S.L. proti Rumunsku

QUATRIÈME SECTION

DÉCISION

Requête no 52693/12
S.L.
contre la Roumanie

La Cour européenne des droits de l’homme (quatrième section), siégeant le 29 novembre 2022 en une chambre composée de :

Gabriele Kucsko-Stadlmayer, présidente,
Tim Eicke,
Faris Vehabović,
Iulia Antoanella Motoc,
Branko Lubarda,
Anja Seibert-Fohr,
Ana Maria Guerra Martins, juges,

et de Ilse Freiwirth, greffière adjointe de section,

Vu la requête susmentionnée introduite le 8 août 2012,

Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par le requérant,

Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :

EN FAIT

1. Le requérant, M. S.L., est un ressortissant tunisien né en 1984 et résidant à Ez-Zahra (Tunisie). Il a formulé une demande de non‑divulgation de son identité, à laquelle le président de la section a accédé (article 47 § 4 du règlement). Il a été représenté devant la Cour par Me T. Yalçin, avocat à Heidelberg, et Me G.F. Tătaru, avocat à Cluj-Napoca.

2. Le gouvernement roumain (« le Gouvernement ») a été représenté par ses agents, en dernier lieu Mme O.F. Ezer, du ministère des Affaires étrangères.

1. Les circonstances de l’espèce

3. Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.

4. En 2003, le requérant s’établit en Roumanie. Il apprit le roumain et, de 2003 à 2009, il étudia la médecine à l’université de Cluj-Napoca. En 2010, il passa avec succès l’examen d’État et commença ses études de spécialisation à la faculté de médecine de Cluj‑Napoca.

5. Le 7 juillet 2010, il épousa une ressortissante roumaine qui s’était convertie à l’islam. À la suite de ce mariage, il obtint en sa qualité de membre de la famille d’un citoyen de l’Union européenne un titre de séjour, valable du 29 septembre 2010 au 29 septembre 2015.

6. Le 14 août 2011, alors qu’il revenait avec son épouse d’un voyage en Tunisie, où ils avaient rendu visite à sa famille, le requérant se vit refuser l’entrée en Roumanie par la police aux frontières roumaines. Le procès-verbal standard dressé à cette occasion en roumain et en anglais indique que, arrivant de Rome (Italie), il se vit refuser l’entrée en Roumanie en vertu de l’ordonnance d’urgence du gouvernement no 194/2002 sur le régime des étrangers en Roumanie (« l’OUG no 194/2002 » – paragraphe 27 ci-dessous), au motif que son nom avait été inscrit dans le registre national aux fins de non-admission sur le territoire. Le document ne renferme aucune précision quant aux raisons factuelles de cette inscription ni quant à la durée de la mesure. Il n’indique pas non plus l’article de l’OUG no 194/2002 qui fondait la mesure prise contre le requérant.

7. Le procès-verbal indiquait par ailleurs que le requérant disposait d’un délai de trente jours pour introduire un recours contentieux devant la cour d’appel de Bucarest (« la cour d’appel ») en vertu de la loi no 554/2004 sur le contentieux administratif.

8. Le 15 août 2011, par l’intermédiaire de son épouse, il donna pouvoir à un avocat exerçant en Roumanie pour le représenter devant les juridictions roumaines. Cet avocat n’était pas titulaire d’un certificat délivré par l’Office du registre national des informations relevant du secret-défense (« l’ORNISS » – paragraphe 29 ci-dessous), nécessaire pour avoir accès aux documents classés secrets.

9. Le 18 août 2011, le requérant, représenté par son avocat, saisit la cour d’appel d’un recours en contentieux administratif contre l’Inspection générale de la police aux frontières (« l’IGPF ») afin d’obtenir l’annulation de la décision de refus d’entrée en Roumanie et le retrait de son nom de la liste des personnes interdites du territoire (paragraphe 7 ci-dessus).

10. Dans son recours, il soutenait que le refus d’entrée dont il avait fait l’objet était illégal. Il arguait que la décision était insuffisamment motivée au regard de l’article 8 § 4 de l’OUG no 194/2002 (paragraphe 27 ci-dessous) et qu’elle ne précisait pas la durée de l’interdiction du territoire. Il ajoutait que sa vie professionnelle et familiale était en Roumanie, où il résidait depuis environ huit ans, et qu’il n’avait jamais été poursuivi pénalement. Il demandait à la cour d’appel d’enjoindre à la partie défenderesse de verser au dossier les documents qui avaient fondé la mesure contestée afin qu’il puisse en prendre connaissance et préparer sa défense.

11. À une date non précisée, la cour d’appel informa le requérant qu’il faisait l’objet d’une mesure d’interdiction d’entrer en Roumanie (« interdiction du territoire ») d’une durée de quinze ans, prise à la demande du Service roumain du renseignement (Serviciul român de informatii, « le SRI ») et fondée sur les articles 105 et 106 de l’OUG no 194/2002 (paragraphe 27 ci-dessous). Elle ne lui transmit aucun document.

