KHLAIFIA A OSTATNÍ proti Itálii

© Ministry of Justice of the Czech Republic, www.justice.cz. [Translation already published on the official website of the Ministry of Justice of the Czech Republic.] Permission to re-publish this translation has been granted by the Ministry of Justice of the Czech Republic for the sole purpose of its inclusion in the Court’s database HUDOC.

© Ministerstvo spravedlnosti Č eské republiky, www.justice.cz. [Př eklad již zveř ejně ný na oficiální webové stránce Ministerstva spravedlnosti Č eské republiky.] Povolení k opě tnému zveř ejně ní tohoto př ekladu bylo udě leno Ministerstvem spravedlnosti Č eské republiky pouze pro úč ely zař azení do databáze Soudu HUDOC.

Anotace rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva

Rozsudek ze dne 15. prosince 2016 ve věci č. 16483/12 – Khlaifia a ostatní proti Itálii

Velký senát Soudu rozhodl jednomyslně o tom, že zajištění stěžovatelů v souvislosti s imigrační krizí na ostrově Lampedusa v roce 2011 bylo v rozporu s čl. 5 odst. 1, 2 a 4 Úmluvy. Jednomyslně dále shledal, že podmínky zajištění stěžovatelů nebyly v přijímacím středisku a následně ani na lodích v přístavu města Palermo v rozporu s článkem 3 Úmluvy. Stěžovatelé nicméně v rozporu s článkem 13 Úmluvy neměli k dispozici žádný prostředek nápravy proti podmínkám jejich zajištění. Soud dále šestnácti hlasy proti jednomu dospěl k závěru, že nedošlo k porušení zákazu kolektivního vyhoštění stanoveného článkem 4 Protokolu č. 4 a že stěžovatelé disponovali na vnitrostátní úrovni účinným prostředkem nápravy podle článku 13 Úmluvy, kterým by mohli uplatnit své námitky porušení článku 4 Protokolu č. 4.

I. Skutkové okolnosti

Stěžovatelé, tři muži tuniského původu, se v září 2011 pokoušeli na provizorních plavidlech dostat k italským břehům. Byli však ještě na moři zadrženi italskou pobřežní policií a dopraveni na ostrov Lampedusa, kde byli zajištěni za účelem identifikace v příslušném přijímacím středisku. Tamější prostory byly podle tvrzení stěžovatelů přeplněné a podmínky v nich špatné. Stěžovatelé byli ve středisku drženi po dobu tří, resp. čtyř dní. Poté zde vypukla násilná vzpoura a požár a stěžovatelé byli evakuováni do sportovního komplexu. Následně se jim podařilo na čas uniknout a přidat se k manifestaci dalších přibližně 1800 cizinců v ulicích ostrova, byli však opět zadrženi a následně letecky přepraveni do Palerma. Ve zdejším přístavu byli po dobu pěti, resp. sedmi dní drženi na lodích Vincent a Audacia spolu s dalšími 190, resp. 150 cizinci, aniž jim byly sděleny jakékoli informace. Prostory byly podle stěžovatelů přeplněné, s omezeným přístupem na toalety a čerstvý vzduch a neustále přítomní policisté měli stěžovatele urážet a špatně s nimi zacházet. Stěžovatelé byli poté přijati tuniským konzulem, který údajně pouze zanesl do evidence jejich totožnost, a na základě dvoustranné dohody mezi Itálií a Tuniskem z dubna 2011 byli deportováni zpět do Tuniska.

II. Odůvodnění rozhodnutí Soudu

Stěžovatelé předně namítali, že byli italskými státními orgány zajištěni v rozporu s čl. 5 odst. 1 Úmluvy. Jelikož jim po celou dobu omezení na svobodě údajně nebyl sdělen důvod zajištění, namítali rovněž porušení čl. 5 odst. 2 Úmluvy a s ohledem na domnělou nemožnost domáhat se soudního přezkumu zákonnosti jejich zajištění rovněž porušení čl. 5 odst. 4 Úmluvy. Podmínky jejich zajištění v přijímacím středisku na ostrově Lampedusa a na lodích v Palermu dosahovaly podle stěžovatelů nelidského a ponižujícího zacházení v rozporu s článkem 3 Úmluvy. Dále namítali, že byli podrobeni hromadnému vyhoštění v rozporu s článkem 4 Protokolu č. 4. Z důvodu absence prostředku nápravy, pomocí kterého by mohli své námitky na poli článků 3 a 5 Úmluvy a článku 4 Protokolu č. 4 vznést již na vnitrostátní úrovni, stěžovatelé nakonec namítali rovněž porušení článku 13 Úmluvy ve spojení s těmito články.

