III.ÚS 466/24 #1 — (Ne)vyčerpání předmětu řízení o uznání zahraničního vysokoškolského vzdělání

Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Daniely Zemanové, soudkyně zpravodajky Lucie Dolanské Bányaiové a soudce Jiřího Přibáně o ústavní stížnosti stěžovatelky Mgr. Marie Abrahové, zastoupené JUDr. Mgr. Filipem Rigelem, Ph.D., advokátem, se sídlem Teplého 2786, Pardubice, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 13. prosince 2023 č. j. 2 As 244/2023-42, rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 20. června 2023 č. j. 3 A 59/2021-48, rozhodnutí Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy ze dne 26. dubna 2021 č. j. MSMT-18906/2021-4 a rozhodnutí Univerzity Karlovy ze dne 19. ledna 2021 č. j. NO/UKRUK/340/2018/Pv, za účasti Nejvyššího správního soudu, Městského soudu v Praze, Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy a Univerzity Karlovy, jako účastníků řízení, takto:

Odůvodnění:

I.
Skutkové okolnosti posuzované věci a obsah napadených rozhodnutí

1. Jak vyplývá z obsahu ústavní stížnosti a z připojených listin, stěžovatelka v roce 2017 požádala Univerzitu Karlovu o uznání zahraničního vysokoškolského vzdělávání podle § 89 odst. 1 písm. b) zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách ("zákon o vysokých školách"). Žádost směřovala k uznání studijního programu Učitelství německého a anglického jazyka, který úspěšně absolvovala na Univerzitě Karla Marxe v Lipsku v roce 1981.

2. Pro vypořádání ústavní stížnosti není podrobnější rekapitulace průběhu řízení a napadených rozhodnutí účelná, neboť samotným účastníkům jsou všechny podstatné skutečnosti známy. Postačí uvést toliko základní fakta.

3. Univerzita Karlova napadeným rozhodnutím (osvědčením) stěžovatelce uznala diplom Univerzity Karla Marxe v Lipsku ze dne 2. 7. 1981 a potvrdila jeho rovnocennost s vysokoškolským diplomem vydaným v České republice veřejnou vysokou školou pro studium v navazujícím magisterském studijním programu v oblasti vzdělávání Učitelství. Současně stěžovatelce uznala vzdělání v oboru Germanistika získané studiem na téže univerzitě a potvrdila jeho rovnocennost s vysokoškolským vzděláním získaným v České republice na veřejné vysoké škole absolvováním studia v daném studijním programu. Univerzita uvedla, že stěžovatelka může užívat zahraniční titul Diplomgermanist, ale nikoliv akademické tituly udělované podle zákona o vysokých školách. Současně konstatovala, že se nejednalo o správní řízení podle zákona č. 18/2004 Sb., o uznávání odborné kvalifikace a jiné způsobilosti státních příslušníků členských států Evropské unie a některých příslušníků jiných států a o změně některých zákonů.

4. Odvolání stěžovatelky Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy ("ministerstvo") zamítlo. Stejným způsobem rozhodly o stěžovatelčině žalobě a kasační stížnosti i Městský soud v Praze ("městský soud") a Nejvyšší správní soud.


II.
Argumentace stěžovatelky

5. Stěžovatelka se závěry obecných soudů a správních orgánů nesouhlasí. Má za to, že jimi byla porušena její základní práva zaručená čl. 36 odst. 1 a čl. 38 odst. 2 Listiny základních práva svobod ("Listina") a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, ve spojení s čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky ("Ústava"). Předkládá přitom obdobné námitky, které uplatnila již v průběhu předchozího řízení.

6. Opětovně tudíž namítá, že správní orgány i správní soudy nevyčerpaly předmět řízení o uznání zahraničního vysokoškolského vzdělání. Připomíná, že předmětem její žádosti bylo uznání studijního programu Učitelství německého a anglického jazyka, nicméně univerzita jí uznala pouze oblast vzdělávání Učitelství a jako obor (nikoliv program) Germanistiku. Uvádí, že chtěla-li univerzita žádosti vyhovět jen zčásti, měla současně s vydaným osvědčením vydat i negativní rozhodnutí o zamítnutí části žádosti (s odůvodněním), což se ovšem nestalo. Stěžovatelka dále namítá, že neměla možnost vyjádřit se k podkladům pro rozhodnutí podle § 36 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád ("správní řád").

7. Stěžovatelka zdůrazňuje, že řízení před správními orgány a soudy trvalo sedm let, v jejichž průběhu byla vydána vzájemně rozporná a překvapivá rozhodnutí (celkem pětkrát rozhodovala univerzita, celkem pětkrát rozhodovalo ministerstvo a celkem dvakrát ve věci rozhodoval městský soud). Upozorňuje na rozpor mezi prvním a druhým rozsudkem městského soudu. V prvním rozsudku ze dne 11. 3. 2020 č. j. 14 A 174/2018-38 městský soud uvedl, že je třeba vyčerpat předmět žádosti, který je dán požadovaným uznáním studijního programu Učitelství německého a anglického jazyka (bod 26 cit. rozsudku). V druhém (ústavní stížností napadeném) rozsudku ovšem městský soud vyslovil, že předmět žádosti byl vyčerpán uznáním oblasti vzdělávání Učitelství s oborem Germanistika.

8. Stěžovatelka má rovněž za to, že v její věci nastala extrémní nesprávnost při výkladu hmotného práva. Ačkoliv totiž zákon o vysokých školách v § 89 odst. 1 písm. b) předpokládá uznání programu, správní orgány uznaly (a správní soudy jejich závěry následně aprobovaly) oblast vzdělávání (srov. výše).

9. Stěžovatelka dále namítá, že byl extrémně nesprávně zjištěn skutkový stav. Vymezuje se zejména vůči závěru Nejvyššího správního soudu, že "neuvádí žádný konkrétní účel, za nímž o uznání předloženého diplomu žádala". Zdůrazňuje, že již v původní žádosti uvedla, že požaduje, aby jí Univerzita Karlova uznala její zahraniční vysokoškolské vzdělání pro účely výuky jazyka německého a anglického, neboť její dřívější zaměstnavatel její zahraniční diplom zpochybnil. Deklarovaného účelu, který byl pro Nejvyšší správní soud rozhodujícím kritériem uznání zahraničního vzdělání (srov. bod 40 rozsudku Nejvyššího správního soudu), si přitom byl vědom i sám uznávající správní orgán (stěžovatelka odkazuje na usnesení Univerzity Karlovy ze dne 14. 2. 2018).