12. Le 15 novembre 2011, à la demande de l’avocat du requérant, l’affaire fut ajournée pour des raisons médicales.

13. Le 15 décembre 2011, la cour d’appel demanda au SRI de lui communiquer le dossier classé secret (strict secret) contenant les documents qui avaient justifié la mesure d’interdiction du territoire prise contre le requérant et l’inscription de son nom dans le registre national. Le SRI communiqua des écrits classés secrets à la cour d’appel.

14. Le 24 janvier 2012, au vu du caractère confidentiel des documents fournis par le SRI, la formation de jugement se dessaisit de l’affaire en faveur d’une autre formation, dont les juges bénéficiaient d’un certificat délivré par l’ORNISS (« certificat ORNISS »), qui les habilitait à accéder aux documents classés secrets. L’affaire fut ajournée afin que les juges de la nouvelle formation de jugement puissent examiner les documents reçus.

15. Les débats eurent lieu le 21 février 2012. L’avocat du requérant ne demanda pas l’ajournement de l’affaire pour pouvoir se procurer lui-même un certificat ORNISS (paragraphe 30 ci-dessous).

16. L’avocat du requérant soutint que la partie défenderesse n’avait pas apprécié l’opportunité de la mesure prise contre son client et qu’elle n’avait fait qu’exécuter une note émise par le SRI. Il argua que la décision de refus d’entrée en Roumanie n’était motivée ni en fait ni en droit, qu’elle renvoyait de manière générale à l’OUG no 194/2002 (paragraphe 27 ci-dessous) sans préciser les articles qui fondaient la mesure, et qu’elle ne mentionnait pas la durée pendant laquelle son client ne pouvait pas entrer en Roumanie. Il ajouta que ce n’était que pendant la procédure menée devant la cour d’appel que le requérant avait été informé que la mesure d’interdiction du territoire avait été prise pour une durée de quinze ans sur le fondement des articles 105 et 106 de l’OUG no 194/2002 (paragraphe 11 ci-dessus), et il souligna que ces articles régissaient une mesure distincte de celle prévue à l’article 8 b) de la même ordonnance. L’avocat du requérant soutint qu’il ne ressortait pas du dossier qu’une mesure d’interdiction du territoire eût été prise contre son client. Il ajouta que celui-ci estimait ne pas avoir bénéficié de garanties suffisantes contre l’arbitraire, et que l’acte ne présentait pas de garanties de légalité. Il mentionna l’article 8 de la Convention et indiqua que son client n’avait jamais enfreint la loi roumaine, était marié avec une ressortissante roumaine et menait sa vie professionnelle en Roumanie.

17. La cour d’appel ajourna l’affaire afin de permettre aux parties de verser au dossier des conclusions écrites.

18. Par un arrêt du 28 février 2012, la cour d’appel rejeta le recours du requérant. Après avoir rappelé qu’elle avait examiné les documents versés au dossier, y compris « ceux ayant été classés secrets » (paragraphe 14 ci‑dessus), elle déclara que la mesure de refus d’entrée était conforme aux dispositions légales pertinentes et, au vu des pièces versées au dossier, justifiée par des circonstances objectives.

19. La cour d’appel cita ensuite l’article 8 §§ 1 b), 3 et 4 de l’OUG no 194/2002 (paragraphe 27 ci-dessous), et indiqua qu’en vertu de l’article 105 du même texte, l’Office roumain de l’immigration (« l’ORI ») pouvait, dans le cas prévu par l’article 8 § 1 b), prononcer une mesure d’interdiction du territoire de durée déterminée, dont la mise en œuvre était assurée par l’inscription du nom de la personne concernée dans une base de données consultable par la police aux frontières et, si possible, par l’apposition dans les documents de franchissement de la frontière de l’État d’un cachet précisant la durée de la mesure. Elle précisa qu’en vertu de l’article 105 § 4 de l’OUG no 194/2002, l’organe qui avait pris la mesure d’interdiction du territoire informait par écrit l’étranger concerné de la décision correspondante – qui devait indiquer les motifs de fait et de droit sur lesquels elle reposait – ainsi que des recours possibles.

20. En l’espèce, la mesure d’interdiction du territoire pour une durée de quinze ans avait été ordonnée à la demande du SRI et les raisons factuelles sur lesquelles reposait cette demande étaient présentées dans « un écrit classé secret ». La cour d’appel nota que l’exposé de ces raisons comprenait des informations dont la divulgation était susceptible de porter atteinte à la sécurité nationale et qu’en conséquence, le document ne pouvait être communiqué que dans les conditions prévues par la loi no 182/2002 sur la protection des informations classées secrètes (paragraphe 29 ci-dessous).

