ARNAR HELGI LÁRUSSON proti Islandu

 

Typ rozhodnutí: rozsudek senátu (3. sekce)

Číslo stížnosti: 23077/19

Datum: 31. 5. 2022

Složení senátu: G. Ravarani, předseda senátu (Lucembursko), G. A. Serghides (Kypr), R. Spano (Island), D. Pavli (Albánie), A. Zünd (Švýcarsko), F. Krenc (Belgie), M. Lobov (Rusko).

 

1. Stížnost se týká absence přístupu stěžovatele, který používá invalidní vozík, ke kulturně a společensky významným veřejným budovám.

[§ 2. – 4. Průběh řízení před Soudem.]

Vnitrostátní řízení

5. Stěžovatel zůstal po nehodě v roce 2002 trvale ochrnutý od hrudníku dolů a k pohybu využívá invalidní vozík. V roce 2015 zahájil spolu se sdružením osob s poraněním páteře občanskoprávní řízení, ve kterém napadl nedostatečný bezbariérový přístup do dvou budov, v nichž se nachází obecní umělecké a kulturní středisko. Domáhali se vydání deklaratorního rozsudku, který by žalovaným, městu Reykjanesbćr, ve kterém stěžovatel bydlí, a jím založené společnosti F., která byla vlastníkem jedné z dotčených budov, uložil povinnost zlepšit přístupnost obou budov několika konkrétními způsoby.

6. První budova, Duushús, se skládá ze dvou sousedících domů postavených v roce 1877, resp. mezi lety 1954 až 1970. Třípatrová budova prošla v letech 2006 až 2014 rozsáhlou rekonstrukcí. Sídlí v ní hlavní umělecké a kulturní centrum obce Reykjanesbćr. Žalobci se domáhali instalace výtahu pro invalidní vozíky, který by jim umožnil pohyb mezi jednotlivými podlažími budovy, instalace nájezdových ramp mezi galeriemi v přízemí budovy nikoliv strmějších než 1 : 20, jak vyžadují stavební předpisy, a změny prahu u hlavního vchodu do budovy, aby byl zajištěn plně bezbariérový přístup.

7. Druhá budova, Húsiđ 88, je dvoupodlažní. Původně byla postavena jako strojovna v roce 1963, ale od roku 2004 v ní sídlí obecní centrum pro mládež. Žalobci i zde požadovali instalaci výtahu pro invalidní vozíky, který by jim umožnil pohyb mezi různými podlažími budovy, instalaci ramp ne strmějších než 1 : 20 pro zpřístupnění budovy z parkoviště a zřízení vyhrazeného parkovacího stání pro invalidy ve vzdálenosti do 25 metrů od vchodu.

8. Stěžovatel kromě toho požadoval, aby mu žalovaní zaplatili 1 000 000 islandských korun (přibližně 7 300 EUR v rozhodné době) za nemajetkovou újmu, která mu byla způsobena v důsledku obtíží spojených s nedostatečně bezbariérovým přístupem do obou budov.

9. Žalobci tvrdili, že předmětné budovy nejsou v souladu s platnými stavebními předpisy a že nedostatečné zajištění jejich přístupnosti brání stěžovateli a dalším osobám na invalidním vozíku v tom, aby mohli užívat soukromého života na rovnoprávném základě s ostatními, to vše v rozporu s Ústavou, Evropskou úmluvou o lidských právech (dále jen „Úmluva“) a Úmluvou Organizace spojených národů o právech osob se zdravotním postižením (dále jen „Úmluva o právech osob se zdravotním postižením“).

10. V rámci vnitrostátního řízení stěžovatel požadoval, aby soudem jmenovaný znalec vypracoval zprávu ohledně konkrétních prvků přístupnosti budov. Pokud jde o Duushús, znalec konstatoval, že: 1) mezi patry budovy není výtah, 2) mezi dvěma halami v přízemí budovy je rampa se sklonem přibližně 1 : 7 a šířkou 96–161 cm a 3) u hlavního vchodu do budovy je 51 mm vysoký práh. Pokud jde o budovu Húsiđ 88, znalec zjistil, že: 1) mezi patry budovy není výtah, 2) mezi jednotlivými halami budovy není výtah ani rampa, 3) mezi parkovištěm a vjezdem do budovy se nachází rampa se sklonem přibližně 1 : 9 a 4) u vchodu do budovy chybí vyhrazené parkovací stání pro invalidy.

11. Okresní soud v Reykjanesbćru vydal dne 24. 11. 2016 rozsudek ve prospěch žalovaných. Sice shledal, že přístup do obou budov má své rezervy vyžadující zlepšení, ale že stávající stav neporušuje platné stavební předpisy, protože obě budovy byly postaveny dříve, než byly přijaty. Obec má podle soudu zákonnou povinnost pracovat na zlepšení bezbariérového přístupu do veřejných budov a institucí poskytujících veřejné služby. Soud vzal nicméně na zřetel, že obec o zvýšení přístupnosti veřejných budov průběžně usilovala. V tomto ohledu podtrhl, že obce mají prostor pro uvážení, které projekty upřednostnit, a že dělba moci brání soudům, aby úřadům nařizovaly, jaká konkrétní opatření mají být přijata v oblastech, kde jsou úřady oprávněny rozhodovat podle vlastního uvážení.

12. Proti rozsudku podali žalobci dovolání k Nejvyššímu soudu. Ve svých písemných podáních se výslovně neodvolávali na Úmluvu, odkazovali však na vyjádření a právní argumenty obsažené v jejich občanskoprávní žalobě (viz § 9 výše). Výslovně také argumentovali zásadou rovnosti a nediskriminace. Nejvyšší soud rozsudkem ze dne 25. 10. 2018 potvrdil závěry soudu prvního stupně.

13. Nejvyšší soud poznamenal, že Úmluva o právech osob se zdravotním postižením byla sice státem ratifikována, nebyla ale inkorporována do vnitrostátního právního řádu, takže se žalobci nemohou přímo dovolávat jejích ustanovení, třebaže vnitrostátní právo, jak jen to je možné, musí být vykládáno v souladu s mezinárodními závazky státu.

