M. N. a ostatní proti Belgii

Typ rozhodnutí: rozhodnutí velkého senátu

Číslo stížnosti: 3599/18

Datum: 5. 5. 2020

Složení senátu: L. A. Sicilianos, předseda senátu (Řecko), R. Spano (Island), J. F. Kjřlbro (Dánsko), A. Nußberger (Německo), P. Lemmens (Belgie), H. Keller (Švýcarsko), A. Potocki (Francie), K. Wojtyczek (Polsko), I. A. Motoc (Rumunsko), M. Mits (Lotyšsko), S. Mourou-Vikström (Monako), P. Koskelo (Finsko), G. A. Serghides (Kypr), M. Bošnjak (Slovinsko), J. Ilievski (Severní Makedonie), I. Jelić (Černá Hora), D. Pavli (Albánie)

[§ 1.–7. Průběh řízení před Soudem]

A. Administrativní stadium (žádosti o víza a řízení před Cizineckým úřadem a správními soudy)

8. V průběhu správního stadia stěžovatelé nejprve usilovali o získání dokumentů, které by jim umožnily legálně vstoupit do Belgie a pobývat v ní po dobu nezbytnou k podání formální žádosti o azyl; zadruhé podali žalobu k správním soudům, napadajíce rozhodnutí Cizineckého úřadu o zamítnutí udělení víz. Belgie u stejných soudů oponovala udělení víz.

1. Rozhodnutí z 13. 9. 2016 o zamítnutí udělení víz

9. Dne 22. 8. 2016 pár stěžovatelů, doprovázený jedním z jejich dětí, vycestoval na belgické velvyslanectví v Bejrútu za účelem podání žádostí o víza pro sebe a své dvě děti. Jejich žádosti byly podloženy dopisem jejich belgického právního zástupce ze dne 15. 7. 2016 a souvisejícími dokumenty.

10. Stěžovatelé požádali o víza s omezenou územní platností na základě článku 25 kodexu Společenství o vízech (viz § 64 níže). S ohledem na závažné humanitární důvody požadované pro použití tohoto ustanovení stěžovatelé uvedli, že pokud jde o bezpečnostní a životní podmínky, ocitli se v situaci absolutní nouze kvůli ozbrojenému konfliktu v Sýrii a konkrétně intenzivnímu ostřelování Aleppa. Na podporu svých tvrzení předložili dokumenty. Stěžovatelé tvrdili, že jejich dům v Aleppu byl zničen ostřelováním; že se uchýlili do domu strýce, který ze Sýrie uprchl; že válečná situace učinila přístup k potravinám, vodě a elektřině velmi obtížným; a že děti již dále nenavštěvují školu. V důsledku toho si přáli opustit Aleppo a získat víza za účelem vycestování a podání žádostí o azyl v Belgii, která v roce 2015 udělila status mezinárodní ochrany (azyl nebo doplňková ochrana) velké většině žadatelů o azyl přijíždějících ze Sýrie a kde byli ve spojení s belgickou rodinou, která byla ochotna poskytnout jim ubytování.

11. Dne 13. 9. 2016 Cizinecký úřad, správní orgán příslušný k udělování víz (viz § 45 níže), odmítl stěžovatelům udělit „humanitární víza“ a uvědomil je o svých rozhodnutích e-mailem z 29. 9. 2016, zaslaným prostřednictvím oddělení víz velvyslanectví Belgie v Bejrútu.

12. Cizinecký úřad uvedl, že víza požadovaná stěžovateli byla určena pouze osobám, které chtějí krátkodobě vycestovat na území schengenského státu z důvodů, které nemohou ovlivnit, jako je nemoc nebo smrt příbuzného, a které se nehodlají v daném státě dlouhodobě usadit. Cizinecký úřad nicméně poznamenal, že jelikož zjevným záměrem stěžovatelů bylo podat žádost o azyl při příjezdu do Belgie, nemohli tento druh víza využít. Podle názoru Cizineckého úřadu by tedy udělení víza z humanitárních důvodů jednotlivci, který měl v úmyslu požádat o azyl v Belgii, vytvořilo precedens, který by se nebezpečně odchýlil od výjimečné povahy postupu pro krátkodobá víza. Cizinecký úřad dodal, že diplomatické a konzulární mise nebyly zahrnuty mezi orgány, u kterých by bylo možné podat žádost o azyl podle královského výnosu ze dne 8. 10. 1981 o vstupu na území, pobytu, právu na usazení a vyhoštění cizích státních příslušníků.

13. Cizinecký úřad posléze vyzval stěžovatele, aby požádali o jiný druh víza, který by jim podle belgických právních předpisů umožnil pobývat v Belgii déle než 90 dnů. Stěžovatelé následně takovou žádost podali, v prosinci 2016 byla ale belgickými úřady zamítnuta (viz § 34 níže).

14. Stěžovatelé v mimořádně naléhavém řízení podali žádost k Odvolací komisi pro cizince – soudnímu odvolacímu orgánu – proti rozhodnutím Cizineckého úřadu (viz § 52 níže) o odklad výkonu rozhodnutí Cizineckého úřadu z 13. 9. 2016 v mimořádně naléhavém řízení (viz § 11 výše).

15. Dne 7. 10. 2016 Odvolací komise pro cizince nařídila v mimořádně naléhavém řízení zastavení výkonu rozhodnutí o zamítnutí žádostí o udělení víz Cizineckým úřadem a nařídila belgickému státu, aby do 48 hodin vydal nová rozhodnutí, která budou založena na náležitých právních základech a budou zohledňovat mimořádně nebezpečnou situaci v Sýrii.

16. Dne 6. 3. 2017 Odvolací komise pro cizince uvedla, že nebyla podána žádná žádost o zrušení rozhodnutí ze dne 13. 9. 2016 o zamítnutí udělení víz, v důsledku čehož rozhodla o zrušení zastavení výkonu rozhodnutí o neudělení víz a předběžných opatření. Dále konstatovala, že jelikož rozhodnutí o neudělení víz nebyla zrušena, byla tato stále platná.

