Paluda proti Slovensku

Typ rozhodnutí: rozsudek senátu (3. sekce)

Číslo stížnosti: 33392/12

Datum: 23. 5. 2017

Složení senátu: B. Lubarda, předseda senátu (Srbsko), H. Jäderblom (Švédsko), L. López Guerra (Španělsko), H. Keller (Švýcarsko), D. Dedov (Rusko), P. Pastor Vilanova (Andora), G. A. Serghides (Kypr).

 

[§ 1. – 5. Průběh řízení před ESLP]

I. Okolnosti případu

6. Stěžovatel se narodil v roce 1951 a bydlí v Bratislavě. Je a v příslušné době byl soudcem Nejvyššího soudu.

 

A. Kárné řízení a stěžovatelovo dočasné pozastavení výkonu funkce

7. Soudní rada Slovenské republiky je nejvyšším orgánem soudnictví na Slovensku. Má osmnáct členů, včetně svého předsedy [§ 3 odst. 1 zákona o Soudní radě Slovenské republiky (zákon č. 185/2002 Zb., ve znění pozdějších předpisů]. Podle čl. 141a Ústavy (zákon č. 460/1992 Zb.), v tehdy platném znění, předseda Nejvyššího soudu automaticky zastával funkci předsedy Soudní rady. Ze zbývajících sedmnácti členů bylo osm voleno soudci a tři vybráni po jednom Národní radou Slovenské republiky, prezidentem republiky a vládou.

8. Dne 8. 9. 2009 Soudní rada ve složení uvedeném výše rozhodla dle § 22 odst. 1 a 2 zákona o soudcích a přísedících (zákon č. 385/2000 Zb., ve znění pozdějších předpisů – dále jen „zákon“) v případě stěžovatele o dočasném pozastavení výkonu funkce soudce s okamžitou účinností. Poté následovalo další rozhodnutí Soudní rady ze stejného dne o zahájení kárného řízení proti stěžovateli podle § 120 odst. 2 písm. c) zákona.

9. Obvinění spočívalo v tom, že se stěžovatel dopustil skutku, který je označován jako „závažné kárné provinění“ spočívající v tom, že nesplnil své povinnosti, jako například zdržení se jednání, které by mohlo zpochybnit vážnost soudcovské funkce.

Zejména bylo poukázáno na skutečnost, že stěžovatel i) podal trestní oznámení na předsedu Nejvyššího soudu pro zneužití pravomoci, a ii) veřejně uvedl, že rozdělování případů na Nejvyšším soudu bylo změněno s cílem umožnit předsedovi ovlivnit výsledek řízení.

Pokud jde o sankci, Soudní rada navrhla, aby byl stěžovatel odvolán ze své funkce soudce.

10. Podle § 22 odst. 7 zákona, rozhodnutí o dočasném pozastavení zahrnovalo 50% srážku stěžovatelova funkčního platu po dobu kárného řízení. Stejné ustanovení mu bránilo zdržovat se na pracovišti, s výjimkou doby nezbytné pro uplatňování jeho nároků ve vztahu k jeho osobnímu úřadu. Podle § 22 odst. 5 zákona mohlo dočasné pozastavení trvat nejdéle dva roky. Sražená část stěžovatelova funkčního platu mu může či nemusí být doplacena, a to v závislosti na výsledku kárného řízení (§ 22 odst. 8 a 9 zákona).

 

B. Námitky proti dočasnému pozastavení

11. Stěžovatel žádal o ochranu svých práv ve vztahu k rozhodnutí o dočasném pozastavení výkonu funkce soudce způsobem, který označil jako odvolání (rozklad) k Soudní radě 29. 9. 2009, žalobou ve správním soudnictví ze stejného dne, a ústavní stížností ze dne 2. 11. 2009.

12. Dne 25. 11. 2009 Ústavní soud posoudil ústavní stížnost jako nepřijatelnou. Uvedl, že řízení o žádostech stěžovatele před Soudní radou a soudy ve správním soudnictví stále probíhala a v souladu se zásadou subsidiarity byla jeho ústavní stížnost předčasná.

13. Jde-li o podání stěžovatele k Soudní radě, její předseda na ní odpověděl dopisem ze dne 27. 1. 2010, v němž stěžovatele informoval, že právo neumožňuje napadnout rozhodnutí Soudní rady odvoláním k Radě, a že její rozhodnutí jsou přezkoumatelná soudy ve správním soudnictví.

14. Dne 13. 5. 2010 Krajský soud v Bratislavě (Bratislava Regional Court) řízení o žalobě stěžovatele zastavil a dne 23. 2. 2011 Nejvyšší soud k odvolání stěžovatele toto rozhodnutí potvrdil.

