BAKA proti Maďarsku

© Ministry of Justice of the Czech Republic, www.justice.cz. [Translation already published on the official website of the Ministry of Justice of the Czech Republic.] Permission to re-publish this translation has been granted by the Ministry of Justice of the Czech Republic for the sole purpose of its inclusion in the Court’s database HUDOC.

© Ministerstvo spravedlnosti Č eské republiky, www.justice.cz. [Př eklad již zveř ejně ný na oficiální webové stránce Ministerstva spravedlnosti Č eské republiky.] Povolení k opě tnému zveř ejně ní tohoto př ekladu bylo udě leno Ministerstvem spravedlnosti Č eské republiky pouze pro úč ely zař azení do databáze Soudu HUDOC.

Anotace rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva

Rozsudek velkého senátu ze dne 23. června 2016 ve věci č. 20261/12 – Baka proti Maďarsku

Velký senát Soudu rozhodl patnácti hlasy proti dvěma, že bylo porušeno právo stěžovatele na přístup k soudu chráněné čl. 6 odst. 1 Úmluvy, neboť neměl k dispozici soudní přezkum předčasného ukončení svého mandátu předsedy nejvyššího soudu. Stejným poměrem velký senát dospěl k závěru, že bylo porušeno právo stěžovatele na svobodu projevu chráněné článkem 10 Úmluvy, neboť k předčasnému ukončení jeho mandátu došlo v reakci na jeho veřejně vyjádřenou kritiku plánované reformy soudnictví.

I. Skutkové okolnosti

Po 17 letech coby soudce Soudu a jednom roce ve funkci soudce odvolacího soudu v Budapešti byl stěžovatel v červnu 2009 zvolen na šestileté funkční období předsedou maďarského nejvyššího soudu. V souvislosti s touto funkcí byl ze zákona současně předsedou národní soudcovské rady, v důsledku čehož bylo jeho zákonnou povinností vyjadřovat se k návrhům zákonů majícím vliv na soudnictví.

V dubnu 2010 se nová vládní koalice disponující dvoutřetinovou parlamentní většinou rozhodla provést ústavní reformu. V té souvislosti stěžovatel několikrát vyslovil svůj kritický názor na změny navržené v oblasti soudnictví.

V dubnu 2011 schválil parlament nový Základní zákon Maďarska, jehož předmětem byla i reforma nejvyššího soudu. Nově přijatá právní úprava měla za následek předčasné ukončení mj. mandátu stěžovatele jako předsedy nejvyššího soudu k 1. lednu 2012. Ačkoli stěžovatel zůstal soudcem nového nejvyššího soudu (Kúria), přišel v souvislosti s ukončením mandátu o výhody spojené s funkcí předsedy, jichž mohl požívat jak během výkonu mandátu, tak po jeho skončení. Výsledkem reformy bylo též nastavení nových kritérií pro volbu předsedy nejvyššího soudu. Způsobilý kandidát musel být alespoň 5 let soudcem v Maďarsku, doba výkonu soudce Soudu nebyla započítávána, a proto stěžovatel nemohl být navržen ani případně znovu zvolen předsedou nejvyššího soudu.

II. Odůvodnění rozhodnutí Soudu

Stěžovatel především namítal, že mu byl odepřen přístup k soudu ve věci předčasného ukončení jeho funkce předsedy nejvyššího soudu. Uvedl, že jelikož bylo ukončení funkce výsledkem právní úpravy na ústavní úrovni, nemohl se domáhat soudního přezkumu, a to ani ústavním soudem. Dále namítal, že byl odvolán z funkce v reakci na názory, které veřejně vyjádřil jako předseda nejvyššího soudu a národní soudcovské rady ohledně otázek zásadního významu pro soudnictví.

V rozsudku ze dne 27. května 2014 senát druhé sekce Soudu jednomyslně shledal, že došlo k porušení čl. 6 odst. 1 Úmluvy i článku 10 Úmluvy. Věc byla na žádost žalované vlády následně postoupena velkému senátu Soudu.