Dne 1. září 2015 senát druhé sekce Soudu rozhodl jednomyslně o tom, že zajištění stěžovatelů bylo v rozporu s čl. 5 odst. 1, 2 a 4 Úmluvy. Pěti hlasy proti dvěma konstatoval, že podmínky zajištění po určitou dobu dosáhly v rozporu s článkem 3 Úmluvy intenzity ponižujícího zacházení, že došlo k porušení zákazu kolektivního vyhoštění stanoveného článkem 4 Protokolu č. 4 a že stěžovatelé v rozporu s článkem 13 Úmluvy nedisponovali na vnitrostátní úrovni účinným prostředkem nápravy, kterým by mohli uplatnit své námitky porušení článku 3 Úmluvy a článku 4 Protokolu č. 4. Věc byla následně na žádost vlády postoupena velkému senátu.

A. K tvrzenému porušení čl. 5 odst. 1 Úmluvy

Dle Soudu nebylo pochyb o tom, že umístění stěžovatelů jak do přijímacího střediska, tak následně na zakotvené lodě bylo zbavením svobody podle článku 5 Úmluvy, což vyplývalo ze zjištění a tvrzení různých subjektů, včetně žalované vlády samotné. Soud dále připomněl, že článek 5 Úmluvy obsahuje taxativní výčet výjimek, kdy stát může osobu zbavit svobody. Mezi ně patří i ustanovení čl. 5 odst. 1 písm. f), které umožňuje státu kontrolovat svobodu cizinců v imigračním kontextu (např. Saadi proti Spojenému království, č. 13229/03, rozsudek velkého senátu ze dne 29. ledna 2008, § 43). Každé zbavení svobody musí být zákonné a nesmí být svévolné (např. Herczegfalvy proti Rakousku, č. 10533/83, rozsudek ze dne 24. září 1992, § 63). Podmínky zbavení svobody musí být ve vnitrostátním právním řádu jasně definovány a samotný způsob uplatnění právní úpravy musí být předvídatelný (např. Baranowski proti Polsku, č. 28358/95, rozsudek ze dne 28. března 2000, § 50–52).

Soud shledal, že zbavení svobody v projednávané věci spadá pod čl. 5 odst. 1 písm. f) Úmluvy, a to bez ohledu na to, jak byla věc klasifikována vnitrostátním právem. Ohledně jeho zákonného základu Soud konstatoval, že ani jedno vládou uváděné ustanovení vnitrostátních právních předpisů nemohlo dopadat na situaci stěžovatelů. Dostatečným základem zajištění nemohla být ani dvoustranná dohoda mezi Itálií a Tuniskem, jelikož nebyla v plném znění nikdy zveřejněna, a tudíž ani zpřístupněna stěžovatelům, kteří tak nemohli předvídat důsledky jejího použití. Absenci právního základu zajištění v přijímacích střediscích na ostrově Lampedusa ostatně potvrdily i zprávy zvláštní komise italského Senátu a Ad hoc podvýboru Parlamentního shromáždění Rady Evropy. Dle Soudu stěžovatelé nejenže byli zbaveni svobody bez jasného a dostupného právního základu, ale také jim byly odepřeny záruky habeas corpus, když policejní orgány stěžovatele pouze zaregistrovaly při přijetí do střediska, aniž by rozhodly o jejich umístění do něj, a ani poté nebylo o zajištění stěžovatelů vydáno žádné rozhodnutí.

Soud poukázal na to, že tyto nedostatky právní úpravy vedly v řadě případů k de facto zbavení svobody a že absence soudního přezkumu umístění do přijímacích středisek nemůže být v souladu s článkem 5 Úmluvy ani v kontextu migrační krize. Soud proto uzavřel, že zbavení svobody stěžovatelů nedostálo obecné zásadě právní jistoty a nebylo v souladu s cílem ochrany jednotlivce před svévolí, a proto nebylo „zákonné“ ve smyslu čl. 5 odst. 1 Úmluvy. Došlo tedy k jeho porušení.

