MAGYAR HELSINKI BIZOTTSÁG proti Maďarsku

© Ministry of Justice of the Czech Republic, www.justice.cz. [Translation already published on the official website of the Ministry of Justice of the Czech Republic.] Permission to re-publish this translation has been granted by the Ministry of Justice of the Czech Republic for the sole purpose of its inclusion in the Court’s database HUDOC.

© Ministerstvo spravedlnosti České republiky, www.justice.cz. [Překlad již zveřejněný na oficiální webové stránce Ministerstva spravedlnosti České republiky.] Povolení k opětnému zveřejnění tohoto překladu bylo uděleno Ministerstvem spravedlnosti České republiky pouze pro účely zařazení do databáze Soudu HUDOC.

Anotace rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva

Anotace rozsudku ze dne 8. listopadu 2016 ve věci č. 18030/11 – Magyar Helsinki Bizottság proti Maďarsku

Velký senát Soudu patnácti hlasy proti dvěma rozhodl, že neposkytnutím jmenného seznamu advokátů ustanovených ve sledovaném období jako obhájci ex offo a informace o počtu jimi převzatých případů došlo k porušení práva stěžovatelky svobodně přijímat a rozšiřovat informace ve smyslu článku 10 Úmluvy.

I. Skutkové okolnosti

Stížnost byla podána Maďarským helsinským výborem, nevládní organizací, jejímž prvořadým posláním je průběžné sledování a hodnocení dodržování mezinárodních lidskoprávních závazků v různých oblastech společenského života. Mezi lety 2005 až 2007 stěžovatelka realizovala dva projekty, jejichž cílem bylo zmapovat fungování systému přerozdělování ex offo případů mezi jednotlivými advokáty. Výstupem projektů byla závěrečná zpráva, která poukazovala na četné nedostatky stávajícího mechanismu, zejména na jeho netransparentnost a nízkou efektivitu. Dle zjištění stěžovatelky měly policejní orgány zneužívat své oprávnění určit v konkrétním případě právního zástupce ze seznamu sestaveného komorou. V praxi byl tudíž obhajobou ex offo pověřován jen úzký okruh advokátů, jejichž živnost byla do značné míry závislá na pravidelném přísunu této agendy.

V navazujícím projektu stěžovatelka usilovala o prosazení systému náhodného přidělování případů nutné obhajoby mezi advokáty s využitím výpočetní techniky. V jeho rámci se obrátila na všechny územní útvary policie s žádostí o poskytnutí přehledu jmen všech advokátů, kteří byli v roce 2008 ustanoveni obhájci ex offo, s uvedením údaje o počtu případů, v nichž v daném období převzali zastoupení. Z 28 dožádaných policejních útvarů nevyhověly stěžovatelce dva, které namítaly, že jména obhájců nelze zveřejnit, neboť podléhají ochraně osobních údajů. Stěžovatelka se následně poskytnutí údajů bezúspěšně domáhala před vnitrostátními soudy tří stupňů soudní soustavy. Dle jejich výkladu však nebylo možné na advokáty vztáhnout zákonnou výjimku, dle níž lze osobní údaje poskytnout, jde-li o osoby podílející se na výkonu veřejné moci.

II. Odůvodnění rozhodnutí Soudu

K tvrzenému porušení článku 10 Úmluvy

Stěžovatelka tvrdila, že neposkytnutím vyžádaných informací došlo k porušení její svobody přijímat a rozšiřovat informace ve smyslu článku 10 Úmluvy.

