BASU proti Německu

 

Typ rozhodnutí: rozsudek senátu (3. sekce)

Číslo stížnosti: 215/19

Datum: 18. 10. 2022

Složení senátu: G. Ravarani (předseda senátu) (Lucembursko), G. A. Serghides (Kypr), M. Elósegui (Španělsko), D. Pavli (Albánie), A. Seibert-Fohr (Německo), A. Zünd, (Švýcarsko), F. Krenc (Belgie).

 

[§ 1. – 4. Průběh řízení před ESLP]

 

5. Dne 26. 7. 2012 dva policisté provedli kontrolu totožnosti stěžovatele, německého státního příslušníka indického původu, a jeho dcery ve vlaku, který právě přejel hranici z České republiky do Německa.

6. Dne 19. 7. 2013 stěžovatel podal žalobu ke správnímu soudu v Drážďanech, ve které namítal, že kontrola totožnosti byla nezákonná. Uvedl, že § 23 odst. 1 bod 3 zákona o spolkové policii (Bundespolizeigesetz; viz § 10 níže) nepředstavuje platný právní základ pro zásah do jeho práva na sebeurčení v oblasti informací, neboť neexistoval oprávněný důvod pro provedení kontroly jeho totožnosti. Mezi osobami přítomnými v různých kupé vlakového vozu policisté zkontrolovali pouze doklady totožnosti stěžovatele a jeho dcery. Na stěžovatelovu žádost o sdělení důvodu kontroly totožnosti jeden z policistů odpověděl, že provádějí namátkovou kontrolu. Později dodal, že v předmětném vlaku často dochází k pašování cigaret, nicméně že v tomto směru není proti němu dáno žádné konkrétní podezření. Stěžovatel však tvrdil, že on a jeho dcera byli vybráni, protože byli jedinými osobami tmavé barvy pleti, což označil za diskriminační. Žalovaný stát považoval kontrolu totožnosti za zákonnou podle § 23 odst. 1 bodu 3 zákona o spolkové policii a uvedl, že stěžovatel a jeho dcera nebyli jedinými osobami, jejichž totožnost policie ve vlaku kontrolovala.

7. Dne 20. 5. 2015 správní soud v Drážďanech poté, co vyslechl pouze stěžovatele (nikoli i jeho dceru nebo policisty, kteří prováděli kontrolu a byli přítomni jako svědci), žalobu odmítl jako nepřípustnou. Shledal, že stěžovatel nemá oprávněný zájem na rozhodnutí o zákonnosti kontroly totožnosti podle § 23 odst. 1 bodu 3 zákona o spolkové policii poté, co předmětné jednání skončilo.

8. Dne 17. 11. 2015 odvolací správní soud v Sasku potvrdil rozhodnutí soudu prvního stupně a odmítl stěžovatelovo odvolání. Potvrdil, že stěžovatel neměl potřebný oprávněný zájem na zjištění protiprávnosti předmětného jednání poté, co bylo ukončeno. Kontrola totožnosti, o které nebyly uchovávány jakékoli údaje, představovala pouze nepatrný zásah do práva stěžovatele na sebeurčení v oblasti informací. Stěžovatel rovněž neměl nárok na jakoukoliv nápravu. Provedená kontrola nebyla, zejména v blízkosti hranic, neobvyklá ani stigmatizující. Trvala jen několik minut a policie ji provedla objektivně. Ani vysvětlení, které policie podle stěžovatele ke kontrole poskytla, neodhalila žádný diskriminační postup. Nebylo zjevné, že by si jednání všiml kdokoli jiný než stěžovatelova dcera. K trvalým následkům nedošlo, neboť stěžovatel, který uvedl, že po incidentu přestal cestovat vlakem, začal tento způsob dopravy opět využívat. Stěžovatel – který tvrdil, že podobné početné akce v minulých letech ukázaly, že němečtí občané s tmavou barvou pleti byli podrobováni policejním kontrolám častěji než občané bílé barvy pleti – dále nedoložil své tvrzení, že bude opětovně vystaven riziku kontroly totožnosti za podobných okolností. Vzhledem k tomu, že žaloba byla nepřípustná pro nedostatek oprávněného zájmu na rozhodnutí o zákonnosti kontroly totožnosti, soud nerozhodoval o tom, zda bylo při této kontrole se stěžovatelem zacházeno diskriminačně.