21. La cour d’appel indiqua ensuite qu’« un tribunal indépendant », au sens de l’article 6 de la Convention, avait eu accès aux documents exposant les raisons factuelles concrètes qui avaient motivé la mesure de refus (paragraphe 18 ci-dessus). Elle ajouta que le droit à la défense du requérant s’était trouvé restreint par le fait que l’intéressé n’avait été informé que du motif général de la mesure – à savoir un signalement émanant d’une organisation internationale à laquelle la Roumanie était partie ou d’une institution spécialisée dans la lutte contre le terrorisme pour participation au financement d’actes terroristes, soutien ou commission de tels actes –, restriction justifiée par l’intérêt public résidant dans la protection des informations classées secrètes.

22. La cour d’appel jugea enfin, au vu des preuves administrées (des documents où étaient décrits « des faits concrets et concluants concernant des agissements relevant de l’article 8 § 1 b) de l’OUG no 194/2002 ») et des dispositions légales susmentionnées, que l’article 8 de la Convention avait été respecté. Elle expliqua à cet égard que « compte tenu de la gravité des faits signalés ni la condition concernant la nécessité de l’ingérence ni le principe de proportionnalité [n’avaient] été méconnus ».

23. Dans le dispositif, il était indiqué que l’arrêt était « définitif » (irevocabil).

24. Le requérant vit à présent en Tunisie. Il y a suivi des cours afin d’obtenir une équivalence de son diplôme de médecine. Auparavant, il avait essayé de poursuivre ses études en Allemagne, mais sa demande de titre de séjour pour études avait été rejetée par les autorités allemandes pour des raisons liées à la sécurité nationale.

25. L’épouse du requérant n’a pas quitté la Roumanie. Elle y a poursuivi ses études à la faculté de pharmacie. Le requérant indique qu’elle lui a rendu de temps en temps de courtes visites en Tunisie.

26. Par une lettre de mai 2018, le requérant a informé la Cour qu’il venait de divorcer de son épouse, en soulignant que le couple avait un enfant. Il expliquait dans sa lettre que leur projet de vie commune était en Roumanie, mais que les mesures prises contre lui avaient mené à la séparation du couple.

2. Le droit et la pratique internes pertinents

27. Les dispositions pertinentes en l’espèce de l’OUG no 194/2002 étaient ainsi libellées à l’époque des faits :

Article 8
Le refus d’entrée en Roumanie

« (1) Les étrangers se voient refuser l’entrée sur le territoire de l’État roumain si :

(...)

b) ils font l’objet d’un signalement émanant d’une organisation internationale à laquelle la Roumanie est partie ou d’une institution spécialisée dans la lutte contre le terrorisme, pour participation au financement d’actes terroristes, soutien ou commission de tels actes.

(...)

(3) Les organes et institutions qui détiennent des données ou des informations concernant l’existence de situations telles que celles décrites aux paragraphes 1 et 2 peuvent demander à l’Inspection générale de la police aux frontières ou à l’Office roumain de l’immigration de prononcer une mesure de refus d’entrée en Roumanie dans les conditions de la présente ordonnance d’urgence.

(4) Les organes de la police aux frontières motivent la mesure de refus d’entrée en Roumanie et la communiquent immédiatement à la personne concernée, au moyen du formulaire figurant en partie B de l’annexe V du Règlement (CE) no 562/2006 du Parlement européen et du Conseil du 15 mars 2006 établissant un code communautaire relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes (dit code frontières Schengen), publié au Journal officiel de l’Union européenne (JOUE) no L 105 du 13 avril 2006 (...), ainsi qu’au Département consulaire du ministère des Affaires étrangères. »

Article 105
L’adoption (dispunerea) de la mesure d’interdiction d’entrer en Roumanie

« (...)

(2) La mesure (...) [d’interdiction du territoire roumain pour une certaine durée] peut être prononcée par l’Office roumain de l’immigration ou par l’Inspection générale de la police aux frontières, conformément à la loi, (...) à l’égard des étrangers visés à l’article 8 § 1 b) - d) (...)

(...)

(4) L’organe qui a pris la mesure d’interdiction d’entrer en Roumanie en informe par écrit l’étranger concerné. La décision est motivée en fait et en droit et précise les recours possibles.

(5) L’étranger peut contester l’interdiction d’entrer sur le territoire roumain dans un délai de dix jours à compter de la communication de la mesure, auprès de la cour d’appel compétente en fonction de l’autorité dont elle émane. La contestation ne suspend pas l’exécution des mesures d’éloignement. La décision de la cour d’appel (instantei) est définitive (irevocabila). »

Article 106

L’établissement de la durée de l’interdiction d’entrer en Roumanie

« (...)

