Napotnik proti Rumunsku

 

Typ rozhodnutí: rozsudek senátu (4. sekce)

Číslo stížnosti: 33139/13

Datum: 20. 10. 2020

Složení senátu: Y. Grozev, předseda senátu (Bulharsko), I. A. Motoc (Rumunsko), C. Ranzoni (Lichtenštejnsko), S. Mourou-Vikström (Monako), G. Ravarani (Lucembursko), J. Schukking (Nizozemsko), P. Paczolay (Maďarsko)

[§ 1.–4. Průběh řízení před Soudem]

I. Práce stěžovatelky v konzulárním úseku rumunského velvyslanectví v Lublani

5. Stěžovatelka je rumunská diplomatka. Dne 1. 10. 2002 začala pracovat pro Ministerstvo zahraničních věcí (dále jen „MZV“).

6. Stěžovatelka se zúčastnila výběrového řízení na pozici konzulárního úředníka s umístěním na rumunském velvyslanectví v Lublani na čtyři roky. Následně byla jmenována do funkce nařízením ministra zahraničních věcí vydaným dne 9. 2. 2007. V té době jí byla přiznána diplomatická hodnost třetí tajemnice. Byla vyslána dne 2. 3. 2007; od 1. 1. 2006 byla pozice obsazována diplomaty vysílanými v režimu dočasného vyslání.

7. Když stěžovatelka přicestovala, aby se ujala úřadu, diplomatický sbor velvyslanectví čítal velvyslance a dva juniorní diplomaty: stěžovatelku, která měla na starost konzulární povinnosti (přibližně 70 % její činnosti), a druhého diplomata, mezi jehož hlavní úkoly patřily diplomatická a politická spolupráce a jenž neobdržel žádnou konzulární průpravu. Diplomatický sbor dále čítal ekonomického úředníka vyslaného Ministerstvem hospodářství.

8. Konzulární práce stěžovatelky spočívala především v poskytování pomoci rumunským občanům, kteří se ve Slovinsku ocitli v nouzové situaci, zejména v policejní vazbě či bez dokladů totožnosti, nebo hospitalizovaným občanům.

A. První těhotenství

9. V dubnu 2007 se stěžovatelka provdala za slovinského úředníka. O pár měsíců později poprvé otěhotněla. V listopadu 2007 pár dnů chyběla v práci kvůli zdravotním problémům spojeným s těhotenstvím. Dne 27. 11. 2007 jí porodník nařídil klidový režim na lůžku. Další den informovala velvyslance o svém zdravotním stavu. Současně požádala o čerpání dovolené za kalendářní rok v období od prosince 2007 do ledna 2008.

10. Dne 6. 12. 2007 zaslal velvyslanec MZV interní zprávu o stěžovatelčině nepřítomnosti v práci s připojenou poznámkou v následujícím znění:

„V příloze naleznete sdělení velvyslanectví v Lublani o disciplinárním přestupku paní Oany Napotnikové…“

11. Velvyslanec zevrubně popsal stěžovatelčinu nepřítomnost v práci a požádal o přidělení náhradníka na měsíc prosinec, kdy napadá mnoho žádostí o konzulární pomoc. Jelikož MZV náhradu neposkytlo, konzulární sekce velvyslanectví byla během nepřítomnosti stěžovatelky uzavřena a žádosti o konzulární pomoc byly přesměrovány velvyslanectvím v Záhřebu, Vídni a Budapešti. Stěžovatelka se vrátila do práce v únoru 2008.

12. Stěžovatelka se vrátila do práce během své dovolené ve dnech 14. a 17. 12. 2007, aby vyřešila neodkladné konzulární záležitosti.

13. Na základě doporučení nadřízených byla stěžovatelka v prosinci 2007 povýšena na druhou tajemnici.

14. Stěžovatelka porodila své dítě dne 16. 6. 2008 a od 2. 6. do 19. 10. 2008 čerpala mateřskou dovolenou. Poté do 5. 12. 2008 čerpala dovolenou za kalendářní rok.

15. Konzulární úsek velvyslanectví byl uzavřen od 2. do 15. 6. 2008, kdy byla za stěžovatelku nalezena náhrada; tato osoba byla na pozici přidělena dočasně.

