IV.ÚS 623/23 #1 — Porušení práva na přístup k soudu nesprávným odmítnutím kasační stížnosti jako nepřípustné pro neuplatnění kasačních důvodů

Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Josefa Fialy a soudců Josefa Baxy (soudce zpravodaje) a Zdeňka Kühna o ústavní stížnosti stěžovatelky obchodní společnosti THE TOWER COMMERCE s. r. o., sídlem Na Folimance 2155/15, Praha 2 - Vinohrady, zastoupené Mgr. Luborem Bystřickým, advokátem, sídlem U Kanálky 1359/4, Praha 2 - Vinohrady, proti usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 20. ledna 2023 č. j. 2 Afs 199/2021-30 a rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 12. července 2021 č. j. 11 Af 3/2021-27, za účasti Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze, jako účastníků řízení, a Odvolacího finančního ředitelství, sídlem Masarykova 427/31, Brno, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:

Odůvodnění:

I.
Skutkové okolnosti posuzované věci a obsah napadených rozhodnutí

1. Stěžovatelka se ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí z důvodu tvrzeného porušení jejích práv zakotvených v čl. 4 odst. 4, čl. 11, čl. 36 odst. 2 a čl. 39 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").

2. Finanční úřad pro hlavní město Prahu (dále jen "správce daně") rozhodoval o žádosti stěžovatelky o prominutí penále a rozhodnutím ze dne 16. 6. 2020 řízení o žádosti podle § 106 odst. 1 písm. e) zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, zastavil. Dospěl totiž k závěru, že žádost o prominutí penále byla podána pozdě, neboť lhůta marně uplynula dne 27. 6. 2018. Odvolání stěžovatelky vedlejší účastník zamítl rozhodnutím ze dne 10. 12. 2020. Stěžovatelka proti rozhodnutí vedlejšího účastníka podala žalobu k Městskému soudu v Praze (dále jen "městský soud"). Napadeným rozsudkem městský soud žalobu stěžovatelky zamítl. Uvedl, že řízení o prominutí penále podle § 259a odst. 1 daňového řádu může být zahájeno pouze na žádost daňového subjektu, což vyplývá i z judikatury Nejvyššího správního soudu. Správce daně tak nemohl stěžovatelce prominout penále z moci úřední. Stěžovatelka podala žádost o prominutí penále pozdě. Správce daně proto nemohl posuzovat oprávněnost důvodů žádosti a řízení správně zastavil. Judikatura sice v extrémních případech dovodila možnost výkladu contra legem, ten ale připadá v úvahu pouze z důležitých důvodů vyplývajících z ústavního pořádku, což nebyl případ stěžovatelky.

3. Stěžovatelka podala kasační stížnost, kterou Nejvyšší správní soud napadeným usnesením odmítl jako nepřípustnou. Stěžovatelka podle něj totiž pouze zopakovala žalobní námitky. Převzít do kasační stížnosti argumentaci ze žaloby je možné, avšak pouze v rámci cílené polemiky se závěry krajského soudu nebo poukazu na to, že argumentace v žalobě nebyla krajským soudem vypořádána (a jeho rozhodnutí je tedy nepřezkoumatelné). Kasační stížnost, která beze změny opakuje žalobní tvrzení a nijak nereaguje na argumentaci městského soudu, neobsahuje důvody podle § 103 s. ř. s., a má být jako nepřípustná odmítnuta (§ 104 odst. 4 s. ř. s.). Při srovnání žaloby podané k městskému soudu a kasační stížnosti byly rozdíly v obou dokumentech minimální. Text kasační stížnosti byl doplněn o část VII. tak, aby byly naplněny základní formální náležitosti kasační stížnosti, jinak byl ale obsah kasační stížnosti shodný s obsahem žaloby. Městský soud se v napadeném rozsudku žalobními námitkami stěžovatelky dostatečně zabýval. Z napadeného rozsudku je dostatečně zřejmé, z jakého důvodu nepovažoval právní argumentaci stěžovatelky za důvodnou a proč žalobu zamítl. Ani část VII. kasační stížnosti, která se sice odlišuje od žaloby podané k městskému soudu, neobsahuje relevantní námitky. Stěžovatelka v ní vznáší argumenty, které uplatnila již před městským soudem, jenž se s nimi vypořádal, a nad rámec své žalobní argumentace ničeho nedodává. Nevede tedy polemiku se závěry městského soudu opřenou o argumenty, jež by na tyto závěry konkrétně reagovaly.


