Senát třetí sekce Soudu jednomyslně shledal porušení práva na respektování obydlí podle článku 8 Úmluvy tím, že byl vydán příkaz k demolici nezákonně postaveného domu, kde stěžovatelka žila se svými nezletilými dětmi, aniž by příslušné orgány zkoumaly přiměřenost tohoto kroku v individuálních okolnostech případu či riziko, že se rodina octne bez přístřeší.
Přehled
Anotace
Rozsudek
EVROPSKÝ SOUD PRO LIDSKÁ PRÁVA
Simonova proti Bulharsku
Typ rozhodnutí: rozsudek senátu (3. sekce)
Číslo stížnosti: 30782/16
Datum: 11. 4. 2023
Složení senátu: P. Pastor Vilanova (předseda senátu) (Andorra), G. Serghides (Kypr), Y. Grozev (Bulharsko), J. Schukking (Nizozemsko), P. Roosma (Estonsko), I. Ktistakis (Řecko), A. Zünd (Švýcarsko).
1. Věc se týká především otázky, zda nařízení demolice nelegálně postavené stavby, která sloužila jako domov stěžovatelky, svobodné matky, a jejích nezletilých dětí bylo „nezbytné v demokratické společnosti“ ve smyslu čl. 8 odst. 2 Úmluvy, vzhledem k tomu, že orgán, který rozhodnutí vydal, ani soud, jenž ho později přezkoumával, se nezabývaly tím, jestli bylo odstranění stavby přiměřené s ohledem na individuální okolnosti stěžovatelky.
Ke skutkovému stavu
[§ 2 –3. Průběh řízení před Soudem]
I. Stavba obývaná stěžovatelkou a jejími dětmi
4. Stěžovatelka, která není vdaná, má sedm dětí narozených v letech 1996, 1997, 1999, 2003, 2006, 2008 a 2011.
5. V roce 2007 stěžovatelka spolu s další osobou získaly dvě třetiny zemědělského pozemku o výměře 793 m2 poblíž Kuklen, obce s přibližně 6 000 obyvateli v jižním Bulharsku, v podhůří pohoří Rodopy, asi 15 kilometrů jižně od Plovdivu. V dubnu 2009 získaly spolu s vlastníkem zbývající třetiny pozemku povolení ke stavbě obslužného objektu o velikosti až 35 m2. Stavba byla dokončena k neznámému datu. Stěžovatelka ji začala obývat se svými dětmi.
II. Rozhodnutí o odstranění stavby a stěžovatelkou čerpané opravné prostředky
6. Po stížnostech vlastníka sousedního pozemku v červnu a říjnu 2013, v nichž tvrdil, že část stavby stojí na jeho pozemku, provedla obecní komise v březnu 2014 prohlídku místa, načež potvrdila, že stavba stojí na pozemku patřícím někomu jinému, že neexistují doklady osvědčující její shodu se stavebními předpisy a že je užívána k bydlení, třebaže stěžovatelka v žádosti o povolení výstavby deklarovala, že bude stavba využívána pro zemědělské účely.
7. Na základě těchto zjištění v květnu 2014 místostarosta obce Kuklen rozhodl, že je stavba protiprávní, a nařídil její odstranění.
8. Stěžovatelka iniciovala soudní přezkum a v prosinci 2014 Správní soud v Plovdivu předmětné rozhodnutí zrušil. Konstatoval, že parcelní číslo pozemku, na kterém stavba stojí, je podle zprávy vypracované obecní komisí, jež provedla ohledání místa, číslem pozemku ve vlastnictví stěžovatelky, nikoli vlastníka sousedního pozemku. Místostarosta nevynaložil prakticky žádné úsilí, aby tuto klíčovou otázku pro své rozhodnutí objasnil. Tím, že vydal rozhodnutí bez zjištění přesné polohy stavby, porušil použitelné předpisy.
9. Na základě další stížnosti vlastníka sousedního pozemku provedla obecní komise dne 21. 1. 2015 opětovnou prohlídku místa; znovu dospěla k závěru, že stavba byla v rozporu se stavebním povolením postavena na cizím pozemku, že žádné listiny nepotvrzují soulad stavby s platnými stavebními předpisy a že je užívána rodinou stěžovatelky k bydlení v rozporu s právními předpisy na úseku územního plánování. Komise dále konstatovala, že v budově není elektroinstalace, vodovod ani kanalizace.