14. Nejvyšší soud odkázal na opatření, které město Reykjanesbćr přijalo s cílem zlepšit přístupnost veřejných budov, jak byly popsány soudem prvního stupně (viz § 11 výše), a rozhodl, že obec splnila svou zákonnou povinnost vypracovat strategii pro zlepšení přístupnosti veřejných budov a institucí poskytujících veřejné služby v souladu s platnou legislativou, která byla přijata s ohledem na mezinárodní závazky státu v oblasti lidských práv, včetně Úmluvy o právech osob se zdravotním postižením. Obec Reykjanesbćr přijala strategii obsahující další plánovaná opatření ke zlepšení přístupu do některých veřejných budov.

15. Nejvyšší soud konečně konstatoval, že odpovědnost za záležitosti týkající se osob se zdravotním postižením přešla v roce 2010 ze státu na obce. Obce měly podle Ústavy autonomii ve věcech, které jim svěřuje zákon, jakož i ve využívání prostředků v obecním rozpočtu. Obce byly tedy jedinými subjekty kompetentními k rozhodování o konkrétních zlepšeních, které žalobci požadovali; v tomto ohledu měly širokou míru uvážení, na jaké projekty a jejich realizaci mají být přednostně využity prostředky, které mají k dispozici. Odůvodnění rozsudku Nejvyššího soudu se nezabývalo Úmluvou ani argumenty žalobců, že nedostatečný přístup porušuje zásadu rovnosti a nediskriminace.

Relevantní vnitrostátní právo a praxe

I. Vnitrostátní právo a praxe

[§ 16. Relevantní ustanovení Ústavy]

[§ 17. – 18. Relevantní ustanovení zákona o právech osob se zdravotním postižením]

II. Mezinárodní dokumenty

A. Materiály Rady Evropy

[§ 19. Strategie Rady Evropy o pomoci pro osoby se zdravotním postižením nazvaná „Lidská práva: Realita pro všechny“

§ 20. Doporučení Parlamentního shromáždění č. 1592 (2003) s názvem „Směrem k úplné společenské inkluzi osob se zdravotním postižením“

§ 21. Rezoluce Parlamentního shromáždění č. 1642 (2009) s názvem „Přístup k právům pro osoby se zdravotním postižením a jejich plné a aktivní zapojení do společnosti“

§ 22. Doporučení Rec(2006)5 k Akčnímu plánu Rady Evropy pro roky 2006–2015 na podporu práv a plného zapojení osob se zdravotním postižením do společnosti

§ 23. Článek 15 Revidované Evropské sociální charty]

B. Materiály Organizace spojených národů

[§ 24. Článek 27 Všeobecné deklarace lidských práv

§ 25. Relevantní ustanovení Úmluvy o právech osob se zdravotním postižením

§ 26. Relevantní výňatky z všeobecného komentáře č. 2 (2014) k článku 9 Úmluvy o právech osob se zdravotním postižením ze dne 22. 5. 2014

§ 27. Relevantní výňatky z všeobecného komentáře č. 6 (2018) o rovnosti a nediskriminaci z 26. 4. 2018]

I. Předběžné poznámky

28. Projednávaná věc se týká komplikovaného přístupu stěžovatele, který je z hlediska mobility závislý na invalidním vozíku, do dvou konkrétních veřejných budov sloužících kulturním a společenským účelům. Soud měl dosud několik příležitostí zabývat se otázkami týkajícími se přístupností budov a jiných veřejných zařízení a jejich důsledky pro soukromý život (viz Botta proti Itálii, cit. výše; Zehnalová a Zehnal proti České republice, cit. výše; Glaisen proti Švýcarsku, cit. výše a Neagu proti Rumunsku, cit. výše). Komise se zabývala otázkou přístupnosti v kontextu práva na vzdělání (viz McIntyre proti Spojenému království, cit. výše) a Soud se v podobném duchu zabýval i přiměřenými úpravami pro osoby se zdravotním postižením v rámci systému vzdělávání (viz Enver Şahin proti Turecku, cit. výše; G. L. proti Itálii, cit. výše a Çam proti Turecku, cit. výše). Soud se rovněž zabýval stížnostmi týkajícími se přístupu do volebních místností za účelem výkonu volebního práva (viz Toplak a Mrak proti Slovinsku, cit. výše a Mółka proti Polsku, cit. výše) a v neposlední řadě i přiměřenými úpravami bytu (viz Guberina proti Chorvatsku, cit. výše).

II. Přístupnost budov

29. Úvodem je třeba předeslat, že míra skutečné přístupnosti dotčených budov je mezi účastníky řízení sporná.

30. Soud opakuje, že tam, kde proběhlo vnitrostátní řízení, není jeho úkolem nahrazovat skutková zjištění vnitrostátních soudů vlastním posouzením, neboť právě jim obecně přísluší, aby hodnotily důkazy, které jim účastníci předložili a které provedly. V tomto ohledu Soud poznamenává, že vnitrostátní soudy měly za prokázané, že v rozhodné době existovaly alespoň dílčí nedostatky co do přístupnosti obou budov (viz § 11 výše). Ze zprávy soudem ustanoveného znalce navíc jasně vyplývá, že přístupnost budov nedosahovala úrovně požadované tehdy platnými stavebními předpisy, včetně výšek prahů a sklonů nájezdových ramp (viz § 10 výše).

31. Hodnocení Soudu bude tedy vycházet ze stejného skutkového základu jako posuzování prováděné vnitrostátními soudy, tzn. že přístupnost obou budov byla nedostatečná. Kromě toho, jak bude vysvětleno (viz § 63 níže), Soud přihlédne při posuzování věci i k pozdějším úpravám a zlepšením, ačkoli následné zvýšení přístupnosti není pro jím prováděný přezkum určující.