B. K tvrzenému porušení čl. 5 odst. 2 Úmluvy

Soud připomněl, že příslušné ustanovení představuje pro jednotlivce základní záruku, aby se v jednoduché formě a jazyce, kterému rozumí, dozvěděl, proč byl zadržen, a mohl se tak následně před soudem domáhat přezkumu zákonnosti zbavení svobody ve smyslu čl. 5 odst. 4 Úmluvy (Van der Leer proti Nizozemsku, č. 11509/85, rozsudek ze dne 21. února 1990, § 28).

Ve světle závěrů Soudu na poli čl. 5 odst. 1 Úmluvy, že zajištění stěžovatelů nemělo jasný a dostupný právní základ, Soud nepovažoval za možné, aby vnitrostátní orgány stěžovatele informovaly o právních důvodech jejich zbavení svobody a poskytly jim dostatečné informace k tomu, aby se mohli domáhat soudního přezkumu. Ostatně ani příkazy k vyhoštění, které byly navíc stěžovatelům doručeny až více než deset dní poté, co došlo k jejich zajištění, vůbec neobsahovaly zmínku o zajištění. K porušení čl. 5 odst. 2 Úmluvy proto došlo.

C. K tvrzenému porušení čl. 5 odst. 4 Úmluvy

Vzhledem k tomu, že stěžovatelé nebyli informováni o důvodech svého zajištění, Soud konstatoval, že jejich právo domáhat se urychleného soudního přezkumu zbavení svobody zaručené v čl. 5 odst. 4 Úmluvy bylo zcela zbaveno praktického obsahu. Navíc, pokud jde o výše uvedené příkazy k vyhoštění, tyto jednak neuváděly důvody zajištění, jednak byly stěžovatelům předány až krátce před realizací jejich vyhoštění. Nelze je tedy považovat za rozhodnutí o jejich zajištění. Stěžovatelé by ostatně mohli příslušný opravný prostředek uplatnit až po propuštění a návratu do Tuniska. Došlo tedy k porušení čl. 5 odst. 4 Úmluvy.

D. K tvrzenému porušení článku 3 Úmluvy

Soud nejprve zopakoval, že špatné zacházení musí dosáhnout určitého minimálního stupně závažnosti, aby spadalo do působnosti článku 3 Úmluvy. Posouzení této intenzity je relativní a vždy závisí na okolnostech konkrétního případu, jakými jsou doba trvání zacházení, jeho fyzické a psychické následky a v některých případech též pohlaví, věk a zdravotní stav oběti (např. Irsko proti Spojenému království, č. 5310/71, rozsudek pléna ze dne 18. ledna 1978, § 162). Soud dále bere v potaz faktory, mezi něž patří zejména důvod a kontext, v němž bylo špatné zacházení způsobeno, a také zda byla oběť ve zranitelné situaci, což je běžně případ osob zbavených svobody (Bouyid proti Belgii, č. 23380/09, rozsudek velkého senátu ze dne 28. září 2015, § 83 a 86). Současně však zbavení svobody s sebou nevyhnutelně přináší určitý stupeň utrpení a ponížení, který sám o sobě nepředznamenává porušení článku 3. Stát nicméně musí zajistit, aby podmínky zbavení svobody respektovaly lidskou důstojnost a aby osoby zbavené svobody nebyly vystaveny tísni nebo strádání o intenzitě přesahující nevyhnutelný stupeň utrpení vlastní detenci (Kudła proti Polsku, č. 30210/96, rozsudek velkého senátu ze dne 26. října 2000, § 92–94). Při posuzování podmínek zbavení svobody hraje roli řada faktorů, včetně její délky, osobního prostoru (který musí dosahovat přinejmenším 3 m2) a dalších materiálních podmínek (např. nedostatek ventilace nebo světla). Důkazní standard ve věcech týkajících se špatného zacházení je přitom „nade vši pochybnost“. Soud následně připomněl případy, v nichž tyto základní zásady použil v přijímacích a detenčních centrech pro migranty a žadatele o azyl, a shrnul a porovnal své závěry, ke kterým došel (mj. M. S. S. proti Belgii a Řecku, č. 30696/09, rozsudek velkého senátu ze dne 21. ledna 2011, 223–234; Tarakhel proti Švýcarsku, č. 29217/12, rozsudek velkého senátu ze dne 4. listopadu 2014, § 93–122; S. D. proti Řecku, č. 53541/07, rozsudek ze dne 11. června 2009, § 49–54).