(5) À l’égard des étrangers visés à l’article 105 § 2, la durée de l’interdiction sera la suivante :

a) quinze ans – pour les étrangers visés à l’article 8 § 1 alinéa b) à d) ;

(...) »

28. Le Gouvernement a versé au dossier des copies d’arrêts rendus par les juridictions nationales dans des procédures qui portaient sur la contestation de mesures déclarant des étrangers indésirables, ainsi que la copie d’un arrêt définitif du 3 février 2017 (dossier no 5343/2/2014) rendu par la Haute Cour de cassation et de justice (« la Haute Cour ») dans une procédure de recours ayant pour objet la contestation par un étranger des mesures de refus d’entrée et d’interdiction du territoire prises contre lui par l’IGPF sur le fondement de l’article 8 § 1 b) combiné avec les articles 105 § 2 et 106 § 5 a) de l’OUG no 194/2002. Dans cet arrêt, la Haute Cour a déclaré le recours de l’étranger irrecevable pour autant qu’il portait sur la mesure d’interdiction du territoire. À cet égard, elle a expliqué que l’OUG no 194/2002 était une loi spéciale par rapport à la loi générale régissant le contentieux administratif et qu’il convenait de donner priorité en l’espèce à l’article 105 § 5 de l’OUG no 194/2002, selon lequel la décision rendue par la cour d’appel quant à la mesure d’interdiction du territoire était définitive. Elle a examiné au fond le recours engagé contre la mesure de refus d’entrée sur le territoire et l’a rejeté pour défaut manifeste de fondement.

29. Les dispositions pertinentes des textes applicables en la matière – la loi no 182/2002 sur la protection des informations secrètes et les normes nationales de protection des informations classées secrètes en Roumanie, approuvées par l’arrêté gouvernemental no 585/2002 – sont décrites dans Muhammad et Muhammad c. Roumanie ([GC], no 80982/12, §§ 51 et 53, 15 octobre 2020) et Corneschi c. Roumanie (no 21609/16, §§ 53-55, 11 janvier 2022). En vertu de ces dispositions légales, l’accès aux informations classées secrètes n’est permis que sur autorisation écrite délivrée par le dirigeant de l’organisme qui détient ces informations, après notification préalable à l’Office du registre national des informations relevant du secret-défense (« le certificat ORNISS »). Selon ces mêmes dispositions, les personnes soupçonnées d’actes terroristes ne peuvent pas obtenir l’accès à des informations secrètes.

30. La procédure d’obtention par un avocat d’un certificat ORNISS ainsi que la jurisprudence interne pertinente en la matière sont décrites dans Muhammad et Muhammad (précité, §§ 54-58 et 64-66). La durée de la procédure de vérification menée dans le cadre d’une demande d’accès à des renseignements classés secrets est de soixante jours ouvrés (article 148 de l’arrêté gouvernemental no 585/2002). À l’issue des vérifications, l’autorité compétente remet ses conclusions à l’ORNISS. Celui-ci rend son avis et le communique à l’Union nationale des barreaux de Roumanie (« l’UNBR »). Cette dernière dispose alors de cinq jours pour émettre la décision d’accès aux documents classés secrets.

31. Le Gouvernement a versé au dossier des copies de décisions avant dire droit rendues au cours de l’année 2017 dans une affaire liée à l’immigration qui a été ajournée trois fois afin de permettre à l’avocat choisi par l’étranger d’obtenir un certificat ORNISS (dossier no 7428/2/2014, jugements avant dire droit de la Haute Cour des 19 mai, 16 juin et 22 septembre 2017).

GRIEFS

32. Invoquant l’article 8 de la Convention, le requérant allègue que les mesures de refus d’entrée et d’interdiction du territoire qui lui ont été imposées par les autorités roumaines ont porté atteinte à son droit au respect de sa vie privée et familiale et qu’il n’a pas bénéficié d’une procédure contradictoire qui lui aurait permis de contester les mesures prises contre lui.

33. Il soutient également que les garanties du procès équitable n’ont pas été respectées dans le cadre de la procédure menée devant la cour d’appel. Il y voit une violation de l’article 6 § 1 de la Convention.

EN DROIT

1. Grief tiré de l’article 8 de la Convention

34. Le requérant se plaint des mesures de refus d’entrée et d’interdiction du territoire prononcées contre lui. Il invoque son droit au respect de sa vie privée et familiale, garanti par l’article 8 de la Convention. Dans ses parties pertinentes en l’espèce, cet article est ainsi libellé :

« 1. Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale (...)

2. Il ne peut y avoir ingérence d’une autorité publique dans l’exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu’elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien‑être économique du pays, à la défense de l’ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d’autrui. »

1. Arguments des parties

a) Le Gouvernement

35. Dans ses observations sur la recevabilité et le bien-fondé de l’affaire du 14 octobre 2013, le Gouvernement estime qu’en l’espèce il n’y a pas eu ingérence dans la vie familiale du requérant. Dans ses observations supplémentaires sur le bien-fondé de l’affaire du 12 mars 2018, le Gouvernement soutient que le requérant aurait pu contester la décision de la cour d’appel devant la Haute Cour, sans plus de détails.