10. Následujícího dne, 22. 1. 2015, obecní úřad informoval o situaci příslušného poskytovatele sociálních služeb, aby podnikl kroky směřující k pomoci stěžovatelce a jejím dětem.
11. Dne 4. 3. 2015 místostarosta obce znovu v rámci svých pravomocí podle zákona o územním plánování nařídil odstranění stavby, protože byla postavena bez povolení. Stěžovatelce a spoluvlastníkům dal 60 dní na dobrovolné splnění uložené povinnosti s tím, že v opačném případě vykoná rozhodnutí úřad.
12. Stěžovatelka napadla rozhodnutí žalobou, ve které jí pověřený advokát tvrdil, že stavba měla požadované povolení a že byla postavena na stěžovatelčině vlastním pozemku. Je sice pravda, že mezi sousedy existoval spor o přesnou hranici pozemků, ale tato nejasnost a z ní pramenící konflikt neměly žádný vliv na otázku, zda byla stavba postavena v souladu se zákonem, neboť podle judikatury Nejvyššího správního soudu byly přetrvávající spory o vlastnické právo k dotčeným pozemkům irelevantní z hlediska zákonnosti stavby, přičemž daný spor o určení hranice měl být posouzen a rozhodnut soudy v občanském soudním řízení. Stěžovatelka dále uvedla, že z rozhodnutí nebylo zřejmé, proč jí bylo adresováno.
13. V písemných podáních z června a listopadu 2015 právní zástupce stěžovatelky doplnil další argumenty, proč mělo být rozhodnutí nezákonné, nezmínil se však o tom, že stěžovatelka bydlela v budově se svými dětmi, ani netvrdil, že by demolice budovy nepřiměřeně zasáhla do jejího práva na respektování obydlí. Na podporu tvrzení, že obecní úřad byl podjatý a že nezajistil procesní rovnost zbraní mezi účastníky řízení, byl v podání citován § 6 správního řádu (viz § 27 níže). Advokát stěžovatelky při projednávání věci nevznesl ani argument ohledně nepřiměřenosti rozhodnutí o odstranění stavby.
14. V písemných podáních, která stěžovatelka sama předložila v listopadu 2015, mimo jiné uvedla, že v nemovitosti žije se čtyřmi nezletilými dětmi.
15. Pravomocným rozsudkem ze dne 25. 11. 2015 potvrdil Správní soud v Plovdivu rozhodnutí o odstranění stavby. Konstatoval, že povolení, které stěžovatelka získala, se týkalo stavby stojící na jejím pozemku, a nikoli na pozemku sousedním, zatímco podle důkazů nashromážděných v průběhu řízení stála stavba téměř celá na sousedním pozemku. Jako nezákonná proto musí být odstraněna. Rozhodnutí, jehož cílem bylo dát najevo jasnou netoleranci vůči černým stavbám, sledovalo legitimní cíl. V závěrečných partiích odůvodnění rozsudku, jehož převážná část se zabývala otázkou zákonnosti stavby, soud v reakci na stěžovatelčino tvrzení, že je matkou čtyř nezletilých dětí, s nimiž v domě bydlí, stručně poznamenal následující (viz § 14 výše):
„Pokud jde o podání [stěžovatelky], ve kterých uvádí, že je matkou čtyř dětí, je třeba zopakovat, že již 22. 1. 2015 se hlavní architekt obce Kuklen obrátil dopisem na příslušného poskytovatele sociálních služeb, aby v rámci svých pravomocí podnikl patřičné kroky vůči rodině stěžovatelky [viz § 10 výše].
Tento soud dále shledává, že v projednávané věci je poukaz na rozsudek [Soudu] ve věci [Yordanova a další proti Bulharsku, č. 25446/06, rozsudek ze dne 24. dubna 2012] nepřiléhavý, a to s ohledem na rozdíly v předmětu sporu, protože věc stěžovatelky se týká rozhodnutí o odstranění stavby podle § 65 zákona o majetku obcí z roku 1996.“
16. Začátkem roku 2016 stěžovatelka požádala o obnovu řízení o správní žalobě. V červnu 2016 Nejvyšší správní soud její žádost zamítl.
