DENISOV proti Ukrajině

© Ministerstvo spravedlnosti České republiky, www.justice.cz. [Překlad již zveřejněný na oficiální webové stránce Ministerstva spravedlnosti České republiky.] Povolení k opětnému zveřejnění tohoto překladu bylo uděleno Ministerstvem spravedlnosti České republiky pouze pro účely zařazení do databáze Soudu HUDOC.

© Ministry of Justice of the Czech Republic, www.justice.cz. [Translation already published on the official website of the Ministry of Justice of the Czech Republic.] Permission to re-publish this translation has been granted by the Ministry of Justice of the Czech Republic for the sole purpose of its inclusion in the Court’s database HUDOC.

Anotace rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva

Rozsudek ze dne 25. září 2018 ve věci č. 76639/11 – Denisov proti Ukrajině

Velký senát jednomyslně rozhodl, že odvoláním stěžovatele z funkce předsedy soudu došlo k porušení jeho práva na spravedlivý proces dle čl. 6 odst. 1 Úmluvy, jelikož prvoinstanční i odvolací orgány, které v jeho věci rozhodovaly, nebyly nezávislé a nestranné. Odvolací orgán nadto nevykonal přezkum, který by bylo možné považovat za dostatečný. Námitku stěžovatele, že jeho odvoláním z funkce došlo i k porušení práva na respektování soukromého života dle článku 8 Úmluvy, Soud naopak prohlásil za neslučitelnou s tímto ustanovením ratione materiae.

I. Skutkové okolnosti

Stěžovatel byl soudcem, přičemž během své kariéry zastával funkci předsedy na dvou soudech. V únoru 2009 byl jmenován předsedou odvolacího správního soudu s délkou funkčního období pět let. V červenci 2013 měl dosáhnout důchodového věku, a tím i předčasně skončit v dané funkci. V roce 2011 zahájila soudcovská rada správních soudů šetření ohledně fungování soudu řízeného stěžovatelem a následně navrhla nejvyšší soudcovské radě („soudcovská rada“) odvolat stěžovatele z funkce předsedy soudu, a to pro četná pochybení při výkonu správy soudu. Rada zahájila ve věci řízení a nařídila ústní jednání, ke kterému byl stěžovatel řádně předvolán; s ohledem na jeho dovolenou bylo odročeno na jiný termín, v němž však stěžovatel také pobýval na probíhající dovolené. Jednání proto proběhlo v jeho nepřítomnosti. Rada vyhověla navrhovateli a stěžovatele z funkce předsedy soudu odvolala. V odůvodnění stálo, že se dopustil závažných pochybení, jelikož opakovaně nerespektoval zákonem uložené povinnosti v oblasti správy soudnictví. Stěžovatel neúspěšně napadl rozhodnutí rady u nejvyššího správního soudu. Po svém odvolání z funkce předsedy působil stěžovatel i nadále jako řadový soudce téhož soudu až do svého odchodu do důchodu v červenci 2013.

II. Odůvodnění rozhodnutí Soudu

K tvrzenému porušení čl. 6 odst. 1 Úmluvy

Stěžovatel namítal, že řízení před soudcovskou radou i nejvyšším správním soudem o jeho odvolání z funkce předsedy soudu nebylo nezávislé a nestranné. Nejvyšší správní soud navíc přezkoumával rozhodnutí Rady v nedostatečném rozsahu, čímž došlo též k porušení jeho práva na přístup k soudu ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy.