17. Dne 8. 2. 2018 Státní rada (Conseil d’État) z právních důvodů zamítla odvolání stěžovatelů proti rozsudku ze dne 6. 3. 2017. Rozhodla, že nedošlo k žádnému odchýlení se od judikatury, a odmítla argumenty stěžovatelů o tom, že došlo k porušení zásady právní jistoty a čl. 3 a 13 Úmluvy.

18. Téhož dne Conseil d’État z právních důvodů zamítla odvolání podané belgickým státem proti rozsudku ze dne 7. 10. 2016 z důvodu, že napadený rozsudek již nadále nepříznivě neovlivňuje belgický stát, neboť dne 6. 3. 2017 došlo ke zrušení zastavení výkonu rozhodnutí.

2. Rozhodnutí z 10. 10. 2016 o zamítnutí udělení víz

19. Jak bylo požadováno nařízením Odvolací komise pro cizince (viz § 15 výše), Cizinecký úřad vydal nová rozhodnutí ze dne 10. 10. 2016 o zamítnutí udělení víz; nicméně se stejným odůvodněním, jaké uvedl ve svých přechozích zamítavých rozhodnutích. V oznamovací e-mailové zprávě zaslané právnímu zástupci stěžovatelů bylo uvedeno, že „článek 3 Úmluvy nelze vykládat tak, že vyžaduje, aby státy na své území vpustily všechny osoby nacházející se v katastrofických situacích, a čelily tak riziku, že vyspělé země budou nuceny přijímat obyvatelstvo z rozvojového světa, ze zemí nacházejících se ve válce nebo zpustošených přírodními katastrofami“.

20. Rozsudkem ze 14. 10. 2016 Odvolací komise pro cizince, jednající v mimořádně naléhavém řízení, opětovně nařídila zastavení výkonu rozhodnutí ze dne 10. 10. 2016 o zamítnutí udělení víz a nařídila Cizineckému úřadu vydat do 48 hodin nová rozhodnutí, založená na náležitých právních základech.

21. Odvolací komise pro cizince uvedla, že nemohla přijmout námitku státu, že článek 3 Úmluvy nemůže představovat povinnost členských států Rady Evropy přijmout obyvatelstvo čelící situacím zmatku a velkého nebezpečí v domovských státech. Rovněž zdůraznila povahu res judicata svých rozsudků, zejména rozsudku ze 7. 10. 2016, který však nebyl vykonán. Na závěr Odvolací komise pro cizince, stejně jako ve svém rozsudku ze 7. 10. 2016, uvedla, že Cizinecký úřad nesplnil formální požadavek odůvodnění rozhodnutí, když nezohlednil znepokojivou situaci v Sýrii a velmi závažné riziko porušení článku 3 Úmluvy.

22. Stěžovatelé podali k Odvolací komisi pro cizince návrh na zrušení rozhodnutí Cizineckého úřadu ze dne 10. 10. 2016. Dne 24. 3. 2017 Odvolací komise pro cizince tento návrh zamítla s tím, že rozhodnutí Cizineckého úřadu z 13. 9. 2016 (viz § 11 výše) se stala konečnými, v důsledku čehož stěžovatelé nejsou v postavení napadnout navazující rozhodnutí.

23. Kasační stížnost podaná stěžovateli proti tomuto rozsudku byla dne 17. 5. 2018 zamítnuta Conseil d’État. Ta své rozhodnutí rada založila na výkladu článků 1 a 25 vízového kodexu Soudním dvorem Evropské unie („SDEU“); SDEU dne 7. 3. 2017 rozhodl, že vízový kodex se vztahuje pouze na pobyty kratší než 90 dnů, a nelze jej tudíž použít v souvislosti se žádostí o azyl, která se nezbytně týká delšího pobytu (viz § 71–73 níže).

3. Rozhodnutí ze 17. 10. 2016 o zamítnutí udělení víz

24. Dne 17. 10. 2016 Cizinecký úřad opětovně vydal rozhodnutí o zamítnutí udělení víz, přičemž důvody zamítnutí byly totožné s důvody, o které se opírala jeho předešlá rozhodnutí.

25. Rozsudkem ze dne 20. 10. 2016 Odvolací komise pro cizince v zásadě potvrdila svůj názor vyslovený v předešlých rozsudcích a nařídila zastavení výkonu zamítavého rozhodnutí ze 17. 10. 2016. Navíc s ohledem na bezprostřední nebezpečí, kterému byli stěžovatelé vystaveni, trvající odmítavý postoj belgického státu dodržovat res judicata a důležitost zajištění účinného opravného prostředku měla za to, že je opodstatněné nařídit státu vydat stěžovatelům během 48 hodin laissez-passers nebo víza platná po dobu třech měsíců.

26. Rozsudkem ze dne 24. 3. 2017 Odvolací komise pro cizince zamítla žádost o zrušení rozhodnutí a nařídila zrušení zastavení výkonu rozhodnutí o zamítnutí udělení víz, jakož i předběžných opatření, argumentujíc stejnými důvody, které uvedla ve svém prvním rozsudku ze stejného dne (viz § 22 výše).

27. Odvolání proti tomuto rozsudku bylo zamítnuto rozsudkem Conseil d’État ze 17. 5. 2018 ze stejných důvodů, jako byly důvody uvedené ve výše uvedeném rozsudku ze stejného dne (viz § 23 výše).

B. Soudní stadium (řízení před občanskoprávními soudy týkající se výkonu rozsudku Odvolací komise pro cizince z 20. 10. 2016)

28. Účelem soudního stadia řízení bylo pro stěžovatele zajistit výkon rozsudku Odvolací komise pro cizince ze dne 20. 10. 2016 – kterým jim bylo přiznáno právo legálně vycestovat do Belgie, neboť bylo belgické vládě nařízeno udělit jim povolení ke vstupu a setrvání v zemi po dobu tří měsíců – a následně rozsudku Odvolacího soudu v Bruselu ze dne 7. 12. 2016. Belgický stát byl naopak proti výkonu výše uvedených rozhodnutí, čehož docílil rozsudkem odvolacího soudu ze dne 30. 6. 2017.