A. K tvrzenému porušení čl. 6 odst. 1 Úmluvy

Velký senát připomněl, že pro aplikaci občanskoprávní složky čl. 6 odst. 1 Úmluvy je podstatná existence sporu o právo, o němž lze na hájitelném základě tvrdit, že je uznáno vnitrostátním právním řádem, a to bez ohledu na to, zda se jedná o právo chráněné Úmluvou. Ohledně dalších podmínek odkázal na svoji ustálenou judikaturu (např. Boulois proti Lucembursku, č. 37575/04, rozsudek velkého senátu ze dne 3. dubna 2012, § 90). Soud také upozornil, že čl. 6 odst. 1 nezaručuje žádný konkrétní hmotněprávní obsah vnitrostátního práva (Roche proti Spojenému království, č. 32555/96, rozsudek velkého senátu ze dne 19. října 2005, § 119).

Soud dále připomněl, že do vydání rozsudku ve věci Vilho Eskelinen a ostatní proti Finsku (č. 63235/00, rozsudek velkého senátu ze dne 19. dubna 2007) zastával názor, že zaměstnanecké spory mezi veřejnými orgány a zaměstnanci, jejichž povinnosti jsou typickým příkladem specifických činností veřejné služby, nespadají pod kategorii občanských práv, a proto jsou vyloučeny z působnosti čl. 6 odst. 1 Úmluvy (Pellegrin proti Francii, č. 28541/95, rozsudek velkého senátu ze dne 8. prosince 1999, § 66), a to včetně zaměstnaneckých sporů zahrnujících pozice v soudnictví (Harabin proti Slovensku, č. 62584/00, rozhodnutí ze dne 29. června 2004).

Dle nově nastavených kritérií pro použitelnost čl. 6 odst. 1 Úmluvy ve věci Vilho Eskelinen proti Finsku (cit. výše) je však vyloučení z ochrany tohoto článku možné jen za současného splnění dvou podmínek: stát musí ve svém vnitrostátním právu výslovně vyloučit přístup k soudu pro určité pozice či kategorie zaměstnanců a současně vyloučení musí být odůvodněno objektivními důvody ve státním zájmu. Stát musí prokázat, že předmět daného sporu souvisí s výkonem veřejné moci. Použití článku 6 Úmluvy je tak presumováno a vyvrácení této domněnky je na žalovaném státu.

V návaznosti na věc Vilho Eskelinen Soud dovodil použitelnost článku 6 Úmluvy na různé spory týkající se soudců, i když se nejedná o běžnou státní službu, ale typický příklad služby veřejné. Uvedené dopadá i na spory týkající se ukončení výkonu funkce (např. Olujić proti Chorvatsku, č. 22330/05, rozsudek ze dne 5. února 2009, § 66) v kontextu práva na přístup k soudu (srov. Nedelcho Popov proti Bulharsku, č. 61360/00, rozsudek ze dne 22. listopadu 2007).

Soud zjistil, že dle maďarského vnitrostátního práva účinného v době stěžovatelova zvolení předsedou nejvyššího soudu existovalo právo na výkon celého šestiletého mandátu a v případě předčasného ukončení bylo výslovně zajištěno právo na soudní přezkum takového rozhodnutí. Uvedené vychází i z ústavních zásad nezávislosti soudnictví a neodvolatelnosti soudců, resp. možnosti odvolání pouze na základě zákona. Soud tak dospěl k závěru, že stěžovatel mohl hájitelně tvrdit, že vnitrostátní právo mu dává nárok na ochranu před odvoláním z funkce. Dle Soudu to rozhodně nemohl změnit retrospektivní účinek nové úpravy. Existoval tak skutečný a vážný spor o právo uznané vnitrostátním právním řádem.

Při zjišťování, zda se jedná o občanskoprávní spor ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy, na základě testu stanoveného ve věci Vilho Eskelinen proti Finsku (cit. výše) Soud shledal, že vnitrostátní právní předpisy neobsahují „výslovné vyloučení přístupu k soudu“. Právě naopak, přístup k soudu byl výslovně umožněn v těch případech, kdy došlo k předčasnému ukončení mandátu ze zákonných důvodů. Tomu napovídají i výše zmíněné ústavní zásady chránící nezávislost soudnictví a soudců prosazované mezinárodním právem na různých úrovních.