a) K přijatelnosti

Soud se předně zabýval tím, zda je článek 6 Úmluvy na projednávanou věc vůbec použitelný, konkrétně zda v projednávané věci probíhalo řízení o občanských právech nebo závazcích stěžovatele. K tomu musí být splněny, že v řízení jde: a) o skutečný a vážný „spor“, b) který se týká „práva“, o němž lze hájitelným způsobem tvrdit, že je uznáno ve vnitrostátním právním řádu, a c) výsledek řízení musí být pro toto právo přímo určující (Boulois proti Lucembursku, č. 37575/04, rozsudek velkého senátu ze dne 3. dubna 2012, § 90). I když z Úmluvy v zásadě nevyplývá právo zastávat určitou veřejnou funkci v rámci soudnictví, Soud musí zkoumat, zda takové právo není přiznáno vnitrostátním právním řádem. Zatímco přístup k zaměstnání a funkcím nemusí být právem, ale určitou výsadou, jinak je tomu v případě pokračování ve výkonu takového povolání (Baka proti Maďarsku, č. 20261/12, rozsudek velkého senátu ze dne 23. června 2016, § 107–111, kde Soud uznal právo předsedy nejvyššího soudu na nerušený výkon funkce po celou délku šestiletého funkčního období).

Soud naznal, že projednávaný případ se týkal sporu o právo zastávat pozici předsedy soudu, do níž byl stěžovatel jmenován v souladu se zákonem na pětileté funkční období. Jednalo se o spor skutečný, vážný a s přímými majetkovými dopady, jelikož odvolání z funkce znamenalo i ztrátu funkčních požitků, na které měl stěžovatel nárok.

Vláda však namítala, že se předmět sporu dotýkal veřejného práva, nikoliv práv občanské povahy, což vylučuje působnost čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Soud připomněl, že rozsah pojmu „občanský“ ve smyslu uvedeného ustanovení se nevztahuje jen k bezprostřednímu předmětu sporu. Občanskou povahu mají také sporná řízení, jejich výsledek má nebo může mít významné důsledky na občanská práva nebo závazky účastníka řízení. Tento přístup byl tradičně uplatňován i ve vztahu k řízením, jež mohou z hlediska vnitrostátního práva spadat do oblasti práva veřejného, jako např. kárná řízení (Le Compte Van Leuven a De Meyere proti Belgii, č. 7299/75, rozsudek pléna ze dne 10. února 1983, § 47 a 48), řízení týkající se ochrany životního prostředí (Taskin a ostatní proti Turecku, č. 46117/99, rozsudek ze dne 10. listopadu 2004, § 133) či podmínek ve věznicích (Enea proti Itálii, č. 74912/01, rozsudek velkého senátu ze dne 17. září 2009, § 103). Do působnosti čl. 6 odst. 1 Úmluvy patří i veřejnoprávní pracovní spory (Vilho Eskelinen a ostatní proti Finsku, č. 63235/00, rozsudek velkého senátu ze dne 19. dubna 2007, § 62, v němž Soud stanovil, že tyto spory budou vyňaty z působnosti daného ustanovení jen při splnění dvou kumulativních podmínek, a sice že vnitrostátní právo vylučuje soudní přezkum rozhodování o služebním či pracovním poměru státních zaměstnanců, a toto vynětí musí být založeno na rozumných a objektivních důvodech). Soud tak v minulosti použil čl. 6 odst. 1 Úmluvy např. na řízení o zbavení funkce soudce (Oleksandr Volkov proti Ukrajině, č. 21722/11, rozsudek ze dne 9. ledna 2013, § 91 a 96), odvolání soudce z pozice předsedy, aniž by bylo dotčeno jeho pokračování ve funkci soudce (Baka proti Maďarsku, cit. výše, § 107–111), nebo nucené převedení soudního vykonavatele na jinou pracovní pozici (Bayer proti Německu, č. 8453/04, rozsudek ze dne 16. července 2009). Ve světle této judikatury Soud konstatoval, že za okolností projednávané věci není rozumný důvod se od shora uvedených zásad odchýlit, a proto je čl. 6 odst. 1 Úmluvy použitelný.