III.
Vyjádření účastníků řízení, replika stěžovatelky

10. Ústavní soud vyžádal spisy a vyjádření účastníků řízení.

11. Nejvyšší správní soud ve vyjádření vycházel z odůvodnění napadeného rozhodnutí a podrobně rozvedl důvody, pro které je dle jeho názoru stěžovatelčina argumentace nesprávná. Předně zopakoval, že správní orgány vyčerpaly předmět řízení. Předmět řízení je vyčerpán tehdy, rozhodl-li správní orgán o žadatelem identifikovaném zahraničním vzdělání (diplomu), ať už jej uzná, či nikoliv. Odkázal na vypořádání námitky nemožnosti vyjádřit se k podkladům pro rozhodnutí podle § 36 odst. 3 správního řádu (rozsudek Nejvyššího správního soudu, body 43-44). Protiústavnost neshledal ani v tvrzené nepřiměřené délce řízení a překvapivosti rozhodování. Nejvyšší správní soud se vyjádřil rovněž k rozporu mezi prvním a druhým rozhodnutím městského soudu. Zopakoval, že by bylo v rozporu se zásadou procesní ekonomie, zrušil-li by rozsudek městského soudu jen proto, že se městský soud odchýlil od svého původního právního názoru, neboť za věcně správný považoval Nejvyšší správní soud pozdější právní názor městského soudu. Kasační soud dále vyloučil, že by ve stěžovatelčině věci došlo k extrémnímu, a tedy protiústavnímu výkladu podústavního práva. Současně uznal, že pochybil, uvedl-li v napadeném rozhodnutí, že stěžovatelka v průběhu řízení nevymezila účel, pro který žádá o uznání zahraničního vzdělání. Zdůraznil však, že navzdory tomuto pochybení nedošlo k zásahu do základních práv stěžovatelky.

12. Nejvyšší správní soud v tomto ohledu uvedl, že "stěžovatelka usiluje o uznání studijního programu Učitelství německého a anglického jazyka proto, že současný způsob uznání by jí mohl umožňovat učit pouze německý jazyk. Naproti tomu, pokud by měla uznán studijní program Učitelství německého a anglického jazyka, byla by s jistotou oprávněna i k výuce anglického jazyka, přestože z předmětů závěrečné zkoušky studia stěžovatelky na Univerzitě Karla Marxe v Lipsku vyplývá, že studium bylo zaměřeno na jazykovědu a literární vědu germanistiky."

13. Městský soud stručně odkázal na odůvodnění napadeného rozhodnutí. Doplnil, že námitky uplatněné v ústavní stížnosti měla stěžovatelka uvést již v kasační stížnosti.

14. Ministerstvo ve vyjádření zdůraznilo význam zásady vstřícnosti při uznávání zahraničního vzdělání. Upřesnilo, že správní orgán je povinen přihlížet zejména k obsahové či věcné stránce studia. Pouhé nominální označení není dle ministerstva určující, neboť kulturní a právní odlišnost cizozemských vzdělávacích systémů má za následek zejména odlišnost v označení studijních programů či samotných předmětů. Ztotožnilo se s hodnocením Nejvyššího správního soudu, že nesouhlasí-li stěžovatelka s tím, jakým konkrétním způsobem bylo jí zvolené zahraniční studium ve vydaném osvědčení uznáno, brojí tím již proti samotnému výsledku řízení, nikoliv nevyčerpání jeho předmětu. Ministerstvo dále zdůraznilo, že zamítl-li Nejvyšší správní soud kasační stížnost stěžovatelky mj. z důvodu procesní ekonomie, pak tím významně přispěl ke zkrácení celkové délky řízení. Výsledná podoba osvědčení byla maximem toho, co mohly správní orgány na základě podkladů předložených stěžovatelkou ve správním řízení osvědčit. Ministerstvo navrhlo ústavní stížnost odmítnout jako zjevně neopodstatněnou nebo zamítnout jako nedůvodnou.

15. Univerzita Karlova vysvětlila, proč v současné praxi přistupuje k uznávání oblasti vzdělávání namísto studijního programu. Zdůraznila, že předmět stěžovatelčiny žádosti byl napadeným rozhodnutím vyčerpán. Upozornila, že stěžovatelčino vzdělání bylo uznáno jak v části filologické (již v roce 1983), tak v části učitelství (napadeným rozhodnutím v roce 2021). Univerzita se vyjádřila rovněž k namítanému porušení práva stěžovatelky vyjádřit se k podkladům rozhodnutí. Závěrem uvedla, že uznáním zahraničního vysokoškolského vzdělání stěžovatelky získaného studiem oboru Germanistika a potvrzením jeho rovnocennosti s odpovídajícím typem studijního programu v oblasti vzdělávání Učitelství nebyla porušena žádná povinnost daná právními předpisy, neboť povinnost uznat zahraniční vysokoškolské vzdělání v konkrétním studijním programu s určitým názvem právní předpisy nestanoví.

16. Ústavní soud zaslal tato vyjádření stěžovatelce k replice, která však svého práva na vyjádření ve stanovené lhůtě nevyužila.


IV.
Splnění podmínek řízení

17. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s § 29 až 31 zákona Ústavním soudu. Ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatelka vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva (§ 75 odst. 1 téhož zákona a contrario).

V.
Vlastní posouzení věci

18. Ústavní soud je podle čl. 83 Ústavy soudním orgánem ochrany ústavnosti stojícím mimo soustavu soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy). K zásahu do jejich rozhodovací činnosti je Ústavní soud oprávněn jen, poruší-li soudy a případně též jiné orgány veřejné moci ústavně zaručená práva stěžovatele. Tak se tomu ale v nyní posuzované věci nestalo, a proto byla ústavní stížnost shledána nedůvodnou.