Soudy konstatovaly, že rozhodnutí o dočasném pozastavení výkonu funkce stěžovatele má předběžnou povahu, které neznamená konečné rozhodnutí o jeho právech, a jako takové nemá žádný vliv na jeho základní práva a svobody. Za těchto okolností bylo rozhodnutí vyloučeno ze soudního přezkumu podle § 248 písm. a) občanského soudního řádu (zákon č. 99/1963 Zb., v tehdy platném znění).

15. Dne 17. 6. 2011 podal stěžovatel novou stížnost k Ústavnímu soudu s tvrzením o porušení čl. 6 odst. 1 Úmluvy ve vztahu k rozhodnutím obecných soudů specifikovaným výše.

16. Dne 7. 12. 2011 posoudil Ústavní soud stěžovatelovu stížnost ze dne 17. 6. 2011 jako nepřijatelnou z důvodu zjevné neopodstatněnosti. Konstatoval, že Nejvyšší soud uvedl rozumné důvody pro své rozhodnutí a jeho rozhodnutí nebylo svévolné nebo jinak v rozporu s právem stěžovatele na spravedlivý proces.

17. Z komunikace se Soudní radou ze dne 6. 8. 2016, kterou doložila vláda, a o níž se opírá, vyplývá, že stěžovatel podával různá podání k Radě, ale nikdy nežádal, aby zrušila dočasné pozastavení podle § 22 odst. 5 zákona (v tehdy platném znění – viz § 24 níže).

 

C. Kárné řízení

18. Kárná obvinění proti stěžovateli posuzoval Nejvyšší soud ve složení kárného senátu (disciplinárny senát).

19. V souladu s legislativní změnou s účinností od 1. 5. 2011 se ministryně spravedlnosti stala účastníkem řízení v probíhajících řízeních proti soudcům, která zahájila Soudní rada.

20. Dne 9. 5. 2011 vzala ministryně spravedlnosti kárnou žalobu proti stěžovateli zpět.

21. Z tohoto důvodu Nejvyšší soud kárné řízení proti stěžovateli dne 13. 5. 2011 zastavil. Stěžovatel toto rozhodnutí napadl podáním odvolání, které následně dne 11. 8. 2007 vzal zpět. Rozhodnutí nabylo právní moci dne 27. 9. 2011.

22. Sražená část platu stěžovatele během dočasného pozastavení výkonu funkce (viz § 10 výše) mu byla v červenci 2012 doplacena.

[§ 23. – 24. II. Relevantní vnitrostátní právo]

 

K tvrzenému porušení čl. 6 Úmluvy

25. Stěžovatel namítal, že mu byl odepřen přístup k soudu ve vztahu k příkazu o dočasném pozastavení výkonu jeho mandátu jako soudce během rozhodování v kárném řízení vedeném proti němu. V tomto ohledu tvrdil porušení jeho práv dle čl. 6 odst. 1 Úmluvy, který v relevantním rozsahu zní takto:

„Každý má právo na to, aby jeho záležitost byla … projednána … soudem … který rozhodne o jeho občanských právech nebo závazcích …“

 

I. K přijatelnosti

A. Vyjádření stran

26. Vláda napadla slučitelnost stížnosti ratione materiae s ustanoveními Úmluvy. V tomto ohledu odkázala na závěry vnitrostátních soudů ve vztahu k žalobě stěžovatele ve správním soudnictví a zdůraznila, že napadené opatření dočasného pozastavení bylo dočasné ochranné opatření, týkající se vztahu mezi stěžovatelem a státem. Nezakládalo rozhodnutí ve věci samé o jeho občanských právech a závazcích, nebylo trestem, a jeho cílem byla ochrana integrity výkonu soudní moci. Navíc vláda namítla, že stěžovatel nežádal o zrušení dočasného pozastavení podle § 22 odst. 5 zákona a uzavřela, že tato věc nesplňuje požadavky použitelnosti záruk podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy uvedené v ustálené judikatuře Soudu.

