FÁBIÁN proti Maďarsku

© Ministerstvo spravedlnosti České republiky, www.justice.cz. [Překlad již zveřejněný na oficiální webové stránce Ministerstva spravedlnosti České republiky.] Povolení k opětnému zveřejnění tohoto překladu bylo uděleno Ministerstvem spravedlnosti České republiky pouze pro účely zařazení do databáze Soudu HUDOC.

© Ministry of Justice of the Czech Republic, www.justice.cz. [Translation already published on the official website of the Ministry of Justice of the Czech Republic.] Permission to re-publish this translation has been granted by the Ministry of Justice of the Czech Republic for the sole purpose of its inclusion in the Court’s database HUDOC.

Anotace rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva

Rozsudek ze dne 5. září 2017 ve věci č. 78117/13 – Fábián proti Maďarsku

Velký senát Soudu jednomyslně rozhodl, že pozastavením výplaty starobního důchodu stěžovateli po dobu jeho zaměstnání ve veřejné správě nedošlo k porušení jeho práva na ochranu majetku dle článku 1 Protokolu č. 1. Soud dále rozhodl jedenácti hlasy proti šesti, že pro účely posouzení pozastavení výplaty starobního důchodu se zaměstnanci ve veřejné správě nenachází ve srovnatelné situaci se zaměstnanci v soukromé sféře, a neshledal tak porušení zákazu diskriminace ve smyslu článku 14 Úmluvy ve spojení s článkem 1 Protokolu č. 1.

I. Skutkové okolnosti

Stěžovatel začal v roce 2000 ve svých 47 letech pobírat starobní důchod. Nicméně i nadále pracoval nejprve v soukromém a později ve veřejném sektoru. V předmětné době byl stěžovatel zaměstnancem radnice jednoho z městských obvodů v Budapešti. Na základě novely důchodového zákona účinného mu byla od počátku roku 2013 výplata starobního důchodu po předešlém upozornění pozastavena. Podle uvedené novely totiž mělo být pozastaveno vyplácení starobního důchodu některým kategoriím zaměstnanců ve veřejném sektoru, kteří měli nárok na starobní důchod, a to po celou dobu jejich zaměstnání; na zaměstnance v soukromé sféře se přitom uvedené pravidlo nevztahovalo. Odvolání stěžovatele proti předmětnému rozhodnutí bylo neúspěšné.

II. Odůvodnění rozhodnutí Soudu

A. K tvrzenému porušení článku 1 Protokolu č. 1

Stěžovatel před Soudem v prvé řadě namítal, že přerušením výplaty starobního důchodu došlo k porušení jeho práva na pokojné užívání majetku chráněného článkem 1 Protokolu č. 1.

V projednávané věci nebyla předmětem sporu existence zásahu do práva na pokojné užívání majetku ani jeho zákonnost. Soud se tak přesunul k posouzení, zda byl zásah v souladu s veřejným zájmem a zda byl přiměřený cíli, kterého mělo být dosaženo.

a) Soulad zásahu s veřejným zájmem

Soud nejprve připomněl, že pro posouzení, co je či není ve veřejném zájmu společnosti, jsou vnitrostátní orgány oproti mezinárodnímu soudu v zásadě v lepší pozici. Dále zdůraznil, že státy mají široký prostor pro uvážení v oblasti sociálních a hospodářských politik, což platí zejména pro přijímání zákonů v souvislosti se změnou politického a hospodářského režimu, za účelem ochrany veřejných prostředků, pro přerozdělení prostředků či v rámci úsporných opatření vyvolaných velkou hospodářskou krizí. Soud proto respektuje úsudek zákonodárce o tom, co je v dané oblasti ve veřejném zájmu, ledaže by jeho úsudek byl zjevně bez rozumného základu (např., mutatis mutandis, Bývalý řecký král a ostatní proti Řecku, č. 25701/94, rozsudek velkého senátu ze dne 23. listopadu 2000, § 87).

Ve vztahu k projednávané věci Soud konstatoval, že není pochyb o tom, že zákaz současného vyplácení mzdy a starobního důchodu sledoval veřejný zájem ochrany veřejných prostředků, resp. snížení veřejného dluhu a zajištění dlouhodobé udržitelnosti penzijního systému. K argumentu stěžovatele, že daný zákaz ve skutečnosti dopadal jen na velmi omezený počet lidí a jako takový tedy nemohl ovlivnit státní rozpočet, Soud připomněl, že mu nepatří posoudit, zda daná úprava je tím nejlepším řešením, ale pouze zda může být považována za rozumnou a vhodnou pro naplnění sledovaného cíle (James a ostatní proti Spojenému království, č. 8793/79, rozsudek pléna ze dne 21. února 1986, § 51).