19. Ústavní soud předně připomíná, že s ohledem na jeho postavení orgánu ochrany ústavnosti mu nepřísluší, aby prováděl přezkum ve stejném rozsahu, jako činí obecné soudy, v posuzovaném případě konkrétně Nejvyšší správní soud v řízení o stěžovatelkou podané kasační stížnosti, resp. městský soud v řízení o jí podané správní žalobě, anebo dokonce správní orgány při posouzení otázky uznání zahraničního vysokoškolského vzdělání ve smyslu § 89 a násl. zákona o vysokých školách. Námitky stěžovatelky obsažené v ústavní stížnosti jsou ovšem ve své podstatě pouze pokračováním polemiky s výše rekapitulovanými právními závěry obecných soudů i správních orgánů, přičemž opětovné přednesení uvedených námitek v ústavní stížnosti svědčí spíše o snaze stěžovatelky alespoň v řízení před Ústavním soudem dosáhnout potvrzení svého názoru, že došlo k pochybení (již) ze strany Univerzity Karlovy. Tímto nicméně stěžovatelka staví Ústavní soud právě do pozice další instance v systému obecného soudnictví, která mu však s ohledem na výše uvedená obecná východiska nepřísluší.

20. Navíc, po seznámení se s obsahem ústavní stížností napadených rozhodnutí i obsahem správního spisu, Ústavní soud konstatuje, že v nyní posuzovaném případě nelze hovořit o svévolném rozhodování ze strany obecných soudů, příp. správních orgánů. Jak Nejvyšší správní soud, tak před ním i městský soud, se s námitkami stěžovatelky, předkládanými i nyní v ústavní stížnosti, řádně vypořádaly, při rozhodování přihlédly ke všem okolnostem, které vyšly v řízení najevo, věc po právní stránce hodnotily přiléhavě a v souladu s ustanoveními soudního řádu správního či zákona o vysokých školách, která upravují průběh řízení a do nichž se promítají principy spravedlivého procesu obsažené v hlavě páté Listiny, jejichž porušení stěžovatelka rovněž namítá.

21. Nejvyšší správní soud reagoval na námitku tvrzeného nevyčerpání předmětu řízení. Vycházel přitom z bezrozporného předpokladu, že do dispozice žadatele o uznání zahraničního vysokoškolského vzdělání nespadá určení, jakým způsobem má správní orgán toto vzdělání věcně posuzovat. Z tohoto předpokladu dovodil, že předmět řízení je vyčerpán, rozhodne-li správní orgán o žadatelem identifikovaném zahraničním vzdělání (diplomu), ať už jej uzná, či nikoliv. Správní soudy tento výsledek aprobovaly a uvedly, že "nesouhlasí-li žadatel s tím, jakým konkrétním způsobem bylo jím zvolené zahraniční studium ve vydaném osvědčení uznáno, brojí tím již proti samotnému výsledku řízení, nikoliv nevyčerpání jeho předmětu" (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu, bod 31).

22. Nejvyšší správní soud reagoval rovněž na rozpor mezi napadeným rozsudkem městského soudu a jeho předchozím rozsudkem ze dne 11. 3. 2020 (srov. tamtéž, body 35-36). Tuto námitku přitom zasadil do širšího kontextu celého předchozího řízení. Brojí-li stěžovatelka, byť zcela obecně, v této souvislosti rovněž proti (z jejího pohledu patrně nepřiměřené) délce řízení, nezbývá než konstatovat, že prostor pro případný zásah Ústavního soudu je po skončení nyní posuzovaného řízení uzavřen (srov. např. usnesení Ústavního soudu ze dne 15. 11. 2022 sp. zn. I. ÚS 2803/22; všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na https://nalus.usoud.cz).

23. Při hodnocení otázky rozporu mezi rozhodnutími městského soudu Ústavní soud v prvé řadě připomíná, že napadená rozhodnutí posuzuje kritériem, jímž je ústavní pořádek a jím zaručená základní práva a svobody, není tedy jeho úkolem perfekcionisticky přezkoumat případ sám z pozice podústavního práva. Ústavní soud není primárně povolán k výkladu právních předpisů v oblasti veřejné správy, nýbrž ex constitutione k ochraně práv a svobod zaručených ústavním pořádkem. Naproti tomu právě Nejvyšší správní soud je tím, jemuž přísluší výklad podústavního práva v oblasti veřejné správy a sjednocování judikatury správních soudů, k čemuž slouží i mechanismus předvídaný v § 12 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní.

24. Ústavní soud plně respektuje rozhraničení pravomocí svých a pravomocí Nejvyššího správního soudu, který v napadeném rozhodnutí i vyjádření opakovaně vyslovil názor, že mezi oběma rozhodnutími městského soudu existuje rozpor (srov. dále). Dle Ústavního soudu však nelze kategoricky vyloučit ani možnost, že obě rozhodnutí, tj. rozhodnutí ze dne 11. 3. 2020 a napadený rozsudek, lze s přihlédnutím k vývoji a průběhu předchozího řízení "vyložit" souladně. V prvním z uvedených rozhodnutí totiž městský soud vycházel pouze z žádosti stěžovatelky ze dne 25. 1. 2017, jíž se domáhala uznání svého vzdělání jako oboru Učitelství jazyka německého a anglického, kterou srovnal s nostrifikační doložkou vydanou v roce 1983, jíž byla stěžovatelce uznána platnost diplomu o získání vysokoškolského vzdělání v oboru Moderní filologie (německý jazyk - literatura) (srov. cit. rozsudek městského soudu, bod 30). Městský soud v daném rozhodnutí odmítl přezkoumat stěžovatelčinu žádost z věcného hlediska, přičemž zdůraznil princip subsidiarity soudního přezkumu, z nějž plyne, že není oprávněn nahrazovat prostředky ochrany subjektivních práv, které se nacházejí uvnitř veřejné správy (srov. tamtéž, bod 34). Řečeno stručně, městský soud v rozhodnutí ze dne 11. 3. 2020 hodnotil pouze formu (co má být uznáno), nikoliv však obsah (jak má být uznáno) (srov. obdobně rozsudek Nejvyššího správního soudu, bod 31).