III. Výkon rozhodnutí o odstranění stavby z března 2015
17. V blíže neurčeném termínu v polovině roku 2016 poskytovatel sociálních služeb stěžovatelce oznámil, že pokud po plánované demolici objektu nebude moci zajistit ubytování pro své nezletilé děti, např. u příbuzných, umístí je do specializovaného ústavu. Dne 3. 8. 2016 vyzval starosta Kuklen stěžovatelku k projednání tohoto návrhu s obcí a zástupcem poskytovatele sociálních služeb dne 9. 8. 2016; na jednání se stěžovatelka zřejmě nedostavila.
18. Téměř po roce, 31. 7. 2017, navštívili místo úředníci obecního úřadu, kteří zjistili, že rozhodnutí o odstranění stavby nebylo vykonáno.
19. Dopisem ze dne 1. 8. 2017 starosta Kuklen sdělil stěžovatelce a poskytovateli sociálních služeb, že demolice stavby proběhne 30. 8. 2017. Stěžovatelka odmítla dopis převzít s tím, že podala stížnost k Soudu.
20. Poskytovatel sociálních služeb dopisem ze dne 21. 8. 2017 informoval starostu Kuklen, že objekt navštívil jeho pověřený pracovník, který na místě zjistil, že je stavba stále obývána stěžovatelkou a jejími čtyřmi dětmi. Sociální služba navrhla dne 24. 8. 2017 schůzku mezi stěžovatelkou a představiteli obce, na které by bylo projednáno, zda existuje možnost, aby obec poskytla rodině přechodné nebo trvalé ubytování, případně zda by nešlo umístit děti k příbuzným nebo do ubytovny provozované sociální službou. Není jasné, zda se toto jednání uskutečnilo.
21. Dne 25. 8. 2017 místostarosta Kuklen a dva zaměstnanci obecního úřadu diskutovali se stěžovatelkou blížící se odstranění stavby. Oznámili jí, že sociální služba má v úmyslu její děti 29. 8. 2017, tj. den před plánovanou demolicí, vyvést z objektu a umístit je na dobu 48 hodin do chráněného ubytování. Stěžovatelce doporučili, aby poslala děti k příbuzným do nedaleké vesnice. Stěžovatelka odmítla a uvedla, že ona ani její děti nemají v úmyslu se z budovy vystěhovat.
22. V další diskusi, která se konala o tři dny později, dne 28. 8. 2017, stěžovatelka ustoupila a řekla, že se ona i její děti přestěhují k příbuzným. Pomoc sociální služby odmítla s tím, že se o děti může postarat sama spolu s jejich otcem.
23. Odstranění stavby nemohlo dne 30. 8. 2017 proběhnout kvůli technickým obtížím na straně stavební společnosti, která měla demolici zajistit. Ta byla nakonec provedena až 17. 11. 2017, kdy byla stržena střecha a jedna ze stěn budovy. Podle stěžovatelky se tak stalo bez dodržení požadovaných formalit.
24. Zdá se, že k neznámému datu v roce 2018 stěžovatelka budovu přestavěla a znovu se do ní nastěhovala.
[§ 25.–26. Relevantní vnitrostátní praxe vylučující uvážení správních orgánů při rozhodování o odstranění černé stavby a zkoumání proporcionality zásahu do práva k obydlí
§ 27. Relevantní ustanovení správního řádu obsahující obecné zásady, jimiž se musí při své činnosti řídit správní orgány]
I. K tvrzenému porušení článku 8 Úmluvy
28. Stěžovatelka namítala, že rozhodnutí z března 2015 o odstranění stavby, ve které žila se svými dětmi, nepřiměřeně zasáhlo do jejího práva na respektování obydlí. Opírala se o článek 8 Úmluvy, jehož relevantní část zní:
Článek 8
„1. Každý má právo na respektování (…) obydlí (…).
2. Státní orgán nemůže do výkonu tohoto práva zasahovat kromě případů, kdy je to v souladu se zákonem a nezbytné v demokratické společnosti v zájmu národní bezpečnosti, veřejné bezpečnosti, hospodářského blahobytu země, ochrany pořádku a předcházení zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky nebo ochrany práv a svobod jiných.“
1. Použitelnost článku 8 Úmluvy
a) Podání stran
29. Vláda poukázala na to, že stěžovatelka neupřesnila, kdy byla stavba postavena ani kdy v ní začala bydlet. Na základě toho vyjádřila pochybnost, zda k ní měla dostatečně dlouhodobou vazbu, aby ji bylo možné považovat za její obydlí. Dále uvedla, že první spolehlivé informace o tom, že stěžovatelka bydlí v předmětném domě, pocházejí z března 2014, zatímco úřady poprvé rozhodly o jeho odstranění zhruba o dva měsíce později v květnu 2014. Stížnost tedy byla dle vlády neslučitelná ratione materiae s Úmluvou.