II.
Argumentace stěžovatelky

4. Stěžovatelka zpochybňuje povinnost zaplatit penále z daňové povinnosti, která byla jako nikdy neexistující zrušena. Penále by jí mělo být prominuto a vráceno, a to bez ohledu na dobu podání žádosti. Judikatura Nejvyššího správního soudu připouští výklad contra legem, přičemž případ stěžovatelky vyžaduje tento specifický přístup. Stěžovatelka dále namítá, že správní orgány ani městský soud na její argumentaci věcně nereagovaly, proto v kasační stížnosti zopakovala své žalobní námitky. Jádrem odmítnutí kasační stížnosti pro nepřípustnost je, že stěžovatelka (pouze) zopakovala argumentaci ze správní žaloby a odlišná část je příliš stručná. Nejvyšší správní soud se zachoval formalisticky a odepřel jí spravedlnost. Skutečnost, že se v kasační stížnosti nesmí opakovat argumenty již obsažené v žalobě a pokud ano, tak je nutné je jazykově přeformulovat, nemá zákonný podklad. Obecné soudy by neměly ochranu základních práv nechat až na Ústavní soud a neměly by se schovávat za formální odůvodnění, proč tak nemohou učinit samy. K tomu stěžovatelka cituje nález ze dne 30. 3. 2021 sp. zn. IV. ÚS 2071/20, podle nějž se procesní předpisy musí interpretovat a aplikovat tak, aby na účastníky řízení nebyly kladeny nepřiměřené požadavky, které jdou nad rámec smyslu a účelu právní úpravy a nebylo tím fakticky bráněno účinnému uplatnění práva na soudní ochranu.


III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem

5. Ústavní soud se nejprve zabýval tím, zda jsou splněny procesní předpoklady projednání ústavní stížnosti. Ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, v nichž byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s § 29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Její ústavní stížnost je přípustná (§ 75 odst. 1 téhož zákona a contrario), neboť vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svých práv.


IV.
Vyjádření účastníků řízení a replika stěžovatelky

6. Soudce zpravodaj si pro účely řízení o ústavní stížnosti vyžádal vyjádření účastníků řízení a vedlejšího účastníka řízení. Jejich vyjádření následně zaslal stěžovatelce na vědomí a poskytl jí příležitost k replice.

7. Městský soud zopakoval své závěry z odůvodnění napadeného rozsudku a uvedl, že ústavní stížnost stěžovatelky považuje za nedůvodnou. K nepřípustnosti kasační stížnosti se nevyjádřil.

8. Nejvyšší správní soud uvedl, že velmi pečlivě posuzoval situaci stěžovatelky i rozhodnou právní úpravu, ale nenalezl podle platného práva důvod shledat rozhodnutí správců daně a krajského soudu v rozporu se zákonem. V odůvodnění se podle svého přesvědčení důkladně vypořádal s argumenty stěžovatelky. Tyto argumenty se víceméně opakují i v řízení o ústavní stížnosti.

9. Vedlejší účastník navrhl, aby Ústavní soud ústavní stížnost zamítl, případně odmítl jako zjevně neopodstatněnou. Napadené usnesení Nejvyššího správního soudu považuje za zcela správné. Stěžovatelka nesplnila jednu z formálních podmínek, které zákon klade na žádost o prominutí penále. Nelze tedy konstatovat, že by správce daně, vedlejší účastník či městský soud pochybili, když se v ryze procesním rozhodnutí o zastavení řízení věcnou stránkou žádosti nezabývali. Stěžovatelka se nepřípadně dovolává práva na spravedlivý proces, ale sama k uplatnění tohoto práva podanou kasační stížností příliš nepřispěla, neboť pouze zopakovala svou žalobní argumentaci. Účelem kasační stížnosti není ještě jednou před vyšší instancí zopakovat žalobní body, se kterými se již vypořádal městský soud. Účelem kasační stížnosti je polemizovat se závěry samotného městského soudu a tím prověřit jejich zákonnost.