1. Řízení zahájené na návrh stěžovatelů u soudu příslušného pro rozhodování o předběžných opatřeních

29. Stěžovatelé zaslali belgickým orgánům výzvu doručenou prostřednictvím soudního vykonavatele, v níž se domáhali výkonu rozsudku Odvolacího senátu pro cizince ze dne 20. 10. 2016 (viz § 25 výše). Vzhledem k tomu, že se tento postup ukázal jako neúspěšný, stěžovatelé podali jednostrannou žádost k předsedovi Frankofonního soudu prvního stupně v Bruselu („TPI“).

30. Vzhledem k tomu, že pochybení Cizineckého úřadu, který se neřídil rozsudkem Odvolací komise pro cizince, přestože byl okamžitě vykonatelný, znamenalo „nepřípustné protiprávní jednání“ („unacceptable illegal action“), rozhodující předseda frankofonního TPI nařídil usnesením ze dne 25. 10. 2016 ve formě předběžného opatření, aby se stát řídil rozsudkem Odvolací komise pro cizince ze dne 20. 10. 2016, tedy aby stěžovatelům udělil víza nebo laissez-passers, pod pokutou 1 000 EUR za den prodlení u každého stěžovatele.

31. V souladu s podmínkou uloženou předsedou rozhodujícím o jednostranné žádosti stěžovatelé podali žalobu inter partes proti státu, domáhajíce se potvrzení usnesení ze dne 25. 10. 2016. Dne 7. 11. 2016 další soudce jednající jako předseda frankofonního TPI prohlásil žalobu za přijatelnou, ale neopodstatněnou, neboť belgickým úřadům nelze vytýkat, že dobrovolně nevyhověly rozsudku Odvolacího senátu pro cizince, a to ani přesto, že byl okamžitě vykonatelný, pokud tyto úřady měly v úmyslu napadnout zákonnost rozsudku zahájením odvolacího řízení podle zákona. Soudce rovněž rozhodl, že jelikož právní předpisy neopravňují Odvolací komisi pro cizince ukládat peněžité pokuty, TPI neměl pravomoc takovou povinnost v projednávaném případě uložit.

32. Na základě odvolání stěžovatelů vydal Odvolací soud v Bruselu dne 7. 12. 2016 rozsudek, kterým se mění nařízení ze dne 7. 11. 2016. V rozsudku konstatoval, že se stěžovatelé mohou dovolávat závaznosti a vymahatelnosti napadeného rozsudku a svého subjektivního práva na jeho dodržování i ukončení újmy, která jim byla způsobena v důsledku nevykonání rozsudku, který představoval protiprávní jednání („illegal action“) a zjevné pochybení. Rovněž uvedl, že navzdory neexistenci řízení o zrušení rozhodnutí o neudělení víz ze dne 13. 9. 2016 nebylo odvolání podané proti tomuto rozhodnutí zcela bezpředmětné.

33. V důsledku toho odvolací soud nařídil belgickému státu vykonat rozsudek Odvolacího senátu pro cizince ze dne 20. 10. 2016, kterým bylo nařízeno belgickým úřadům vydat víza nebo laissez-passers s okamžitou platností, jakož i na posledním místě to, že stát tak má učinit pod pokutou 1 000 EUR za den prodlení u každého stěžovatele.

34. V korespondenci ze dne 12. a 13. 12. 2016 právní zástupci Belgie sdělili stěžovatelům, že belgické úřady jim odmítaly vydat laissez-passers nebo dlouhodobá víza jakožto alternativní řešení pro to, aby jim byla udělena tzv. humanitární („humanitarian“) víza. Doporučili stěžovatelům, aby se obrátili na libanonské úřady se žádostí o víza, a vyzvali je, aby neusilovali o výkon rozsudku odvolacího soudu ze dne 7. 12. 2016 s ohledem na obdobný případ, který byl projednáván Soudním dvorem EU (viz § 71–73 níže).

35. Stěžovatelé uvedli, že se nemohli řídit doporučením belgické vlády a měli v úmyslu usilovat o vymáhání rozsudku Odvolacího soudu v Bruselu s ohledem na naléhavost své osobní situace a katastrofální humanitární podmínky panující pro Syřany v Libanonu. Dne 13. 12. 2016 byl belgickému státu doručen platební příkaz týkající se uložené peněžité pokuty.

36. Dne 27. 2. 2017 Belgie podala žalobu do právních důvodů rozsudku odvolacího soudu ze 7. 12. 2016. Toto řízení v současnosti probíhá.

2. Řízení zahájené na návrh Belgie u soudu příslušného pro rozhodování o předběžných opatřeních

37. Belgie podala dne 13. 12. 2016 jednostranný návrh k vlámskému TPI, kterým se neúspěšně (viz nařízení ze stejného dne) domáhala zastavení výkonu rozsudku Odvolacího soudu v Bruselu ze dne 7. 12. 2016. Na základě odvolání Belgie však odvolací soud rozsudkem ze dne 14. 12. 2016 změnil rozhodnutí soudu prvního stupně. Poukázal na obtíže Belgie s plněním rozsudku ze 7. 12. 2016 u vykonávajícího soudce („le juge des saisies“) a nařídil stěžovatelům, aby nepokračovali ve vymáhacím řízení ohledně rozhodnutí vykonávacího soudce, kterým měl rozhodnout o odůvodněnosti vymáhacího řízení a oprávnění státu omezit platby peněžitých pokut.

3. Řízení týkající se obtíží při výkonu rozsudku odvolacího soudu ze 7. 12. 2016 (zabavení majetku)

38. Za účelem zajištění výkonu platebního příkazu ze 13. 12. 2016 stěžovatelé podali dne 15. 12. 2016 žalobu proti Belgii u vykonávajícího soudce frankofonního TPI v Bruselu.

39. Ve stejný den podal belgický stát proti stěžovatelům žalobu u vykonávajícího soudce vlámského TPI v Bruselu, domáhaje se zastavení výkonu povinnosti („condamnation principale“) z rozsudku Odvolací komise pro cizince ze dne 20. 10. 2016 (povinnost vydat víza nebo laissez-passers), zastavení výkonu rozhodnutí odvolacího soudu ze dne 7. 12. 2016 nebo upuštění od jiných donucovacích opatření, jako je peněžitá pokuta. Alternativně stát žádal o vyslovení závěru, že byly splněny podmínky pro zřízení soudní úschovy („cantonnement“).