36. Le Gouvernement considère que les mesures prises par les autorités roumaines à l’égard du requérant étaient prévues par une loi accessible et prévisible et poursuivaient le but légitime de préserver la sécurité nationale. Il estime que, eu égard à la gravité des faits dont le requérant était soupçonné, l’interdiction du territoire répondait à un besoin social impérieux et constituait de surcroît la seule mesure possible. Il expose que, certes, l’intéressé n’a pas pu prendre connaissance du contenu du dossier, mais que, après avoir examiné l’intégralité des preuves, la cour d’appel a effectué un contrôle approfondi du bien-fondé de la mesure en cause. Il ajoute que le requérant a choisi de faire appel aux services d’un avocat qui n’était pas titulaire d’un certificat ORNISS et qui n’a pas fait les démarches nécessaires pour en obtenir un.

b) Le requérant

37. Le requérant soutient que la mesure litigieuse constitue une ingérence dans sa vie privée et familiale. Il estime ensuite que devant l’organe de contrôle il n’a pas bénéficié d’une procédure contradictoire qui lui aurait permis de se défendre effectivement contre la décision selon lui arbitraire des autorités, et que dès lors, l’ingérence faite dans sa vie privée était dépourvue de base légale. Il explique plus particulièrement que, même si les juges ont eu accès à l’intégralité des pièces du dossier, ni lui ni son avocat n’ont été informés des faits qui lui étaient reprochés. Il estime que les juridictions nationales auraient dû, afin de garantir le caractère contradictoire des débats, prendre les mesures nécessaires pour l’aider à trouver un avocat titulaire d’un certificat ORNISS, ou au moins informer son avocat de la procédure à suivre pour obtenir ce certificat, et cela d’autant plus que l’intéressé lui-même était empêché de participer à la procédure. Il ajoute enfin qu’il n’a jamais fait l’objet d’une poursuite pénale de la part des autorités roumaines.

2. Appréciation de la Cour

38. Aux yeux de la Cour, les arguments du Gouvernement, visant pour l’essentiel à soutenir que l’article 8 de la Convention ne trouve pas à s’appliquer en l’espèce, s’apparentent à une exception d’incompatibilité ratione materiae. La Cour note aussi que l’argument du Gouvernement mentionné dans ses observations du 12 mars 2018 (paragraphe 35 ci-dessus) s’apparente à une exception de non-épuisement des voies de recours internes. Toutefois, elle n’estime pas nécessaire d’examiner ces exceptions, étant donné que, compte tenu des pièces du dossier et des observations des parties, la requête est irrecevable pour les raisons exposées ci-dessous.

a) Principes généraux

39. La Cour rappelle d’emblée que lorsque les autorités internes ont jugé dans une affaire donnée qu’il existait un danger pour la sécurité nationale, elle est mal placée pour réexaminer cette conclusion. Consciente de son rôle subsidiaire et de l’ample marge d’appréciation laissée aux États en matière de sécurité nationale, elle admet qu’il appartient à chaque État, en tant que gardien de la sécurité de sa population, de procéder à sa propre évaluation quant aux questions de sécurité nationale, en se fondant sur les faits qu’il connaît (Gaspar c. Russie, no 23038/15, § 43, 12 juin 2018, et Liu c. Russie (no 2), no 29157/09, § 85, 26 juillet 2011).

40. Au fil de sa jurisprudence, la Cour a développé l’idée que les garanties procédurales sont nécessaires et font partie intégrante de la légalité de la décision d’expulsion au sens de l’article 8 de la Convention et plus particulièrement de la notion de « qualité de la loi » (voir, en ce sens, Al‑Nashif c. Bulgarie, no 50963/99, §§ 119-128, 20 juin 2002, Lupsa c. Roumanie, no 10337/04, § 42, CEDH 2006‑VII, Kaya c. Roumanie, no 33970/05, § 43, 12 octobre 2006, C.G. et autres c. Bulgarie, no 1365/07, § 49, 24 avril 2008, Geleri c. Roumanie, no 33118/05, § 36, 15 février 2011, Abou Amer c. Roumanie, no 14521/03, § 59, 24 mai 2011, Baltaji c. Bulgarie, no 12919/04, § 38, 12 juillet 2011, Amie et autres c. Bulgarie, no 58149/08, § 100, 12 février 2013, et Ozdil et autres c. République de Moldova, no 42305/18, § 71, 11 juin 2019). Dans d’autres affaires, la Cour a noté que la question de la protection contre les atteintes arbitraires de la puissance publique, y compris les garanties procédurales contre de tels abus, recoupe d’autres questions similaires qu’elle examine au regard du critère de la proportionnalité de la mesure litigieuse par rapport au but légitime visé au sens de l’article 8 § 2 de la Convention. Elle a considéré dans ces dernières affaires qu’elle pouvait se dispenser de statuer sur les exigences de « qualité de la loi » et examiner directement le point de savoir si la mesure litigieuse prise contre le requérant était nécessaire dans une société démocratique (Liu (no 2), précité, §§ 79 et 86, et Gaspar, précité, § 41).