30. Stěžovatelka uvedla, že pozemek, na kterém stavba stála, zakoupila, přičemž úřady její stavební záměr schválily a vydaly příslušné stavební povolení. Je zřejmé, že když někdo investuje peníze a úsilí do stavby domu k bydlení, zatímco nemá jinou nemovitost, patrně tak činí v úmyslu jej skutečně obývat. Mezi stavbou a vydáním rozhodnutí o jejím odstranění z března 2015 uplynulo více než pět let; tato doba stačila k tomu, aby si stěžovatelka vytvořila dostatečně silné pouto k objektu na to, aby ho mohla nazývat domovem svým a svých dětí.
b) Posouzení Soudem
31. Obecní komise, která v březnu 2014 prováděla prohlídku budovy, zjistila, že ji stěžovatelka užívá k bydlení (viz § 6 výše). Přestože neexistují informace o tom, kdy přesně po roce 2009 byla stavba dokončena a kdy se do ní stěžovatelka s dětmi nastěhovala (viz § 5 výše), období téměř jednoho roku mezi březnem 2014 a březnem 2015 – kdy starosta vydal rozhodnutí o odstranění předmětné stavby (viz § 11 výše) – je dostatečně dlouhé na to, aby šlo učinit závěr, že vazby stěžovatelky na tuto budovu byly dostatečné a nepřetržité, takže ji lze kvalifikovat jako její „obydlí“ (srov. Ivanova a Cherkezov proti Bulharsku, cit. výše, § 9, 11 a 112 a Ghailan a další proti Španělsku, cit. výše, § 55; srov. Zabor proti Polsku, cit. výše, § 74 a contrario). Vláda netvrdí, že by stěžovatelka měla domov jinde, čemuž nenasvědčují ani žádné jiné důkazy (srov. Gillow proti Spojenému království, cit. výše, § 46; Prokopovich proti Rusku, cit. výše, § 38 a Hasanali Aliyev a další proti Ázerbájdžánu, cit. výše, § 35; srov. Kaminskas proti Litvě, cit. výše). Její situaci nelze srovnávat ani se situací stěžovatelů ve věci Hirtu a další proti Francii (cit. výše, § 5 a 65), neboť postavit karavan po dobu šesti měsíců na cizím pozemku není totéž jako žít déle než rok v budově, kterou si člověk sám postavil. Navíc je zřejmé, že stěžovatelka v budově bydlela, dokud tato stavba nebyla o více než dva roky později v listopadu 2017 zbourána (viz § 17–23 výše a srov. Zehentner proti Rakousku, cit. výše, § 53).
32. Článek 8 Úmluvy se tedy použije.
2. Vyčerpání vnitrostátních prostředků nápravy
a) Podání stran
33. Vláda tvrdila, že stěžovatelka nevyčerpala vnitrostátní opravné prostředky, protože se v žalobě, jíž brojila proti rozhodnutí o odstranění stavby, výslovně ani co do podstaty neopírala o článek 8 Úmluvy, ani svůj případ nezaložila na tom, že zbouráním domu by došlo k nepřiměřenému zásahu do jejího práva na respektování obydlí. Pouhou zmínku v pozdějších podáních z listopadu 2015, že v domě bydlí se svými čtyřmi nezletilými dětmi, nelze v tomto smyslu považovat za dostatečnou. Takovým argumentem nebyl ani odkaz na § 6 správního řádu v jiném kontextu. Stěžovatelka se navíc nebránila proti výkonu rozhodnutí o odstranění stavby podle § 294 správního řádu.