25. K věcnému přezkumu tudíž došlo až následně v řízení, jež vyústilo v přijetí nyní napadaných rozhodnutí. Správní orgány i správní soudy přitom vycházely z podkladů předložených stěžovatelkou dokumentujících obsah jí absolvovaného vzdělání (srov. napadené rozhodnutí ministerstva, s. 6). Městský soud v tomto ohledu zmínil vysvědčeni´, podle kterého stěžovatelka "studovala (absolvovala) studijní obor Germanistika", popř. "studovala v oboru germanistika". Z těchto podkladů městský soud dovodil, že stěžovatelka studovala obor Germanistika (srov. rozsudek městského soudu, bod 42). Na jiném místě městský soud zhodnotil stěžovatelčinu námitku, že nepožadovala uznáni´ germanistiky, nýbrž učitelství německého a anglického jazyka, k níž uvedl, že jí byla univerzitou uznána oblast vzdělání Učitelství (srov. tamtéž, bod 55 a rovněž shora bod 3 tohoto nálezu). Městský soud uzavřel, že stěžovatelka předložila podklady pro uznání magisterského studijního programu v oblasti vzdělávání Učitelství pro obor Germanistika (tamtéž, bod 58). Městský soud tak aproboval správními orgány provedené věcné posouzení stěžovatelčiny žádosti o uznání vzdělání, k němuž správní orgány přistoupily po předchozím kasačním zásahu tohoto soudu (viz rozsudek ze dne 11. 3. 2020). Obdobně, tj. s pečlivým prostudováním podkladů dokumentujících obsah vzdělání, k posouzení věci přistoupil rovněž Nejvyšší správní soud (srov. dále, bod 33 tohoto nálezu a bod 45 napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu). Pro Ústavní soud je po seznámení se s obsahem napadených rozhodnutí v nyní posuzované věci podstatné, že správní orgány i správní soudy dostatečně vysvětlily, proč uznání zahraničního vzdělání zahrnuje právě germanistiku, a to ve spojení s pedagogickým prvkem, resp. vysvětlily, proč toto uznání nezahrnuje rovněž anglický jazyk (jednoduše proto, že stěžovatelka nepředložila podklady prokazující, že by byl anglický jazyk v náplni studia zastoupen v obdobném rozsahu jako jazyk německý).

26. Ústavní soud nad rámec uvedeného dodává, že napadené rozhodnutí městského soudu netrpí ani ústavněprávním deficitem překvapivosti. Postačí uvést, že judikatura Ústavního soudu týkající se zákazu překvapivosti soudních rozhodnutí vyžaduje, aby soudy odůvodnily, proč se odchylují od předchozích závěrů. Uvedené ovšem neznamená, že by se soud nemohl od existující judikatury nikdy odklonit, vyžaduje se pouze to - řečeno ještě jednou - aby odklon právě ve vztahu k již existující judikatuře (a tím spíše judikatuře vlastní) vysvětlil (srov. např. nález ze dne 16. 8. 2019 sp. zn. II. ÚS 1851/19, bod 26). Městský soud tomuto požadavku v napadeném rozhodnutí dostál a odůvodnil, proč ve stěžovatelčině věci došlo k vyčerpání předmětu její žádosti (srov. rozsudek městského soudu, bod 65-67). Tento jeho závěr je navíc nutno posuzovat s ohledem na shora předestřenou a Nejvyšším správním soudem aprobovanou tezi týkající se řízení o uznání vzdělání, že předmět tohoto řízení je vyčerpán, rozhodne-li správní orgán o žadatelem identifikovaném zahraničním vzdělání (diplomu), ať už jej uzná, či nikoliv.

27. K tomu může Ústavní soud pouze doplnit, že stěžovatelka zahájila řízení o uznání zahraničního vysokoškolského vzdělání, tedy řízení podle zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách, jehož výsledkem je po porovnání obsahu studia rozhodnutí o akademickém uznání konkrétního zahraničního vzdělání (diplomu). Jinými slovy výsledkem je nostrifikace vysokoškolského diplomu ze zahraniční vysoké školy a jeho uznání zároveň potvrzující dosažení vysokoškolského vzdělání pro určitou oblast a studijní obor, a to příslušnou vysokou školou v České republice. Jde o akademické uznávání, nikoli o profesní uznávání, tedy o uznání odborné kvalifikace pro výkon určitého povolání, např. povolání učitele. Pokud bylo cílem stěžovatelky zahájit řízení směřující k tomu, aby mohla vykonávat povolání učitele v oboru německého a anglického jazyka, měla žádat o uznání odborné (profesní) kvalifikace pedagogického pracovníka. Měla tedy žádat o potvrzení profesní kvalifikace, která je pro určitá povolání v České republice vyžadována (např. lékař, advokát, učitel). Předpoklady pro její získání, včetně případných požadavků na praxi v oboru, dosažené vzdělání a oblast vzdělávání a další, jsou stanoveny v zákoně č. 563/2004 Sb., o pedagogických pracovnících a o změně některých zákonů, a jde o jiné, samostatné řízení s jinými předpoklady a požadavky. Takové řízení stěžovatelka nezahájila. Vysoká škola ani soudy nemohly a neměly ani důvod o profesní kvalifikaci stěžovatelky pro obor učitelství německého a anglického jazyka rozhodnout, mohly pouze rozhodovat o akademickém uznání jí získaného zahraničního vysokoškolského diplomu. To beze zbytku učinily. Možnost žádat o potvrzení profesní kvalifikace pro výkon povolání pedagoga pro anglický a německý jazyk zůstala stěžovatelce zachována.

28. Ústavní soud dále zohledňuje rovněž aspekt, jenž v napadeném rozhodnutí zmiňuje rovněž Nejvyšší správní soud. V nyní posuzovaném řízení je totiž podstatnou otázka, nakolik má případné stěžovatelkou namítané porušení procesních pravidel, resp. procesních základních práv, k němuž ovšem dle Ústavního soudu ze shora uvedených důvodů nedošlo, vliv na výsledek řízení.