40. Tato dvě řízení, vedená u různých soudů, vedla ke sporům o příslušnosti každého soudu a rozdílným rozhodnutím. Žaloba podaná Belgií (viz § 37 výše) byla nakonec jako první přezkoumávána Odvolacím soudem v Bruselu. Rozsudkem ze dne 30. 6. 2017 vlámská sekce odvolacího soudu rozhodla, že rozsudek Odvolací komise pro cizince ze dne 20. 10. 2016 již není nadále účinný, neboť stěžovatelé nepodali návrh na zrušení rozhodnutí ze dne 13. 9. 2016 o neudělení víz. Rozsudek odvolacího soudu ze dne 7. 12. 2016 pozbyl účinnosti, neboť zamítavé rozhodnutí Odvolací komise pro cizince ze dne 13. 9. 2016 se stalo konečným a nezměnitelným předtím, než byla belgickému státu uložena povinnost uhradit pokutu.

41. Stěžovatelé se ale neodvolali proti rozsudku Odvolacího soudu v Bruselu ze dne 30. 6. 2017, neboť jim jejich právní zástupce ustanovený Komisí pro právní pomoc (Legal Aid Board) Kasačního soudu, sdělil, že takové odvolání nebude s největší pravděpodobností úspěšné.

42. Dne 20. 12. 2017 vykonávající soudce frankofonního soudu, před kterým byla projednávána žaloba stěžovatelů ze dne 15. 12. 2016, shledal, že případ se stal v důsledku rozsudku Odvolacího soudu v Bruselu ze dne 30. 6. 2017 bezpředmětným.

Právní rámec a praxe

[§ 43.–58. A. Vnitrostátní právo a praxe

§ 59.–73. B. Mezinárodní a evropské právo]

Stížnosti

74. Stěžovatelé namítali, že odmítnutí belgických orgánů udělit jim tzv. humanitární víza je vystavilo situaci neslučitelné s článkem 3 Úmluvy (zákaz mučení a nelidského či ponižujícího zacházení) bez možnosti účinné nápravy podle článku 13 (právo na účinný prostředek nápravy).

75. Stěžovatelé dále tvrdili, že došlo k porušení čl. 6 odst. 1 (právo na spravedlivé řízení) a článku 13 Úmluvy, neboť pro ně bylo nemožné usilovat o výkon rozsudku Odvolacího soudu v Bruselu ze dne 7. 12. 2016, nařizujícího Belgii vykonat rozsudek Odvolací komise pro cizince z 20. 10. 2016, kterým byla belgickým úřadům uložena povinnost udělit jim víza, o která požádali podle článku 3 Úmluvy.

[§ 76.–77. A. Článek 3 a 13 Úmluvy]

78. Žalovaná vláda namítala, že stížnosti vycházející z porušení článků 3 a 13 byly nepřípustné ratione loci z důvodu, že stěžovatelé nespadali do její jurisdikce ve smyslu článku 1 Úmluvy, který zní následovně:

„Vysoké smluvní strany přiznávají každému, kdo podléhá jejich jurisdikci, práva a svobody uvedené v Hlavě I této Úmluvy.“

1. Vyjádření stran k jurisdikci

[§ 79.–81. a) Žalovaná vláda]

[§ 82.–85. b) Stěžovatelé]

2. Vyjádření intervenujících třetích stran k jurisdikci

[§ 86.–90. a) Česká republika, Chorvatsko, Dánsko, Francie, Německo, Maďarsko, Lotyšsko, Nizozemsko, Norsko, Slovensko a Spojené království

§ 91. b) Centrum pro poradenství v oblasti individuálních práv v Evropě, Nizozemská rada pro uprchlíky, Evropská rada pro uprchlíky a exulanty, Mezinárodní výbor právníků

§ 92.–94. c) Liga pro lidská práva a Mezinárodní federace pro lidská práva

§ 95. d) Belgická komora frankofonních a německy mluvících advokátů]

3. Posouzení jurisdikce Soudem

a) Shrnutí relevantní judikatury

96. Soud připomíná, že článek 1 Úmluvy omezuje její rozsah působnosti na „osoby“ v „jurisdikci“ států, které jsou stranami Úmluvy.

97. Výkon jurisdikce žalovaného státu je podmínkou sine qua non pro to, aby tento stát mohl být činěn odpovědným za jednání nebo opomenutí, které mu lze přičíst a které vede k tvrzení o porušení práv a svobod stanovených v Úmluvě (viz Al-Skeini a další, uvedený výše, § 130, a Güzelyurtlu a další proti Kypru a Turecku, § 178). Otázka, zda je tento stát skutečně odpovědný za jednání nebo opomenutí podle Úmluvy, které stěžovatelé namítají ve své stížnosti, představuje samostatný problém, který patří do meritorní stránky případu (viz Loizidou proti Turecku, § 61 a § 64, a Güzelyurtlu a další, uvedený výše, § 197).

98. Co se týče významu pojmu „jurisdikce“ ve smyslu článku 1 Úmluvy, Soud zdůraznil, že z hlediska mezinárodního práva veřejného je pravomoc státu zejména územní (viz Güzelyurtlu a další, výše uvedený, § 178; dále viz Banković a další, § 59–61). Předpokládá se, že bude běžně vykonávána na celém území dotyčného státu (viz Assanidze proti Gruzii, § 139).

99. V souladu s článkem 31 odst. 1 Vídeňské úmluvy o smluvním právu z roku 1969 Soud vyložil spojení „v rámci své pravomoci“ tak, že zjistil obvyklý význam, který má spojení mít v souvislosti s předmětem a účelem Úmluvy. Přestože mezinárodní právo nevylučuje extrateritoriální pravomoc státu, předpokládané základy této pravomoci (včetně státní příslušnosti a vlajky) jsou jako obecné pravidlo definovány a limitovány svrchovanými územními právy ostatních příslušných států (viz Banković a další, rozhodnutí uvedené výše, § 56 a § 59).