34. Stěžovatelka oponovala, že i když neupřesnila, že odstranění stavby bylo neadekvátním opatřením, úřady byly povinny zohlednit zásadu proporcionality, protože jde o obecnou právní zásadu vyplývající z § 6 správního řádu. Na toto ustanovení se přitom odvolávala v podáních určených Správnímu soudu v Plovdivu. Pokud jde o možnost napadnout výkon rozhodnutí o odstranění stavby podle § 294 správního řádu, ta byla pouze iluzorní, jelikož v době, kdy podala žalobu k soudu, nebylo rozhodnutí vykonatelné; stalo se tak o více než rok později.
b) Posouzení Soudem
35. Je pravda, že v projednávané věci důvody, na jejichž základě stěžovatelka napadla rozhodnutí o odstranění stavby z března 2015 soudní žalobou, nesouvisely s jejími právy chráněnými podle článku 8 Úmluvy. Taktéž je pravda, že podání formulovaná jejím právním zástupcem necitovala toto ustanovení ani neobsahovala argumenty v tom smyslu, že rozhodnutí o odstranění stavby nepřiměřeně zasahovalo do práva stěžovatelky na respektování obydlí (viz § 12 a 13 výše). Samotný odkaz na § 6 správního řádu v jiném kontextu (viz § 27 výše) nelze v tomto ohledu považovat za dostatečný. Stěžovatelka však ve vyjádřeních, která sama předložila soudu projednávajícímu jí podanou žalobu, uvedla, že má čtyři nezletilé děti, se kterými v domě bydlí, a v následném rozsudku že to tento soud vzal v potaz jako argument proti demolici budovy, což ho dokonce přimělo k tomu, že považoval za nezbytné vysvětlit, proč se věc v podstatných ohledech lišila od věci Yordanova a další proti Bulharsku (cit. výše) – prvního případu, ve kterém Soud shledal porušení článku 8 Úmluvy ve vztahu k Bulharsku z důvodu nepřiměřené tvrdosti příkazu k vystěhování z nemovité věci (viz § 14 a 15 výše). Za těchto konkrétních okolností lze připustit, že stěžovatelka dostatečně nastolila před příslušným vnitrostátním soudem námitku podle článku 8 Úmluvy.
36. Stěžovatelka se poté nepokusila napadnout výkon rozhodnutí o odstranění stavby na základě § 294 správního řádu, který zakládá možnost soudního přezkumu kroků přijatých s cílem vykonat rozhodnutí správního orgánu, které nepřipouští odvolání (viz § 26 výše). Opravný prostředek vedoucí k přezkumu přiměřenosti opatření ve fázi jeho výkonu může být v případech jako je tento v zásadě účinný (Ivanova a Cherkezov proti Bulharsku, cit. výše, § 58 a Aydarov a další proti Bulharsku, cit. výše, § 70). Takové řízení by se však odehrávalo u Správního soudu v Plovdivu, který již konstatoval, že rozhodnutí nepředstavovalo nepřiměřený zásah do práva stěžovatelky na respektování obydlí. Nelze tedy stěžovatelce vytýkat, že o zahájení takového řízení neusilovala. Z prostudování relevantních rozhodnutí tohoto soudu (viz § 26 výše) navíc vyplývá, že začal hodnotit přiměřenost podobných opatření ve světle individuálních okolností na straně dotčených osob podle článku 294 správního řádu až koncem roku 2018, zatímco stavba v posuzované věci byla stržena v listopadu 2017 (srov. Aydarov a další proti Bulharsku, cit. výše, § 70 in fine).
37. Obě námitky vlády týkající se nevyčerpání vnitrostátních prostředků nápravy proto musí být zamítnuty.
3. Dodržení šestiměsíční lhůty
a) Podání stran
38. Alternativně k prvnímu důvodu nevyčerpání (viz § 33 výše) vláda namítala, že stížnost byla opožděná. Uvedla, že žaloba proti rozhodnutí o odstranění stavby nebyla účinným opravným prostředkem, protože bulharské správní soudy v té době zastávaly názor, že jediným správným postupem úřadů, pokud jde o nezákonně postavené budovy, je nařídit jejich demolici, takže neposuzují přiměřenost těchto rozhodnutí s ohledem na individuální poměry dotčených osob. Stěžovatelka si toho měla být vědoma a počítat s tím, že její žaloba nebude úspěšná. Z toho vyplývá, že se měla obrátit na Soud do šesti měsíců od vydání samotného rozhodnutí k odstranění stavby.