16. Mezi 17. a 19. 7. 2008, poté, co stěžovatelka začala čerpat mateřskou dovolenou, zorganizovalo MZV na lublaňském velvyslanectví audit. Podle výsledné zprávy byly zjištěny nedostatky v konzulární činnosti velvyslanectví. Zejména bylo zjištěno, že konzulární žádosti a úřední dokumenty nebyly řádně evidovány v záznamech velvyslanectví. Některé původní dokumenty vydané konzulárním úsekem nebyly archivovány nebo byly jednoduše ztraceny. Některé dokumenty byly evidovány s nesprávným datem nebo nebyly podepsány příslušnými stranami. Auditorský tým vydal doporučení, aniž by navrhoval sankce. Příslušné části zprávy zněly následovně:

„V konzulární činnosti bylo zjištěno několik nedostatků, a to i přes malý objem práce. Jeden z důvodů pro to je spojován s parametry odborné činnosti paní Oany Napotnikové, včetně skutečnosti, že během první poloviny roku 2008 byla kvůli těhotenství v práci po dlouhá období nepřítomna.“

17. Dne 27. 2. 2009 zaslala stěžovatelka MZV odpověď, přičemž poukázala zejména na to, že auditorský tým zobecnil některé konkrétní situace, v nichž došlo k chybám, a že byla učiněna odpovědnou za jednání diplomatů, kteří tuto agendu vykonávali před ní nebo kteří ji zastupovali během její nepřítomnosti. Považovala rovněž za politováníhodné, že nebyla přizvána k jednání s inspektory, když byli v Lublani.

B. Druhé těhotenství

18. Stěžovatelka se vrátila do práce dne 5. 12. 2008. Velvyslanec byl toho názoru, že stěžovatelka ten rok pracovala jen velmi málo, a že by proto bylo vhodné odložit roční hodnocení jejího pracovního výkonu o šest měsíců. Dne 14. 1. 2009 informoval velvyslanec MZV o tomto rozhodnutí.

19. Dne 19. 1. 2009 stěžovatelka informovala velvyslance, že je těhotná a že termín porodu byl stanoven na druhou polovinu června 2009.

20. Téhož dne velvyslanec uzavřel roční hodnocení pracovního výkonu stěžovatelky za rok 2008. Celkové hodnocení znělo následovně:

„Ačkoli bylo celkově vyhodnoceno, že ‚výkon paní Oany Napotnikové splňoval požadavky na dané pracovní místo‘, okolnosti v jejím případě vzhledem ke krátké době, kterou strávila prací v roce 2008 kvůli mateřské dovolené a častým absencím z důvodu lékařské péče, značí, že není nejvhodněji vybavena pro konzulární činnost, která má určitá specifika, zejména když je paní Napotniková vedoucí konzulárního úseku.“

21. Stěžovatelka byla o této zprávě informována 23. 1. 2009. S hodnocením nesouhlasila.

C. Ukončení vyslání stěžovatelky

22. Dne 20. 1. 2009 velvyslanec projednal situaci stěžovatelky se svými nadřízenými. V interním sdělení určeném ministru zahraničních věcí velvyslanec zopakoval, že stěžovatelka byla opakovaně nepřítomna kvůli prvnímu těhotenství a že se dá předpokládat, že v souvislosti s druhým těhotenstvím se bude situace opakovat. Byl učiněn závěr, že diplomatické misi v Lublani není stěžovatelka k užitku. Představovala dodatečné náklady pro MZV z důvodu nutnosti dočasně ji nahradit (zejména náklady spojené s ubytováním zastupujícího diplomata v Lublani). Sdělení také zdůrazňovalo, že auditorský tým shledal „nedostatky v konzulární činnosti stěžovatelky“. Bylo navrhováno ukončení diplomatického vyslání stěžovatelky.

23. V samostatném sdělení zaslaném MZV dne 20. 1. 2009 velvyslanec zopakoval, že stěžovatelka je diplomatické misi v Lublani kvůli svým dlouhodobým a opakovaným absencím způsobeným jejími těhotenstvími jen málo užitečná. Velvyslanec dodal, že stěžovatelka představuje dodatečné bezpečnostní riziko kvůli svému sňatku se slovinským státním příslušníkem: manžel stěžovatelky řídil její auto, jež bylo přihlášeno pod diplomatickou registrační značkou.