27. Stěžovatel nesouhlasil a uvedl, že kárné řízení, které bylo důvodem dočasného pozastavení jeho funkce, se nevztahovalo k žádnému jednání nebo opomenutí v rámci jeho soudcovské aktivity, ale spíš bylo zahájeno z důvodu výkonu jeho svobody projevu. Navíc tvrdil, že jednání, která mu byla připisována, nebyla způsobilá vyvolat sankci odvolání z funkce a v důsledku toho nemohla kárná obvinění proti němu sloužit jako základ pro dočasné pozastavení výkonu jeho funkce. Stěžovatel dále uvedl, že nejenže mu byl během dočasného pozastavení zkrácen plat a nemohl vykonávat svou soudcovskou funkci, současně podléhal omezením použitelným na soudce, jako například zákazu podnikání, zákazu politických aktivit nebo zákazu být výdělečně činný. Tvrdil, že kárné řízení samo o sobě bylo dlouhé, což umocnilo dopady dočasného pozastavení, a že sražená část funkčního platu mu byla doplacena až v červenci 2012, přestože kárné řízení bylo pravomocně skončeno již v září 2011.

28. Vláda v replice namítla, že samotná stěžovatelova stížnost ve vztahu ke kárnému řízení nespadá do rozsahu předmětu stížnosti, a uvedla, že pokud jde o námitku, že sražená část funkčního platu stěžovatele byla doplacena pozdě, stěžovatel mohl svá práva uplatňovat na vnitrostátní úrovni, ale rozhodl se tak neučinit.

 

B. Posouzení Soudem

29. Soud bere na vědomí, že stěžovatel, který je soudcem, čelil v této věci kárným obviněním, a že v průběhu kárného řízení proti němu mu byl dočasně pozastaven výkon jeho soudcovské funkce.

30. Pokud jde o rozsah věci, Soud považuje za vhodné zdůraznit hned na úvod, že věc se týká dočasného pozastavení výkonu funkce stěžovatele, nikoliv ukončení jeho funkce (viz, a contrario, např. Baka proti Maďarsku, § 88) nebo řízení ve vztahu ke kárným obviněním proti němu, které bylo důvodem dočasného pozastavení (viz, a contrario, např. Harabin proti Slovensku). Navíc, ve vztahu k dočasnému pozastavení je stížnost stěžovatele omezena na konkrétní otázku jeho přístupu k soudu podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Jinými slovy, netýká se jiných aspektů stěžovatelových práv podle tohoto článku a ani se netýká žádných dalších práv a svobod, která jsou chráněna podle ustanovení Úmluvy nebo jejich protokolů.

31. Vláda napadala použitelnost uvedené záruky stěžovatelovy stížnosti.

32. V tomto ohledu má Soud za to, že námitka vlády ve skutečnosti nastoluje vzájemně propojené otázky použitelnosti záruk čl. 6, včetně záruk přístupu k soudu, v původním řízení ve věci samé o kárných obviněních proti stěžovatelovi, a při dočasném pozastavení výkonu funkce stěžovatele.

33. Pokud jde o původní řízení, otázku použitelnosti je nutno posuzovat podle obecného kritéria stanoveného Soudem ve věci Vilho Eskelinen a další proti Finsku (§ 62), jak je používáno ve věcech týkajících se konkrétně soudců (viz shrnutí ve věci Baka, cit. výše, § 105–106). S poznámkou, že dočasné pozastavení výkonu funkce stěžovatele bylo dočasným opatřením přijatým v kontextu řízení ve věci kárných obvinění proti němu, Soud konstatuje, že na použitelnost uvedených záruk ve vztahu k pozastavení jeho funkce musí být nahlíženo též podle kritéria stanoveného Soudem ve věci Micallef proti Maltě (§ 87). Kromě toho Soud zdůrazňuje, že kritéria stanovená ve věci Eskelinen (Eskelinen criteria) jsou relevantní pro případy týkající se práva na přístup k soudu, stejně jako na případy týkající se jiných záruk ztělesněných v tomto ustanovení (viz Baka proti Maďarsku, cit. výše, § 106).

34. V tomto rámci je Soud připraven uznat, že záruky podle čl. 6 odst. 1 se vztahovaly na původní řízení o kárných obviněních proti stěžovatelovi (viz zejména Harabin proti Slovensku, cit. výše, § 123), a že dočasné pozastavení výkonu stěžovatelovy funkce umožnilo posouzení shodných občanských práv a závazků ve světle judikatury Soudu. Záruka přístupu k soudu se proto použije na dočasné pozastavení jako takové. Z tohoto důvodu musí být námitka vlády zamítnuta.

35. Soud konstatuje, že stížnost není zjevně neopodstatněná ve smyslu čl. 35 odst. 3 písm. a) Úmluvy. Dále uvádí, že není nepřijatelná ani z jiných důvodů. Proto musí být prohlášena za přijatelnou.