10. Stěžovatelka v replice uvedla, že nesouhlasí s Nejvyšším správním soudem, že se pečlivě vypořádal s její argumentací, neboť její kasační stížnost posoudil zcela formalisticky jako nepřípustnou a k její argumentaci se vůbec nevyjádřil. Názor vedlejšího účastníka na kasační stížnost stěžovatelky připomíná situaci v knize Hlava XXII a potvrzuje porušení práva stěžovatelky na spravedlivý proces. Na jednu stranu uvedl, že stěžovatelčina argumentace byla mimo posouzení správních orgánů a obecných soudů, protože si pouze spočítaly lhůtu k podání žádosti a její argumentací se nezabývaly. Na druhou stranu vedlejší účastník stěžovatelce vyčítá, že zopakovala své zcela oslyšené argumenty ve všech instancích, včetně řízení o kasační stížnosti.

V.
Posouzení důvodnosti ústavní stížnosti

11. V řízení o ústavní stížnosti Ústavní soud jako soudní orgán ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy) není další instancí v soustavě soudů, která by byla oprávněna vlastním rozhodováním (nepřímo) nahrazovat rozhodování obecných soudů. Při svém rozhodování přezkoumává výlučně ústavnost napadených soudních rozhodnutí, jakož i řízení, které jejich vydání předcházelo. Proto je nutno vycházet (mimo jiné) z pravidla, že vedení řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, výklad podústavního práva a jeho použití v konkrétní věci jsou v zásadě věcí obecných soudů, a o zásahu Ústavního soudu do jejich rozhodovací činnosti lze uvažovat za situace, kdy je dané rozhodování stiženo vadami, které mají za následek porušení ústavnosti.

12. Ústavně zaručené právo na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny garantuje jednotlivci možnost domáhat se stanoveným postupem ochrany svých práv před nezávislým a nestranným soudem. Tento postup není upraven na úrovni ústavního pořádku, nýbrž v zákonných procesních předpisech (čl. 36 odst. 4 Listiny), které kogentně stanoví, jakými konkrétními způsoby a procesními instituty lze právo na soudní ochranu prosazovat. Dodrží-li pak jednotlivec takto stanovený postup a soud přesto odmítne o jeho právu rozhodnout, dochází k porušení práva na soudní ochranu a k ústavně nepřípustnému odepření spravedlnosti [např. nález ze dne 13. 3. 2018 sp. zn. III. ÚS 3045/17 (N 47/88 SbNU 633), bod 16].

13. To platí i pro řízení o kasační stížnosti před Nejvyšším správním soudem. Byť kasační stížnost představuje mimořádný opravný prostředek, jehož existence sama nepožívá ústavněprávní ochrany, rozhodování o něm - je-li už takový opravný prostředek v právním řádu zaveden - není vyjmuto z rámce ústavněprávních principů a ústavně zaručených práv a svobod [srov. podobně k povaze dovolání jako mimořádného opravného prostředku např. nález ze dne 19. 7. 2016 sp. zn. I. ÚS 2804/15 (N 132/82 SbNU 163)].

14. Právo na přístup k soudu neplatí absolutně. Ačkoli náleží k hlavním atributům demokratického právního státu, může podléhat zákonným omezením. Ústavní soud musí zkoumat, zda omezení práva na přístup k soudu nezasahují do samotné podstaty tohoto práva. Jakékoli omezení práva na přístup k soudu bude odpovídat zárukám spravedlivého procesu pouze tehdy, pokud vede k legitimnímu cíli a pokud existuje přiměřený vztah mezi použitými prostředky a sledovaným cílem [nález ze dne 19. 5. 2020 sp. zn.
III. ÚS 3997/19 (N 101/100 SbNU 163), bod 77].

15. Ustanovením § 104 odst. 4 s. ř. s. jsou stěžovatelé omezeni v okruhu námitek, které mohou přípustně předložit Nejvyššímu správnímu soudu. Toto ustanovení spoluvytváří zákonem stanovený postup uplatňování práva před Nejvyšším správním soudem (nález sp. zn. III. ÚS 3997/19, bod 78). Z pohledu práva na soudní ochranu zaručeného čl. 36 odst. 1 Listiny v rozporu s právem na přístup k soudu není, pokud zákonná úprava stanoví podmínky řízení, které musí být splněny pro to, aby se soud zabýval podaným návrhem věcně, a trvá-li soud důsledně na jejich dodržování. Tyto procesní podmínky řízení jsou důležité z hlediska předvídatelnosti rozhodování soudů, snižují nežádoucí entropii a potenciální svévoli. Jejich naplňování je proto třeba vnímat i jako jeden z nezbytných atributů právního státu (usnesení ze dne 28. 8. 2018 sp. zn. II. ÚS 2493/18, bod 7). Uplatnění řádného žalobního (stížnostního) bodu má pro řízení před správními soudy zásadní povahu. Z formálního hlediska jde o stanovený postup ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny, při jehož dodržení a v jeho mezích je možné se domáhat ochrany svých práv u správního soudu. Předurčuje také do značné míry, jaké ochrany se žalobci či stěžovateli dostane, neboť přezkum zásadně probíhá v rámci uplatněných žalobních (stížnostních) bodů (usnesení ze dne 10. 8. 2017 sp. zn. I. ÚS 2161/17, bod 6).