41. La Cour admet que des mesures comme celle ordonnées à l’encontre du requérant poursuivaient le but légitime de protection de la sécurité nationale. Toutefois, il reste à déterminer si l’ingérence était proportionnée au but légitime poursuivi, en particulier si les autorités internes ont ménagé un juste équilibre entre les intérêts en cause, à savoir la protection de la sécurité nationale, d’une part, et le droit du requérant au respect de sa vie familiale, d’autre part (Liu (no 2), précité, § 80).

42. Dans l’affaire I.R. et G.T. c. Royaume-Uni ((déc.), nos 14876/12 et 63339/12, §§ 59-60, 28 janvier 2014), où les requérants se plaignaient, comme le requérant de la présente affaire, de ne pas avoir été informés des motifs qui fondaient leur interdiction du territoire, la Cour a indiqué que cet aspect n’était que l’un des nombreux facteurs qu’elle avait pris en compte dans les affaires examinées auparavant pour déterminer si les intéressés avaient bénéficié de garanties procédurales suffisantes. Elle a considéré qu’il incombait aux États, en vertu de l’article 8 de la Convention, de mettre en place pour les affaires qui soulevaient des problèmes de sécurité nationale une procédure assurant un équilibre entre la nécessité de restreindre l’accès à des informations classées secrètes et la nécessité d’assurer à l’intéressé une certaine forme de procédure contradictoire. Elle a précisé qu’il pouvait y avoir plus d’une manière d’atteindre cet objectif. Elle a donc considéré qu’elle devait examiner l’ensemble du système procédural mis en place par l’État défendeur afin de vérifier si les garanties procédurales requises par l’article 8 de la Convention avaient été respectées dans les circonstances de la cause. Un défaut procédural existant à un certain égard pourrait bien être atténué par une garantie procédurale présente ailleurs (voir aussi Saeed c. Danemark (déc.), no 53/12, § 35, 24 juin 2014).

43. La Cour a également expliqué que dans les affaires d’expulsion d’étrangers pour des motifs de sécurité nationale, la garantie d’un recours effectif au sens de l’article 13 combiné avec l’article 8 de la Convention exigeait au minimum que l’autorité de recours indépendante compétente fût informée des raisons qui motivaient la décision d’expulsion, mais n’allait pas jusqu’à exiger la communication de ces informations à la personne concernée (I.R. et G.T. c. Royaume-Uni, précité, § 62), contrairement à ce qu’impose le principe général applicable dans les cas relevant des articles 5 et 6 de la Convention (ibidem, § 61). Elle a rappelé aussi que l’autorité de recours devait être compétente pour rejeter l’affirmation des autorités selon laquelle il existait une menace pour la sécurité nationale lorsqu’elle jugeait cette affirmation arbitraire ou déraisonnable, qu’il devait y avoir une forme de procédure contradictoire, passant le cas échéant par l’intermédiaire d’un représentant spécial titulaire d’une habilitation de sécurité, et enfin qu’il fallait rechercher si la mesure portait atteinte au droit au respect de la vie familiale et, dans l’affirmative, si un juste équilibre avait été ménagé entre l’intérêt public concerné et les droits de l’individu (ibidem, § 62).

b) Application de ces principes au cas d’espèce

44. La Cour note que devant elle le requérant se plaint plus particulièrement de n’avoir pas bénéficié d’une procédure contradictoire devant la cour d’appel qui lui aurait permis de contester les mesures prises contre lui, puisque ni lui ni son avocat n’ont eu accès aux pièces du dossier classées secrètes (paragraphes 32 et 37 ci-dessus).

45. La Cour relève d’abord que le requérant n’a été informé que de manière très générale des faits qui lui étaient reprochés : il a été informé du fait que son nom avait été inscrit dans le registre national aux fins de non‑admission sur le territoire (paragraphe 6 ci-dessus), et au cours de la procédure il avait été avisé qu’il faisait l’objet d’une mesure d’interdiction d’entrer en Roumanie d’une durée de quinze ans (paragraphe 11 ci-dessus). Si le texte de l’article 8 § 1 b) de l’OUG no 194/2002 (paragraphe 27 ci‑dessus) donnait des indications générales sur les faits ayant justifié la mesure prise contre le requérant – à savoir un signalement pour sa participation au financement d’actes terroristes, son soutien ou la commission de tels actes –, il n’en reste pas moins qu’aucun fait concret reproché à l’intéressé ne lui a été communiqué.