39. Stěžovatelka uvedla, že se obrátila na Soud do šesti měsíců od konečného vnitrostátního rozhodnutí, tj. od rozsudku Správního soudu v Plovdivu z 25. 11. 2015.
b) Posouzení Soudem
40. Když se stěžovatelka domáhala soudního přezkumu rozhodnutí o odstranění stavby z března 2015, obecný postoj bulharských správních soudů byl takový, že demolice budovy z důvodu administrativních pochybení při výstavbě není z definice nepřiměřeným zásahem do práv dotčených osob podle článku 8 (viz Ivanova a Cherkezov proti Bulharsku, cit. výše, § 26–27 a Aydarov a další proti Bulharsku, cit. výše, § 42). Lze nicméně připustit, že neúčinnost tohoto opravného prostředku nemohla být stěžovatelce zřejmá již v době vydání rozhodnutí o odstranění stavby a projevila se až tehdy, když Správní soud v Plovdivu její žalobu zamítl (Aydarov a další proti Bulharsku, cit. výše, § 68), a to tím spíše, že se jí, i když z jiných důvodů, podařilo dříve domoci zrušení prvotního rozhodnutí o odstranění stavby (viz § 8 výše). Podání žaloby na zrušení rozhodnutí o odstranění stavby z března 2015 tak nelze chápat jako nerozumný pokus o nápravu, který by měl mít negativní důsledky z hlediska dodržení šestiměsíční lhůty podle čl. 35 odst. 1 Úmluvy (viz mutatis mutandis Hizb Ut-Tahrir a další proti Německu, cit. výše, § 59, a Pintar a další proti Slovinsku, cit. výše, § 107). První námitka vlády ohledně nevyčerpání (viz § 33 výše) vycházela z předpokladu, že soudní přezkum byl způsobilý zjednat nápravu stěžovatelčiných námitek na poli článku 8. Nelze jí tedy vyčítat, že vycházela z téhož předpokladu, ačkoli je pravda, že v rozhodné době měla jen mizivé vyhlídky, že s žalobou uspěje. Nejednalo se však o zcela marný krok (viz mutatis mutandis B. proti Francii, cit. výše, § 42; A. proti Francii, cit. výše, § 30, a Ünal Tekeli proti Turecku, cit. výše, § 38). Stěžovatelka se přitom obrátila na Soud přesně v poslední den předepsané šestiměsíční lhůty od konečného rozsudku v tomto řízení.
41. Klást stěžovatelce k tíži, že se pokusila napadnout rozhodnutí o odstranění stavby na vnitrostátní úrovni – jak umožňovalo bulharské právo – namísto toho, aby se rovnou obrátila na Soud, by bylo v rozporu se zásadou subsidiarity, a navíc by neposkytlo vnitrostátním soudům příležitost, aby dále rozvinuly svou judikaturu (viz mutatis mutandis Kušić a další proti Chorvatsku, cit. výše, § 87).
42. Námitku vlády, že stížnost byla vznesena po uplynutí šestiměsíční lhůty podle čl. 35 odst. 1 Úmluvy (ve znění v rozhodné době), je proto třeba zamítnout.
4. Závěr k otázce přijatelnosti stížnosti
43. Stížnost není nadto zjevně neopodstatněná ani nepřijatelná z jiného důvodu. Musí být proto prohlášena za přijatelnou.
1. Podání stran
44. Stěžovatelka tvrdila, že při vydání rozhodnutí o odstranění stavby nebyla dostatečně vzata v potaz její osobní situace. Navíc nic nenasvědčovalo tomu, že by jí a jejím dětem úřady nabídly obecní bydlení nebo ji informovaly o možnosti zařadit se na čekací listinu pro přidělení sociálního bydlení. Úřady také neprověřily, zda příbuzní, ke kterým měla děti umístit, byly s to je přijmout a za jakých podmínek. V každém případě bylo nepřiměřené očekávat, že budou děti a matka rozděleny. Demolice, která byla původně naplánována na léto, byla nakonec provedena koncem podzimu, v důsledku čehož zůstaly ona i její děti přes zimu bez přístřeší. Jedinou formou sociální pomoci, která jí byla poskytnuta, bylo přesvědčování, aby z vlastní vůle opustila budovu před jejím stržením.
45. Vláda uvedla, že rozhodnutí o odstranění stavby bylo zákonné a sledovalo legitimní cíl. Navíc bylo de facto i přiměřené, protože orgány se při jeho výkonu pokusily nastolit spravedlivou rovnováhu, ale setkaly se s neochotou stěžovatelky spolupracovat nebo využít nabídky pomoci, která jí mohla být poskytnuta. Kromě toho mezi vydáním rozhodnutí a jeho výkonem uplynula značná doba; stěžovatelka mohla tuto dobu využít k zajištění náhradního ubytování. S ohledem na to, že stěžovatelka v rámci vnitrostátního soudního řízení nenamítala, že by demolice stavby neúměrně zasáhla do jejího práva na respektování obydlí, nelze říci, že byla nucena nést nadměrné břemeno.