9. Dne 19. 6. 2018 Spolkový ústavní soud odmítl projednat ústavní stížnost stěžovatele (sp. zn. 1 BvR 3196/15), v níž stěžovatel namítal porušení svého práva na účinnou soudní ochranu společně ve vztahu k právu na sebeurčení v oblasti informací a práva na svobodu pohybu a zákaz diskriminace.

Relevantní právní rámec a praxe

[§ 10. I. Vnitrostátní právo

§ 11. – 16. II. Mezinárodní právo a praxe]

 

I. K tvrzenému porušení článku 14 Úmluvy ve spojení s článkem 8 Úmluvy

17. Stěžovatel namítal, že byl podroben kontrole totožnosti pouze z důvodu barvy pleti a že vnitrostátní soudy odmítly prošetřit tento zásah do zákazu diskriminace. Dovolával se čl. 14 Úmluvy, který stanovuje, že:

„Užívání práv a svobod přiznaných touto Úmluvou musí být zajištěno bez diskriminace založené na jakémkoli důvodu, jako je pohlaví, rasa, barva pleti, jazyk, náboženství, politické nebo jiné smýšlení, národnostní nebo sociální původ, příslušnost k národnostní menšině, majetek, rod nebo jiné postavení.“

18. Soud mající pravomoc rozhodnout o právní kvalifikaci skutkových okolností stížnosti a posoudit je podle článků Úmluvy, které se liší od těch, kterých se dovolává stěžovatel (viz Radomilja a další proti Chorvatsku, cit. výše, § 126), má za to, že předmětnou stížnost je třeba přezkoumat podle článku 14 ve spojení s článkem 8 Úmluvy. Článek 8 Úmluvy stanovuje, že:

„1. Každý má právo na respektování svého soukromého ... života, ...

2. Státní orgán nemůže do výkonu tohoto práva zasahovat kromě případů, kdy je to v souladu se zákonem a nezbytné v demokratické společnosti v zájmu národní bezpečnosti, veřejné bezpečnosti, hospodářského blahobytu země, ochrany pořádku a předcházení nepokojům a zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky nebo ochrany práv a svobod jiných.“

A. K přijatelnosti

[§ 19. – 20. Vyjádření stran

§ 21. – 27. Posouzení soudem]

28. Soud poznamenává, že stížnost není zjevně neopodstatněná ani nepřijatelná z žádného jiného důvodu, než které jsou uvedeny v čl. 35 Úmluvy. Musí tedy být prohlášena za přijatelnou.

B. K meritu věci

[§ 29. – 30. 1. Vyjádření stran.]

2. Posouzení Soudem

31. Pokud jde o to, zda jsou státy povinny vyšetřit možné rasistické motivy jednání úřední osoby v souvislosti s údajným porušením čl. 14 ve spojení s čl. 8, Soud na úvod poznamenává, že tato povinnost nebyla vládou zpochybněna.