46. En outre, en application des dispositions légales pertinentes (paragraphe 29 ci-dessus), la cour d’appel a estimé qu’en raison du caractère secret des documents versés au dossier, la loi imposait une restriction des droits procéduraux du requérant justifiée par l’intérêt public résidant dans la protection des informations classées secrètes (paragraphes 20 et 21 ci‑dessus).

47. Dans ce contexte, la Cour rappelle que les garanties procédurales imposées par l’article 8 de la Convention n’assurent pas à l’étranger lui‑même un droit absolu d’être informé des motifs qui fondaient la décision d’interdiction du territoire ni d’avoir accès aux informations et aux pièces de son dossier classées secrètes (voir la jurisprudence citée au paragraphe 43 ci‑dessus). Cependant, il doit y avoir un contrôle, par l’autorité de recours indépendante, portant sur l’absence d’arbitraire dans l’appréciation de la menace pour la sécurité nationale ainsi que sur la proportionnalité de la mesure, combiné avec une forme de procédure contradictoire, passant le cas échéant par l’intermédiaire d’un représentant spécial titulaire d’une habilitation de sécurité (paragraphes 42 et 43 ci-dessus).

48. La Cour note qu’en l’espèce le requérant a pu contester la mesure d’interdiction devant la cour d’appel, qui jouit de l’indépendance requise au sens de la jurisprudence des organes de la Convention (S.C. c. Roumanie, no 9356/11, § 73, 10 février 2015). Elle observe ensuite que la cour d’appel a eu accès à l’ensemble des pièces du dossier, y compris les documents classés secrets exposant les raisons factuelles qui avaient motivé la mesure (paragraphes 14 et 18 ci-dessus). Il ne ressort pas du libellé de son arrêt qu’elle ait considéré comme irréfutables les allégations portées par les autorités administratives contre le requérant ni qu’elle se soit estimée incompétente pour remettre en cause les faits allégués devant elle (voir, a contrario, Liu (no 2), précité, §§ 89 et 91). Au contraire, elle a pris en compte, bien que de manière très brève, les allégations du requérant quant à l’existence d’une ingérence dans le droit au respect de sa vie privée et familiale, et elle a jugé que l’article 8 de la Convention n’avait pas été méconnu et qu’il ressortait des preuves que la mesure était nécessaire et proportionnée (paragraphe 22 ci-dessus). Il apparaît donc qu’elle a mis en balance les intérêts en cause (voir, a contrario, Liu (no 2), précité, §§ 81 et 95, où les juridictions nationales avaient jugé que l’intérêt public avait priorité absolue sur l’intérêt privé du requérant).

49. S’agissant de la possibilité prévue en droit interne de bénéficier d’une forme de procédure contradictoire (paragraphe 47 in fine ci-dessus), élément du grief soulevé par le requérant, la Cour note qu’une personne qui faisait l’objet de soupçons d’actes terroristes, comme le requérant en l’espèce, ne pouvait pas avoir accès aux documents classés secrets qui fondaient la décision d’interdiction du territoire (paragraphe 29 in fine ci-dessus). Toutefois, selon la loi no 182/2002, les personnes titulaires d’un certificat ORNISS pouvaient accéder aux informations classées secrètes. La loi no 182/2002 permettait aux avocats d’obtenir un certificat ORNISS et prévoyait une procédure spéciale à cet effet (paragraphe 30 ci-dessus). Après avoir obtenu le certificat, l’avocat pouvait avoir accéder aux documents classés secrets versés au dossier de l’affaire de la personne qu’il représentait, sans toutefois pouvoir divulguer à cette dernière les informations classées « secret » (Corneschi c. Roumanie, no 21609/16, § 53, 11 janvier 2022). Même si l’étranger soupçonné d’actes terroristes ne pouvait pas avoir lui‑même accès à de telles informations, l’avocat le représentant titulaire d’un certificat ORNISS, bien que tenu au respect du caractère secret de ces informations, pouvait, après avoir pris connaissance du contenu du dossier, préparer la défense de l’intéressé. Dès lors, l’étranger concerné, représenté par un avocat titulaire du certificat ORNISS, pouvait bénéficier devant la juridiction de recours d’une « forme de procédure contradictoire » (paragraphe 43 ci-dessus) et se défendre, par l’intermédiaire de son avocat, par rapport aux faits qui lui étaient reprochés.

50. En l’espèce, la Cour constate que le requérant avait désigné de son plein gré un avocat pour défendre ses intérêts (paragraphe 8 ci-dessus ; voir, pour une situation différente et mutatis mutandis, Dvorski c. Croatie [GC], no 25703/11, §§ 90-93, CEDH 2015).

51. Selon le droit interne, un avocat mandaté par son client pour le représenter dans une procédure donnée pouvait faire une demande d’obtention d’un certificat ORNISS l’habilitant à accéder aux documents du dossier classés secrets (paragraphes 30 ci-dessus). Or, en l’espèce, après avoir constaté que la décision prise contre son client reposait sur des documents classés secrets, l’avocat mandaté par le requérant n’a pas demandé à la cour d’appel d’ajourner la procédure pour lui permettre de faire les démarches nécessaires à l’obtention d’un certificat ORNISS (paragraphe 15 ci-dessus).