2. Posouzení Soudem
46. Rozhodnutí o odstranění stavby, které zasáhlo do práva stěžovatelky na respektování obydlí, bylo „v souladu se zákonem“ (Ivanova a Cherkezov proti Bulharsku, cit. výše, § 50).
47. Rozhodnutí rovněž sledovalo legitimní cíl. Svými podmínkami se snažilo naplnit zákonný požadavek, že bez nezbytných stavebních oprávnění nelze stavět a černé stavby posléze tolerovat (viz § 11 výše). V posuzovaném kontextu to lze považovat za cíl spadající pod „předcházení nepokojům“ a za podporu „ekonomického blahobytu země“ (Ivanova a Cherkezov proti Bulharsku, cit. výše, § 51). Ačkoli se samotné rozhodnutí odvolávalo pouze na absenci příslušných dokladů, Správní soud v Plovdivu rovněž poznamenal, že stavba byla téměř celá postavena na sousedním pozemku, který patřil někomu jinému (viz § 15 výše). Rozhodnutí tedy může být také chápáno jako nepřímo chránící „práva jiných osob“ (viz mutatis mutandis Yordanova a další proti Bulharsku, cit. výše, § 111, a Bagdonavicius a další proti Rusku, cit. výše, § 96).
48. Hlavní otázkou je, zda zásah vyvolaný rozhodnutím o odstranění stavby byl „nezbytný v demokratické společnosti“. Obecné zásady týkající se požadavku přiměřenosti ve vztahu k rozhodnutím o odstranění nezákonně postavené stavby, jež slouží jako něčí „obydlí“, byly formulovány ve věci Ivanova a Cherkezov proti Bulharsku (cit. výše, § 53–55). Není třeba je zde všechny opakovat, kromě zdůraznění, že:
· -jedinci, kterým hrozí ztráta jediného obydlí v důsledku plánované demolice stavby, musejí mít možnost požadovat a domoci se – v určité fázi řízení, která předchází rozhodnutí o odstranění stavby – důkladného posouzení přiměřenosti tohoto opatření ve světle jejich individuální situace, a že
· pouze ve výjimečných případech mohou dotčení jednotlivci hájitelně tvrdit, že demolice je s ohledem na jejich konkrétní situaci nepřiměřeně tíživá.
49. Projednávaná věc musí být rozhodnuta v souladu s těmito zásadami.
50. Samotné rozhodnutí o odstranění stavby neobsahovalo žádnou analýzu toho, zda bylo přiměřené vzhledem k osobní situaci stěžovatelky (viz § 11 výše). Nic nenasvědčuje ani tomu, že by se místostarosta Kuklen při vydání rozhodnutí o odstranění stavby snažil vážit cíl sledovaný tímto opatřením s individuálními poměry stěžovatelky.
51. To by samo o sobě nepředstavovalo až takový problém. Co je však závažnější, že ani Správní soud v Plovdivu, když obdržel žalobu proti rozhodnutí o odstranění stavby, tuto otázku nezkoumal (srov. Ivanova a Cherkezov proti Bulharsku, cit. výše, § 53). V odůvodnění svého rozhodnutí se omezil na poznámku, že sociální služba byla informována o rodinné situaci stěžovatelky, a na konstatování, že projednávaná věc nesnese srovnání s věcí Yordanova a další proti Bulharsku (cit. výše; viz § 15 výše). Uvedený soud nezohlednil všechny faktory, které mohou mít vliv na přiměřenost zásahu – nikoli vyčerpajícím způsobem shrnuté v rozsudku Ivanova a Cherkezov proti Bulharsku (cit. výše, § 53) –, ani se nepokusil vyvážit zájem stěžovatelky na tom, aby mohla nadále bydlet v domě se svými dětmi, oproti zájmům svědčícím ve prospěch demolice budovy (srov. Pinnock a Walker proti Spojenému království, cit. výše, § 33). I když je pravda, že stěžovatelka tento aspekt více nerozvinula, nezdá se pravděpodobné, že kdyby tak učinila, vedlo by to soud k hlubší analýze vážení protichůdných zájmů, protože podle tehdejší judikatury Nejvyššího správního soudu byly tyto otázky v případech odstranění nezákonné stavby irelevantní (viz rozsudky citované ve věcech Ivanova a Cherkezov proti Bulharsku, cit. výše, § 