Soud dále zjistil, že stěžovatelovu přístupu k soudu bránila skutečnost, že sporné opatření – předčasné ukončení jeho mandátu – bylo zahrnuto přímo do přechodných ustanovení nové ústavy, v důsledku čehož nemohlo být předmětem žádného soudního přezkumu, a to ani ze strany ústavního soudu. Soud také podotkl, že otázka vyloučení přístupu k soudu musí být posuzována dle stavu před účinností problematických ustanovení. V opačném případě by samo napadené opatření mohlo být právním základem pro vyloučení stěžovatelova práva na přístup k soudu. Soud také naznačil, že právní úprava namířená proti konkrétní osobě je v rozporu se základními zásadami právního státu.

Soud konečně připomněl, že právo na přístup k soudu představuje základní aspekt práva na spravedlivý proces zajištěného článkem 6 odst. 1 Úmluvy (Golder proti Spojenému království, č. 4451/70, rozsudek ze dne 21. února 1975, § 36). Právo na přístup k soudu však není absolutní a může být předmětem omezení, která ho však nesmí oslabovat takovým způsobem či v takové míře, která by zasahovala samotnou podstatu práva. Omezení dále není v souladu s čl. 6 odst. 1 Úmluvy, pokud nesleduje legitimní cíl a pokud neexistuje rozumný vztah přiměřenosti mezi použitými prostředky a sledovaným cílem (Markovic a ostatní proti Itálii, č. 1398/03, rozsudek velkého senátu ze dne 14. prosince 2006, § 99).

S ohledem na faktické vyloučení přístupu stěžovatele k soudu a s odkazem na význam spravedlivého procesu v případech odvolání soudců dospěl Soud k závěru, že v projednávané věci došlo k zásahu do samé podstaty stěžovatelova práva na přístup k soudu zaručeného v čl. 6 odst. 1 Úmluvy. K porušení tohoto ustanovení proto došlo.

B. K tvrzenému porušení článku 10 Úmluvy

Velký senát Soudu se předně zabýval tím, zda odvolání stěžovatele z funkce představuje zásah do svobody projevu, nebo zda se týká pouze výkonu práva zastávat veřejnou funkci ve státní správě soudů, které není Úmluvou zaručeno. Pro zodpovězení této otázky je podle Soudu důležité vycházet ze skutkových okolností projednávané věci a příslušných vnitrostátních právních předpisů (např. Wille proti Lichtenštejnsku, č. 28396/95, rozsudek velkého senátu ze dne 28. října 1999, § 42–43).

Soud v této souvislosti vyšel z obecných zásad plynoucích z jeho judikatury ohledně hodnocení důkazů. Vyjádřil se k autonomnímu výkladu a použití důkazního standardu „mimo jakékoli rozumné pochybnosti“ (např. Nachova a ostatní proti Bulharsku, č. 43577/98 a 43579/98, rozsudek velkého senátu ze dne 6. července 2005, § 147). Na základě zásady volného hodnocení důkazů Soud zopakoval, že důkaz může vyplývat ze současného výskytu dostatečně silných, jasných a shodujících se závěrů nebo podobných nevyvrácených skutkových domněnek. Vzhledem k tomu, že v jistých případech má pouze vláda přístup k informacím, které mohou potvrdit či vyvrátit stěžovatelovo tvrzení, nelze vždy striktně trvat na tom, že stěžovatel musí prokázat veškerá svá tvrzení (Fadeyeva proti Rusku, č. 55723/00, rozsudek ze dne 9. června 2005, § 79).

V projednávané věci Soud konstatoval, že skutkové okolnosti případu jako celek i sled jednotlivých událostí svědčí ve prospěch existence příčinné souvislosti mezi stěžovatelovým výkonem svobody projevu a ukončením jeho mandátu předsedy soudu. Důkazní břemeno se proto přesouvá na žalovanou vládu. Soud připomněl, že v souvislosti s předmětným zásahem vnitrostátní orgány nezpochybnily stěžovatelovu způsobilost vykonávat funkci předsedy soudu ani jeho profesní jednání (a contrario, Harabin proti Slovensku, cit. výše). Vláda dle Soudu ani přesvědčivě neprokázala, že by změny v pravomocích nejvyššího soudu či jeho předsedy byly tak zásadního charakteru, aby odůvodňovaly předčasné ukončení stěžovatelova mandátu. Soud tak souhlasil se stěžovatelem, že ukončení jeho mandátu bylo důsledkem názorů a kritiky, které veřejně vyjádřil z pozice své funkce a v rozsahu své odborné působnosti, což představovalo zásah do výkonu jeho práva na svobodu projevu (např. Wille proti Lichtenštejnsku, cit. výše, § 51; Kudeshkina proti Rusku, č. 29492/05, rozsudek ze dne 26. února 2009, § 80).