100. Toto teritoriální pojetí územní pravomoci států Úmluvy je podpořeno travaux préparatoires Úmluvy (viz Banković a další, výše uvedený, § 19–21 a § 63). Znění připravené Výborem pro právní a správní otázky Poradního shromáždění Rady Evropy původně v návrhu článku 1 Úmluvy stanovilo, že „členské státy se zavazují zajistit všem osobám pobývajícím na jejich území práva…“. Odkaz na „všechny osoby pobývající na jejich území“ byl však nahrazen odkazem na osoby „podléhající jejich jurisdikci“, protože pojem pobyt byl považován za příliš restriktivní a umožňující různý výkladům v závislosti na dotčených vnitrostátních právních předpisech.

101. Soud uznal, že jednání smluvních stran spáchané nebo mající účinky mimo jejich území jako výjimka ze zásady teritoriality může znamenat výkon pravomoci ve smyslu článku 1 Úmluvy. Jedná se o ustálenou judikaturu (viz mimo jiné Ilaşcu a další proti Moldavsku a Rusku, § 314; Medvedyev a další proti Francii, § 64; Al-Skeini a další, výše uvedený, § 131; a Güzelyurtlu a další, výše uvedený, § 178).

102. V každém případě Soud zkoumal, zda existují mimořádné okolnosti, které by odůvodňovaly závěr, že dotčený stát vykonával extrateritoriální jurisdikci (viz Banković a další, výše uvedený, § 61; Al-Skeini a další, výše uvedený, § 132; Hirsi Jamaa a další, výše uvedený, § 172; a Catan a další proti Moldavsku a Rusku, § 103).

103. Výjimka ze zásady, že jurisdikce podle článku 1 je limitována na vlastní území smluvní strany, nastane, pokud tento stát vykonává účinnou kontrolu nad oblastí mimo své území. Povinnost zajistit práva a svobody podle Úmluvy v takové oblasti vyplývá ze skutečnosti, že je tato kontrola vykonávána přímo, prostřednictvím vlastních ozbrojených sil smluvního státu nebo prostřednictvím místní podřízené správy (pro shrnutí judikatury týkající se těchto situací viz Al-Skeini a další, výše uvedený, § 138–140 a § 142; aktuálnější judikatura viz Catan a další, cit výše, § 121–122; Chiragov a další proti Arménii, § 186; Mozer proti Moldavsku a Rusku, § 110–111; a Sandu a další proti Moldavsku a Rusku, § 36–38).

104. Komise a následně Soud proto dospěly k závěru, že stát vykonává extrateritoriální jurisdikci, pokud v oblasti mimo své vnitrostátní území vykonává veřejné pravomoci, jako je zákonodárná moc a odpovědnost za účelem udržení bezpečnosti (viz X. a Y. proti Švýcarsku, výše uvedený; Drozd a Janousek proti Francii a Španělsku, § 91–98; Gentilhomme, Schaff-Benhadji a Zerouki proti Francii, § 20; Al-Skeini a další, výše uvedený, § 143–150; a Al-Jedda proti Spojenému království, § 75–96).

105. Použití síly státními aktéry působícími mimo území státu potom může za určitých okolností dostat osoby pod kontrolou těchto státních aktérů do jurisdikce daného státu podle článku 1 (pro shrnutí judikatury týkající se těchto situací viz výše uvedený rozsudek Al-Skeini a další, § 136). Stejného závěru bylo dosaženo v případě jednotlivce, který byl vzat nestátními aktéry do vazby (viz Öcalan proti Turecku, § 91). Stejně tak byla extrateritoriální jurisdikce uznána vůči cizím osobám za situace, kdy státní aktéři působící mimo území státu vykonávali moc a fyzickou kontrolu nad budovami, letouny nebo loděmi, v nichž se tyto osoby nacházely (viz Issa a další proti Turecku, § 72–82; Al-Saadoon a Mufdhi proti Spojenému království, § 86–89; Medvedyev a další, výše uvedený, § 62–67; Hirsi Jamaa, výše uvedený, § 76–82; a Hassan proti Spojenému království, § 75–80).

106. Jak Soud zopakoval v rozsudku Al-Skeini a další (cit. výše, § 134), jurisdikce smluvního státu může vyplývat z jednání nebo opomenutí jeho diplomatických nebo konzulárních zástupců, pokud z titulu svého úředního postavení vykonávají v zahraničí svou pravomoc vůči státním příslušníkům tohoto státu nebo jejich majetku (viz výše uvedený rozsudek X. proti Německu, X. proti Spojenému království a S. proti Německu) nebo pokud vykonávají fyzickou moc a kontrolu nad určitými osobami (viz M. proti Dánsku, cit. výše, s. 193).

107. Na posledním místě byly za účelem odůvodnění použití Úmluvy na události vzniklé mimo území žalovaného státu uplatněny zvláštní okolnosti procesní povahy. S ohledem na občanskoprávní řízení zahájené stěžovateli u italských soudů podle vnitrostátního práva o náhradu škody za úmrtí jejich příbuzných v důsledku leteckých útoků NATO na Socialistickou federativní republiku Jugoslávii Soud rozhodl, že navzdory extrateritoriální povaze událostí, které vedly k podání žaloby, spadá toto řízení do pravomoci Itálie, která byla zároveň v tomto řízení povinna zajistit dodržování práv chráněných článkem 6 Úmluvy (viz Markovic a další proti Itálii, rozhodnutí ze dne 12. 6. 2003; a Markovic a další proti Itálii [velký senát], cit. výše, § 49–55). Nedávno Soud v případě úmrtí, ke kterým došlo mimo území žalovaného státu, shledal, že zahájení vyšetřování těchto událostí daným státem vedlo k vytvoření souvislosti podle článku 1 mezi tímto státem a příbuznými oběti, z čehož vznikla povinnost státu naplnit procesní požadavky článku 2 (viz Güzelyurtlu a další, cit. výše, § 188).

108. Naopak ve výše uvedené věci Abdul Wahab Khan Soud zamítl námitku uplatněnou stěžovatelem, pákistánským státním příslušníkem s trvalým bydlištěm v Pákistánu, v řízení před Odvolací komisí imigrační služby (SIAC) o zrušení rozhodnutí o odnětí povolení k pobytu ve Spojeném království. Soud rozhodl, že v případě neexistence jiných vazeb není pouhé zahájení takového řízení dostatečné k ustavení pravomoci Spojeného království, pokud jde o namítané nebezpečí zacházení v rozporu s článkem 3 Úmluvy, kterému by stěžovatel měl být vystaven v Pákistánu (viz Abdul Wahab Khan, cit. výše, § 28).