a) Stanovení obecných zásad

Soud se nejprve zabýval otázkou použitelnosti článku 10 Úmluvy na projednávanou věc a tím, zda vůbec došlo k zásahu do práva na svobodu projevu. Zatímco dané ustanovení výslovně zahrnuje svobodu přijímat a rozšiřovat informace, nezmiňuje se o právu informace vyhledávat. Dle tradičního přístupu založeného ve věci Leander proti Švédsku (č. 9248/81, rozsudek ze dne 26. března 1987, § 74) byl z práva přijímat informace dovozován negativní závazek státu zdržet se jednání, jímž by osobám bránil v přístupu k informacím, které jim chtějí nebo mohou chtít ostatní sdělit. Soud tedy odmítl pojetí, dle něhož by svoboda přijímat informace zahrnovala i obecnější právo na informace, jimiž orgány veřejné moci disponují. Vstřícnější stanovisko Soud zaujal ve věci Sdružení Jihočeské matky proti České republice (č. 19101/03, rozhodnutí ze dne 10. července 2006) a navazující judikatuře (např. Youth Initiative for Human Rights proti Srbsku, č. 48135/06, rozsudek ze dne 25. června 2013, § 24), v níž již shledal zásah do svobody přijímat informace za předpokladu, že povinný orgán odmítl žadateli informace poskytnout, přestože mu toto právo platná právní úprava přiznávala, což bylo následně potvrzeno i konečným rozhodnutím vnitrostátních soudů. Souběžně se začaly objevovat i případy, v nichž Soud dovodil existenci omezeného práva na přístup k informacím ve vztahu k subjektům, které plní roli „hlídacích psů demokracie“ tím, že obstarávají a následně i šíří informace přispívající k diskusi o věcech veřejného zájmu (např. Társaság a Szabadságjogokért proti Maďarsku, č. 37374/05, rozsudek ze dne 14. dubna 2009, § 36). Dle Soudu nadešel čas vyjasnit vztah mezi původním přístupem a nedávnou judikaturou.

Soud připomněl, že Úmluvu je třeba vykládat ve světle článků 31 až 33 Vídeňské úmluvy o smluvním právu (Golder proti Spojenému království, č. 4451/70, rozsudek pléna ze dne 21. února 1975, § 29), tedy v dobré víře a v souladu s obvyklým významem, který je přikládán výrazům v ní užitým v jejich celkové souvislosti. Při jejím výkladu je dále namístě přihlédnout k přípravným materiálům a okolnostem, za nichž byla uzavřena, jakož i k jiným pravidlům mezinárodního práva použitelným mezi smluvními stranami. Ačkoli v předběžném návrhu Úmluvy odpovídal článek 10 znění článku 19 Všeobecné deklarace lidských práv, který obsahuje právo vyhledávat informace, bylo dané právo záhy vypuštěno, aniž k němu proběhla jakákoli diskuse. Z průběhu příprav textu Úmluvy tak nelze dovodit jasný závěr, co bylo úmyslem jejích autorů. Úmluvu nicméně nelze vykládat ve vzduchoprázdnu. Úmluva je živoucí instrument, a proto musí být vykládána především ve světle dnešních okolností a podmínek a s přihlédnutím k postupnému vývoji na poli mezinárodního práva. Ze srovnání 31 vnitrostátních právních úprav vyplynulo, že až na jednu výjimku uznávají právo na přístup k informacím a úředním dokumentům, které mají orgány veřejné moci k dispozici. Svoboda vyhledávat informace se nadto stále častěji těší uznání i na mezinárodní úrovni. Kromě výše zmíněného článku 19 Všeobecné deklarace lidských práv ji lze nalézt rovněž v článku 19 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech, který byl ratifikován všemi členskými státy Rady Evropy, nebo v článku 42 Listiny základních práv Evropské unie. V rámci Rady Evropy má své normativní vyjádření např. v doporučení Výboru ministrů Rec(2002)2 o přístupu k úředním dokumentům a Úmluvě Rady Evropy o přístupu k úředním dokumentům, byť byla prozatím ratifikována jen sedmi smluvními státy.

S ohledem na shora uvedené skutečnosti Soud uznal, že za určitých okolností může svoboda přijímat informace dle článku 10 Úmluvy zahrnovat i právo jednotlivce na přístup k nim, aniž by tím byla zároveň dotčena platnost obecných zásad zmíněných již ve věci Leander proti Švédsku. Právo na přístup k informacím a jemu odpovídající pozitivní závazek státu informace poskytnout lze totiž z článku 10 Úmluvy dovodit jen ve dvou specifických případech:

– byla-li tato povinnost vyslovena v konečném vnitrostátním rozhodnutí nebo

– představuje-li poskytnutí informace nutný předpoklad pro výkon práva jednotlivce na svobodu projevu a odmítnutí ji poskytnout znamená zásah do tohoto práva. V tomto druhém případě je však vždy třeba vycházet z konkrétních okolností případu a zohlednit: (i) účel žádosti o informace, (ii) povahu vyžadované informace, (iii) postavení stěžovatele, a (iv) zda je informace bez dalšího „přichystaná a dostupná“.