16. Výklad zásadních ustanovení s. ř. s. náleží především Nejvyššímu správnímu soudu, který je vrcholným soudním orgánem ve věcech patřících do pravomoci soudů ve správním soudnictví (čl. 92 Ústavy a § 12 s. ř. s.). Ústavní soud do něj může zasáhnout zejména v případech, kdy by výklad správních soudů nerespektoval požadavky čl. 36 odst. 2 Listiny k výlukám ze soudního přezkumu, případně pokud by správní soudy vykládaly stanovený procesní postup tak omezujícím způsobem, že by se omezení přístupu k soudu dotýkalo práva na soudní ochranu v samotné jeho podstatě a fakticky by tak znemožňovalo jeho uplatnění (např. nález ze dne 27. 6. 2017 sp. zn. I. ÚS 740/15, bod 14). Z toho důvodu se Ústavní soud při ústavním přezkumu výkladu koncepčních otázek podústavních procesních předpisů zaměřuje především na předvídatelnost zaujatého výkladu, nikoli jeho správnost. Řada těchto otázek totiž není přímo ústavně vůbec normována, případně úzce souvisí s konkrétními problémy, které právní úprava a zejména praxe před správními soudy přináší (usnesení sp. zn. I. ÚS 2161/17,
body 7-8).

17. Z napadeného usnesení Nejvyššího správního soudu vyplývá, že podle jeho ustálené judikatury kasační stížnost, která beze změny opakuje žalobní tvrzení a nijak nereaguje na argumentaci krajského soudu, neobsahuje důvody podle § 103 s. ř. s., bude proto jako nepřípustná odmítnuta (§ 104 odst. 4 s. ř. s.). Pokud tedy stěžovatel v kasační stížnosti jen reprodukuje žalobní tvrzení a nijak se nevymezí proti rozsudku krajského soudu, Nejvyšší správní soud kasační stížnost odmítne jako nepřípustnou. Takový postup Ústavní soud již dříve shledal ústavně konformním (např. usnesení ze dne 22. 11. 2022 sp. zn. II. ÚS 1852/22 či usnesení ze dne 13. 9. 2023 sp. zn. II. ÚS 2349/23). V posuzované věci ale o takovýto případ nešlo a odmítnutí kasační stížnosti pro nepřípustnost nebylo na místě.

18. Při porovnání správní žaloby a kasační stížnosti není pochyb o tom, že část kasační stížnosti je shodná s částmi V. a VI. správní žaloby. Jak ale uvádí i sám Nejvyšší správní soud v napadeném usnesení, text kasační stížnosti byl doplněn o část VII. V této části stěžovatelka polemizuje se závěry městského soudu a zpochybňuje je. Namítá, že napadený rozsudek je nepřezkoumatelný, neboť se nezabýval částí její argumentace, která je specifikována v části převzaté ze správní žaloby. Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 6. 2017, č. j. 3 As 123/2016-40 přitom "stěžovatelům nic nebrání zopakovat žalobní argumentaci v případech, kdy ji krajský soud dostatečně nevypořádal, směřuje-li taková argumentace k existenci kasačního důvodu ve smyslu ustanovení § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. (tedy nepřezkoumatelnosti soudního rozhodnutí či jiné vadě řízení před krajským soudem - v tomto případě nevyčerpání žalobou vymezeného předmětu řízení)".