26–27, a Aydarov a další proti Bulharsku, cit. výše, § 42, a naproti tomu mutatis mutandis Zrilić proti Chorvatsku, cit. výše, § 69). V případě stěžovatelky některé z těchto faktorů – například to, že objekt byl realizován v rozporu se stavebním povolením, byl využíván k obytným spíše než zemědělským účelům, byl velmi pravděpodobně nevhodný k bydlení, jelikož neměl elektroinstalaci, vodovod a kanalizaci, a že byl zčásti postaven na pozemku patřícím někomu jinému – silně podporují závěr, že rozhodnutí o odstranění stavby bylo v pořádku, zejména proto, že budova zřejmě nemohla být uvedena do souladu s příslušnými stavebními předpisy. Na druhou stranu hrozba, že v důsledku tohoto opatření zůstane rodina s nejméně čtyřmi nezletilými dětmi bez domova, by měla být považována za silný argument ve prospěch přijetí doprovodných opatření ke zmírnění těžkostí, kterým bude rodina čelit – například pokud jde o přijetí patřičných kroků ze strany sociálních nebo jiných orgánů k zajištění, že stěžovatelka a její děti snadno najdou vhodné náhradní ubytování, ať už vlastními prostředky, s pomocí příbuzných, nebo prostřednictvím úřadů. Nezdá se však, že by Správní soud v Plovdivu při rozhodování o věci stěžovatelky disponoval všemi relevantními informacemi o těchto skutečnostech, nebo že by se je snažil sám objasnit.
52. Stěžovatelka se za konkrétních okolností její věci nemohla domoci přezkoumání přiměřenosti rozhodnutí o odstranění stavby ani později, když bylo přistoupeno k výkonu rozhodnutí. Jak je uvedeno v § 37 výše, v rozhodné době by návrh na soudní přezkum výkonu rozhodnutí podle článku 294 správního řádu nevedl k přezkumu přiměřenosti zásahu do práva stěžovatelky na respektování jejího obydlí. Tohoto cíle nemohlo být dosaženo ani prostřednictvím žaloby s návrhem na odklad vykonatelnosti rozhodnutí podle článku 292 uvedeného zákona (viz Ivanova a Cherkezov proti Bulharsku, cit. výše, § 59, a Aydarov a další proti Bulharsku, cit. výše, § 42 in fine a § 70).
53. Z pohledu vlády byla absence náležitého přezkumu individuálních poměrů stěžovatelky v soudním řízení napravena faktickým postupem úřadů při výkonu rozhodnutí o odstranění stavby (viz § 45 výše). Je třeba uznat, že odkládání výkonu rozhodnutí a s tím související jednání a snahy o hledání možností, kam přesídlit stěžovatelku a její nezletilé děti (viz § 17–23 výše), naznačují, že úřady přistupovaly ke stěžovatelce ohleduplně. Rovněž se zdá, že stěžovatelka s nimi v této věci odmítala jednat. Ale za daných okolností ani to nelze považovat za určující. Předně snaha úřadů vyřešit bytovou nouzi stěžovatelky neproběhla formalizovaným způsobem, který by zahrnoval komplexní posouzení přiměřenosti zásahu do jejích práv s přihlédnutím k její konkrétní situaci (viz mutatis mutandis Buckland proti Spojenému království, cit. výše, § 67–68, Yordanova a další proti Bulharsku, cit. výše, § 136, a Ivanova a Cherkezov proti Bulharsku, cit. výše, § 60). Navíc se nezdá, že by úřady v průběhu těchto jednání nabídly stěžovatelce komplexní řešení. Vše nasvědčuje tomu, že jejich jediným a konečným návrhem bylo dočasně umístit děti do ubytování provozovaného sociální službou (viz § 20–21 výše). Prodlení s výkonem rozhodnutí o odstranění stavby, i když nepochybně nabízelo stěžovatelce určitý časový prostor, samo o sobě nevedlo k uspokojivému řešení problému, kterému čelila.
54. K porušení článku 8 Úmluvy tedy došlo.
Výrok rozsudku
Z těchto důvodů Soud jednomyslně:
1. prohlásil námitku na poli článku 8 Úmluvy za přijatelnou;
2. rozhodl, že článek 8 Úmluvy byl porušen.
© Wolters Kluwer ČR, a. s.