b) Přiměřenost zásahu

Soud se dále zabýval otázkou, zda byl namítaný zásah přiměřený cíli, kterého mělo být dosaženo. V tomto ohledu Soud na základě své ustálené judikatury zvážil, zda byla zachována spravedlivá rovnováha mezi požadavky obecného zájmu společenství a ochranou základních práv jednotlivce (např. Sporrong and Lönnorth proti Švédsku, č. 7151/75 a 7152/75, rozsudek pléna ze dne 23. září 1982, § 69–74). Pro posouzení, zda vnitrostátní orgány daným zásahem překročily prostor pro uvážení, který mají státy v oblasti sociálních a ekonomických politik široký, se Soud zaměřil na okolnosti, které v rámci své judikatury ohledně snížení, pozastavení a přerušení dávek sociálního zabezpečení běžně posuzuje, tedy na rozsah ztráty dávek, možnost volby a rozsah zbylých prostředků.

Soud nejprve shledal, že pozastavení výplaty starobního důchodu vzhledem ke své dočasnosti nedosahovalo úplné ztráty nároků stěžovatele na starobní důchod a nezasahovalo tak do samotné podstaty daného práva. Zároveň dodal, že rozsah ztráty dávek není sám osobě rozhodujícím faktorem v rámci testu spravedlivé rovnováhy, nýbrž musí být posouzen ve světle všech relevantních okolností věci (Béláné Nagy proti Maďarsku, č. 53080/13, rozsudek velkého senátu ze dne 13. prosince 2016, § 117). V projednávané věci Soud zohlednil, že si stěžovatel mohl vybrat, jestli bude nadále pracovat, nebo pobírat starobní důchod. Soud dále konstatoval, že i po zastavení výplaty starobního důchodu nebyl stěžovatel připraven o veškeré své prostředky, nýbrž byl ponechán s příjmem, jenž dosahoval výše průměrné mzdy (Panfile proti Rumunsku, č. 13902/11, rozsudek ze dne 20. března 2012, § 23).

Soud proto uzavřel, že namítané opatření nepředstavovalo pro stěžovatele nepřiměřenou zátěž a s ohledem na sledovaný legitimní cíl a široký prostor pro uvážení státu byla zachována spravedlivá rovnováha mezi zájmy společnosti jako celku a ochranou práv stěžovatele. K porušení článku 1 Protokolu č. 1 proto nedošlo.

B. K tvrzenému porušení článku 14 Úmluvy ve spojení s článkem 1 Protokolu č. 1

Stěžovatel dále namítal porušení zákazu diskriminace na základě článku 14 Úmluvy ve spojení s článkem 1 Protokolu č. 1, jelikož se dané omezení vztahovalo jen na příjemce starobního důchodu, kteří byli zaměstnáni ve veřejném sektoru a ne již na ty, kteří byli zaměstnáni v soukromém sektoru. Zároveň se dané omezení vztahovalo jen na některé kategorie veřejných zaměstnanců. Dané omezení tak dle stěžovatele představovalo nedůvodné rozdílné zacházení.

Soud v prvé řadě zamítl pro nepřijatelnost část námitky, která směřovala proti rozdílnému zacházení mezi různými kategoriemi zaměstnanců ve veřejném sektoru. Uvedl, že pro účely přerušení běhu šestiměsíční lhůty k podání stížnosti k Soudu je potřeba v rámci stížnosti uvést alespoň základní skutkový popis dané věci a povahu namítaného porušení Úmluvy (např. Abuyeva a ostatní proti Rusku, č. 27065/05, rozsudek ze dne 2. prosince 2010, § 222). V projednávané věci nebyla daná námitka součástí původního podání, a co do své povahy se dle názoru Soudu podstatně liší od té, která namítá neodůvodněné rozdílné zacházení mezi příjemci starobního důchodu zaměstnanými ve veřejném a soukromém sektoru.

Ohledně namítaného rozdílného zacházení se stěžovatelem jako zaměstnancem veřejného sektoru ve srovnání se zaměstnancem soukromého sektoru se Soud předně zabýval určením, zda se stěžovatel jako příjemce starobního důchodu pracující ve veřejném sektoru nacházel ve srovnatelné situaci s příjemcem starobního důchodu pracujícím v soukromé sféře (např. Khamtokhu a Aksenchik proti Rusku, č. 60367/08 a 961/11, rozsudek velkého senátu ze dne 24. ledna 2017, § 64). V této souvislosti Soud uvedl, že prvky, které charakterizují odlišnosti a srovnatelnosti určitých situací, musí být posuzovány s ohledem na předmět a účel opatření, jež zapříčiňuje namítané rozdílné zacházení.