b) K odůvodněnosti

Soud úvodem připomněl obecné zásady ohledně práva na nezávislý a nestranný soud. Rozhodujícím pro určení, zda orgán lze považovat za nezávislý, zejména na moci výkonné a stranách sporu, je: a) způsob ustanovování členů dotčeného orgánu do funkce, b) délka jejich funkčního období, c) existence záruk proti vnějším tlakům, a d) zda orgán působí navenek nezávislým dojmem (Maktouf a Damjanovic proti Bosně a Hercegovině, č. 2312/08 a 34179/08, rozsudek velkého senátu ze dne 18. července 2013, § 49). Splnění kritéria nestrannosti vyžaduje absenci podjatosti či předpojatosti, která se určuje dvěma způsoby, a to subjektivním testem, který cílí na osobní přesvědčení a chování konkrétních soudců, a objektivním testem, který se zaměřuje na soudní orgán jako celek a jeho složení, a zda nabízel dostatečné záruky k vyloučení legitimních pochybností o nestrannosti (Micallef proti Maltě, č. 17056/06, rozsudek velkého senátu ze dne 15. října 2009, § 93). Mezi výše uvedenými testy neexistuje jasná hranice, objektivní test však může vyloučit pochybnosti přetrvávající po užití subjektivního testu. U objektivního testu je klíčovým hlediskem zdání nezávislosti soudního tělesa navenek, neboť „nestačí, že spravedlnosti bylo učiněno zadost, spravedlnost musí být i vidět“. Pojmy nezávislosti a objektivní nestrannosti jsou úzce spjaty, a proto mohou vyžadovat, aby je Soud posuzovat společně (Cooper proti Spojenému království, č. 48843/99, rozsudek velkého senátu ze dne 16. prosince 2003, § 104). Soud nicméně nepovažuje za porušení celkové spravedlivosti řízení, pakliže řízení před prvoinstančním orgánem nedostálo všem požadavkům čl. 6 odst. 1 Úmluvy, pokud rozhodnutí tohoto orgánu podléhalo přezkumu nadřízeným soudním orgánem, který poskytoval dostatečné záruky spravedlivého procesu (Albert a Le Compte proti Belgii, cit. výše, § 29).

Soud se rozhodl nejprve zkoumat, zda požadavky nestrannosti a nezávislosti splňovala soudcovská rada. Pokud nikoliv, vyžadovalo by to posouzení, zda rozsah soudního přezkumu ze strany nejvyššího správního soudu byl dostatečný. Ve třetím kroku se musel zabývat tím, zda sám nejvyšší správní soud splňoval požadavky nestrannosti a nezávislosti ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy.

Pokud jde o soudcovskou radu, Soud připomněl základní kritéria, jimiž jsou: a) složení soudního orgánu (je-li přinejmenším polovina jeho členů tvořena soudci, jde o významnou záruku celkové nezávislosti), b) způsob jmenování do funkce (zejména by měl být upozaděn vliv politických orgánů), c) zda členové orgánu vykonávali svoji funkci na plný úvazek, nebo zda jde o jejich vedlejší činnost (v takovém případě by mohla být jejich nezávislost a nestrannost ovlivněna materiální, hierarchickou či jinou závislostí na zaměstnavateli), d) zda jsou členy orgánu osoby podílející se na činnosti orgánů činných v trestním řízení a e) zda členové orgánu vykonávali roli ve stádiu prošetřování okolností, které následně vedly k zahájení daného řízení.

Soud přirovnal projednávaný případ k věci Oleksandr Volkov proti Ukrajině (cit. výše), v níž posuzoval obsazení téhož orgánu. Soud neshledal důvod, aby se od svých dřívějších závěrů odchýlil. Soudcovská rada vykazovala řadu strukturálních nedostatků. Soudci v ní tvořili menšinu. Rozhodnutí ve věci stěžovatele tak bylo přijato osmnácti členy, z nichž toliko osm bylo profesionálními soudci. Většina členů byla navíc přímo jmenována orgány moci výkonné nebo zákonodárné. Jejím členem byl ze zákona i nejvyšší státní zástupce. Kromě toho pro většinu členů představovala práce v soudcovské radě pouze vedlejší činnost. Jeden z členů se nadto spolupodílel i na šetření, které zahájení řízení předcházelo. Tato zjištění Soudu postačovala k závěru, že řízení před soudcovskou radou postrádalo nezbytné záruky nezávislosti a nestrannosti.