III. K tvrzenému porušení článku 14 Úmluvy ve spojení s článkem 8 Úmluvy

32. Stěžovatel namítal, že došlo k porušení jeho práva podle článku 14 Úmluvy ve spojení s článkem 8. Relevantní části těchto ustanovení zní následovně:

Článek 8

„1. Každý má právo na respektování soukromého (…) života (…).“

2. Státní orgán nemůže do výkonu tohoto práva zasahovat kromě případů, kdy je to v souladu se zákonem a nezbytné v demokratické společnosti v zájmu národní bezpečnosti, veřejné bezpečnosti, hospodářského blahobytu země, předcházení nepokojům a zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky nebo ochrany práv a svobod jiných.“

Článek 14

„Užívání práv a svobod přiznaných touto Úmluvou musí být zajištěno bez diskriminace založené na jakémkoli důvodu, jako je (…) nebo jiné postavení.“

A. K přijatelnosti

1. Vyčerpání vnitrostátních prostředků nápravy

a) Podání stran

33. Vláda uvedla, že stížnost je nepřijatelná z důvodu nevyčerpání vnitrostátních prostředků nápravy, protože stěžovatel nedostatečně na vnitrostátní úrovni vzýval svá práva zaručená Úmluvou, a namísto toho se odvolával na Úmluvu o právech osob se zdravotním postižením.

34. Stěžovatel nesouhlasil a sdělil, že jeho písemná podání adresovaná prvoinstančnímu soudu v Reykjanes se dostatečně opírala o práva chráněná Úmluvou, na jejichž základě si nyní stěžuje u Soudu.

b) Posouzení Soudem

35. Článek 35 odst. 1 Úmluvy vyžaduje, aby stěžovatel vyčerpal všechny obvyklé prostředky nápravy, které jsou dostupné a adekvátní s ohledem na jeho námitky podle Úmluvy [viz Vučković a další proti Srbsku (předběžná námitka), cit. výše, § 71]. Při využití takových prostředků nápravy musí stěžovatel formulovat příslušnou námitku, pokud ne výslovně s odkazem na Úmluvu, pak „alespoň co do podstaty“. To znamená, že stěžovatel musí vznést právní argumenty se stejným nebo podobným účinkem na základě vnitrostátního práva, aby poskytl vnitrostátním soudům příležitost napravit údajné porušení Úmluvy (viz Hanan proti Německu, cit. výše, § 148).

36. Soud shledává, že se stěžovatel výslovně dovolával Úmluvy ve svých písemných podáních k prvoinstančnímu soudu v Reykjanes, jakož i práva na užívání soukromého a rodinného života a požadavku, aby mu byl zajištěn přístup k předmětným budovám na rovném základě s ostatními rezidenty obce. Jeho dovolání k Nejvyššímu soudu odkazovalo na podání před okresním soudem a výslovně se opíralo o právo na rovnocenné užívání služeb poskytovaných v těchto budovách. Přestože tedy dovolání určené Nejvyššímu soudu výslovně neodkazovalo na příslušná ustanovení Úmluvy, je zřejmé, že stěžovatel na obou stupních soustavy uplatnil co do podstaty námitku porušení práva, které se nyní dovolává před Soudem, a to v míře, jež vnitrostátním orgánům dostatečně umožnila se touto námitkou zabývat.

37. Námitka stěžovatele tedy není nepřijatelná z důvodu nevyčerpání vnitrostátních prostředků nápravy.

2. Použitelnost článku 14 ve spojení s článkem 8 Úmluvy

a) Podání stran

38. Vláda uvedla, že otázka přístupnosti předmětných budov nespadá pod pojem „soukromého života“ ve smyslu článku 8, a že se tedy článek 14 v daném případě nepoužije. Upozornila, že mezi opatřeními, k jejichž přijetí stěžovatel vyzýval žalovaný stát, a jeho soukromým životem nemůže existovat žádná myslitelná spojitost. Dále uvedla, že i bez plně bezbariérového přístupu do předmětných budov mohl stěžovatel vést svůj život způsobem umožňujícím jeho osobní rozvoj. V tomto ohledu vláda trvala na tom, že dané budovy byly stěžovateli částečně přístupné a že měl také obecný přístup ke kulturním akcím v rámci svého regionu. Proto podle jejího názoru posuzovaná záležitost nespadá do věcného rozsahu „soukromého života“ stěžovatele.

39. Stěžovatel tvrzení vlády rozporoval. Uvedl, že jeho přístup do budov měl významný dopad na jeho začlenění nebo vyloučení z kulturního a společenského života místní komunity. Argumentoval tím, že mu v obci nebyla žádná podobná kulturní nebo společenská centra zpřístupněna. Poukazoval dále na to, že orgány veřejné moci alespoň zčásti financovaly aktivity a akce pořádané v obou budovách právě proto, aby místním obyvatelům umožnily další osobní rozvoj a navazování vztahů, a že prokázal skutečný a individuální zájem o zapojení do těchto služeb a činností. Tvrdil, že mu daly za pravdu i vnitrostátní soudy, jelikož mu přiznaly aktivní žalobní legitimaci, čímž uznaly, že má přímý, individuální a právem chráněný zájem na dané věci.

b) Posouzení Soudem

40. Soud opakuje, že článek 14 Úmluvy doplňuje ostatní hmotněprávní ustanovení Úmluvy a jejích protokolů. Nemá samostatnou existenci, protože se uplatní pouze při „užívání práv a svobod“ zaručených jinými ustanoveními. Aplikace článku 14 však nutně nepředpokládá porušení některého ze substantivních práv zaručených Úmluvou; v tomto smyslu je dané ustanovení autonomní. Opatření, které je samo o sobě slučitelné s požadavky ustanovení, v němž je zakotveno určité právo nebo svoboda, však může odporovat tomuto článku ve spojení s článkem 14 z důvodu, že má diskriminační povahu. Aby byl článek 14 použitelný, stačí v souladu s tím, aby skutková podstata případu spadala „do věcného rámce“ jiného hmotněprávního ustanovení Úmluvy nebo jejích protokolů (viz například Khamtokhu a Aksenchik proti Rusku, cit. výše, § 53 a Fabris proti Francii, cit. výše, § 47).

