BIAO proti Dánsku

© Ministry of Justice of the Czech Republic, www.justice.cz. [Translation already published on the official website of the Ministry of Justice of the Czech Republic.] Permission to re-publish this translation has been granted by the Ministry of Justice of the Czech Republic for the sole purpose of its inclusion in the Court’s database HUDOC.

© Ministerstvo spravedlnosti Č eské republiky, www.justice.cz. [Př eklad již zveř ejně ný na oficiální webové stránce Ministerstva spravedlnosti Č eské republiky.] Povolení k opě tnému zveř ejně ní tohoto př ekladu bylo udě leno Ministerstvem spravedlnosti Č eské republiky pouze pro úč ely zař azení do databáze Soudu HUDOC.

Anotace rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva

Rozsudek ze dne 24. května 2016 ve věci č. 38590/10 – Biao proti Dánsku

Velký senát Soudu rozhodl dvanácti hlasy proti pěti, že zvýhodněné zacházení při posuzování žádostí o sloučení rodiny se státními občany Dánska, kteří jsou občany nejméně 28 let, mělo nepřiměřeně škodlivý dopad na skupinu státních občanů, kteří nabyli občanství Dánska později během života a kteří stejně jako stěžovatelé byli z velké části jiného etnického původu Jelikož pro toto zacházení podle Soudu neexistovaly naléhavé nebo velmi závažné důvody, došlo k porušení článku 14 ve spojení s článkem 8 Úmluvy.

I. Skutkové okolnosti

Stěžovatelé jsou manželé. První stěžovatel je dánský občan původem z Toga, kde žil do svých šesti let a posléze ve věku 21 až 22 let. V mezidobí žil 15 let v Ghaně, kde chodil deset let do školy. V roce 1993 přicestoval do Dánska, kde získal na základě manželství uzavřeného s dánskou občankou (v roce 1998 se rozvedl) povolení k trvalému pobytu. Naučil se dánsky a v Dánsku pracoval. V roce 2002 získal dánské občanství.

Druhá stěžovatelka se narodila v Ghaně, kde také vyrůstala. V roce 2003, ve věku 24 let, se v Ghaně vdala za prvního stěžovatele a okamžitě po svatbě požádala v Dánsku o udělení povolení k pobytu za účelem sloučení rodiny. V té doby byl v platnosti cizinecký zákon, který povoloval sloučení rodiny v případě, že oba manželé měli souhrnné vazby na Dánsko silnější než vazby na jakoukoli jinou zemi. Žádost druhé stěžovatelky byla zamítnuta s tím, že vazby manželů na Ghanu byly silnější než jejich vazby na Dánsko. Posléze druhá stěžovatelka přijela do Dánska na základě turistického víza. Následně se spolu s prvním stěžovatelem přestěhovali do Švédska, kde se jim narodil syn. Druhá stěžovatelka tak v Dánsku pobývala pouze čtyři měsíce.

Na základě novely cizineckého zákona z roku 2003 se s účinností od 1. ledna 2004 podmínka prokázání silnějších souhrnných vazeb páru na Dánsko netýkala osob, které byly minimálně 28 let dánskými občany. Současně se výjimka týkala i osob, které se narodily v Dánsku nebo do Dánska přijely jako malé děti, za předpokladu, že v Dánsku legálně pobývaly po dobu 28 let.

Stěžovatelé se proti zamítnutí žádosti o udělení povolení k pobytu druhé stěžovatelce odvolali. Tvrdili, že byli při posuzování svých vazeb na Dánsko nepřímo diskriminováni vůči osobám, které se staly dánskými občany narozením, jelikož takové osoby byly bez dalšího vyjmuty z podmínky prokázání silnějších souhrnných vazeb na Dánsko, zatímco osoby, které získaly dánské občanství později než narozením, mohly být z prokázání splnění této podmínky vyjmuty až po 28 letech. V případě prvního stěžovatele by se tak stalo až po dosažení věku 59 let.

Zamítnutí žádosti o udělení trvalého pobytu pro druhou stěžovatelku za účelem sloučení rodiny následně potvrdily i další vnitrostátní orgány, včetně soudů s tím, že oba stěžovatelé měli silné vazby na Ghanu, když první stěžovatel sám uvedl, že jedinou podmínkou pro to, aby se rodina mohla usadit v Ghaně, byla, že tam první stěžovatel získá placené zaměstnání. Námitku nepřímé diskriminace mezi státními občany Dánska, kteří se jimi stali narozením, a státními občany Dánska cizího původu, kteří dánské státní občanství získali až po narození, soudci odmítli.

Stěžovatelé setrvali ve Švédsku. První stěžovatel dojížděl každý den ze Švédska do Dánska za prací. O sloučení rodiny v Dánsku znovu nepožádali.

II. Odůvodnění rozhodnutí Soudu

V rozsudku ze dne 25. března 2014 senát druhé sekce Soudu jednomyslně shledal, že nedošlo k porušení článku 8 Úmluvy, a čtyřmi hlasy proti třem, že nedošlo k porušení článku 14 ve spojení s článkem 8 Úmluvy. Věc byla na žádost stěžovatelů následně postoupena velkému senátu Soudu.