Proto dále posuzoval rozsah, v jakém bylo rozhodnutí soudcovské rady přezkoumáno ze strany nejvyššího správního soudu, tedy zda byl tento nadřízený orgán nadán úplnou přezkumnou pravomocí. V tomto ohledu přihlédl k: a) předmětu rozhodnutí, proti kterému směřovalo odvolání, b) způsobu, jakým bylo rozhodnutí přijato, a c) obsahu sporu, včetně požadovaných a skutečných důvodů odvolání (Bryan proti Spojenému království, č. 19178/91, rozsudek ze dne 22. listopadu 1995, § 44–47). Soud přitom opětovně vycházel ze závěrů, které byly ve vztahu k nejvyššímu správnímu soudu vysloveny již ve věci Oleksandr Volkov proti Ukrajině (cit. výše), v níž dospěl k závěru, že nejvyšší správní soud nevykonal dostatečný přezkum. Může sice prohlásit napadené rozhodnutí za nezákonné, ale není v jeho pravomoci toto rozhodnutí zrušit ani nařídit, aby byl stěžovatel dosazen zpět do funkce. To vyvolává celkovou nejistotu ohledně skutečných právních důsledků konečných rozhodnutí spráního soudu. Ten navíc uvedl, že stěžovatel ve svém odvolání nezpochybnil skutkové okolnosti, za nichž došlo k jeho odvolání z funkce předsedy soudu, a proto je lze mít za postavené najisto. Toto tvrzení však neodpovídalo skutečnosti, jelikož stěžovatel namítal, že pochybení vytýkaná soudcovskou radou byla formulována vágně, aniž rada odkázala na konkrétní případy. Nejvyšší správní soud se dále nezabýval ani námitkou stěžovatele, že řízení před soudcovskou radou nebylo nezávislé a nestranné. Z těchto důvodů Soud rozhodl, že přezkum ze strany nejvyššího správního soudu nebyl dostatečný.

Soud doplnil, že ani nejvyšší správní soud při svém rozhodování nesplňoval požadavky na nezávislý a nestranný orgán, jelikož jeho soudci podléhali kárné pravomoci soudcovské rady. Tato skutečnost by sama o sobě nebyla důvodem pochybovat o jejich nezávislosti a nestrannosti, ale v projednávané věci byla pravomoc soudcovské rady podstatně širší. Byla ve skutečnosti orgánem, který rozhodoval o profesní dráze soudců, jejich jmenování, kárném postihu i odvolání z funkce, což vyvolává závažné pochybnosti o nestrannosti soudců nejvyššího správního soudu, kteří měli rozhodovat ve sporu mezi soudcovskou radou a stěžovatelem.

Soud proto učinil závěr, že došlo k porušení čl. 6 odst. 1 Úmluvy.

K tvrzenému porušení článku 8 Úmluvy

Stěžovatel dále namítal, že jeho odvolání z funkce předsedy soudu představovalo porušení jeho práva na respektování soukromého života chráněného článkem 8 Úmluvy.

a) Úvodní poznámky

Soud předně poznamenal, že v dané věci existuje úzká spojitost mezi přijatelností této námitky a její odůvodněností. Závěr, že odvolání z funkce závažným způsobem ovlivnilo soukromý život stěžovatele, totiž znamená, že jeho námitka na poli článku 8 Úmluvy je ratione materiae slučitelná s tímto ustanovením Úmluvy a že došlo k zásahu do dovolávaného práva. V dosavadní judikatuře lze proto vyhledat případy, kdy se Soud touto otázkou zabýval z hlediska přijatelnosti i odůvodněnosti. Tuto dvojkolejnost se Soud rozhodl odstranit s tím, že relevantní posouzení má být provedeno ve stádiu přijatelnosti. Proto se dále zabýval tím, zda je článek 8 Úmluvy na projednávanou věc použitelný.