109. Soud pro srovnání zdůrazňuje, že výše uvedené případy je nutno odlišit od případů, kdy skutkový děj obsahoval mezinárodní prvek, ale které se netýkaly extrateritoriality ve smyslu článku 1 Úmluvy. Toto byla situace v případech podle článku 8 týkajících se rozhodnutí ohledně jednotlivců bez ohledu na to, zda byli státními příslušníky mimo území žalovaného státu, ve kterých ale otázka pravomoci státu nenastala, neboť jurisdikční souvislost byla dána v důsledku již existujícího rodinného nebo soukromého života, který měl stát povinnost chránit (viz Nessa a další proti Finsku, Orlandi a další proti Itálii a Schember proti Maltě).

b) Použití na daný případ

110. Soud v prvé řadě poznamenává, že napadená rozhodnutí byla vydána belgickými úřady v Belgii. Byla vydána na základě žádostí o víza podaných stěžovateli konzulárnímu úřadu velvyslanectví Belgie v Bejrútu s cílem získat povolení ke vstupu do Belgie za účelem podání žádosti o azyl v této zemi a vyhnout se zacházení v rozporu s článkem 3 Úmluvy, kterému stěžovatelé měli být vystaveni v Aleppu. O rozhodnutích o zamítnutí udělení požadovaných víz byli stěžovatelé následně uvědomeni konzulárním úřadem velvyslanectví.

111. Stěžovatelé tvrdí, že v projednávané věci otázka „jurisdikce“ ve smyslu článku 1 Úmluvy nevzniká pouze z hlediska extrateritoriální působnosti napadených rozhodnutí. Podle jejich názoru belgické orgány při zpracování jejich žádostí o víza rozhodly o otázce podmínek vstupu na vnitrostátní území. Tím tyto orgány vydaly vnitrostátní rozhodnutí týkající se stěžovatelů, čímž tito spadají do jurisdikce Belgie.

112. Soud uznává, že belgické orgány vydaly v řízení o žádostech stěžovatelů o víza rozhodnutí týkající se podmínek vstupu na „území“ Belgie a tím vykonaly veřejnou moc. Toto zjištění však samo o sobě nestačí k tomu, aby stěžovatelé spadali do belgické „územní“ působnosti ve smyslu článku 1 Úmluvy. Pouhá skutečnost, že rozhodnutí přijatá na vnitrostátní úrovni měla dopad na osoby s trvalým pobytem v zahraničí, rovněž nezakládá pravomoc dotyčného státu vůči těmto osobám mimo jeho území (viz Banković a další, cit. výše, § 75).

113. Aby bylo možné určit, zda se Úmluva vztahuje na projednávanou věc, Soud musí zkoumat, zda existovaly výjimečné okolnosti, které by vedly k závěru, že Belgie vykonávala vůči stěžovatelům extrateritoriální pravomoc. Jak již Soud uvedl (viz § 102), jedná se v prvé řadě o faktickou otázku, která vyžaduje zkoumat povahu souvislosti mezi stěžovateli a žalovaným státem a ověřit, zda tento stát skutečně vykonával moc nebo efektivní kontrolu nad stěžovateli.

114. V této souvislosti není podstatné, že diplomatičtí zástupci měli v projednávaném případě pouze roli „doručovatele“ („letter-box“), ani zjistit, zda odpovědným za vydání rozhodnutí byly belgické orgány na vnitrostátním území, nebo diplomatičtí pracovníci vyslaní do zahraničí.

115. Soud nejdříve poznamenává, že stěžovatelé se nikdy nenacházeli na belgickém území a že ani netvrdili, že v této zemi mají již existující rodinné nebo soukromé vazby.

116. Kromě toho ani nebyla před Soudem namítána územní spojitost, která by vyplývala z jakékoliv formy kontroly vykonávané belgickými úřady na syrském nebo libanonském území.

117. Soud rovněž poznamenává, že stěžovatelé napadají výsledek řízení o přezkum jejich žádostí o víza spíše než jednání nebo opomenutí diplomatických zástupců belgického velvyslanectví v Bejrútu. Nicméně konzulární funkci udělování víz považují za formu kontroly či pravomoci, která je jimi vykonávána v rámci veřejné moci, přičemž podložení tohoto argumentu shledávají v judikatuře Komise, která uznala výkon extrateritoriální jurisdikce v důsledku jednání a opomenutí diplomatických zástupců.

118. Soud v tomto směru souhlasí s argumentací žalované vlády, podporovanou intervenujícími vládami, že žádný z judikátů uvedených v § 106 výše se nevztahuje na projednávanou věc, neboť neobsahují žádnou souvislost, která charakterizovala výše uvedené případy. Zaprvé stěžovatelé nejsou belgičtí státní příslušníci usilující o poskytnutí ochrany svým velvyslanectvím. Zadruhé diplomatičtí zástupci v žádném okamžiku nevykonávali de facto kontrolu nad stěžovateli. Ti se svobodně rozhodli dostavit se na belgické velvyslanectví v Bejrútu a podat tam své žádosti o víza – stejně tak se mohli obrátit na jakékoliv jiné velvyslanectví; poté mohli bez jakýchkoliv překážek volně opustit prostory belgického velvyslanectví.

119. I za předpokladu, že by bylo možno argumentovat tím, že Belgie vykonávala administrativní kontrolu nad prostory svých zastupitelských úřadů, předchozí judikatura (viz § 105) naznačuje, že tento argument není dostačující k tomu, aby každá osoba, která vstoupí do takového prostoru, spadala do belgické jurisdikce.