41. V této souvislosti Soud při mnoha příležitostech vysvětlil, že pojem „soukromý život“ ve smyslu článku 8 je široký a že jej nelze vyčerpávajícím způsobem definovat. Zahrnuje fyzickou a psychickou integritu člověka a do určité míry i právo navazovat a rozvíjet vztahy s jinými lidmi. Někdy může zahrnovat také aspekty fyzické a sociální identity jednotlivce a právo na „osobní rozvoj“ anebo na „sebeurčení“ (viz Paradiso a Campanelli proti Itálii, cit. výše, § 159).

42. Otázka přístupnosti na poli článku 8 Úmluvy přichází v úvahu pouze ve výjimečných případech, když stěžovatelův nedostatečný přístup do veřejných budov a budov otevřených veřejnosti má nepříznivý vliv na jeho život do té míry, že zasahuje do jeho práva na osobní rozvoj a práva navazovat a rozvíjet vztahy s dalšími lidmi a vnějším světem (viz Zehnalová a Zehnal proti České republice, cit. výše).

43. Soud poznamenává, že ve věcech Botta proti Itálii, Zehnalová a Zehnal proti České republice a Glaisen proti Švýcarsku (všechny cit. výše) shledal, že nedostatek bezbariérového přístupu, na který stěžovatelé poukazovali, nespadal do oblasti soukromého života, a proto rozhodl, že článek 14 ve spojení s článkem 8 se nepoužije. Ve věci Botta stěžovatel namítal, že žalovaný stát nepřijal opatření, která by mu umožnila přístup na konkrétní soukromou pláž v místě vzdáleném od jeho obvyklého bydliště. Soud shledal, že tato záležitost se týkala mezilidských vztahů tak širokého a neurčitého rozsahu, že nemohla existovat žádná myslitelná přímá souvislost mezi opatřeními, která měl stát přijmout, aby napravil opomenutí soukromých koupališť a zajistil účinný výkon práva na soukromý život stěžovatele. Ve věci Zehnalová a Zehnal si stěžovatelé stěžovali, že jim jejich obec nezajistila přístup do 174 budov, které byly buď veřejné nebo přístupné veřejnosti. Soud uznal, že státy mohou mít pozitivní povinnost zajistit přístup do veřejných budov nebo budov otevřených veřejnosti, pokud nedostatek přístupu ovlivňuje život člověka takovým způsobem, že tím je zasahováno do jeho práva na osobní rozvoj a práva usadit se a rozvíjet vztahy s ostatními lidmi a vnějším světem. Soud však vzal na vědomí velký počet budov identifikovaných stěžovateli a konstatoval, že neuvedli žádné podrobnosti o překážkách, kterým v důsledku nedostatečného přístupu museli čelit, a že první stěžovatelka neprokázala zvláštní vztah mezi nedostatkem přístupu a dopady na její soukromý život. Ve věci Glaisen stěžovatel tvrdil, že neměl přístup do konkrétního kina, které bylo v soukromém vlastnictví. Soud konstatoval, že s ohledem na to, že pouze přibližně 10 až 12 % filmů bylo promítáno výhradně v dotčeném kině a že další místní kina byla stěžovateli přístupná, se záležitost nedotýkala jeho života takovým způsobem, aby bylo zasaženo jeho právo na osobní rozvoj anebo na navazování a rozvíjení vztahů. Soud dále poznamenává, že ve výše uvedeném rozsudku Neagu shledal, že i za předpokladu, že by se článek 8 uplatnil na námitky stěžovatelky ohledně překážek v přístupu do rezidenční budovy, v níž bydlela, její stížnost by musela být prohlášena za zjevně neopodstatněnou.

44. V projednávané věci má však Soud za to, že je třeba ji odlišit od situací ve výše popsaných případech. Na rozdíl od situace ve věci Botta se problém přístupnosti v projednávané věci týká budov vlastněných a/nebo provozovaných obcí v místě bydliště stěžovatele. Na rozdíl od situace ve věci Zehnalová a Zehnal stěžovatel identifikoval malý, jasně definovaný počet budov, kam nemá přístup, a vysvětlil, jak nepřístupnost každé z nich ovlivňuje jeho soukromý život (viz § 39 výše). Na rozdíl od situace ve věci Glaisen se tento případ netýká pouze jednoho z několika podobných, soukromě provozovaných kulturních míst. Duushús je podle vlastního popisu vlády „hlavním uměleckým a kulturním centrem“ obce a nic nenasvědčuje tomu, že by měl stěžovatel přístup k podobným kulturním a společenským akcím a službám jinde v obci. Ostatně podle šetření, kterého se účastnili ředitelé Duushús a Húsiđ 88 a jehož výsledky předložila vláda, nebyly v obci k dispozici žádné další budovy, které by plnily totožný účel. Je pravda, že Húsiđ 88 je primárně zaměřeno na děti a teenagery, ale přesto se jedná o veřejnou budovu, jejíž sál je pronajímán pro aktivity a akce, včetně těch, kterých se mohou účastnit rodiče.

45. Stěžovatel jasně identifikoval dvě konkrétní budovy, které jsou ve veřejném vlastnictví a/nebo správě a které zřejmě hrají důležitou roli pro místní život v obci, která je domovem méně než 20 000 obyvatel. Podle stěžovatele mu nedostatek přístupu k Duushús bránil v účasti na podstatné části kulturních aktivit, které jeho komunita nabízí, a nedostatečný přístup k budově Húsiđ 88 mu bránil v účasti na narozeninových oslavách a jiných společenských akcích, jichž se účastnily jeho děti (viz § 48 níže).