b) K přijatelnosti

Soud připomněl, že pojem soukromého života je značně široký a nelze ho vyčerpávajícím způsobem definovat. Pod tento pojem spadají nejrůznější aspekty fyzické a sociální identity jednotlivce, včetně práva utvářet a rozvíjet vztahy s jinými lidskými bytostmi a okolním světem (Bărbulescu proti Rumunsku, č. 61496/08, rozsudek velkého senátu ze dne 5. září 2017, § 70) či ochrana dobré pověsti (Pfeifer proti Rakousku, č. 12556/03, rozsudek ze dne 15. listopadu 2007, § 35). Článek 8 Úmluvy sice nezaručuje právo na zaměstnání, na přijetí do státní služby, ani na výběr konkrétního povolání, přesto však nejsou pracovněprávní spory jako takové z rozsahu soukromého života vyloučeny. Právě při výkonu povolání ostatně většina lidí přichází do styku se svým okolím, s nímž má příležitost utvářet a rozvíjet své vztahy (srov. Niemietz proti Německu, č. 13710/88, rozsudek ze dne 16. prosince 1992, § 29). Soukromý život tak nepochybně může být dotčen propuštěním nebo snížením hodnosti, ale i nepřipuštěním k výkonu určité profese.

V dosavadní judikatuře Soud při zkoumání, zda případ spadá pod pojem soukromého života, zastával dva odlišné přístupy. První byl založen na zkoumání důvodů přijetí sporného opatření, potažmo zahájení vnitrostátního řízení. Bylo-li jimi dotčeno právo, o němž lze mít za to, že spadá pod pojem soukromého života, zakládá to bez dalšího použitelnost článku 8 Úmluvy (srov. Smith a Grady proti Spojenému království, č. 33985/96 a 33986/96, rozsudek ze dne 27. září 1999; Obst proti Německu, č. 425/03, rozsudek ze dne 23. září 2010). Podle druhého přístupu se zkoumá, zda předmětné opatření – typicky výsledek vnitrostátního řízení – nemělo vážné nepříznivé dopady na soukromý život stěžovatele (Oleksandr Volkov proti Ukrajině, cit. výše). Těmi mohou být: a) důsledky pro „blízký kruh“, tedy zejména citelné dopady majetkového rázu, b) ztráta příležitosti utvářet a rozvíjet vztahy s jinými nebo c) závažná újma na pověsti stěžovatele. Tam, kde první přístup neodůvodňuje použití článku 8 Úmluvy, je nezbytné posoudit, jaké byly důsledky sporného opatření na soukromý život stěžovatele. Avšak tam, kde by přicházelo použití článku 8 v úvahu na základě druhého přístupu, je stěžejní posouzení závažnosti těchto důsledků. Kritérium „podstatné újmy“ je ostatně dle čl. 35 odst. 3 písm. b) Úmluvy jednou z podmínek přijatelnosti stížnosti. Závažnost důsledků z hlediska soukromého života lze posuzovat zejména srovnáním života stěžovatele před a po přijetí sporného opatření. V těchto případech proto bude nezbytné, aby újma dosáhla minimálního prahu závažnosti, o čemž musí Soud přesvědčit stěžovatel. Tento práh je přitom stanoven poměrně vysoko, jelikož Soud vyžaduje, aby byly tyto důsledky velmi závažné a ovlivnily soukromý život stěžovatele opravdu značným způsobem. V opačném případě musí být stížnost odmítnuta pro neslučitelnost ratione materiae s ustanoveními Úmluvy.

Ve světle těchto zásad si Soud položil otázku, zda stěžovatelovo odvolání z funkce předsedy soudu, aniž byl zbaven pozice soudce, zasáhla do jeho soukromého života.

Důvody, pro něž byl stěžovatel odvolán, spočívaly v údajném manažerském selhání. Souvisely tudíž výhradně s provozními povinnostmi stěžovatele na pracovišti, nikoliv s jeho soukromým životem. První ze shora uvedených přístupů tudíž nevedl Soud k závěru, že by byl v sázce soukromý život stěžovatele. Proto se dále zaměřil na důsledky, které mělo jeho odvolání.