 

II. K meritu věci

36. Strany neučinily jiná vyjádření než výše zmíněná.

37. Soud uvádí, že stěžovatel usiloval o napadení dočasného pozastavení výkonu své funkce i) podáním označeným jako odvolání k Soudní radě, ii) žalobou ve správním soudnictví, a iii) dvěma ústavními stížnostmi. Jak dovodila Soudní rada i soudy ve správním soudnictví, takové odvolání nebylo k dispozici a věc byla vyloučena ze soudního přezkumu, na základě čehož Ústavní soud neposkytl stěžovateli žádnou nápravu.

38. Pokud vláda tvrdila, že stěžovatel mohl žádat o zrušení dočasného pozastavení výkonu funkce Soudní radou podle § 22 odst. 5 zákona – avšak neučinil tak – Soud poukazuje na složení tohoto orgánu, jehož jedna polovina členů byla přímo jmenovaná zákonodárnou a výkonnou mocí (viz § 7 výše). Dále uvádí, že vláda nikdy nezpochybnila, ani nebylo jinak prokázáno, že řízení před tímto orgánem mělo soudní povahu, nebo že stěžovatel měl přístup k jinému řízení takové povahy za účelem uplatňování svých občanských práv a závazků ve vztahu k dočasnému pozastavení výkonu funkce.

39. Za těchto okolností Soud uznává, že stěžovatel nebyl účinně schopen požívat výhod soudní ochrany ve vztahu k dočasnému pozastavení výkonu funkce.

40. Protože se záruka přístupu k soudu vztahovala na dočasné pozastavení výkonu funkce stěžovatele, a protože neměl žádný takový přístup, zbývá zjistit, zda stav jeho věci znamenal porušení práv stěžovatele podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy.

41. V tomto ohledu Soud zdůrazňuje, že právo na přístup k soudu není absolutní. Tam, kde je přístup jednotlivce omezen buď ze zákona, nebo fakticky, Soud přezkoumá, zda uložené omezení narušilo podstatu práva a, obzvlášť, zda sledovalo legitimní cíl, a zda existoval rozumný vztah přiměřenosti mezi použitými prostředky a cílem, kterého mělo být dosaženo. Je-li omezení slučitelné s těmito principy, nepůjde o porušení čl. 6 (viz např. Z a další proti Spojenému království, a tam uvedené odkazy, a z nedávné doby Baka proti Maďarsku, cit. výše, § 120).

42. Pokud se vrátíme zpět ke skutkovým okolnostem tohoto případu, Soud především podotýká, že soudy ve správním soudnictví ve dvou stupních jednomyslně dovodily (a jejich závěry byly nakonec potvrzeny i Ústavním soudem), že podle § 248 písm. a) občanského soudního řádu je rozhodnutí o dočasném pozastavení výkonu funkce stěžovatele vyloučeno ze soudního přezkumu. Proto Soud uznává, že bylo v souladu s vnitrostátním právem.

43. Pokud jde o právní základ vyloučení dočasného pozastavení výkonu funkce stěžovatele ze soudního přezkumu, Soud taktéž uvádí, že existovalo před samotným dočasným pozastavením, a že vyplynulo z nástroje obecné působnosti (naproti tomu viz Baka proti Maďarsku, cit. výše, § 116–117, a judikaturu tam citovanou).

44. Jde-li o legitimitu cíle sledovaného napadenými omezeními, Soud uvádí, že byla založena na ustanovení obecné působnosti [§ 248 písm. a) občanského soudního řádu], které vylučovalo ze soudního přezkumu každé rozhodnutí správního orgánu, které je dočasné povahy. Jinými slovy, nepřipustilo zohlednění konkrétního aspektu opatření, které je základem této aplikace, tj. dočasného pozastavení výkonu funkce soudce.

45. Soud poukazuje na rostoucí význam, který připisují mezinárodní nástroje, jakož i nástroje Rady Evropy, judikatura mezinárodních soudů a praxe jiných mezinárodních institucí procesní spravedlnosti v případech zahrnujících odvolání nebo odmítnutí soudců, včetně zásahů orgánu, který je nezávislý na výkonné a zákonodárné moci ve vztahu ke každému rozhodnutí ovlivňující ukončení funkce soudce (viz Baka proti Maďarsku, cit. výše, § 121).

46. Při nedostatku jakýchkoliv argumentů vlády, které by to vyvracely, Soud konstatuje, že legitimita cíle sledovaného odepřením stěžovatelova přístupu k soudu ve vztahu k dočasnému pozastavení jeho funkce zůstává otázkou. Avšak má za to, že definitivní odpověď na tuto otázku není nezbytná, jelikož právo stěžovatele na přístup k soudu v této věci bylo v každém případě porušeno z důvodů uvedených níže.