46. Soud si uvědomuje, jak je důležité, aby se osoby se zdravotním postižením mohly plně začlenit a podílet na životě společnosti, což bylo zdůrazněno Radou Evropy a vedlo k významnému rozvoji evropských a mezinárodních norem. Jak poznamenal Výbor pro práva osob se zdravotním postižením (viz § 27 výše), bezbariérovost je předpokladem toho, aby osoby se zdravotním postižením mohly žít nezávisle a mohly se plně a rovnocenně zapojit do společnosti. Bez fyzického přístupu do prostředí, k zařízením a službám otevřeným nebo poskytovaným veřejnosti by osoby se zdravotním postižením neměly rovné příležitosti a nemohly se zapojit do života místní komunity. V tomto kontextu a ve světle okolností věci je Soud přesvědčen, že sporná věc mohla ovlivnit právo stěžovatele na osobní rozvoj a jeho právo navazovat a rozvíjet vztahy s jinými lidmi a vnějším světem. V důsledku toho spadá posuzovaná záležitost do oblasti „soukromého života“ ve smyslu článku 8 Úmluvy. Z toho vyplývá, že článek 14 je společně s článkem 8 Úmluvy použitelný.

c) Závěry ohledně přijatelnosti

47. S ohledem na výše uvedené není stížnost ani nepřijatelná pro nevyčerpání vnitrostátních prostředků nápravy, ani zjevně neodpodstatněná či nepřijatelná z jakéhokoli jiného důvodu uvedeného v článku 35 Úmluvy. Proto musí být prohlášena za přijatelnou.

B. K meritu věci

1. Podání stran

a) Stěžovatel

48. Stěžovatel tvrdil, že mu nedostatečná přístupnost obou budov bránila v osobním rozvoji a právu navazovat a rozvíjet vztahy s ostatními členy místní komunity. Kvůli nedostatečnému přístupu do budovy Duushús byl fakticky vyloučen z účasti na kulturních akcích, uměleckých výstavách, koncertech a dalších společenských událostech, které se tam pořádají. Vzhledem k tomu, že se jednalo o primární místo konání takových akcí v obci, výrazně to bránilo jeho zapojení do společnosti a stavělo jej do nerovného postavení s ostatními obyvateli. Pokud jde o nedostatečný přístup k budově Húsiđ 88, ač stěžovatel uznal, že byla primárně využívána pro pořádání akcí pro děti a dospívající, prostory byly nezřídka pronajímány ke konání oslav narozenin a jiným podobným událostem. Nedostatečný přístup do budovy mu měl navíc bránit v tom, aby mohl doprovázet své děti na akce, zatímco jiní rodiče mohli.

49. Stěžovatel dále uvedl, že test, který by měl Soud následovat, nespočíval v tom, zda byl stát povinen překonat faktickou diskriminaci z důvodu nedostatku bezbariérového přístupu, ale spíše v tom, zda měl volnost poskytovat kulturní služby, které vzhledem k tomu, kde byly nabízeny, nebyly přístupné vozíčkářům. To podle stěžovatele znamenalo pro stát menší zátěž, protože po něm nebylo požadováno, aby napravil případný nedostatek přístupnosti v soukromých zařízeních, ale pouze aby se zdržel poskytování veřejných služeb v nepřístupných budovách.

50. Stěžovatel dále zdůraznil, že vnitrostátní soudy neusilovaly o vyvažování příslušných práv a hodnocení dostatečnosti přijatých opatření. Místo toho se závěr Nejvyššího soudu zakládal pouze na konstatování, že pouze obec je kompetentní rozhodnout, jakým způsobem využije své finanční prostředky.

b) Vláda

51. Vláda uvedla, že stěžovatel neutrpěl diskriminaci v rozporu s článkem 14, protože byla přijata přiměřená opatření a úpravy, které mu umožnily užívat jeho práv na rovném základě s ostatními. Vedle toho dodala, že povinnost zajistit přístupnost veřejných budov je postupné povahy a že stát této povinnosti dostál tím, že přijal strategii ke zlepšení přístupnosti veřejných budov (viz § 18 výše), kterou začal zavádět do praxe. Zjištění Nejvyššího soudu, že podle Ústavy byla jen samotná obec kompetentní rozhodovat o projektech pro zlepšení přístupnosti veřejných zařízení a že jí bylo třeba ponechat manévrovací prostor stran priorit, kam přednostně alokovat finanční prostředky, bylo rozumné, protože upřednostňování projektů přístupnosti je nevyhnutelné, plány města Reykjanesbćr na zlepšování situace byly rozsáhlé a částečně již i realizované.

52. Vláda poznamenala, že obec Reykjanesbćr zadala v roce 2012 audit veřejných a veřejnosti přístupných budov. Následně byl vypracován plán na zlepšení jejich přístupnosti. V roce 2014 bylo za tímto účelem vyhrazeno z rozpočtu 24 milionů islandských korun („ISK“). Další 2 miliony ISK byly určeny na zlepšení přístupnosti v roce 2015 a magistrát plánoval utratit dalších 10 milionů ISK v roce 2016; o skutečném využití těchto prostředků v roce 2016 ale nebyly předloženy žádné informace. Vláda dále uvedla, že vzhledem k nutnosti rozhodnout o určení finančních prostředků, které jsou k dispozici, na zlepšení bezbariérovosti, byly upřednostněny administrativní budovy, školy, sportovní haly a další vzdělávací zařízení. Vláda navíc zdůraznila, že předmětné budovy jsou vzhledem ke svému stáří chráněny zákonem o památkové péči a že jakékoli úpravy musí respektovat jejich integritu a historii.

53. Vláda tvrdila, že tyto dva objekty nejsou jedinými kulturními a společenskými prostorami v obci, a předložila přehled ostatních veřejných i soukromých společensko-kulturních objektů doprovozený fotografiemi vchodů do objektů. Jimi dokládala, že mnohé z nich byly „velmi dobře přístupné“ pro osoby na invalidním vozíku. Argumentovala tím, že stěžovatel tak měl řadu možností, jak se těšit a užívat soukromého života a zapojit se do aktivit místní komunity i bez akcí, které byly pořádány ve zmíněných dvou budovách.