19. Stěžovatelka dále v kasační stížnosti namítá, že městský soud nesprávně vyložil § 259a, což krátce vysvětluje. Na závěr kasační stížnosti stěžovatelka namítá, že "městský soud vyslovil, že je vinou jednatele stěžovatelky, že svého externího účetního více nekontroloval. Snad. Avšak v praxi nelze kontrolovat vše, při podnikání zkrátka je třeba spolehnout se na zaměstnance či externisty, jinak by podnikat ani nešlo, respektive šlo, avšak na úrovni 19. století. Způsobil-li navíc danou situaci zdravotní stav externisty a zejména bylo zjištěno, že stát o žádné daně nepřišel, když skutečná daňová povinnost činila řádově tisícikoruny, je neprominutí daňového penále v částce 12.000.000,- Kč absurdní, neústavní a nemravné. Nepřihlédnutí k těmto skutečnostem opět činí rozhodnutí Městského soudu nezákonným a nepřezkoumatelným ve smyslu ustanovení § 103, odst. 1, písmeno a) a d) s. ř. s.". V posuzované věci tak nelze hovořit o tom, že jde o pouhé zkopírování textu žaloby a že stěžovatelka neuplatnila žádné kasační důvody ve smyslu § 103 s. ř. s. Stěžovatelka se závěry městského soudu, jakkoli stručně, polemizuje. Nejvyšší správní soud tedy musel závěry městského soudu věcně přezkoumat (a contrario usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 6. 2020 č. j.
10 As 181/2019-63, bod 11).

20. Tomu, že odmítnutí kasační stížnosti pro nepřípustnost nepředstavovalo řádný postup, přisvědčuje navíc sám Nejvyšší správní soud, který sice kasační stížnost odmítl jako nepřípustnou, ale v bodech 12 až 14 reaguje na kasační námitky stěžovatelky. I ve vyjádření k ústavní stížnosti tvrdí, že "velmi pečlivě posuzoval situaci stěžovatelky i rozhodnou právní úpravu a že v odůvodnění se důkladně vypořádal s argumenty stěžovatelky." Takový přístup ale neodpovídá odmítnutí kasační stížnosti pro nepřípustnost a vrácení soudního poplatku, nýbrž zamítavému rozsudku. Odmítnutí kasační stížnosti pro nepřípustnost, protože neobsahuje kasační důvody podle § 103 s. ř. s., totiž znamená, že Nejvyšší správní soud se meritem věci fakticky zabývat nemohl, neboť neměl co věcně přezkoumávat. Nejvyšší správní soud zastává stanovisko (nepřípustnost kasační stížnosti pro nevymezení kasačních důvodů), které zároveň vyvrací (reakce na kasační námitky). Napadené usnesení je tak vnitřně rozporné.

21. V posuzované věci stěžovatelka nezopakovala pouze žalobní námitky a v kasační stížnosti, jakkoli stručně, polemizovala se závěry městského soudu. Dodržela tedy stanovený postup k ochraně svých práv před Nejvyšším správním soudem. Ten přesto odmítl o jejích právech rozhodnout a kasační stížnost odmítl pro nepřípustnost, čímž porušil stěžovatelčino právo na soudní ochranu, resp. na přístup k soudu garantované čl. 36 odst. 1 Listiny. Jelikož se stěžovatelka domáhala prostředky správního soudnictví ochrany před akty veřejné správy, byl napadeným usnesením porušen též čl. 36 odst. 2 Listiny.


VI.
Závěr

22. Z výše uvedených důvodů Ústavní soud usnesení Nejvyššího správního soudu zrušil v souladu s § 82 zákona o Ústavním soudu.

23. S ohledem na doktrínu minimalizace zásahů Ústavního soudu do činnosti jiných orgánů veřejné moci, jakož i zásadu subsidiarity ústavní stížnosti, Ústavní soud nepřistoupil k přezkumu napadeného rozsudku městského soudu. Zároveň, ve vztahu k napadenému usnesení Nejvyššího správního soudu, neposuzoval námitky stěžovatelky ohledně (ne)prominutí daňového penále. Na argumentaci stěžovatelky musí totiž v prvé řadě reagovat Nejvyšší správní soud v meritorním rozhodnutí. Za situace, kdy se Nejvyšší správní soud věcí dosud řádně nezabýval, by případný ústavněprávní přezkum byl předčasný. Z toho důvodu byla ústavní stížnost v rozsahu, v němž směřovala proti rozsudku městského soudu, posouzena jako nepřípustná (§ 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu) a byla jako taková odmítnuta v souladu s § 43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu.

24. Ústavní soud rozhodl bez nařízení ústního jednání, neboť od něj nebylo možno očekávat další objasnění věci (§ 44 zákona o Ústavním soudu).

Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.

V Brně dne 14. května 2024



Josef Fiala v. r.
předseda senátu