32. Soud opakuje, že obecně platí, že vyšetřovací povinnost slouží k zajištění odpovědnosti prostřednictvím vhodných trestních, občanskoprávních, správních a odborných nástrojů. V této souvislosti je důležité zopakovat, že státu je dána míra posuzovací volnosti při určení způsobu, jakým nastaví svoje uspořádání tak, aby bylo souladné s Úmluvou (srov. mutatis mutandis, F. O. proti Chorvatsku, cit. výše, § 91). Soud již dříve shledal, že je dána vyšetřovací povinnost v souvislosti s čl. 8, pokud jde o jednání jednotlivců. V souvislosti se zpřístupněním osobních údajů nestátními subjekty například dovodil, že pozitivní závazek vyplývající z účinného respektování soukromého života podle čl. 8 zahrnuje povinnost provést účinné vyšetřování za účelem nápravy v maximálním možném rozsahu [srov. Craxi proti Itálii (č. 2), cit. výše, § 74–75]. Soud navíc nevyloučil možnost, že se pozitivní závazek státu podle čl. 8 chránit nedotknutelnost jednotlivce může rozšířit na otázky týkající se účinnosti vyšetřování [srov. Moldovan a další proti Rumunsku (č. 2), cit. výše, § 96; a Burlya a další proti Ukrajině, cit. výše, § 161 a § 169–70]. Shledal, že povinnost vyšetřovat by měla být ještě méně vyloučena v souvislosti s čl. 8 ve vztahu k jednání úředních osob, pokud stěžovatel opodstatněně tvrdí, že na něj bylo cíleno z důvodu jeho specifických fyzických nebo etnických rysů.

33. Soud opakuje, že již dříve shledal, že povinnost úřadů prošetřit možné rasistické postoje může být za určitých okolností implicitně obsažena v jejich odpovědnosti podle čl. 14 Úmluvy. Zejména v souvislosti s údajným porušením čl. 14 ve spojení s čl. 3 konstatoval, že státní orgány jsou povinny přijmout veškerá přiměřená opatření za účelem zjištění, zda existovaly rasistické motivy a zda etnická nenávist nebo předsudky mohly hrát v předmětných událostech nějakou roli. Orgány jsou za účelem shromáždění a zajištění důkazů povinny učinit vše, co je za daných okolností přiměřené, využít veškeré dostupné prostředky k nalezení pravdy a vydat řádně odůvodněné, nestranné a objektivní rozhodnutí, aniž by opomněly podezřelé skutečnosti, které mohou naznačovat rasově vyvolané násilí (viz B. S. proti Španělsku, cit. výše, § 58; Boacă a další proti Rumunsku, cit. výše, § 105–06; Burlya a další, cit. výše, § 128; a Sabalić proti Chorvatsku, cit. výše, § 94 a § 98). Aby bylo vyšetřování účinné, musí být úřady a osoby odpovědné za jeho provedení nezávislé na těch, kterých se týká. To znamená nejen neexistenci jakéhokoli hierarchického nebo institucionálního spojení, ale také praktickou nezávislost (viz Burlya a další, cit. výše, § 127). Povinnost úřadů podle čl. 14 zajistit respektování základních hodnot bez jakékoliv diskriminace může vyvstat i tehdy, pokud jsou v souvislosti s čl. 8 zpochybněny možné rasistické postoje vedoucí ke stigmatizaci dotyčné osoby.

34. Soud dále opakuje, že rasová diskriminace zakázaná čl. 14 je zvláště závažným druhem diskriminace a vzhledem ke svým velmi nebezpečným důsledkům vyžaduje od úřadů zvláštní pozornost a ráznou reakci (viz judikatura citovaná v § 22 výše). V této souvislosti odkazuje také na zjištění ECRI (Evropská komise proti rasismu a nesnášenlivosti), že zejména rasové profilování vede ke stigmatizaci a odcizení dotčených osob (viz § 14 výše). ECRI proto zdůraznila, že je důležité, aby státy zajistily účinné policejní vyšetřování případů rasové diskriminace (viz § 13 výše). Navíc, jak uvedl Výbor OSN pro lidská práva, zaměřování se při kontrolách totožnosti pouze na osoby se specifickými fyzickými nebo etnickými rysy negativně ovlivňuje důstojnost dotčených osob a přispívá také k šíření xenofobie (viz § 11 výše).