29. Ústavní soud v minulosti opakovaně judikoval, že doktrína i judikatura v této souvislosti zmiňuje tzv. specifické ústavní právo. Vedení řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, výklad podústavního práva a jeho použití na jednotlivý případ jsou totiž v zásadě věcí obecných soudů a o zásahu Ústavního soudu do jejich rozhodovací činnosti lze uvažovat jen za situace, je-li jejich rozhodování stiženo vadami, které mají za následek porušení ústavnosti (tzv. kvalifikované vady); z judikatury Ústavního soudu pak lze zjistit druhy a povahu takto významných vad. Tyto vady je třeba nazírat právě v kontextu tzv. specifického ústavního práva, které je porušeno tehdy, nezjistí-li obecné soudy porušení ústavněprávních záruk, tzn. nerespektují-li soudy ústavněprávní záruku, protože vycházely z toho, že jí chráněná oblast nebyla zasažena. Je však nezbytné, aby toto nerespektování základního práva mělo vliv na výsledek řízení. K porušení specifického ústavního práva dochází také tehdy, dopustí-li se soud hrubě nepřiměřeného způsobu vyvažování mezi vícero ústavněprávními zárukami (princip proporcionality). Specifické ústavní právo však není porušeno tehdy, je-li rozhodnutí, poměřováno podle podústavního práva, objektivně chybné; tato chyba totiž musí spočívat právě v nerespektování základních práv [srov. např. nález ze dne 10. 4. 2014 sp. zn. III. ÚS 3725/13 (N 55/73 SbNU 89)]. Dílčí procesní pochybení tudíž nemusí nezbytně založit protiústavnost postupu obecného soudu, neboť je podřízeno posouzení spravedlnosti řízení jako celku (srov. usnesení ze dne 20. 6. 2023 sp. zn. III. ÚS 1270/23, body 10-11).

30. V nyní posuzované věci Nejvyšší správní soud vysvětlil, že i kdyby snad bylo v souvislosti s předvídatelností rozhodování městského soudu porušeno základní právo stěžovatelky, nedává smysl toto rozhodnutí z namítaného procesního důvodu rušit, a to proto, že Nejvyšší správní soud uvedenou otázku týkající se vyčerpání předmětu žádosti ve svém postavení sjednocovatele správní judikatury hodnotí obdobně jako městský soud v nyní napadeném rozhodnutí (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu, bod 36). S ohledem na shora předestřené úvahy tedy platí, že i kdyby bylo napadené rozhodnutí městského soudu v rozporu s předchozím kasačním rozhodnutím téhož soudu, což Nejvyšší správní soud připustil, a tento rozpor by nebylo možné překonat ani výkladem (srov. shora), nedošlo by tím k zásahu do jejích základních práv. Tento rozpor by totiž neměl vliv na výsledek řízení, resp. nezasáhl by do hmotněprávního postavení stěžovatelky.

31. Nejvyšší správní soud dále vysvětlil, proč je nepřípadná stěžovatelčina argumentace týkající se tvrzeného porušení povinnosti správního orgánu plynoucí z § 36 odst. 3 správního řádu (srov. tamtéž, body 43-44).

32. Za ústavně konformní považuje Ústavní soud i způsob výkladu § 89 odst. 1 písm. b) zákona o vysokých školách. Nejvyšší správní soud s odkazem na rozhodnutí ministerstva vysvětlil, že z právní úpravy nelze pro vysokou školu dovodit povinnost, aby osvědčení jakožto výsledek nostrifikačního procesu muselo bez dalšího nutně obsahovat identifikaci konkrétního studijního programu odpovídajícího zahraničnímu vysokoškolskému studiu (tamtéž, bod 37). Ústavní soud s ohledem na podstatu této námitky opakuje, že jeho úkolem není sjednocování judikatury či výklad podústavního práva. Tento úkol připadá v linii správního soudnictví Nejvyššímu správnímu soudu (srov. § 12 soudního řádu správního), který jej ostatně v nyní posuzovaném případě též naplnil (napadené rozhodnutí Nejvyššího správní soudu bylo publikováno ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu č. 4561/2024).

33. Ústavní soud nepřisvědčil ani poslední námitce stěžovatelky související s (ne)vymezením účelu její žádosti, a to navzdory tomu, že má na rozdíl od Nejvyššího správního soudu za to, že stěžovatelka tento účel v průběhu předchozího řízení vymezila dostatečně. Toto dílčí pochybení, které však opětovně nemá ústavněprávní rozměr, ostatně Nejvyšší správní soud následně připustil ve svém vyjádření. Jak totiž vyplývá již ze stěžovatelkou citovaného usnesení Univerzity Karlovy ze dne 14. 2. 2018, svým podáním ze dne 8. 7. 2017 požadovala uznání zahraničního vysokoškolského vzdělání pro účely výuky jazyka německého a anglického. Toto vymezení je dle Ústavního soudu souladné s definicí pojmu uznání (vzdělání) dle čl. I Úmluvy o uznávání kvalifikací týkajících se vysokoškolského vzdělávání v evropském regionu (sdělení č. 60/2000 Sb. m. s.), jakožto oficiálního potvrzení hodnoty akademické kvalifikace získané v zahraničí příslušným orgánem za účelem přístupu ke vzdělávacím a/nebo pracovním aktivitám. Správní orgány i správní soudy však dostatečně vysvětlily, proč uznání v případě stěžovatelčiny žádosti nezahrnuje rovněž anglický jazyk (srov. výše). Nejvyšší správní soud předně zopakoval, že stěžovatelka coby žadatelka o uznání nemůže sama určit, jakým způsobem má správní orgán zahraniční vzdělání uznat. Následně přihlédl k obsahu zahraničního studia a konstatoval (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu, bod 45), že "z předloženého vysvědčení o závěrečné zkoušce na vysoké škole přitom studovala v oboru Germanistika, nadto dva ze tří předmětů ‚hlavní zkoušky' byly Germanistická lingvistika a Germanistická literární věda." Nejvyšší správní soud přihlédl též k tomu, že ačkoliv stěžovatelka uznaný obor Germanistika považovala za nepřiléhavý, neuvedla žádné konkrétní důvody, proč tento způsob identifikace její odbornosti podle ní neodpovídá obsahu jejího vzdělání. Takové důvody ostatně neuvádí ani v ústavní stížnosti. I tuto její námitku proto nepovažuje Ústavní soud za relevantní. Odkazuje přitom na shora citované vyjádření Nejvyššího správního soudu.