Stran negativních dopadů na jeho „úzký kruh“ stěžovatel namítal, že v důsledku odvolání došlo ke snížení jeho platu a nižšímu nároku na důchod, a tím pádem i ke zhoršení materiálního zajištění jeho rodiny. Stěžovatel však nepředložil žádné důkazy, z nichž by vyplývalo, že by ztráta těchto příjmů měla závažné dopady na majetkové poměry jeho rodiny. V tomto ohledu proto nebyl jeho soukromý život citelně dotčen. Z hlediska vytváření a rozvíjení vztahů se svým okolím Soud považoval za klíčové, že stěžovatelovo odvolání z funkce předsedy nemělo za následek ukončení jeho působení coby soudce téhož soudu. Ani v tomto směru tak nebylo prokázáno, že by došlo ke zhoršení jeho vztahů s kolegy.

Soud se dále zabýval dopady odvolání na stěžovatelovu pověst – profesní i společenskou. U posuzování profesní pověsti měl Soud za to, že úspěšný výkon funkce předsedy soudu není běžným rysem soudcovského povolání. Stěžovatelova profese byla především o práci soudce. Vnitrostátní orgány však nehodnotily jeho činnost coby soudce, nýbrž výkon manažerské funkce předsedy soudu. V tomto se projednávaný případ lišil od věci Oleksandr Volkov proti Ukrajině (cit. výše), v níž byl stěžovatel kárně potrestán v důsledku výkonu své soudcovské funkce. Stěžovatel nadto nedoložil žádné konkrétní projevy, kdy vedlo jeho odvolání k tomu, že by byla snižována jeho profesní čest a odbornost coby soudce. Soud tak nepovažoval za prokázané, že by se tvrzená ztráta cti projevila do té míry, že by dosáhla minimálního prahu závažnosti, který je na poli článku 8 Úmluvy vyžadován. Stěžovatel rovněž neuvedl, jak odvolání ovlivnilo jeho další soudcovskou kariéru. V každém případě mělo odvolání omezené účinky, jelikož stěžovatel zhruba za dva roky dosáhl důchodového věku, s čímž byl ze zákona spojen zánik funkce soudce. Co se týče společenské pověsti stěžovatele, vnitrostátní orgány nijak nezpochybnily jeho osobnost a morální kvality. Pochybení, která mu byla kladena za vinu, nebyla popsána jako úmyslná. Odůvodnění rozhodnutí nadto nijak nenaznačovalo, že by se dopustil trestného činu. Proto ani skutečnost, že rozhodnutí o odvolání stěžovatele byla šířena ve veřejných sdělovacích prostředcích, nepostačuje k tomu, aby újma na pověsti dosáhla minimálního prahu závažnosti.

Soud proto dospěl k závěru, že odvolání stěžovatele mělo omezené negativní účinky na jeho soukromý život a nepřekročilo míru závažnosti vyžadovanou článkem 8 Úmluvy. Článek 8 Úmluvy tak nebyl na projednávanou věc použitelný. Tuto námitku proto Soud prohlásil za nepřijatelnou ratione materiae podle článku 35 odst. 3 písm. a) Úmluvy.

K tvrzenému porušení článku 18 Úmluvy a článku 1 protokolu č. 1 k Úmluvě

Stěžovatel konečně namítal, že jeho odvolání z funkce předsedy sledovalo politický – tedy jiný než oficiálně deklarovaný – účel, a proto bylo v rozporu s článkem 18 Úmluvy. Tuto námitku však vznesl až před velkým senátem, a proto ji Soud odmítl pro nedodržení šestiměsíční lhůty.

Kromě toho stěžovatel tvrdil, že byl v důsledku odvolání zkrácen na svých příjmech, a že tedy došlo k porušení jeho práva na majetek dle článku 1 Protokolu č. 1 k Úmluvě. Soud připomněl, že Úmluva chrání výhradně již existující majetek osob a nezaručuje právo na nabytí majetku (Stummer proti Rakousku, č. 37452/02, rozsudek velkého senátu ze dne 7. července 2011, § 82). Stěžovatelův budoucí příjem tedy nelze považovat za „majetek“ ve smyslu daného ustanovení, ledaže by již byl vydělán nebo byl jednoznačně splatný. Z tohoto důvodu Soud tuto námitku odmítl jako neslučitelnou ratione materiae s ustanoveními Úmluvy a jejích protokolů.