Při použití těchto zásad na okolnosti projednávané věci Soud úvodem připomněl, že žalovaný stát v rozhodné době čelil humanitární krizi, kdy v době vylodění stěžovatelů na ostrově Lampedusa již ten rok dorazilo na ostrov více než 55 tisíc migrantů. Tato situace nepochybně způsobila značné organizační, logistické a strukturální obtíže. Dle Soudu navíc nešlo o předvídatelnou událost – v předchozích dvou letech na ostrov dorazilo necelých 3 000, resp. 500 osob, čili nebylo nerozumné, že řada přijímacích středisek na ostrově již byla uzavřena. Výhrady dle Soudu nelze mít ani proti rozhodnutí italských orgánů dovézt cizince, které často zachránily na moři, do nejbližšího přijímacího střediska, kde byli ubytováni i stěžovatelé. Navíc panovalo značné napětí mezi místním obyvatelstvem a cizinci, které se projevilo mj. ve žhářském útoku na středisko. Italské orgány tak čelily výjimečné situaci, kdy musely zajistit dobré podmínky jako pro cizince, tak pro místní obyvatele a ochránit veřejný pořádek. S ohledem na absolutní charakter článku 3 Úmluvy ovšem ani takto rozsáhlá migrační krize nemůže stát zbavit jeho povinností vyplývajících z tohoto ustanovení. K porušení článku 3 Úmluvy může dojít jednáním, které není vedeno úmyslem oběť ponížit a které vyplývá z objektivních obtíží spojených s migrační krizí. Dle Soudu však není možné v projednávané věci od celého kontextu událostí odhlédnout, a je proto třeba zohlednit, že obtíže a nepohodlí, které stěžovatelé zažívali, do značné míry vyplynuly z extrémně složité situace, které orgány žalovaného státu čelily.

Podmínky v přijímacím středisku byly dle Soudu daleko od ideálu. Zprávy italské senátní komise a Amnesty International, o které své závěry především opřel sedmičlenný senát Soudu a které popisovaly alarmující podmínky, se ale vztahovaly k období, které do značné míry předcházelo pobytu stěžovatelů. Zpráva podvýboru Parlamentního shromáždění, která byla vypracována jen několik málo měsíců před příjezdem stěžovatelů, sice vyjadřovala obavy z hygienických podmínek a přeplněnosti zařízení, avšak poukazovala rovněž na řadu pozitivních aspektů a celkově podmínky označovala za základní, ale slušné. Pravda dle Soudu je, že kapacita zařízení mohla být v danou dobu překročena až o 75 %. Klíčové však dle Soudu v tomto ohledu je, že stěžovatelé nebyli nuceni pobývat v uzavřených celách, jako je tomu ve věznicích, ale mohli se volně pohybovat po zařízení, telefonovat, komunikovat s vnějším světem a nakupovat. To podle Soudu do značné míry zmírnilo strádání spojené s přeplněností. Navíc stěžovatelé nebyli žadateli o azyl, nebyli proto ve zvláště zranitelném postavení a navíc nijak nenamítali, že by v zemi původu prošli traumatickými zážitky. Byli to navíc muži ve věku 23–28 let, bez zdravotní obtíží. V zařízení pobyli pouze 3–4 dny. Ačkoli středisko bylo svou povahou spíše tranzitním místem zcela nevhodným pro dlouhodobější pobyt, nebylo dle Soudu s ohledem na okolnosti případu možné říct, že vnitrostátní orgány byly nedbalé či nečinné, pokud stěžovatele nepřemístily do jiného zařízení dříve. Se stěžovateli nadto v zařízení nebylo ze strany jeho pracovníků špatně zacházeno, měli dostatek jídla i pití a spaní venku se na nich z důvodu klimatu nijak negativně neprojevilo. Při souhrnném posouzení všech okolností proto dle Soudu podmínky v zařízení nedosáhly intenzity špatného zacházení ve smyslu článku 3 Úmluvy a k porušení tohoto ustanovení Úmluvy nedošlo.