VI.
Závěr

34. Lze shrnout, že v závěrech a postupu obecných soudů a správních orgánů Ústavní soud neshledal žádná pochybení, která by mohla svědčit o jejich protiústavnosti, spočívající např. v porušení kogentního znění aplikovaných podústavních norem, v extrémním nesouladu mezi provedenými skutkovými zjištěními a z nich dovozenými právními závěry anebo v zásadním porušení principů spravedlivého řízení, ústícího ve vydání nyní napadených rozhodnutí.

35. Ústavní soud proto ze shora uvedených důvodů ústavní stížnost podle ustanovení § 82 odst. 1 zákona o Ústavním soudu zamítl jako nedůvodnou.

Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.

V Brně dne 5. listopadu 2024


Daniela Zemanová v. r.
předsedkyně senátu

Odlišné stanovisko Daniely Zemanové k výroku i odůvodnění rozhodnutí

1. Nesouhlasím se zamítavým nálezem a uplatňuji vůči němu podle ustanovení § 22 zákona o Ústavním soudu odlišné stanovisko. Mám za to, že v daném případě měl Ústavní soud ústavní stížnosti vyhovět a napadená rozhodnutí zrušit. Vedou mě k tomu následující důvody:

2. Ztotožňuji se s navrhovatelkou, že ve správním řízení došlo k zásadnímu pochybení, neboť nebylo rozhodnuto o předmětu řízení, který stěžovatelka srozumitelně vymezila, a to v řízení, které se zahajuje na návrh a správní orgán je vymezeným předmětem řízení vázán. Ze strany správních orgánů pak došlo k porušení povinnosti rozhodnout v souladu se závazným názorem vyjádřeným v prvním rozsudku Městského soudu v Praze (dále jen "městský soud"), proti kterému nepodaly kasační stížnost, přesto ho v následujícím řízení nerespektovaly. Městský soud porušil ve druhém rozhodnutí princip kasační vázanosti. Nejvyšší správní soud zaujal k rozporu mezi oběma rozhodnutími nesprávný závěr, který odporuje ustálené judikatuře tohoto soudu. Těmito pochybeními došlo k zásahu do ústavně zaručených práv stěžovatelky.

I. Vymezení předmětu řízení a jeho vyčerpání ve výroku správního rozhodnutí

3. Stěžovatelka vymezila předmět řízení tím, že žádala o uznání zahraničního studia pro učitelství německého a anglického jazyka. Městský soud v prvním rozsudku srozumitelně a jednoznačně vysvětlil, že tím stěžovatelka definovala předmět řízení, který nebyl vyčerpán tím, že v minulosti jí byl uznán obor "moderní filologie". Uložil správním orgánům porovnat obsah zahraničního studia stěžovatelky se srovnatelným oborem studia v České republice. Správní orgány výše uvedené závěry v prvním rozsudku městského soudu nijak nezpochybnily, proti rozsudku nepodaly kasační stížnost, přestože jim toto právo svědčilo. Následně uznaly stěžovatelce vzdělání v oblasti "Učitelství" a srovnatelnost "vzdělání získané studiem oboru Germanistika" s vysokoškolským vzděláním získaným v České republice absolvováním studia v tomto studijním programu. Studijní program "učitelství německého jazyka" a "učitelství anglického jazyka" ve výroku rozhodnutí uveden není.

4. Argumentace druhého rozsudku městského soudu a Nejvyššího správního soudu, i většinové rozhodnutí Ústavního soudu, popírá zákonem zakotvené pojmy, tj. že vysokoškolské vzdělání i doklad o jeho absolvování jsou definovány prostřednictvím studijního programu, nikoliv oblasti vzdělávání. Podle zákona o vysokých školách (dále jen "ZVŠ") se vysokoškolské vzdělání získává studiem a absolvováním akreditovaného studijního programu (§ 44, § 55 odst. 1 ZVŠ). Vysokoškolský diplom je dokladem o absolvování studijního programu (§ 57 odst. 4 ZVŠ). ZVŠ naopak nespojuje žádné osvědčení či jakékoliv jiné důsledky s absolvováním určité oblasti vzdělávání.

5. Jestliže se řízení vede o uznání vzdělání prokazovaného vysokoškolským diplomem, který je dokladem o absolvování studijního programu, s vymezením žádosti o uznání vzdělání v určitém vzdělávacím programu, předmětem řízení je posouzení, zda žadatel absolvoval studijní program, o jehož uznání žádá. Nikoliv posouzení, zda absolvoval jiný studijní program (což by byla v tomto případě germanistika), ani to, zda absolvoval určitou oblast vzdělávání (učitelství).

6. Městský soud v prvním rozsudku, kterým zrušil předchozí rozhodnutí správních orgánů, uvedl, že je nepochybné, že diplom jakožto potvrzení o dosažení zahraniční kvalifikace je pouze podkladem pro posouzení žádosti, zatímco jejím předmětem je uznání obsahu dosaženého vzdělání. Ve stejném rozsudku městský soud zavázal správní orgán, aby v následujícím rozhodnutí posoudil studium stěžovatelky podle jeho obsahu tak, aby uznal odpovídající obor (případně obory), který nejvíce odpovídá rozsahu znalostí a dovedností získaných zahraničním vzděláním (bod 28 uvedeného rozsudku). K tomuto závěru lze podotknout, že městský soud nesprávně používal pojem "obor", který již po novele ZVŠ provedené zákonem č. 137/2016 Sb. zákon neobsahoval, resp. studijní program se podle zákona nečlenil na studijní programy, díky zřejmému kontextu však tato nesprávnost nemá vliv na srozumitelné a jednoznačné závěry jeho rozhodnutí (ostatně žádný ze správních soudů ani většinové rozhodnutí Ústavního soudu toto pochybení nezaznamenává a prvnímu rozsudku městského soudu ho nijak nevytýká). Předmětem žádosti stěžovatelky bylo uznání jejího zahraničního vzdělání ve vztahu ke studijním programům "učitelství německého jazyka" a "učitelství anglického jazyka".