120. Soud dále v reakci na přirovnání projednávané věci stěžovateli k výše citovanému rozsudku Soering zopakoval, že projednávaná věc se zásadně liší od četných případů vyhoštění, které byly od té doby projednány, a že stát může být odpovědný podle článku 3 Úmluvy v případě, že jeho rozhodnutím o vyhoštění dojde k tomu, že dotyčná osoba bude v přijímajícím státě vystavena skutečnému nebezpečí zacházení v rozporu s článkem 3. Na rozdíl od stěžovatelů se jednotlivci v případech, kdy dochází k jejich přemístění z území státu, teoreticky nacházejí na území daného státu – nebo na jeho hranici (viz M. A. a další proti Litvě, § 70, a, mutatis mutandis, N. D. a N. T. proti Španělsku, § 104–111) –, a jasně tedy spadají do jeho jurisdikce (viz Banković a další, cit. výše, § 68 a § 77).

121. Stěžovatelé nakonec tvrdí, že se dostali do „jurisdikce“ Belgie tím, že podali návrh na zahájení řízení na vnitrostátní úrovni za účelem zajištění jejich vstupu na území Belgie, a že v průběhu tohoto řízení příslušné vnitrostátní orgány vykonávaly svou úplnou moc (viz § 82 výše). Soud již toto tvrzení odmítl v rozsahu, v němž směřuje k určení územní příslušnosti stěžovatelů ze strany Belgie (viz § 112 výše). Je však třeba ještě ověřit, zda skutečnost, že bylo zahájeno řízení na vnitrostátní úrovni, mohla vést k tak výjimečné okolnosti, která by postačovala k jednostrannému ustavení extrateritoriální jurisdikce mezi stěžovateli a Belgií ve smyslu článku 1 Úmluvy.

122. Podle názoru Soudu není tento přístup podložen judikaturou. V této souvislosti poukazuje na to, že ve výše uvedeném případě Markovic a další (viz § 107 výše) prohlásil za nepřípustné z důvodu nepříslušnosti meritorní žalobní důvody stěžovatelů podle jiných ustanovení Úmluvy než článku 6 (viz rozhodnutí Markovic a další, cit. výše, a rozsudek velkého senátu Markovic a další, cit. výše, § 4 a § 49–50; viz také, mutatis mutandis, Banković a další, cit. výše, § 83–84). Ani řízení zakládající pravomoc Turecka ve výše uvedeném případě Güzelyurtlu a další (viz § 107 výše) nelze srovnávat se správním řízením zahájeným stěžovateli v projednávané věci. Řízení ve věci Güzelyurtlu a další – které zavdalo vzniku jurisdikční souvislosti s Tureckem – bylo trestním řízením zahájeným z podnětu tureckých orgánů (které měly kontrolu nad „Severokyperskou tureckou republikou“). Odpovídá tudíž jednání smluvního státu v rámci jeho procesních povinností podle článku 2. To je velmi odlišné od správního řízení zahájeného z podnětu soukromých osob, které nemají žádnou souvislost s dotčeným státem, s výjimkou řízení, u kterých návrh na zahájení vznesly samy, a aniž by byl tento stát, konkrétně Belgie, vázán jakoukoliv smluvní povinností.

123. Naopak argumenty žalované vlády a intervenujících vlád, které vstoupily do řízení, jsou podporovány rozhodnutím ve věci Abdul Wahab Khan. Soud v tomto rozhodnutí upřesnil, že pouhá skutečnost, že stěžovatel podá návrh na zahájení řízení ve smluvním státě, ke kterému nemá žádnou vazbu, nepostačuje k tomu, aby nad ním byla ustavena jurisdikce státu (viz Abdul Wahab Khan, cit. výše, § 28). Soud má za to, že jiný závěr by znamenal téměř univerzální uplatňování Úmluvy na základě jednostranné volby kterékoli osoby bez ohledu na to, kde na světě se nachází, a tudíž vznik bezbřehé povinnosti smluvního státu povolit vstup jednotlivci, který by mimo jeho jurisdikci mohl být vystaven riziku špatného zacházení v rozporu s Úmluvou (tamtéž, § 27). Přesně taková povinnost by vznikla, pokud by skutečnost, že smluvní strana rozhodne o přistěhovalecké žádosti, postačovala k tomu, aby se osoba, která takovou žádost podala, dostala do její jurisdikce. Dotyčný jednotlivec by mohl vytvořit jurisdikční souvislost podáním žádosti, a za určitých okolností tak zavdat povinnost podle článku 3, která by jinak nevznikla.

124. Takové rozšíření oblasti působnosti Úmluvy by také mělo za následek popření zavedené zásady mezinárodního práva veřejného uznávané Soudem, podle níž mají státy, které jsou smluvními stranami, v souladu se svými smluvními závazky, včetně závazků z Úmluvy, právo povolovat vstup, pobyt a vyhoštění cizinců (viz mimo jiné N. proti Spojenému království, § 30, a Ilias a Ahmed proti Maďarsku, § 125). V této souvislosti Soud poznamenává, že SDEU rozhodl v případě podobném projednávané věci, že za současného stavu práva EU spadá vydávání dlouhodobých víz pouze do oblasti působnosti vnitrostátního práva členských států (viz § 71–73 výše).

125. Soud dodává, že pokud jde o okolnosti, které měly podle stěžovatelů vést k porušení článku 3 Úmluvy, nebyli stěžovatelé v belgické jurisdikci. S ohledem na tuto skutečnost platí stejný závěr i o stížnostech podle článku 13.

126. Nakonec Soud poznamenává, že tímto závěrem není dotčeno úsilí smluvních států o usnadnění přístupu k azylovému řízení prostřednictvím jejich velvyslanectví anebo konzulárních zastoupení (viz N. D. a N. T. proti Španělsku, cit. výše, § 222).

B. Článek 6 a 13 Úmluvy

127. Stěžovatelé namítali, že došlo k porušení čl. 6 odst. 1 Úmluvy, neboť nebylo možné dosáhnout výkonu rozsudku odvolacího soudu v Bruselu ze 7. 12. 2016, nařizujícího Belgii vykonat rozsudek Odvolacího senátu pro cizince z 20. 10. 2016, kterým byla belgickým orgánům uložena povinnost udělit víza požadovaná stěžovateli podle článku 3 Úmluvy. Domnívali se, že to také znamená porušení práva na účinný prostředek nápravy ve smyslu výše uvedeného článku 13.