54. Podle názoru vlády stěžovatel neprokázal potřebu denně navštěvovat obě budovy za účelem užívání svého práva na osobní rozvoj a na navazování a utvrzování vztahů s ostatními členy místní komunity. Celkově závěr Nejvyššího soudu představoval spravedlivou rovnováhu mezi obecným zájmem obce na jedné straně a zájmem stěžovatele na „dokonalé dostupnosti“ obou dotčených budov na straně druhé.

2. Posouzení Soudem

a) Obecné zásady

55. Soud znovu zdůrazňuje, že „diskriminace“ znamená, že se bez objektivního a rozumného odůvodnění zachází s lidmi v relevantně srovnatelných situacích rozdílně a že rozdílné zacházení postrádá jakékoli „objektivní a rozumné odůvodnění“, pokud nesleduje „legitimní cíl“ nebo neexistuje „rozumný vztah přiměřenosti mezi použitými prostředky a cílem, jehož má být dosaženo“ (viz Enver Şahin proti Turecku, cit. výše, § 54).

56. Soud však znovu opakuje, že toto není jediný aspekt zákazu diskriminace podle článku 14. Právo nebýt diskriminován při užívání práv zaručených Úmluvou je rovněž porušeno, když státy bez objektivního a rozumného odůvodnění nezacházejí odlišně s lidmi, jejichž situace se podstatně liší (viz J. D. a A. proti Spojenému království, cit. výše, § 84 s dalšími odkazy; zejména Thlimmenos proti Řecku, cit. výše, § 44). Aby mohl Soud konstatovat, že rozdíl v situacích je podstatný, musí být v této souvislosti dosaženo určitého prahu. Toho bude dosaženo, pokud má opatření zvláště škodlivé dopady na určité osoby v důsledku některého z diskriminačních důvodů, který souvisí s jejich situací (viz Ádám a další proti Rumunsku, cit. výše, § 87 a Napotnik proti Rumunsku, cit. výše, § 73). Vzhledem k tomu, že účinné užívání četných práv podle Úmluvy osobami se zdravotním postižením může vyžadovat, aby příslušné státní orgány přijaly různá pozitivní opatření (viz Mółka proti Polsku, cit. výše), zmíněného prahu, kdy je rozdíl v relevantních situacích podstatný, musí být dosaženo rovněž v případě, kdy stěžovatel spatřuje diskriminaci v nedostatku pozitivních opatření ze strany žalovaného státu (viz Toplak a Mrak proti Slovinsku, cit. výše, § 111).

57. Soud rovněž poznamenává, že Úmluva by měla být, pokud možno, vykládána v souladu s jinými pravidly mezinárodního práva, jehož je součástí (viz Enver Şahin proti Turecku, cit. výše, § 53), a že z tohoto důvodu by měla být brána v potaz ustanovení upravující práva osob se zdravotním postižením obsažená v Úmluvě o právech osob se zdravotním postižením spolu s dalšími relevantními materiály (viz § 25–27 výše). Soud v této souvislosti podotýká, že ve všeobecném komentáři č. 2 Výbor pro práva osob se zdravotním postižením uvedl, že na odepření přístupu osob se zdravotním postižením k zařízením a službám otevřeným veřejnosti by se mělo pohlížet optikou diskriminace (viz § 26 výše a Toplak a Mrak proti Slovinsku, cit. výše, § 112). Samotný Soud již dříve rozhodl, že existuje evropský, ba dokonce celosvětový konsensus o potřebě chránit osoby se zdravotním postižením před diskriminačním zacházením (viz Glor proti Švýcarsku, cit. výše, § 53).

58. Státy disponují určitou mírou posuzovací volnosti při hodnocení, zda a do jaké míry rozdíly v jinak srovnatelných situacích mohou odůvodnit odlišné zacházení (viz Vallianatos a další proti Řecku, cit. výše, § 76 a Toplak a Mrak proti Slovinsku, cit. výše, § 113). Rozsah míry posuzovací volnosti se bude lišit podle okolností, předmětu věci a jeho skutkového pozadí, ale konečné rozhodnutí, pokud jde o dodržování požadavků Úmluvy, spočívá na Soudu (viz Biao proti Dánsku, cit. výše, § 93). Pokud jde o obecná opatření hospodářské nebo sociální politiky, je státu obvykle ponechána široká míra posuzovací volnosti (tamtéž). Soud je toho názoru, že pokud je před ním námitka ohledně nedostatečné přístupnosti veřejných budov nastolena na poli práva na respektování soukromého a rodinného života, měla by být státu poskytnuta obdobně široká míra posuzovací volnosti. Jelikož je však Úmluva především systémem určeným na ochranu lidských práv, musí Soud brát ohled na měnící se podmínky ve smluvních státech a reagovat na rodící se konsenzus ohledně standardů, které by měly být uplatňovány (viz Enver Şahin proti Turecku, cit. výše, § 55 a Glor proti Švýcarsku, cit. výše, § 75).