7. Žadatelce bylo vydáno osvědčení, že absolvovala určitou oblast vzdělávání - učitelství. Jak je z výše citované definice vysokoškolského studia a diplomu zřejmé, tím není uznáno ani vzdělání ve smyslu § 44 ZVŠ ani diplom ve smyslu § 55 odst. 1 ZVŠ. Do oblasti vzdělávání "učitelství" lze zahrnout desítky studijních programů. Dále výrok rozhodnutí uvádí, že stěžovatelce bylo uznáno vzdělání v oboru germanistika srovnatelné s tímto studijním programem, z čehož vyplývá, že jí bylo uznáno vzdělání odpovídající vzdělávacímu programu germanistika, o jehož uznání stěžovatelka nežádala. Rozhodnutí neobsahuje výrok o tom, zda stěžovatelka absolvovala zahraniční vzdělání, které je srovnatelné se studijním programem "učitelství německého jazyka" a "učitelství anglického jazyka", což bylo předmětem stěžovatelkou vymezeného řízení.

8. Druhý rozsudek městského soudu se výslovně vymezil vůči závěrům prvního rozsudku vydaného ve stejné věci. Uvedl, že zákon "neukládá Univerzitě, popř. žalovanému, hledat obsahově podobné studijní programy", přestože v prvním rozsudku městský soud dospěl k opaku. Nerespektoval ani závěr, že uznáním jiného studijního programu není předmět řízení vyčerpán.

9. Rozhodnutí správních soudů i většinové rozhodnutí Ústavního soudu je založeno na argumentaci, že uznáním oblasti "učitelství" a studijního programu "germanistika" bylo rozhodnuto o žádosti stěžovatelky o uznání jí získaného vzdělání pro studijní program "učitelství německého jazyka" nebo "učitelství anglického jazyka". S tím se z výše uvedených důvodů nemohu ztotožnit. Shrnuji, že uznáním oblasti vzdělávání podle výše citovaných ustanovení ZVŠ nedochází k uznání diplomu, který je dokladem o studiu a absolvování studijního programu. Uznání studijního programu germanistika nevypovídá nic o tom, jak byl posouzen návrh o uznání jiných studijních programů.

10. Námitky, v nichž stěžovatelka uváděla, že nebylo rozhodnuto o tom, proč jí nebylo uznáno vzdělání pro studijní programy učitelství německého a anglického jazyka, hodnotí většinové rozhodnutí Ústavního soudu (bod 21) spolu s Nejvyšším správním soudem tak, že se jimi nepřípustně domáhá určení, jakým způsobem má správní orgán rozhodnout. Tato argumentace zaměňuje způsob rozhodnutí s jeho předmětem. Stěžovatelka jistě nemá nárok na to, aby její žádosti bylo vyhověno, ale má právo na to, aby správní orgán vyčerpal předmět jejího návrhu. Způsob mimoběžného rozhodování (správní orgán uzná studijní program germanistika, ale nerozhodne o učitelství německého a anglického jazyka) staví stěžovatelku do pozice, kdy nemá možnost dozvědět se důvody, proč obsah jejího zahraničního vzdělání případně neodpovídá uvedeným studijním programům v České republice.

II. Nerespektování závazného názoru vysloveného v prvním rozsudku městského soudu

11. Městský soud v prvním rozsudku vyslovil závěr, že v řízení, které je zahajováno na návrh a správní orgán (univerzita) je v něm vázán návrhem, stěžovatelka definovala předmět řízení tak, že žádala o uznání "učitelství anglického a německého jazyka". Tento předmět řízení nebyl vyčerpán tím, že jí bylo v minulosti uznáno vzdělání v jiném studijním programu (viz body 25 a 26 prvního rozsudku městského soudu). Dále zavázal správní orgán, aby v následujícím rozhodnutí posoudil studium stěžovatelky podle jeho obsahu, nikoliv podle jeho názvu (bod 28 uvedeného rozsudku). Odvolací správní orgán se proti těmto závěrům neohradil, nepodal proti prvnímu rozsudku městského soudu kasační stížnost, přestože mohl. Jak je uvedeno výše, názorem se neřídil, neboť výrokem nerozhodl o uznání studia ve studijních programech učitelství německého a anglického jazyka, a ani z odůvodnění není zřejmé, jak stěžovatelkou doložené vzdělání v těchto oblastech posoudil. Naopak rozhodl o uznání vzdělání v jiném studijním programu, přestože městský soud v prvním rozsudku uvedl, že takovým postupem nedochází k vyčerpání stěžovatelkou vymezeného předmětu řízení.

12. Podle judikatury Nejvyššího správního soudu může městský soud v řízení, které následovalo po vydání předchozího prvního rozsudku městského soudu, hodnotit pouze to, zda správní orgán postupoval v souladu se závazným právním názorem vysloveným v předchozím rozsudku městského soudu. Ohledně vyřešených otázek, které městský soud již posoudil a správní orgán je nenapadl kasační stížností, není prostor pro polemiku (viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 2. 2022, č. j. 1 Azs 16/2021 - 50, bod 39, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 12. 2020, č. j. 1 As 312/2020 - 39, bod 32; obdobně např. rozsudek ze dne 1. 9. 2010, č. j. 3 As 9/2010 - 73). Nerespektování závazného právního názoru prvního rozsudku městského soudu správními orgány v následných rozhodnutích mělo mít podle ustálené judikatury za následek zrušení těchto rozhodnutí bez dalšího (rozsudek ze dne 18. 9. 2003, č. j. 1 A 629/2002 - 25, č. 73/2004 Sb. NSS; rozsudek ze dne 18. 6. 2020, č. j. 2 Afs 282/2018 - 41, bod 31; rozsudek ze dne 25. 2. 2021, č. j. 9 Afs 177/2020 - 48, bod 35). Odvolací správní orgán se následně může kasační stížností bránit, že jeho rozhodnutí závěr správního soudu respektovalo a je s ním v souladu. Pokud by v kasační stížnosti proti druhému rozsudku městského soudu uváděl námitky zpochybňující první rozsudek městského soudu, které neuplatnil po jeho vydání, Nejvyšší správní soud by se jimi mohl věcně zabývat, pouze pokud by se týkaly otázek, které soud vždy zkoumá i bez návrhu, jinak by musel jejich věcný přezkum odmítnout. Tento princip chrání nejen právní jistotu účastníků řízení, ale v neposlední řadě i plynulost a rychlost řízení, neboť zamezuje situacím, kdy by správní orgán nesouhlas s důvody zrušení jeho rozhodnutí nepojmenoval ihned a řešení případných rozporů odsouval do dalších fází rozhodování.