24. Ministerským opatřením ze dne 20. 1. 2009 bylo vyslání stěžovatelky v Lublani ukončeno. Lublaňské velvyslanectví bylo o opatření zpraveno další den. Stěžovatelka byla informována, že její vyslání bylo ukončeno a že ke dni 14. 2. 2009 se předpokládá její návrat do Bukurešti. Stěžovatelka okamžitě požádala o rodičovskou dovolenou (viz § 27 zákona č. 269/2003 Sb., jenž je citován níže v § 33).

25. Na základě své žádosti byla stěžovatelka opatřeními ministra zahraničních věcí postavena mimo službu, nejprve pokud šlo o její rodičovskou dovolenou (od 14. 2. 2009 do 15. 5. 2010 s prvním dítětem a od 15. 5. 2010 do 22. 7. 2011 s druhým dítětem), a následně aby mohla doprovázet svého manžela na jeho dlouhodobém diplomatickém vyslání do zahraničí (trvajícím čtyři roky od 22. 7. 2011). Během doby, kdy byla postavena mimo službu, nebyl stěžovatelce vyplácen plat.

26. Dne 1. 9. 2015 začala stěžovatelka znovu pracovat pro MZV. Dne 20. 9. 2016 byla povýšena na první tajemnici. V době, kdy strany naposledy poskytly informace v této věci (vyjádření vlády ze dne 14. 6. 2019), pracovala stěžovatelka stále pro MZV v Bukurešti.

II. Občanskoprávní žaloba proti ukončení diplomatického vyslání stěžovatelky ve Slovinsku

27. Dne 28. 9. 2009 stěžovatelka podala občanskoprávní žalobu proti MZV týkající se ukončení jejího vyslání do zahraničí. Uvedla zejména to, že důvodem pro toto ukončení bylo její těhotenství. Podle jejího názoru se jednalo o diskriminační, a tedy protiprávní důvod.

28. Dne 21. 3. 2012 Obvodní soud v Bukurešti žalobu zamítl. Zdůraznil, že ministr zahraničních věcí má dle svého uvážení organizovat zahraniční zastoupení a ukončovat ze závažných důvodů vyslání do ciziny, kdykoli je to nutné. Soud dospěl k závěru, že ukončení vyslání stěžovatelky nebylo diskriminační.

„Soud má za to, že ukončení [vyslání stěžovatelky bylo] povoleno v konkrétní sféře diplomatické činnosti a nepředstavovalo disciplinární opatření… aby bylo zajištěno obnovení [diplomatického sboru], je na uvážení [MZV] rozhodnout, kdy zahájit nové vyslání diplomata a kdy ukončit [vyslání] jiných tak, aby bylo zaručeno a zachováno fungování diplomatických misí.

…

Pokud jde o diskriminaci, soud konstatuje, že rozhodnutí o ukončení vyslání jsou MZV ve vztahu ke všem diplomatům přijímána bez ohledu na jejich pohlaví; když [žalobkyně] tvrdí, že její vyslání nemělo být z těchto důvodů ukončeno, využívá své těhotenství k získání zvýhodnění.“

29. Stěžovatelka podala odvolání k Odvolacímu soudu v Bukurešti. Trvala na své argumentaci, že její diplomatické zařazení bylo ukončeno z diskriminačních důvodů souvisejících s jejím těhotenstvím.

30. V konečném rozhodnutí ze dne 8. 11. 2012 odvolací soud zamítl odvolání a potvrdil rozhodnutí vydané obvodním soudem 21. 3. 2012 (viz výše § 28). Nadto soud dospěl k následujícímu závěru:

„Zákoník práce neomezuje právo zaměstnavatele organizovat činnost svých těhotných zaměstnankyň, s výjimkou zákazu vypovězení jejich pracovních smluv…

… [stěžovatelka] neprokázala, že byla [MZV] diskriminována, jelikož rozhodnutí o ukončení jejího vyslání přijalo MZV zákonně a v rozsahu své diskreční pravomoci s cílem zajistit fungování MZV; takové opatření lze přijmout ve vztahu ke všem zaměstnancům MZV bez ohledu na jejich pohlaví nebo těhotenství.“

Relevantní právní předpisy a praxe

[§ 31.–49. Relevantní vnitrostátní právo a praxe, unijní a mezinárodní dokumenty]

K tvrzenému porušení čl. 1 Protokolu č. 12 k Úmluvě

A. Rozsah případu

50. Stěžovatelka ve své původní žádosti před Soudem tvrdila, že byla diskriminována v zaměstnání, jelikož její vyslání v Lublani bylo ukončeno kvůli jejímu těhotenství, aniž by jí byl předložen platný důvod. Odvolávala se na článek 1 Protokolu č. 12 k Úmluvě.