59. V dřívějších věcech, jež se týkaly práv osob se zdravotním postižením, Soud s odkazem na Úmluvu o právech osob se zdravotním postižením konstatoval, že článek 14 Úmluvy je třeba vykládat ve světle požadavků této úmluvy na „přiměřené úpravy“ – chápané jako „nezbytné a vhodné úpravy a přizpůsobení, které nepředstavují nepřiměřenou nebo přehnanou zátěž, tam, kde je to v konkrétním případě potřeba“ –, které mohou osoby se zdravotním postižením oprávněně očekávat, aby státy zajistily jejich „užívání a uplatňování všech základních práv a svobod na rovném základě s ostatními“ (článek 2 Úmluvy o právech osob se zdravotním postižením; viz § 25 výše). Takové přiměřené úpravy napomáhají napravit faktické nerovnosti, které jsou nedůvodné, a proto představující diskriminaci (viz Çam proti Turecku, cit. výše, § 65 a Toplak a Mrak proti Slovinsku, cit. výše, § 114). Soud konstatuje, že tyto úvahy platí stejně pro zapojení osob se zdravotním postižením do společenského a kulturního života. A v tomto ohledu dále poznamenává, že článek 30 Úmluvy o právech osob se zdravotním postižením výslovně požaduje, aby smluvní strany zaručily osobám se zdravotním postižením příležitost účastnit se kulturního života na rovnoprávném základě s ostatními (viz § 25 výše).

a) Použití těchto zásad na projednávanou věc

i. Stanovení rámce pro posuzování

60. Soud má nejprve za to, že projednávanou věc je třeba posuzovat z hlediska toho, zda vnitrostátní orgány dodržely svůj pozitivní závazek přijmout vhodná opatření, aby stěžovateli, jehož pohyblivost je omezena v důsledku zdravotního postižení, umožnily výkon jeho práva na soukromý život na rovnoprávném základě s ostatními. Soud tedy s přihlédnutím ke skutkovým okolnostem věci shledává, že se test pro její posouzení, který má být použit, omezuje na zkoumání, zda stát přijal „nezbytné a vhodné úpravy a přizpůsobení“, aby usnadnil přístup osob se zdravotním postižením, jako je stěžovatel, aniž by zároveň uvalil na stát „nepřiměřenou nebo nadměrnou zátěž“ (viz § 59 výše).

61. Jak bylo uvedeno výše, Soud se domnívá, že nezajištění dostatečné přístupnosti předmětných budov mohlo ovlivnit právo stěžovatele na osobní rozvoj a jeho právo navazovat a rozvíjet vztahy s dalšími lidmi a vnějším světem (viz § 44–46 výše). Jak Soud rozhodl ve věci Guberina proti Chorvatsku (cit. výše, § 92), přistoupením k Úmluvě o právech osob se zdravotním postižením se žalovaný stát zavázal přihlížet k jejím zásadám, jako jsou přiměřené úpravy, přístupnost a nediskriminace osob se zdravotním postižením a jejich plné a rovnocenné zapojení do všech aspektů společenského života (viz § 25–27 výše). Soud proto s pomocí výše uvedeného testu (viz § 60 výše) přistoupí k posouzení, zda žalovaný stát dostál svým povinnostem a vyhověl stěžovateli jako osobě se zdravotním postižením, aby napravil existující faktické nerovnosti.

ii. Rozbor Soudu

62. Soud poznamenává, že vnitrostátní soudy ve svých rozhodnutích ve věci stěžovatele výslovně neuznaly a nehodnotily práva a zájmy stěžovatele. Místo toho svá rozhodnutí založily primárně na diskreční pravomoci obcí o alokaci finančních zdrojů a rozhodování, které projekty upřednostnit. V důsledku toho Soud nemůže při hodnocení odůvodněnosti stížnosti vycházet z předchozích zjištění vnitrostátních soudů, pokud jde o vyvažování protichůdných zájmů, ba ani v aspektu, jestli byly podniknuty dostatečné kroky k uspokojení potřeb přístupnosti osob s postižením, včetně stěžovatele.

63. Nicméně, s přihlédnutím k povaze a omezenému rozsahu přezkumné pravomoci, jak je popsána výše, a širokému prostoru pro uvážení státu (viz § 58–59 výše), není Soud přesvědčen, že nedostatečná přístupnost předmětných budov byla důsledkem diskriminačního opomenutí žalovaného státu co do přijetí dostatečných opatření k nápravě faktických nerovností s cílem umožnit stěžovateli uplatňovat jeho právo na soukromý život na rovnoprávném základě s ostatními. Soud v tomto ohledu podotýká, že po usnesení Parlamentu z roku 2011 bylo, jak se zdá, i v Reykjanesbćru vynaloženo značné úsilí na zlepšení přístupnosti veřejných budov a budov plnících veřejné funkce (viz § 18 výše). Obec při rozhodování o těchto úpravách upřednostnila zájem na zvýšení přístupnosti vzdělávacích a sportovních zařízení, což není svévolná ani nerozumná volba priorit. Učinila tak mimo jiné i s ohledem na důraz, který Soud ve své judikatuře klade na přístup ke vzdělávacím a sportovním zařízením (viz Enver Şahin proti Turecku, cit. výše a Çam proti Turecku, cit. výše). Další zlepšení přístupnosti, k nimž v mezidobí došlo, i když nejsou pro posouzení této věci rozhodující (viz § 31 výše), prokazují obecnou snahu usilovat o postupnou realizaci všeobecné přístupnosti veřejných budov v souladu s příslušnými mezinárodními materiály (viz § 22 a § 27 výše). Soud tedy uznává, že za okolností projednávané věci by uložení povinnosti na základě Úmluvy, aby stát v rámci svých pozitivních závazků zavedl další opatření, znamenalo uložení „nepřiměřené nebo nadměrné zátěže“ (viz § 59 výše).

64. Závěrem tedy Soud konstatuje, že žalovaný stát a Reykjanesbćr přijaly v rámci svých rozpočtových možností značná opatření k vyhodnocení a řešení otázky přístupnosti veřejných budov (viz § 51–52 výše). Soud opakuje, že rozsah jeho přezkumu byl omezen na to, zda žalovaný stát splnil své pozitivní povinnosti tím, že přijal dostatečná opatření k nápravě faktických nerovností ovlivňujících stěžovatelovu schopnost užívat si práva na soukromý život na rovnoprávném základě s ostatními. S ohledem na výše uvedené a vzhledem k již přijatým opatřením dospěl Soud k závěru, že stěžovatel nebyl diskriminován v užívání svého práva na respektování soukromého života.