(i) Je podstatné, zda žádost sleduje obstarání informací nezbytných k výkonu svobody projevu, neboli zda je obstarání informací přípravným krokem k výkonu novinářské či obdobné činnosti, tj. sběrem podkladů pro zahájení diskuse o záležitosti veřejného zájmu. Vzhledem k „povinnostem a odpovědnosti“, které jsou nedílně spjaty s výkonem práva na svobodu projevu, jsou však záruky plynoucí z článku 10 podmíněny tím, že novináři jednají v dobré víře s cílem poskytnout veřejnosti v souladu s pravidly profesní etiky přesné a spolehlivé informace. Tyto úvahy se obdobně uplatní i ve vztahu k jiným osobám, které při žádosti o informace plní roli „hlídacích psů“ demokracie.

(ii) Informace, údaje nebo dokumenty musí splňovat tzv. test veřejného zájmu. Ten bude typicky splněn, pokud přispívají k transparentnosti způsobu vyřizování veřejných záležitostí a záležitostí celospolečenského významu, čímž umožňují účast veřejnosti jako celku na správě věcí veřejných. Co lze považovat za věc veřejného zájmu, záleží na konkrétních okolnostech případu.

(iii) Zvláštní postavení v přístupu k informacím požívají zástupci novinářského stavu a nevládních organizací, pokud rovněž vystupují v roli „hlídacích psů“ demokracie. Úlohu přispívat k debatě o věcech veřejného zájmu však mohou sehrávat i jiné osoby, např. akademičtí pracovníci, publicisté či dokonce blogeři a známí uživatelé sociálních sítí.

(iv) Významným kritériem je konečně skutečnost, zda je vyžadovaná informace bez dalšího „připravená a dostupná“, neboť judikatura, dle níž nelze z článku 10 Úmluvy dovodit pozitivní závazek státu konat a informaci obstarat, zůstává i nadále v platnosti.

b) Použití těchto zásad na okolnosti projednávané věci

Soud neměl pochyb o tom, že stěžovatelka byla vedena záměrem použít vyžadované informace k výkonu svobody projevu, tj. zprostředkovat je v rámci projektu dále a zahájit tím veřejnou diskusi o stávajícím systému, kdy jsou případy ex offo obhajoby přidělovány téměř výlučně vybraným advokátům, což se nepochybně týkalo záležitosti veřejného zájmu. Bez vyhovění žádosti stěžovatelka nemohla výzkum dokončit, a proto poskytnutí informací představovalo nutný předpoklad pro výkon jejího práva na svobodu projevu ve formě zveřejnění výsledků. Stěžovatelka je přitom nevládní organizací, která je známa tím, že pravidelně šíří informace o stavu dodržování lidských práv, tj. nepochybně vystupuje v roli „hlídacího psa“ demokracie. Vláda konečně netvrdila, že obstarání informací bylo pro příslušné orgány neúměrně tíživé či jinak složité, a proto lze mít za to, že šlo o informace bez dalšího přichystané a dostupné. S ohledem na tyto skutečnosti Soud konstatoval, že článek 10 Úmluvy je na projednávanou věc použitelný a došlo k zásahu do stěžovatelčiny svobody přijímat a rozšiřovat informace. Z těchto důvodů rovněž zamítl námitku vlády o neslučitelnosti stížnosti ratione materie s ustanoveními Úmluvy.

Soud se nakonec musel vypořádat s tím, zda byl zásah do práva stěžovatelky na poli článku 10 odůvodněný ve smyslu druhého odstavce tohoto ustanovení, tj. zda: (i) byl stanoven zákonem, (ii) sledoval některý z legitimních cílů vypočtených v čl. 10 odst. 2 Úmluvy a (iii) byl v demokratické společnosti nezbytný.

Účastníci řízení se lišili v názoru na zákonnost zásahu. Stěžovatelka poukazovala na ustanovení zákona o svobodném přístupu k informacím, dle něhož se poskytují informace obsahující osobní údaje „jiných osob, které vykonávají veřejné funkce“. Vláda oponovala s poukazem na vnitrostátní judikaturu, dle níž nelze pod dané ustanovení advokáty podřadit. Soud připomněl, že jeho úlohou není přehodnocovat výklad vnitrostátního práva podaný tamními soudy s výjimkou situací, kdy je tento výklad svévolný či zjevně nerozumný. V projednávané věci Nejvyšší soud po detailním rozboru věci dospěl k závěru, že advokáti nejsou osobami vykonávajícími veřejné funkce. Soud konstatoval, že nespatřuje důvod tento závěr nerespektovat. Namítaný zásah proto byl zákonný ve smyslu článku 10 Úmluvy.