Co se týče podmínek, v nichž byli stěžovatelé drženi na lodích Vincent a Audacia, Soud konstatoval, že tvrzení stěžovatelů ohledně fyzického a psychického násilí ze strany vnitrostátních orgánů nebyla podepřena žádným objektivním důkazem kromě svědectví jich samotných. Soud v této souvislosti připomněl, že na žalovanou vládu přechází důkazní břemeno až v případě, že námitky stěžovatelů jsou hájitelné a jsou doloženy relevantními důkazy. Stěžovatelé však žádné takové důkazy nepředložili. Soud přikládal rozhodující váhu skutečnosti, že žalovaná vláda Soudu předložila rozhodnutí italského soudu, jehož skutková zjištění odporovala tvrzení stěžovatelů a popisovala dobré podmínky na lodích. K informacím od organizace Lékaři bez hranic, jejím obavám ohledně situace na uvedených lodích a požadavku na umožnění přístupu na ně Soud uvedl, že v dané době již probíhal návrat stěžovatelů. Ani podmínky, v nichž byli stěžovatelé drženi na uvedených lodích, tedy nepředstavovaly porušení článku 3 Úmluvy.

E. K tvrzenému porušení článku 4 Protokolu č. 4

Jak Soud již dříve poznamenal, skutečnost, že obdobná rozhodnutí byla použita vůči více cizincům, nemůže sama o sobě vést k závěru, že došlo k hromadnému vyhoštění. To však platí pouze za předpokladu, že každému z nich byla na individualizovaném základě dána možnost přednést argumenty proti svému vyhoštění příslušnému vnitrostátnímu orgánu (např. M. A. proti Kypru, č. 41872/10, rozsudek ze dne 23. července 2013, § 246 a 254).

Soud konstatoval, že stěžovatelé nerozporovali skutečnost, že prošli procesem identifikace při dvou příležitostech: italskými úředníky a tuniským konzulem. Co se týče podmínek prvního procesu identifikace při jejich příjezdu do přijímacího střediska, vláda namítala, že se jednalo o individualizovaný pohovor konaný za přítomnosti tlumočníka nebo kulturního referenta, po němž byl následně úřady vyplněn „informační formulář“ obsahující osobní údaje a konkrétní skutečnosti týkající se každého cizince. Vláda poskytla věrohodné vysvětlení ohledně nemožnosti poskytnout Soudu informační formuláře stěžovatelů, neboť tyto dokumenty byly zničeny při požáru v přijímacím středisku. Stěžovatelé nerozporovali tvrzení vlády, že ve středisku pracovalo 99 „sociálních operátorů“, tři sociální pracovníci, tři psychologové a 8 tlumočníků a kulturních referentů. Soud shledal, že lze důvodně předpokládat, že tyto osoby se podílely na zprostředkování komunikace a vzájemného porozumění mezi cizinci a italskými úřady.

Soud byl dále toho názoru, že kdykoliv během svého zajištění v přijímacím středisku a na palubě lodí měli stěžovatelé možnost sdělit úřadům důvody hovořící pro jejich setrvání v Itálii nebo proti jejich navrácení. Nemalý počet migrantů držených v přijímacím středisku v době požáru vyjádřilo úmysl požádat o azyl, což mělo za následek zastavení procesu jejich navrácení a přemístění do jiného přijímacího střediska. Není důvod se domnívat, že by italské úřady nevěnovaly pozornost podáním stěžovatelů, které by se týkaly legitimních a právně zdůvodnitelných překážek jejich vyhoštění.

Soud poukázal na to, že článek 4 Protokolu č. 4 nezaručuje právo na osobní pohovor za všech okolností. Požadavky tohoto ustanovení jsou splněny, pokud má každý cizinec možnost přednést argumenty proti svému vyhoštění a pokud jsou tyto argumenty přezkoumány vnitrostátními orgány. Stěžovatelé, kteří mohli důvodně očekávat, že budou navráceni do Tuniska, zůstali po devět až dvanáct dní v Itálii, přičemž během této nezanedbatelné doby měli možnost upozornit vnitrostátní orgány na jakékoliv skutečnosti, které by mohly ovlivnit jejich postavení a oprávnit je k pobytu v Itálii. Kromě toho bylo možno během druhého procesu identifikace, který se uskutečnil za pomoci tuniského konzula, potvrdit národnost stěžovatelů a dát jim poslední možnost přednést argumenty proti svému vyhoštění.