35. S ohledem na výše uvedené skutečnosti má Soud za to, že v případě existence důvodné domněnky, že osoba mohla být jakýmkoliv způsobem dotčena z důvodu své rasy, přičemž takové jednání za výše uvedených prahových podmínek (viz § 21 a násl. výše) spadá do působnosti čl. 8, je třeba považovat povinnost příslušných úřadů prošetřit existenci možné souvislosti mezi rasistickými postoji a jednáním úřední osoby za vyplývající z jejich odpovědnosti podle čl. 14 Úmluvy, a to i při zkoumání ve spojení s čl. 8. To je nezbytné k tomu, aby se ochrana před rasovou diskriminací nestala teoretickou a zdánlivou v souvislosti s nenásilnými činy, které mají být předmětem zkoumání na poli čl. 8, a aby byla zajištěna ochrana před stigmatizací dotčených osob a zabránilo se šíření xenofobních postojů.

36. Při zjišťování, zda v projednávané věci státní orgány dodržely svou povinnost přijmout veškerá přiměřená opatření za účelem zjištění, zda ke kontrole totožnosti vedly rasistické motivy, Soud konstatuje, že podle stanoviska vlády policejní orgán nadřízený Úřadu Spolkové policie v Drážďanech, kde policista P., který kontrolu provedl, pracoval, provedl vnitřní vyšetřování události. Vzhledem k hierarchickému a institucionálnímu propojení mezi vyšetřujícím orgánem a úřední osobou, která se dopustila sporného jednání, však nelze takové vyšetřování považovat za nezávislé (srov. § 33 výše).

37. Pokud jde o řízení před správními soudy, Soud poznamenává, že tyto soudy odmítly zkoumat opodstatněnost stížnosti stěžovatele ohledně diskriminačního zacházení při kontrole totožnosti. Navzdory tvrzení, že stěžovatel mohl být obětí rasového profilování, vnitrostátní soudy neprovedly potřebné důkazy a zejména nevyslechly svědky, kteří byli kontrole totožnosti přítomni (viz § 7 výše). Žalobu stěžovatele odmítly z formálních důvodů s tím, že stěžovatel neměl oprávněný zájem na rozhodnutí o zákonnosti provedení kontroly jeho totožnosti (viz výše, § 7 a § 8).

38. Za těchto okolností Soud dospěl k závěru, že státní orgány nesplnily svou povinnost přijmout veškerá přiměřená opatření, aby prostřednictvím nezávislého orgánu zjistily, zda při kontrole totožnosti sehrál roli diskriminační přístup, či nikoli, a tedy v tomto směru neprovedly efektivní vyšetřování. Soud proto není schopen zjistit, zda byl stěžovatel podroben kontrole totožnosti z důvodu jeho etnického původu.

39. Článek 14 Úmluvy ve spojení s čl. 8 Úmluvy byl tedy porušen.

II. K tvrzenému porušení článku 13 Úmluvy

40. Stěžovatel dále na základě čl. 13 Úmluvy namítal, že vnitrostátní soudy odmítly rozhodovat o opodstatněnosti jeho stížnosti týkající se kontroly totožnosti, kterou považoval za diskriminační a v rozporu s jeho právem na svobodu pohybu. Článek 13 Úmluvy stanovuje:

„Každý, jehož práva a svobody přiznané touto Úmluvou byly porušeny, musí mít účinné opravné prostředky před národním orgánem, i když se porušení dopustily osoby při plnění úředních povinností.“

41. Soud má s ohledem na svá výše uvedená zjištění na poli čl. 14 ve spojení s čl. 8, za to, že stěžovatelova stížnost byla na poli těchto ustanovení opodstatněná, a že je tedy aplikovatelný i čl. 13 Úmluvy. Dále poznamenává, že stěžovatelova stížnost na základě čl. 13 není zjevně neopodstatněná ani nepřijatelná z žádného jiného důvodu, než které jsou uvedeny v čl. 35 Úmluvy. Musí tedy být prohlášena za přijatelnou.