Účastníci řízení byli naopak zajedno v tom, že zásah sledoval legitimní cíl spočívající v ochraně práv a svobod druhých, konkrétně práva advokátů na ochranu osobních údajů.

V posledním kroku Soud poměřoval v kolizi zdánlivě stojící práva, tj. právo stěžovatelky na přístup k informacím a právo obhájců na ochranu soukromého života, potažmo osobních údajů, které jsou dle ustálené judikatury jeho součástí (např. Amann proti Švýcarsku, č. 27798/95, rozsudek velkého senátu ze dne 16. února 2000, § 65). V projednávané věci se vyžadované informace týkaly jmen ex offo obhájců a množství jim přidělených věcí, nikoliv způsobu vedení obhajoby či vztahu s klienty. Přestože jméno je nepochybně osobním údajem, nepatří mezi tzv. citlivé osobní údaje, k nimž se řadí údaje o zdravotním stavu, sexuální orientaci či náboženském vyznání. Nadto byly tyto osobní údaje poptávány v souvislosti s výkonem profese advokáta v rámci veřejného řízení. Z tohoto hlediska nelze výkon činnosti obhájců ex offo považovat za soukromou záležitost. Soud tudíž neměl za prokázané, že by poskytnutí jmenného seznamu advokátů bylo jakkoli způsobilé zasáhnout do jejich práva na respektování soukromého života, nota bene když se ochrany tohoto osobního údaje vzdali už tím, že se dobrovolně zapsali do seznamu obhájců ex offo přístupného veřejnosti. I když je zájem na ochraně osobních údajů legitimní a může teoreticky ospravedlnit omezení svobody projevu, v dané věci nebyl takové povahy a stupně, aby vůbec spadal do působnosti článku 8 Úmluvy. Soud dále přihlédl k tomu, že požadované informace měly úzkou vazbu k právu na spravedlivý proces jakožto základnímu právu, které je Úmluvou zaručeno. Jakákoli kritika či volání po zlepšení mechanismu, který je bytostně spjat s právem na spravedlivý proces, z povahy věci přispívá k diskusi o záležitosti veřejného zájmu. Soud prosto učinil závěr, že i když mohl být legitimní cíl, jehož se dovolávala vláda, relevantní, nebyl dostatečný k tomu, aby byl zásah do stěžovatelčiny svobody projevu nezbytný v demokratické společnosti. Vnitrostátním orgánům se tedy nepodařilo nastolit rozumný vztah přiměřenosti mezi sledovaným cílem a použitými prostředky a došlo k porušení článku 10 Úmluvy.

III. Odlišná stanoviska

Soudkyně Nuβberger a Keller se ve svém souhlasném stanovisku sice ztotožnily se závěrem o porušení článku 10 Úmluvy, nicméně nesouhlasily s argumentací většiny ohledně nepoužitelnosti článku 8 Úmluvy. Dle jejich přesvědčení většina v rozporu s dosavadní judikaturou snížila dosaženou úroveň ochrany osobních údajů, když dané ustanovení nepovažovala vůbec za použitelné. Podotkly, že judikatura nečiní rozdíl mezi údaji ze soukromého a profesního života, pokud splňují definici osobního údaje a umožňují identifikovat dotčenou osobu.

Soudce Sicilianos ve svém souhlasném stanovisku sdíleném soudcem Raimondim podtrhl význam rozsudku z hlediska výkladu Úmluvy. Ve stanovisku blíže objasnil vztah mezi přípravnými pracemi a tzv. evolutivním výkladem a vytyčil meze druhého z nich.

Soudci Spano a Kjølbro ve svém nesouhlasném stanovisku dospěli k závěru, že ani výkladovými prostředky, k nimž se uchýlila většina, nelze z článku 10 Úmluvy dovodit právo na přístup k informacím za situace, kdy není zaručeno ve vnitrostátním právním řádu ani přiznáno pravomocným rozhodnutím vnitrostátních orgánů.