47. Přikročíme-li k testu proporcionality, Soud poznamenává, že nedostatek stěžovatelova přístupu k soudu se týkal opatření, které mu bylo uloženo orgánem, který – jak bylo konstatováno výše – neposkytoval institucionální ani procesní záruky spjaté s čl. 6 odst. 1 Úmluvy.

48. Na institucionální úrovni Soud dále uvádí, že orgánu, o který jde, Soudní radě, předsedal v příslušné době v souladu se zákonem předseda Nejvyššího soudu (viz § 6 výše). S ohledem na skutkové okolnosti tohoto případu to má specifický význam v tom, že stěžovatelovo dočasné pozastavení výkonu funkce mu bylo uloženo Soudní radou v kontextu kárného řízení zahájeného proti němu stejným orgánem v souvislosti s jeho trestním oznámením a veřejnými prohlášeními, týkajícími se výkonu povinností předsedou Nejvyššího soudu (viz § 8 výše).

49. Z hlediska procesního Soud poznamenává, že v souvislosti s dočasným pozastavením výkonu stěžovatelovy funkce stěžovatele nevyslechly ani ve vztahu k pozastavení funkce, ani ke kárným obviněním, která byla jeho důvodem.

50. Dále, přestože dočasné pozastavení samo o sobě netvoří předmět této stížnosti, Soud považuje jeho dopady na stěžovatele za významné pro posouzení přiměřenosti neexistence přístupu k soudu ve vztahu k dočasnému pozastavení. Z této perspektivy Soud uvádí, že dočasné pozastavení mělo za následek stěžovatelovo vyřazení z výkonu jeho funkce a srážku 50 % z jeho funkčního platu (viz § 10 výše), zatímco současně zůstal podroben omezením jako například zákazu provozovat výdělečnou činnost jinde (viz § 27 výše).

51. Zatímco je doplacení sražené části platu významné ve vztahu k odčinění dopadů dočasného pozastavení na stěžovatele, nemá samo o sobě přímou souvislost se skutečností, že ve vztahu k němu neměl přístup k soudu. Pokud jde o nedostatek přístupu k soudu, z podání stran nevyplývá, že by byla přijata dodatečná korekční nebo nápravná opatření v době dočasného pozastavení nebo kdykoliv poté.

52. K otázce trvání neschopnosti stěžovatele napadat dočasné pozastavení výkonu funkce Soud poznamenává, že mohla trvat stejně dlouho jako samotné dočasné pozastavení. Tedy podle zákona mohlo trvat až dva roky. Při neexistenci náznaku opaku se má za to, že opravdu trvalo dva roky [s ohledem na to, že kárné řízení samo o sobě trvalo dva roky a devatenáct dnů (od 8. 9. 2009 do 27. 9. 2011)].

53. Celkem vzato, stěžovatel neměl přístup k řízení před soudem ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy ve vztahu k opatření, které mu bylo uloženo po dobu dvou let v situaci, kdy nebyl schopen vykonávat svůj mandát, a kdy mu byla sražena polovina platu, zatímco zároveň nemohl vykonávat jinou výdělečnou činnost.

54. Navíc Soud uvádí, že vláda neuplatnila, ani jinak neuvedla žádný přesvědčivý důvod pro odepření soudní ochrany stěžovateli ve vztahu k uloženému opatření. V tomto ohledu Soud považuje za důležité vymezit jasné rozlišení mezi pravděpodobně přesvědčivými důvody pro dočasné pozastavení funkce soudce, který čelí určitému druhu kárného obvinění, a důvody, které mu neumožňují přístup k soudu ve vztahu k tomuto pozastavení. Podle názoru Soudu je důležitost tohoto rozlišení umocněna skutečností, že orgán, který opatření uložil, a řízení, v jehož průběhu bylo uloženo, nenaplnily požadavky čl. 6 odst. 1 Úmluvy, a dále skutečností, že opatření bylo přijato v rámci tak specifického kontextu, který se týká této věci.

55. S ohledem na shora uvedené úvahy Soud uzavírá, že nedostatek stěžovatelova přístupu k soudu nemohl být přiměřený žádnému legitimnímu cíli, který byl sledován, a že proto byla narušena samotná podstata tohoto práva (viz věc Baka, citovanou výše, § 121).

Z těchto důvodů došlo k porušení čl. 6 odst. 1 Úmluvy.

[§ 56. – 63. K použití čl. 41 Úmluvy]

Výrok rozsudku

Z těchto důvodu Soud rozhodl jednomyslně, že:

1. stížnost je přijatelná;

2. čl. 6 odst. 1 Úmluvy byl porušen.



© Wolters Kluwer ČR, a. s.