128. Příslušné ustanovení článku 6 odst. 1 Úmluvy zní:

„Každý má právo na to, aby jeho záležitost byla spravedlivě… projednána… soudem…“

129. Soud má za to, že stížnost stěžovatelů musí být vyhodnocena jako stížnost týkající se práva na výkon soudního rozhodnutí ve smyslu článku 6 Úmluvy. V této souvislosti znovu zdůrazňuje, že požadavky článku 6 jsou přísnější a širší než požadavky článku 13 (viz Kudła proti Polsku, § 146).

130. Žalovaná vláda vznesla předběžnou námitku proti přípustnosti této části stížnosti z důvodu neslučitelnosti ratione materiae stížnosti podle čl. 6 odst. 1 a nevyčerpání vnitrostátních opravných prostředků.

131. Vyvstává otázka, zda Belgie vykonávala v souvislosti s řízením zahájeným na jejím území jurisdikci nad stěžovateli ve smyslu článku 1 Úmluvy. Soud se nicméně domnívá, že vzhledem k jeho závěrům ohledně uplatnění čl. 6 odst. 1 (viz § 141 níže) není třeba o této otázce rozhodovat.

132. V této souvislosti žalovaná vláda uvedla, že stížnost stěžovatelů, která se formálně týkala nevykonání rozsudku ze dne 7. 12. 2016, ukládajícího Belgii pod hrozbou peněžité pokuty povinnost vykonat rozsudek Odvolací komise pro cizince ze dne 20. 10. 2016, se ve skutečnosti týkala rozhodnutí o udělení víz, a tedy politického práva, na které se čl. 6 odst. 1 Úmluvy nevztahuje.

133. Stěžovatelé uvedli, že jejich stížnost se týkala subjektivního občanského práva uznaného rozsudkem Odvolacího soudu v Bruselu ze dne 7. 12. 2016, a to práva na zajištění výkonu závazného a vykonatelného rozsudku a náhradu škody vzniklé v důsledku jeho nevykonání. Měli za to, že toto nařízení odvolacího soudu – a s ním související peněžité pokuty – se výlučně týkalo „nezákonného jednání“ („illegal action“) státu, který pochybil tím, že nevykonal závazné rozhodnutí vydané správním soudem. Jelikož toto „nezákonné jednání“ („illegal action“) bylo pochybením ve smyslu občanského zákoníku Belgie, nařízení odvolacího soudu se týkalo občanskoprávní povinnosti náhrady škody za újmu způsobenou státem.

134. Jelikož je nesporné, že došlo ke „sporu“ (contestation), Soud se omezuje toliko na zjištění, zda se tento týkal „občanských práv a povinností“.

135. Jak v projednávané věci zdůraznil Odvolací soud v Bruselu ve svém rozsudku ze dne 7. 12. 2016 (viz § 32 výše), a s ohledem na belgickou právní úpravu belgické úřady – zejména náměstek ministra pro azyl a migraci a Cizinecký úřad – měly podle článku 25 kodexu Společenství o vízech diskreční pravomoc rozhodnout o udělení krátkodobých víz. Stěžovatelé se nicméně mohli obrátit na soud, konkrétně na Odvolací komisi pro cizince, která rozsudkem ze dne 20. 10. 2016 zastavila výkon rozhodnutí úřadů a měla pravomoc je zrušit.

136. I když lze použít čl. 6 odst. 1 Úmluvy, je za takové situace podmínkou, že výhoda nebo výsada, jakmile je poskytnuta, dává vzniknout občanskému právu (viz Regner proti České republice, § 105).

137. Pokud jde o povahu práva dotčeného v projednávané věci, Soud má stejně jako belgická vláda za to, že vstup na belgické území, který by byl možný v případě udělení víz, nezakládá občanské právo ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy, jak je tomu také v případě každého jiného rozhodnutí týkajícího se přistěhovalectví a vstupu, pobytu a vyhoštění cizinců. Podle ustálené judikatury tyto případy nespadají do působnosti článku 6 Úmluvy (viz mimo jiné Maaouia proti Francii, § 40, a Mamatkulov a Askarov proti Turecku, § 82–83).

138. Je nepochybné, že řízení, které stěžovatelé následně zahájili u obecných soudů – v projednávaném případě u Odvolacího soudu v Bruselu – za účelem zajištění výkonu rozsudku Odvolací komise pro cizince z 20. 10. 2016, berouc v úvahu odmítnutí státu vykonat rozhodnutí správním soudem, a odvolací soud při stanovení své pravomoci podle vnitrostátního práva rozhodl, že projednávaná věc byla občanskoprávní povahy. Vzhledem k tomu se Soud domnívá, že účelem tohoto řízení bylo pouze pokračovat v řízení proti rozhodnutím o zamítnutí udělení víz.

139. V každém případě má Soud za to, že předcházející řízení se nestanou „občanskoprávními“ pouze z důvodu, že je o jejich výkon usilováno před soudy a vedou k soudnímu rozhodnutí. Stejně tak řízení o zajištění výkonu rozsudku Odvolacího soudu v Bruselu ze 7. 12. 2016 bylo stejné povahy jako řízení o udělení víz požadovaných stěžovateli (viz, mutatis mutandis, Pierre-Bloch proti Francii, § 51, a Panjeheighalehei proti Dánsku).

140. Článek 6 odst. 1 Úmluvy se proto v projednávaném případě nepoužije. Tento závěr není ovlivněn skutečností, že belgické soudy nerozporovaly použitelnost článku 6 v probíhajícím řízení. Úmluva nebrání smluvním státům v poskytování širší soudní ochrany právům a svobodám, než kterou sama zaručuje (článek 53).

141. Tato část stížnosti proto musí být prohlášena za neslučitelnou ratione materiae s ustanoveními Úmluvy a jako taková za nepřípustnou podle článku 35 odst. 3 a 4 Úmluvy.

142. V každém případě zjištění, že článek 6 je nepoužitelný, vede k závěru, že není nezbytné zkoumat, zda je dána příslušnost ve smyslu článku 1 ve spojení s článkem 6 Úmluvy.

Výrok rozhodnutí

Z těchto důvodů Soud většinou:

prohlásil stížnost za nepřijatelnou.