51. Ve svých podáních v reakci na stanoviska vlády stěžovatelka dále tvrdila, že v důsledku stejných skutečností, na které upozornila Soud ve své původní stížnosti, byly porušeny také články 6 a 8 Úmluvy.

52. S ohledem na obsah stížnosti a bez ohledu na to, zda je třeba výše uvedená tvrzení a argumenty vznesené na základě článku 6 a 8 Úmluvy přezkoumat v kontextu projednávané stížnosti, Soud, jenž přisuzuje právo skutkovému stavu případu (viz Radomilja a další proti Chorvatsku, § 114 a § 126), přezkoumá stížnost jen z hlediska článku 1 Protokolu č. 12 k Úmluvě.

Toto ustanovení zní následovně:

„1. Užívání každého práva přiznaného zákonem musí být zajištěno bez jakékoli diskriminace z důvodu pohlaví, rasy, barvy pleti, jazyka a náboženství, politického či jiného smýšlení, národnostního či sociálního původu, příslušnosti k národnostní menšině, majetku, rodu či jiného postavení.

2. Nikdo nesmí být diskriminován žádným orgánem veřejné moci z jakéhokoli důvodu, zejména z důvodů uvedených v odstavci 1.“

A. K přijatelnosti

1. Jurisdikce Soudu ratione materiae

[§ 53.–58. Jurisdikce Soudu ratione materiae]

2. Další důvody nepřípustnosti

[§ 59. Další důvody nepřípustnosti]

B. K meritu věci

3. Stanoviska stran

[§ 60.–68. Stanoviska stran]

4. Posouzení Soudem

a) Obecné principy

69. Bez ohledu na rozdíl v rozsahu působnosti článku 14 Úmluvy a článku 1 Protokolu č. 12 k Úmluvě má být pojem „diskriminace“ v článku 1 Protokolu č. 12 a v článku 14 významově totožný (viz § 18 a § 19 důvodové zprávy k Protokolu č. 12). Při použití stejného výrazu podle článku 1 Protokolu č. 12 proto Soud nevidí důvod odchýlit se od zavedeného výkladu „diskriminace“ (viz Sejdić a Finci proti Bosně a Hercegovině, cit. výše, § 55).

70. Lze dovodit, že v zásadě se na případy zahájené podle článku 1 Protokolu č. 12 použijí tatáž pravidla, která Soud vyvinul ve své judikatuře týkající se ochrany poskytované článkem 14.

71. V tom smyslu Soud znovu připomíná, že při požívání práv a svobod zaručených Úmluvou poskytuje článek 14 ochranu před odlišným zacházením s jednotlivci, kteří se nacházejí v obdobné nebo relevantně podobné situaci, bez objektivního a podloženého odůvodnění. Jinými slovy, požadavek na prokázání analogického postavení nevyžaduje, aby srovnávací skupiny byly totožné. Pro účely článku 14 je rozdílné zacházení diskriminační, pokud „nemá žádné objektivní a podložené odůvodnění“, tj. pokud nesleduje „legitimní cíl“ a neexistuje-li „rozumný vztah přiměřenosti“ mezi použitými prostředky a sledovaným cílem (viz Molla Sali proti Řecku, § 133 a § 135).

72. Soud ve své judikatuře také stanovil, že pouze rozdíly v zacházení založené na identifikovatelné vlastnosti nebo „postavení“ mohou představovat diskriminaci ve smyslu článku 14 (viz Fábián proti Maďarsku, § 113).