65. K porušení článku 14 ve spojení s článkem 8 Úmluvy tedy nedošlo.

 

Výrok rozsudku

Z těchto důvodů Soud:

1. prohlásil jednomyslně námitku porušení článku 14 ve spojení s článkem 8 za přijatelnou;

2. rozhodl poměrem šesti hlasů ku jednomu, že článek 14 ve spojení s článkem 8 Úmluvy nebyl porušen.

 

1. I když plně souhlasím s použitelností článku 14 ve spojení s článkem 8 na daný případ, nemohu sdílet názor většiny, že nedošlo k porušení těchto ustanovení.

2. Stěžovatel, který je ochrnutý od hrudníku dolů a používá invalidní vozík, se nemohl dostat do dvou veřejných budov, z nichž v jedné sídlí hlavní umělecko-kulturní středisko města a ve druhé se nachází centrum mládeže se sálem, který se nezřídka pronajímá k pořádání nejrůznějších aktivit a akcí (viz § 6, § 7, § 44 a § 48 rozsudku). Stěžovateli je tedy znemožněna účast na hlavních kulturních a společenských akcích v obci (viz § 48 výše).

3. Nedostatečný přístup do veřejných budov v rámci práva na respektování soukromého života porušuje zákaz diskriminace, když úřady neplní svou pozitivní povinnost přijmout vhodná opatření, která stěžovateli umožní účast na kulturním a společenském životě na rovnoprávném základě s ostatními (viz § 59 a § 60 rozsudku). Tato pozitivní povinnost je porušena, když stát nepřijme „nezbytné a vhodné úpravy a přizpůsobení“ za účelem usnadnění života osob se zdravotním postižením, aniž by pro stát představovaly „nepřiměřenou nebo nadměrnou zátěž“ (viz § 60 výše).

4. Je pravda, že vypracování plánů a neustálé zlepšování bezbariérového přístupu do veřejných budov vyžaduje čas. Z tohoto důvodu je státu poskytována široká míra posuzovací volnosti (viz § 58 rozsudku); ta ovšem podléhá kontrole Soudu. Jeho přezkum předpokládá, že jsou naplánovány nezbytné úpravy budov a že jsou propočteny nebo odhadnuty související náklady. Kromě toho by vláda měla uvést, zda a v jakém časovém rámci lze dosáhnout potřebných zlepšení. Bez takového základu není dost dobře možné konstatovat, zda došlo k porušení míry posuzovací volnosti, jakkoli široké, či nikoliv.

5. Je třeba také zopakovat, že vnitrostátní soudy musí svá rozhodnutí dostatečně podrobně odůvodnit, a to v neposlední řadě proto, aby Soudu umožnily vykonávat evropský dohled, který mu byl svěřen (viz mimo jiné X proti Lotyšsku, cit. výše, § 107 a El Ghatet proti Švýcarsku, cit. výše, § 47). Očekává se od nich důkladné posouzení osobních poměrů stěžovatele, pečlivé zvážení protichůdných zájmů a zohlednění kritérií stanovených v judikatuře Soudu (viz Ndidi proti Spojenému království, cit. výše, § 76).

6. Pokud jde o projednávanou věc, v rámci vnitrostátního řízení byla vypracována zpráva týkající se konkrétních prvků přístupnosti dotčených budov (viz § 10 rozsudku). Vnitrostátní soudy ani vláda však neuvedly důvody, proč zatím nedošlo ke zlepšení situace ani do kdy se takové zlepšení plánuje. Stejně tak nebyly poskytnuty žádné informace o potřebných nákladech, ani se nezdá, že by případné náklady převyšovaly dostupné veřejné prostředky a finanční možnosti obce.

7. Ve vnitrostátním řízení se soudy odvolávaly na dělbu moci a rozhodly, že obce jsou jedinými orgány s pravomocí rozhodovat o zlepšení přístupnosti konkrétních budov (viz § 11 a § 15 rozsudku). V oblasti práv podle Úmluvy, zejména požadavků na autonomní a nediskriminační přístup osob se zdravotním postižením do veřejných budov, je takové plošné postoupení pravomocí jiným orgánům bez jakéhokoli posouzení ze strany soudů nedostatečné (viz naproti tomu Glaisen proti Švýcarsku, cit. výše, § 53, kde se Soud domníval, že Spolkový nejvyšší soud uvedl dostatečné důvody vysvětlující, proč situace, jíž stěžovatel čelil, nebyla dostatečně závažná, aby spadala pod pojem diskriminace). Zjištění vnitrostátních soudů jako takové porušuje článek 14 ve spojení s článkem 8 pouze z procesních důvodů.

8. Kromě toho existují dobré důvody předpokládat, že žalovaný stát nepřijal dostatečná opatření k nápravě hmatatelných strukturálních příčin nerovnosti, aby umožnil stěžovateli uplatňovat právo na soukromý život na rovnoprávném základě s ostatními. Jedna z budov byla v letech 2006 až 2014 „rozsáhle zrekonstruována“ (viz § 6 rozsudku). Soudu ale nebylo poskytnuto žádné vysvětlení, proč při té příležitosti nebyl zlepšen přístup osob se zdravotním postižením. Kromě toho uplynulo několik let od doby, kdy stěžovatel v roce 2015 zahájil občanskoprávní řízení s poukazem na nedostatečně bezbariérový přístup. Přestože magistrát upřednostnil zlepšení dostupnosti vzdělávacích a sportovních zařízení (viz § 63), měl dostatek času také na zlepšení přístupu do veřejných budov, v nichž sídlí umělecká a kulturní centra, která jsou pro společenský život neméně důležitá (viz mutatis mutandis Glaisen proti Švýcarsku, cit. výše, § 48, kde Soud nevyloučil možnost, že pro stěžovatele, který byl paraplegický, se význam návštěvy kina neomezoval pouze na sledování filmu, který by místo toho mohl sledovat doma, ale také na příležitost potkat se s jinými lidmi).

9. Z těchto důvodů jsem hlasoval pro porušení článku 14 ve spojení s článkem 8.

 

 

© Wolters Kluwer ČR, a. s.