52. La Cour note aussi que la loi n’imposait à la cour d’appel aucun délai pour statuer sur le recours introduit par le requérant contre la mesure d’interdiction du territoire dont il faisait l’objet (paragraphe 27 ci-dessus ; voir, pour une situation différente, l’arrêt Muhammad et Muhammad, précité, §§ 189-190, où la Cour a pris en compte l’urgence qui caractérisait la contestation d’une mesure déclarant un étranger indésirable et les délais très brefs imposés par la loi pour trancher cette contestation). Dans la présente affaire, la procédure engagée par le requérant a duré plus de six mois (du 18 août 2011 au 28 février 2012 – paragraphes 9 et 18 ci-dessus), et plusieurs ajournements ont été accordés (paragraphes 12, 13, 14 et 17 ci-dessus). Compte tenu de la durée de la procédure d’obtention d’un certificat ORNISS, qui était selon les dispositions légales d’environ soixante jours ouvrés (paragraphe 30 ci-dessus), la Cour considère que l’avocat du requérant aurait légitimement pu faire une demande d’ajournement afin d’accomplir les démarches nécessaires à l’obtention d’un tel certificat. Par ailleurs, il ressort de la jurisprudence interne – certes ultérieure aux faits de l’espèce – que les juridictions nationales pouvaient accorder des ajournements lorsque l’avocat entendait faire des démarches pour obtenir un certificat ORNISS (paragraphe 31 ci-dessus).

53. Enfin, la Cour prend note de l’argument du requérant selon lequel les juridictions nationales auraient dû, afin de garantir le caractère contradictoire des débats, prendre les mesures nécessaires pour l’aider à trouver un avocat titulaire d’un certificat ORNISS, ou au moins informer son avocat de la procédure à suivre pour obtenir ce certificat (paragraphe 37 ci-dessus). À cet égard, elle estime qu’en effet, il serait utile que les autorités internes fournissent aux personnes concernées des informations minimales mais suffisantes sur les possibilités d’accès à des renseignements confidentiels existantes en droit interne, en particulier lorsque la personne n’est pas représentée et que la procédure se déroule avec célérité (voir, mutatis mutandis, Muhammad et Muhammad, précité, § 153). Elle considère toutefois que lorsque, comme en l’espèce, l’intéressé a mandaté un avocat pour le représenter dès le début d’une procédure non soumise à des brefs délais (paragraphe 8 ci-dessus), il n’est pas déraisonnable d’attendre de ce professionnel du droit qu’il connaisse les dispositions légales applicables en la matière et qu’il informe son client des garanties prévues par le droit interne. Il est vrai qu’en l’espèce le requérant n’était pas présent physiquement aux audiences en raison de l’interdiction d’entrer en Roumanie dont il avait fait l’objet. Toutefois, ce seul élément ne pouvait pas faire douter la cour d’appel du caractère effectif de la défense assurée par l’avocat mandaté par son client.

54. Ainsi, même si le requérant n’a pas pu bénéficier d’une certaine forme de procédure contradictoire, la Cour constate qu’il s’agit ici d’un manquement dû à la manière dont son représentant avait décidé d’assurer sa défense et non pas à l’absence de garanties procédurales mises en place en droit interne. Elle considère que l’intéressé n’a pas fait pleinement usage de ces garanties.

55. Eu égard à ce qui précède, la Cour estime que ce grief est manifestement mal fondé et doit être rejeté, en application de l’article 35 §§ 3 a) et 4 de la Convention.

2. Grief tiré de l’article 6 de la Convention

56. Invoquant l’article 6 § 1 de la Convention, le requérant se plaint de ne pas avoir été informé des faits qui lui étaient reprochés et soutient qu’en conséquence les garanties du procès équitable n’ont pas été respectées dans le cadre de la procédure menée devant la cour d’appel.

57. La Cour rappelle que les décisions relatives au refus de laisser un étranger entrer sur le territoire national n’emportent pas contestation sur des droits ou obligations de caractère civil et n’ont pas non plus trait au bien‑fondé d’une accusation en matière pénale au sens de l’article 6 § 1 de la Convention (Maaouia c. France [GC], no 39652/98, § 40, CEDH 2000‑X). Il s’ensuit que ce grief est incompatible ratione materiae avec les dispositions de la Convention au sens de l’article 35 § 3 a) et qu’il doit être rejeté, en application de l’article 35 § 4.

Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,

Déclare la requête irrecevable.

Fait en français puis communiqué par écrit le 20 décembre 2022.

Ilse Freiwirth Gabriele Kucsko-Stadlmayer
Greffière adjointe Présidente