Soud proto dále zkoumal, zda byl zásah odůvodněný ve smyslu čl. 10 odst. 2 Úmluvy. Připustil, že uvedený zásah byl stanoven zákonem, ačkoli odkázal na své pochybnosti o souladu právní úpravy namířené proti konkrétní osobě s požadavky právního státu. V dalším kroku však Soud neshledal existenci legitimního cíle, když odmítl argument vlády, že ukončení mandátu stěžovatele mělo směřovat k zachování autority a nestrannosti soudní moci ve smyslu čl. 10 odst. 2 Úmluvy. Dle Soudu je takové ukončení naopak spíše v rozporu s uváděným cílem.

Přes neexistenci legitimního cíle považoval Soud za důležité zabývat se i nezbytností zásahu v demokratické společnosti. Vyšel přitom ze své judikatury, dle níž čl. 10 odst. 2 Úmluvy skýtá pouze malý prostor pro omezení politických projevů či diskusí o otázkách veřejného zájmu [Sürek proti Turecku (č. 1), č. 26682/95, rozsudek velkého senátu ze dne 8. července 1999, § 61]. Zopakoval též, že povaha a přísnost sankce spolu se spravedlivostí řízení a poskytnutými procesními zárukami (obdobně Steel a Morris proti Spojenému království, č. 68416/01, rozsudek ze dne 15. února 2005, § 95) představují důležité faktory při posuzování přiměřenosti zásahu. Neexistence účinného soudního přezkumu napadených opatření pak může vést k závěru o porušení článku 10 Úmluvy (Lombardi Vallauri proti Itálii, č. 39128/05, rozsudek ze dne 20. října 2009, § 45–56).

Problematika fungování soudního systému představuje dle Soudu otázku veřejného zájmu, v důsledku čehož debata o ní požívá vysoký stupeň ochrany článku 10 Úmluvy (Kudeshkina proti Rusku, cit. výše, § 86). Ani politický rozměr sám o sobě nestačí k tomu, aby bylo soudci bráněno činit prohlášení v těchto věcech (Wille proti Lichtenštejnsku, cit. výše, § 67). Soud nakonec připomněl, že strach z potrestání má „odrazující účinek“ na výkon svobody projevu, a to zejména ve vztahu k dalším soudcům, kteří se chtějí účastnit veřejné debaty o otázkách spojených se správou a výkonem soudnictví (Kudeshkina proti Rusku, cit. výše, § 99–100). Takový následek je k újmě celé společnosti, a ovlivňuje tudíž posouzení přiměřenosti a tím i odůvodněnosti potrestání stěžovatele.

V projednávané věci přitom bylo nejen právem, ale také povinností stěžovatele vyjadřovat se ke změnám právní úpravy dopadajícím na soudnictví. Jeho názory neobsahovaly útoky na jiné soudce ani nebyly namířeny proti postupu soudů v probíhajících řízeních; představovaly pouze striktně odbornou kritiku plánovaných reforem. Pokud jde o přiměřenost zásahu, Soud poznamenal, že funkční období stěžovatele bylo zkráceno o tři a půl roku, což lze jen těžko považovat za souladné s požadavky nezávislosti justice a neodvolatelnosti soudců. Odvolání stěžovatele nadto dle Soudu bezpochyby odradilo nejenom jeho, ale i další soudce a předsedy soudů, aby se v budoucnu podíleli na veřejné debatě o záležitostech týkajících se soudnictví.

Ve světle úvah, jež vedly k závěru o porušení článku 6 Úmluvy, měl Soud navíc za to, že sporná opatření nebyla provázena účinnými a přiměřenými zárukami proti zneužití. S ohledem na výše uvedené pak shledal, že zásah do stěžovatelova práva na svobodu projevu nebyl nezbytný v demokratické společnosti, a došlo tudíž k porušení článku 10 Úmluvy.