Pokud jde o relativně jednoduchý a standardizovaný charakter příkazů k vyhoštění, stěžovatelé neměli žádné platné cestovní doklady a ani netvrdili, že by v případě svého navrácení měli obavu ze špatného zacházení nebo že by existovaly jiné právní překážky jejich vyhoštění. Nebylo proto nerozumné, že příkazy byly odůvodněny toliko státní příslušností stěžovatelů, skutečností, že na území Itálie vstoupili nelegálně, a tím, že nejsou žadateli o azyl, uprchlíky či že jejich vydání nebrání humanitární důvody. V zásadě souběžné vyhoštění všech tří stěžovatelů proto dle Soudu nemělo „hromadnou“ povahu, ale bylo individualizované.

Soud proto uzavřel, že stěžovatelé podstoupili proces identifikace při dvou příležitostech, kdy byla zjištěna a potvrzena jejich národnost, a měli současně skutečnou a účinnou možnost přednést argumenty proti svému vyhoštění. K porušení článku 4 Protokolu č. 4 tedy nedošlo.

F. K tvrzenému porušení článku 13 ve spojení s článkem 3 Úmluvy

Soud konstatoval, že vláda neuvedla žádné opravné prostředky, které by stěžovatelé mohli využít v souvislosti se stížnostmi na podmínky, za kterých byli drženi v přijímacím středisku nebo na lodích. Došlo proto k porušení článku 13 ve spojení s článkem 3 Úmluvy.

G. K tvrzenému porušení článku 13 ve spojení s článkem 4 Protokolu č. 4

Soud poznamenal, že příkazy k vyhoštění výslovně uváděly, že se stěžovatelé mohli domáhat nápravy u soudu. Soudce mohl přezkoumat jakékoliv námitky ohledně absence zohlednění konkrétních okolností, a tudíž posoudit kolektivní charakter vyhoštění. Ohledně odkladného účinku Soud uvedl, že Úmluva státům neukládá absolutní povinnost státům zaručit automatický odkladný účinek. Pouze vyžaduje, aby dotčená osoba měla účinnou možnost brojit proti rozhodnutí o vyhoštění před nezávislým orgánem, který provede dostatečně důkladný přezkum. Soudce tyto požadavky dle názoru Soudu splňoval. Chybějící odkladný účinek nepředstavuje sám o sobě porušení článku 13 Úmluvy, jestliže stěžovatelé nenamítají, že by jim ve státě, do něhož mají být navráceni, hrozilo skutečné nebezpečí zacházení v rozporu s články 2 a 3 Úmluvy. K porušení článku 13 Úmluvy ve spojení s článkem 4 Protokolu č. 4 k Úmluvě tudíž nedošlo.

III. Oddělená stanoviska

K rozsudku připojil souhlasné stanovisko soudce Raimondi, v němž rozvedl některé úvahy ohledně těch ustanovení, u nichž Soud dospěl k závěru o neporušení Úmluvy. Kromě toho uvedl, že tento rozsudek přináší vyvážené a rozumné odpovědi na složité otázky v něm vznesené a přispívá také k vyjasnění judikatury Soudu v kontextu bezprecedentní migrační krize, která bude bezpochyby i nadále způsobovat příliv stížností do Štrasburku.

Soudce Dedov připojil k rozsudku částečně nesouhlasné stanovisko. Vyjádřil jisté pochybnosti o závěru Soudu na poli článku 5 Úmluvy mimo jiné ve světle migrační krize a neochoty stěžovatelů spolupracovat s italskými orgány.

Soudce Serghides ve svém částečně nesouhlasném stanovisku předestřel, proč dle jeho názoru došlo k porušení článku 4 Protokolu č. 4 – se stěžovateli nebyl veden pohovor a jejich vyhoštění bylo realizováno toliko na základě jejich národnosti, resp. dvoustranné dohody mezi Itálií a Tuniskem. Vzhledem k chybějícímu automatickému odkladnému účinku nesouhlasil ani se závěrem o neporušení článku 13 Úmluvy ve spojení s článkem 4 Protokolu č. 4.