13. Nejvyšší správní soud rozpor mezi oběma rozhodnutími potvrdil. Vyslovil názor, že vzhledem k tomu, že pokud se Nejvyšší správní soud ve věci nevyjádřil, může se přiklonit k jednomu z nich - a vybral si ten druhý. To je však nesprávný závěr, který odporuje výše citované judikatuře. V souladu s ní si Nejvyšší správní soud v této fázi řízení nemohl vybrat druhý názor, přestože jej zastával, neboť správní orgán první rozsudek nenapadl kasační stížností. Nejvyšší správní soud mohl pouze vytknout městskému soudu, že v druhém rozsudku porušil princip kasační vázanosti (resp. to, že porušení nevytkl správnímu orgánu) a věc mu vrátit s pokynem ke zrušení rozhodnutí, které nerespektovalo závazný právní názor prvního rozhodnutí městského soudu. Nejvyšší správní soud pod bodem 36 označil takový postup za neefektivní. To je však závažné nepochopení podstaty kasační závaznosti. Nejvyšší správní soud nemůže spekulovat o tom, zda by v dalším řízení byla podána kasační stížnost a s jakou argumentací. Naopak, jak je též uvedeno výše, princip kasační vázanosti chrání efektivitu a rychlost řízení - správní orgán má buď z jeho pohledu sporné otázky označit bezprostředně po zrušení jeho rozhodnutí a umožnit jejich vyjasnění předtím, než ve věci znovu rozhodne. A pokud tak neučiní, rozhodnout v souladu s pokyny správního soudu. Každý jiný postup je contra legem a nemůže být ze strany soudů chráněn. Ochrana efektivity řízení není relevantním důvodem pro ústupek z principu kasační vázanosti, neboť naopak tento princip rychlost a efektivnost řízení zajišťuje.

14. Porušení principu kasační vázanosti zásadně narušuje právo na spravedlivý proces, narušuje právní jistotu, předvídatelnost řízení a v důsledku i rychlost a efektivitu řízení. Z tohoto důvodu nemohu souhlasit s argumentací uvedenou pod bodem 30 rozhodnutí Ústavního soudu.

III. Shrnutí

15. V případě vydání zamítavého rozhodnutí o ústavní stížnosti bylo úkolem Ústavního soudu odpovědět na stěžovatelčiny argumenty. Ve většinovém rozhodnutí nenacházím odpovědi na stěžovatelkou vznesené otázky, tj. jak Ústavní soud posoudil rozdíl mezi pojmy "oblast vzdělávání" a "studijní program", a z jakých důvodů nepovažuje za relevantní ustanovení § 44, § 55 odst. 1 a § 57 odst. 4 ZVŠ, případně jak jinak je vykládá. Argumentace pod bodem 25 odůvodnění rozhodnutí je z hlediska obsahu námitek stěžovatelky mimoběžná. Nesouhlasím s tím, že se jedná o otázky pouze "jednoduchého" práva, neboť pokud správní orgán odmítá rozhodovat o předmětu řízení a správní soudy proti jeho svévoli nezasáhnou, takový postup porušuje právo na soudní ochranu.

16. Většinové rozhodnutí Ústavního soudu podle mého názoru nesprávně hodnotí i důsledek rozporu mezi rozhodnutími městského soudu, pokud ho chápe jako perfekcionistický přezkum Ústavního soudu z pozice podústavního práva (bod 23 rozhodnutí Ústavního soudu). V tomto případě nejde o sjednocování judikatury, ale právě o to, že Nejvyšší správní soud nebyl v daném řízení oprávněn věcně porovnávat dva proti sobě stojící názory městského soudu, ale byl povinen chránit princip kasační vázanosti a právní jistoty.

17. Většinové rozhodnutí Ústavního soudu se pod bodem 24 snaží vyložit oba rozsudky městského soudu souladně, toto porovnání je však popřením skutečného obsahu prvního rozsudku městského soudu. Městský soud se v tomto rozsudku vyjadřoval k závěrům správního orgánu, který zastavil řízení z důvodu překážky věci rozhodnuté, neboť v minulosti bylo stěžovatelce uznáno vzdělání pro jiný studijní program (tehdy obor). Městský soud logicky nemohl posoudit žádost o uznání vzdělání z věcného hlediska, ale jednoznačně se vyjádřil k tomu, o čem má správní orgán rozhodnout a jakým způsobem má své posouzení provést. Následná rozhodnutí správních orgánů a správních soudů byla s tímto závěrem ve zřejmém rozporu, což ostatně správní soudy připouštěly.

18. Ústavnímu soudu nepřísluší hodnotit motivaci stěžovatelky k zahájení řízení o uznání zahraničního vzdělání podle zákona o vysokých školách, jak to činí bodem 27 odůvodnění. Stěžovatelka od počátku řízení uváděla, že rozumí rozdílu mezi uznáním vzdělání podle ZVŠ a mezi potvrzením profesní kvalifikace, a domáhá se rozhodnutí o uznání vzdělání podle ZVŠ. Pokud účastník správního řízení zjevně nezneužívá právo a instituty řízení, nelze mu rozhodnutí o jím vymezeném předmětu řízení odmítat. Pokud volí nesprávnou cestu, jeho návrh je nutno zamítnout, nikoliv rozhodnout o něčem jiném.

19. Na základě uvedených důvodů jsem přesvědčena, že rozhodnutí Nejvyššího správního soudu a druhý rozsudek městského soudu měly být zrušeny.

V Brně dne 5. listopadu 2024


Daniela Zemanová