42. Soud konstatuje, že shledal porušení čl. 14 ve spojení s čl. 8 zejména z toho důvodu, že správní soudy odmítly přezkoumat opodstatněnost stížnosti stěžovatele týkající se kontroly totožnosti, kterou považoval za diskriminační, což je také podstatou jeho stížnosti na poli čl. 13. Soud se proto domnívá, že tato stížnost nenastoluje zvláštní otázku, která by měla být s ohledem na okolnosti projednávané věci přezkoumána nad rámec zjištění učiněných na poli čl. 14 ve spojení s čl. 8.

III. K dalším tvrzeným porušením

43. Stěžovatel rovněž namítal, že jeho právo na svobodu pohybu podle čl. 2 Protokolu č. 4 k Úmluvě bylo porušeno, neboť pro kontrolu totožnosti neexistoval dostatečný právní základ.

44. S ohledem na veškeré podklady, které má Soud k dispozici, a co do jeho pravomoci ohledně vytýkaných skutečností, neshledal porušení čl. 2 Protokolu č. 4. Tato část stížnosti je tedy zjevně neopodstatněná a musí být podle čl. 35 odst. 3 písm. a), odst. 4 Úmluvy odmítnuta.

[§ 45. – 46. IV. K aplikaci článku 41 Úmluvy.]

 

Výrok rozsudku

Z těchto důvodů Soud jednomyslně:

1. prohlásil, že stížnost je podle čl. 14 ve spojení s čl. 8 Úmluvy a podle čl. 13 Úmluvy přijatelná, ve zbytku je stížnost nepřijatelná;

2. rozhodl, že čl. 14 ve spojení s čl. 8 Úmluvy byl porušen.

 

Soudce Pavli považuje skutečnost, že bylo v daném případě shledáno porušení čl. 14 ve spojení s čl. 8 Úmluvy za přelomové. V této souvislosti odkazuje na rozsudek Muhammad proti Španělsku z téhož dne, stížnost č. 34085/17, týkající se obdobných skutkových okolností, ve kterém senát těsnou většinou dospěl k opačnému závěru.

Své částečně nesouhlasné stanovisko připojil, neboť nesouhlasí se závěrem senátu, že jelikož žalovaný stát neprovedl účinné vyšetřování, „Soud není schopen zjistit“, zda došlo k porušení hmotněprávní složky čl. 14, přičemž takový postup označuje za „procesní minimalismus“. Nerozporuje, že k porušení čl. 14 došlo, nicméně má za to, že je nezbytné stanovit, zda došlo k porušení jeho hmotněprávní či procesní složky.

V prvé řadě má za sporné nakládání s důkazním břemenem. V případě stěžovatelovy opodstatněné námitky, že ze strany úřední osoby došlo k přímé diskriminaci z rasových nebo etnických důvodů, by důkazní břemeno podle čl. 14 mělo být přeneseno na vládu. Za dané situace se totiž zdá, že Soud po stěžovatelovi nevyžaduje pouze předložení skutečností, na základě kterých by bylo možno přesunout důkazní břemeno na žalovanou vládu, ale spíše přímý důkaz existence rasismu a rasových předsudků. V tomto smyslu soudce Pavli zdůrazňuje, že v judikatuře Soudu týkající se rasového násilí není tento důkazní posun uplatňován, protože většina případů tohoto typu jsou trestněprávní povahy, kde na vnitrostátní úrovni není takový přesun důkazního břemene možný. Uplatní se však v případech nepřímé rasové diskriminace (např. D. H. a další proti České republice, § 175–195). Takový rozdíl vede ale k paradoxnímu výsledku, kdy jsou stěžovatelé lépe chráněni v případech nepřímé nežli přímé diskriminace vycházející z vnitrostátního trestního řízení.

 

 

© Wolters Kluwer ČR, a. s.