73. Mimoto článek 14 nezakazuje smluvním stranám zacházet odlišně se skupinami, aby napravily „faktické nerovnosti“ mezi nimi. Právo nebýt diskriminován při výkonu práv zaručených Úmluvou je porušeno, když státy bez objektivního a podloženého odůvodnění nezacházejí odlišně s osobami, jejichž situace podstatně odlišná je (viz Thlimmenos proti Řecku, § 44, Stec a další proti Spojenému království, § 51, a Guberina proti Chorvatsku, § 70). Zákaz vyvěrající z článku 14 tedy rovněž zakládá pozitivní závazek členských států nutně rozlišovat mezi osobami nebo skupinami, jejichž poměry jsou závažně a podstatně odlišné (viz J. D. a A. proti Spojenému království, § 51, a Guberina proti Chorvatsku, cit výše, § 70). V této souvislosti se závažnost poměřuje ve vztahu k tomu, co je nárokováno, přičemž je vyžadováno dosažení určité mezní hodnoty, aby Soud mohl dojít k závěru, že rozdíl v okolnostech je významný. Aby bylo dosaženo této mezní hodnoty, musí mít opatření obzvláště škodlivý dopad na určité osoby v důsledku jejich chráněného zájmu souvisejícího s jejich situací a s ohledem na důvod diskriminace (viz J. D. a A. proti Spojenému království, cit. výše, § 85).

74. Soud ve své judikatuře, i když nepřímo, uznal potřebu ochrany těhotenství a mateřství (viz obdobně Khamtokhu a Aksenchik proti Rusku, § 82, Konstantin Markin proti Rumunsku, § 132, Alexandru Enache proti Rumunsku, § 68 a § 76–77, a Petrovic proti Rakousku, § 36).

75. Soud rovněž stanovil, že podpora rovnosti pohlaví je jedním z hlavních cílů členských států Rady Evropy. To znamená, že musejí existovat velmi závažné důvody pro to, aby mohlo být rozdílné zacházení na základě pohlaví považováno za slučitelné s Úmluvou (viz Abdulaziz, Cabales a Balkandali proti Spojenému království, § 78, a Cavalho Pinto de Sousa Morais proti Portugalsku, § 46). V důsledku toho, je-li rozdílnost v zacházení založena na pohlaví, je míra posuzovací volnosti přiznaná státu úzká a v takových situacích zásada přiměřenosti vyžaduje nejen to, aby vybrané opatření bylo obecně vhodné k dosažení sledovaného cíle, ale musí být také prokázáno, že bylo za daných okolností nezbytné (viz Emel Boyraz proti Turecku, § 51).

b) Použití uvedených zásad na skutkové okolnosti projednávaného případu

76. Pokud jde o skutkové okolnosti projednávaného případu, Soud poznamenává, že se mělo za to, že stěžovatelka nebude schopna vykonávat svou práci kvůli nepřítomnosti z důvodu lékařských vyšetření a mateřské dovolené (viz výše § 20, § 22 a § 23). Rozhodnutí odvolat ji do Bukurešti bylo přijato, jakmile oznámila své druhé těhotenství (viz výše § 19 a § 24). Vláda ve svých vyjádřeních rovněž připustila, že stav stěžovatelky hrál roli v rozhodnutí ukončit její diplomatické zařazení (viz výše § 65). V důsledku toho má Soud za to, že stěžovatelka byla vystavena takovému zacházení zejména kvůli svému těhotenství.

77. Soud poznamenává, že pouze se ženami lze zacházet odlišně z důvodu těhotenství, a proto se takové zacházení rovná přímé diskriminaci na základě pohlaví, pokud není odůvodněno. V tomto bodě je třeba zmínit, že obdobný přístup zaujal ve své judikatuře Soudní dvůr Evropské unie (viz výše § 44 a § 46) a že tento přístup je v souladu s vnitrostátním právem (viz výše § 31) a praxí (viz výše § 34–36).

78. Poté, co Soud došel k závěru, že se stěžovatelkou bylo zacházeno odlišně z důvodu pohlaví, musí určit, zda důvody uvedené úřady – MZV, vnitrostátními soudy a vládou – k odůvodnění zacházení se stěžovatelkou byly relevantní a dostatečné, bez ohledu na úzký prostor pro uvážení přiznaný státům v případech, jako je tento (viz výše § 75).