Prvním faktorem, který Soud zohlednil, byl široký prostor pro uvážení, kterého státy požívají při organizaci státních funkcí a veřejné služby včetně regulace podmínek a přístupu k zaměstnání ve veřejném sektoru (Valkov a ostatní proti Bulharsku, č. 2033/04, rozsudek ze dne 25. října 2011).

Zadruhé, Soud poznamenal, že zaměstnání ve veřejném a soukromém sektoru podléhají značným právním a faktickým rozdílům, ať již z institucionálních důvodů či pro odlišnou povahu jejich funkce a požadavku loajality vůči zaměstnavateli (Heinisch proti Německu, č. 28274/08, rozsudek ze dne 21. července 2011, § 64). Z daných skutečností dle Soudu vyplývá, že nelze předpokládat, že pravidla a podmínky zaměstnání, včetně vzniku nároku na sociální dávky, budou podobné pro zaměstnance ve státní a soukromé sféře, a nemělo by tak být ani předpokládáno, že se tyto dvě odlišné kategorie zaměstnanců nacházejí ve srovnatelné situaci.

Za třetí důležitý faktor Soud označil odlišný zdroj financování mezd a sociálních dávek plynoucích ze zaměstnání, jež jsou u státních zaměstnanců financovány z veřejných zdrojů, který ho ve věci Panfile vedl k závěru, že zaměstnanci ve veřejné a soukromé sféře nemohou být považováni za nacházející se ve srovnatelné situaci (Panfile proti Rumunsku, cit. výše, § 28). V projednávané věci Soud zohlednil i roli státu vystupujícího v pozici zaměstnavatele. Uvedl, že je na státu jako na zaměstnavateli stanovit podmínky výkonu práva jeho zaměstnanců. Zároveň zdůraznil, že stát a jeho orgány nejsou ve srovnatelném postavení se subjekty soukromého sektoru a to ani z hlediska institucionálního rámce, v němž působí, ani z hlediska finančních a ekonomických základů své činnosti. Jejich způsob financování a možnosti přijetí opatření pro řešení finančních potíží jsou tak radikálně odlišné.

Soud proto konstatoval, že skutečnost, že starobní důchody vyplácené zaměstnancům ve veřejném sektoru pocházejí ze stejného zdroje jako starobní důchody vyplácené zaměstnancům pracujícím v soukromém sektoru, nestačí pro stanovení, že se tyto dvě kategorie zaměstnanců při odebírání starobního důchodu nacházejí ve srovnatelné situaci. Uvedl, že účelem změny legislativy, na základě které byla stěžovatelovi pozastavena výplata starobního důchodu po dobu výkonu práce ve veřejném sektoru, byla náprava neudržitelných prvků důchodového systému. Přesněji, mělo být zamezeno souběžnému vyplácení mzdy a starobního důchodu, jež pocházejí ze stejného veřejného zdroje, k čemuž ale nedochází u zaměstnanců v soukromé sféře, jejichž mzdy jsou placeny ze zdrojů soukromých. Dle Soudu je tato okolnost významnou rozdílností mezi zdroji financování mezd zaměstnanců ve veřejném a soukromém sektoru.

S ohledem na výše uvedené skutečnosti hodnocené ve svém celku Soud uzavřel, že se stěžovatelovi nepodařilo prokázat, že se jako zaměstnanec ve veřejném sektoru nacházel ve srovnatelné situaci se zaměstnanci v soukromé sféře. K porušení článku 14 Úmluvy ve spojení s článkem 1 Protokolu č. 1 proto nedošlo.

III. Oddělená stanoviska

Soudci O’Leary a Koskelo v souhlasném stanovisku poukázali na důležitost volby komparátoru pro posouzení srovnatelnosti situací ve smyslu článku 14 Úmluvy, jenž může značně ovlivnit výsledek řízení. Uvedli dále, že by v projednávané věci bylo žádoucí provést ještě komplexnější posouzení srovnatelnosti situací.

Soudce Ranzoni se ve svém souhlasném stanovisku vyjádřil, že rozhodujícím faktorem pro posouzení srovnatelnosti situací zaměstnanců ve veřejné a soukromé sféře pobírajících starobní důchod neměl být zdroj financování jejich mzdy, ale naopak zdroj financování starobního důchodu.

Soudci Sajó, Vehabović, Turković, Lubarda, Grozev a Mourou-Vikström v nesouhlasném stanovisku posoudili postavení soukromých a veřejných zaměstnanců v předmětné věci jako srovnatelné. Dle jejich názoru došlo k porušení článku 14 Úmluvy ve spojení s článkem 1 Protokolu č. 1.