III. Oddělená stanoviska

Soudci Pinto de Albuquerque a Dedov ve svém souhlasném stanovisku uvedli, že některé důležité aspekty projednávané věci nejsou ve většinovém odůvodnění zmíněny vůbec či jen okrajově. Rozvedli koncept neústavních ústavních norem, jakož i otázku právní úpravy zaměřené na konkrétní osobu, která dle jejich názoru nesplňuje základní požadavky na kvalitu práva v právním státě. Vyjádřili se i k přímé nadústavní působnosti Úmluvy ve vztahu k soudní kontrole vnitrostátní právní úpravy, včetně ústavních norem, za účelem účinné ochrany lidských práv v Evropě. V tomto kontextu Soud označili za evropský ústavní soud. Závěrem zdůraznili, že důsledkem rozsudku ve smyslu článku 46 Úmluvy je povinnost žalovaného státu znovu ustanovit stěžovatele předsedou nejvyššího soudu na celou zbývající dobu jeho mandátu.

Soudce Sicilianos ve svém souhlasném stanovisku zdůraznil význam nezávislosti soudců jako individuálního práva chráněného Úmluvou, které dle jeho názoru vyvěrá z obecného požadavku institucionální nezávislosti justice. Subjektivní právo každého soudce na nezávislý výkon soudnictví představuje dle jeho názoru nedílnou součást záruk spravedlivého procesu vyplývajících z čl. 6 odst. 1 Úmluvy.

Soudce Pejchal ve svém nesouhlasném stanovisku odmítl závěr většiny, neboť byl přesvědčen, že žádný soud (ani mezinárodní) nemá pravomoc přezkoumávat, v rámci demokratického právního státu, důvody svobodného hlasování členů parlamentu. Otázka nastavení podmínek, které musí splňovat kandidát na pozici předsedy nejvyšší soudní instance, je dle jeho názoru součástí prostoru pro uvážení každého členského státu. Na daný případ dle něj nelze použít žádný článek Úmluvy.

Soudce Wojtyzcek ve svém nesouhlasném stanovisku rozporoval závěry většiny o použitelnosti Úmluvy na daný případ. Poukázal na rozlišování mezi soukromými a veřejnými subjekty. Stěžovatel v daném případě dle jeho názoru nevystupoval v postavení jednotlivce, nýbrž vykonával veřejnou funkci. Zdůraznil také rozdíl mezi subjektivními právy jednotlivce a objektivními zárukami spojenými s principem právního státu. Úmluva chrání individuální subjektivní práva před zásahem státní moci, avšak zásady soudní nezávislosti a neodvolatelnosti soudců jsou součástí objektivního práva. Chrání jednotlivce hledající spravedlnost, nikoli ty, co vykonávají soudní moc. Záruky soudní nezávislosti tak nemohou představovat zvláštní lidská práva soudců, např. na právo udržet se v úřadu.

V souvislosti se svobodou projevu soudce Wojtyzcek poukázal na jednoznačné rozlišování mezi soukromým a úředním projevem. Dělící linií je existence možnosti volby, resp. nutnost jednat v mezích zákonného uvážení. Mimo jiné vzhledem k povinnosti stěžovatele vyjadřovat se v rámci výkonu svého mandátu k návrhům zákonů majícím vliv na soudnictví jsou dle jeho názoru projevy stěžovatele úředními projevy, a nikoli vyjádřením svobody projevu jednotlivce. Proto dle něj v projednávané věci není možné použít článek 10 Úmluvy chránící svobodu projevu – státní orgán (zde předseda nejvyššího soudu) totiž takovou svobodou nedisponuje. Rozšíření dosahu článku 10 na úřední projevy proto podrývá účinnou ochranu jednotlivce proti státní moci.

Ve vztahu k použití čl. 6 odst. 1 Úmluvy pak soudce Wojtyzcek uvedl, že projednávaná věc je veřejnoprávním sporem mezi dvěma maďarskými státními orgány (nejvyšším soudem a parlamentem), jenž nespadá do jurisdikce Soudu. Názorová většina se však rozhodla tuto jurisdikci rozšířit na veřejnoprávní spory státních orgánů tím, že je vykládá jako spory lidskoprávní. Jedná se tak o přiznání lidskoprávní ochrany těmto orgánům, což představuje zásadní změnu evropského paradigmatu ochrany lidských práv.