79. Vláda tvrdila, že rozhodnutí o odvolání stěžovatelky z jejího vyslání do zahraničí sledovalo legitimní cíl ochrany práv ostatních, zejména rumunských občanů, kteří potřebují konzulární pomoc ve Slovinsku (viz výše § 67 a § 68). Soud toto tvrzení uznává. Je tedy třeba určit, zda opatření bylo přiměřené tomuto cíli.

80. V tomto ohledu je třeba poznamenat, že vnitrostátní úřady a vláda se domnívaly, že předčasné ukončení vyslání stěžovatelky do zahraničí bylo odůvodněno skutečností, že její absence by ohrozila řádné fungování konzulárního úseku velvyslanectví (viz výše § 22, § 23, § 28, § 30 a § 68). Soud konstatuje, že během nepřítomnosti stěžovatelky v úřadu bylo poskytování konzulárních služeb pozastaveno a žádosti o pomoc byly přesměrovány do sousedních zemí (viz výše § 11 a § 15). Je tedy zřejmé, že vzhledem k povaze práce stěžovatelky a naléhavosti žádostí, které měla řešit (viz výše § 8), měla její nepřítomnost v úřadu na konzulární činnost velvyslanectví vážný dopad.

81. Soud rovněž konstatuje, že vnitrostátní právo jako takové nebrání předčasnému ukončení diplomatických vyslání do zahraničí (viz výše § 33), což bylo také potvrzeno vnitrostátními soudy (viz výše § 28 a § 30 a obdobně § 37). Vnitrostátní právo navíc umožňuje zaměstnavateli, aby organizoval činnost těhotných zaměstnankyň, s výjimkou vypovězení jejich zaměstnaneckých smluv (viz výše § 30).

82. V tomto smyslu Soud poznamenává, že ačkoli pracovní podmínky stěžovatelky se z důvodu předčasného ukončení jejího vyslání do zahraničí změnily, nebyla propuštěna z práce diplomata MZV (viz oproti tomu judikaturu SDEU citovanou výše v § 43 a § 48). Tuto změnu okolností nelze srovnávat se ztrátou zaměstnání (viz také pro srovnání vnitrostátní právo citované výše v § 35).

83. Soud proto považuje za prokázané, že důsledky předčasného ukončení vyslání do zahraničí nebyly pro stěžovatelku stejné povahy jako ty, které jsou výslovně zakázané vnitrostátními zákony o rovných příležitostech (viz výše § 31–33) a mezinárodními závazky státu na poli ochrany těhotenství a mateřství (viz výše § 39–42 a § 49).

84. Nadto byla stěžovatelka navzdory delší nepřítomnosti z důvodu mateřské a rodičovské dovolené svým zaměstnavatelem opakovaně povýšena, nejprve v prosinci 2007, když byla nepřítomna během svého prvního těhotenství (viz výše § 13), a znovu v prosinci 2016, přibližně rok po svém návratu do práce (viz výše § 26). Zdá se tedy, že její diplomatická kariéra z dlouhodobé perspektivy nijak významně neutrpěla.

85. Nakonec je třeba poznamenat, že vnitrostátní soudy výslovně potvrdily, že rozhodnutí o ukončení vyslání stěžovatelky nebylo disciplinárním opatřením (viz výše § 28). Soud nemá důvod toto zjištění zpochybňovat. Dochází tedy k závěru, že ačkoli rozhodnutí bylo motivováno těhotenstvím stěžovatelky, nezamýšlelo postavit ji do nevýhodného postavení.

86. Ve světle výše uvedených zjištění má Soud za to, že bylo prokázáno, že předčasné ukončení diplomatického zařazení stěžovatelky bylo nezbytné k zajištění a zachování funkční kapacity diplomatické mise a v konečném důsledku k ochraně práv druhých. Bez ohledu na úzký prostor pro uvážení, jenž jim byl přiznán, poskytly vnitrostátní úřady relevantní a dostatečné důvody k odůvodnění nezbytnosti daného opatření.

87. V důsledku toho nedošlo k porušení článku 1 Protokolu č. 12 k Úmluvě.

Výrok rozsudku

Z těchto důvodů Soud jednomyslně rozhodl, že:

1. stížnost je přijatelná;

2. článek 1 Protokolu č. 12 k Úmluvě nebyl porušen.

 

© Wolters Kluwer ČR, a. s.