K tvrzenému porušení článku 14 Úmluvy ve spojení s článkem 8 Úmluvy

Stěžovatelé poukazovali na skutečnost, že tím, že jim vnitrostátní orgány neumožnily sloučení rodiny, došlo k porušení článku 14 Úmluvy ve spojení s článkem 8 Úmluvy. Tvrdili, že byli nepřímo diskriminováni uplatněním pravidla 28 let, podle kterého se podmínka prokázání silnějších souhrnných vazeb páru na Dánsko než na jinou zemi nevztahovala na osoby, které byly občany Dánska po dobu 28 let, a osoby nemající dánskou státní příslušnost, avšak které se v Dánsku narodily nebo v Dánsku vyrostly a které v zemi legálně žily 28 let.

Soud připomněl, že podle jeho ustálené judikatury spočívá článkem 14 Úmluvy zakázaná diskriminace v rozdílném zacházení s osobami nacházejícími se ve srovnatelné situaci, a to bez objektivního a rozumného zdůvodnění, tj. když nesleduje legitimní cíl nebo pokud použité prostředky nejsou přiměřené cíli, kterého má být dosaženo. Diskriminace ve smyslu článku 14 Úmluvy zahrnuje i případy, kdy je s osobou či skupinou osob zacházeno bez náležitých důvodů méně výhodně, i když zvýhodněné zacházení není Úmluvou vyžadováno (Abdulaziz, Cabales a Balkandali proti Spojenému království, č. 9214/80, 9473/81 a 9474/81, rozsudek pléna ze dne 28. května 1985, § 82). Při posouzení, zda rozdíly v jinak srovnatelných situacích odůvodňují odlišné zacházení, požívají státy prostoru pro uvážení, jehož šíře závisí na konkrétních okolnostech případu. Jde-li o obecná opatření přijatá v rámci hospodářské či sociální politiky, je prostor států pro uvážení široký (Carson a ostatní proti Spojenému království, č. 42184/05, rozsudek velkého senátu ze dne 16. března 2010, § 61). Současně ale rozdílné zacházení na základě národnostního původu vyžaduje velmi pádné důvody (Gaygusuz proti Rakousku, č. 17371/90, rozsudek ze dne 16. září 1996, § 42). Navíc rozdílné zacházení, které je výhradně či v rozhodující míře založeno na etnickém původu, je v demokratické společnosti neobhajitelné, jelikož se jedná o formu rasové diskriminace (D. H. a ostatní proti České republice, č. 57325/00, rozsudek velkého senátu ze dne 13. listopadu 2007, § 176).

Ve vztahu k projednávané věci Soud předně uvedl, že odmítnutí povolit sloučení rodiny a nepoužití výjimky z pravidla 28 let na případ stěžovatelů spadá do působnosti článku 8 Úmluvy, byť právo na sloučení rodiny není článkem 8 Úmluvy zaručeno. Na projednávanou věc se tedy uplatní i článek 14 Úmluvy.

Soud dále konstatoval, že není sporu o tom, že došlo k rozdílnému zacházení mezi prvním stěžovatelem, který byl dánským občanem méně než 28 let, a osobami, které byly dánskými občany více než 28 let. Pokud byla osoba dánským občanem více než 28 let, uplatnila se výjimka z požadavku prokázání silnějších společných vazeb páru na stát. Výjimku splňovaly rovněž osoby, které sice nebyly dánskými občany, ale byly 28 let legálně usazeny v Dánsku, a to od raného dětství.

Soud již v minulosti připustil, že rozdílné zacházení může mít podobu nepřiměřeně nepříznivého dopadu politiky nebo opatření, které jsou sice vyjádřeny neutrálně, avšak na určitou skupinu osob mají diskriminační účinek (Hugh Jordan proti Spojenému království, č. 24746/94, rozsudek ze dne 4. května 2001, § 154). Taková situace se může rovnat zakázané nepřímé diskriminaci, ke které může dojít i bez diskriminačního úmyslu (např. D. H. a ostatní proti České republice, cit. výše, § 184).

Soud proto zkoumal, zda mělo uplatňování pravidla 28 let v praxi za následek nepřiměřeně škodlivý dopad na osoby, které stejně jako první stěžovatel získaly státní občanství později a byly jiného než dánského etnického původu. Soud připomněl, že v roce 2002 byla podmínka prokázání silnějších souhrnných vazeb páru na Dánsko rozšířena i na dánské občany. Záhy však vyšlo najevo, že toto rozhodnutí mělo za následek, že dánští občané, kteří opustili vlast, měli problém vrátit se do Dánska se svými zahraničními partnery. Proto byla od 1. ledna 2004 do zákona zakotvena výjimka z této podmínky pro občany, kteří měli občanství alespoň 28 let.

Ačkoli nebyly k dispozici statistiky ohledně uplatňování výjimky založené na 28letém trvání občanství, bylo dle Soudu nepochybné, že občané, kteří nabyli občanství později během života, z této výjimky nemohli těžit. Dle Soudu bylo také zřejmé, že většina těchto osob, stejně jako stěžovatel, byly cizího etnického původu, zatímco osoby, které výjimky mohly využít, byly zpravidla dánského etnického původu.

Soud proto shledal, že příslušné pravidlo nepřímo zvýhodňovalo dánské občany dánského etnika a poškozovalo dánské občany jiného etnika, včetně stěžovatele. Jelikož v současné demokratické společnosti nemůže být rozdílné zacházení, které je založeno výlučně nebo v rozhodující míře na etnickém původu osoby, nikdy odůvodněné a rozdílné zacházení založené na občanství je přípustné jen z naléhavých či velmi pádných důvodů, mohlo by být dle Soudu zacházení, jehož obětí se stal stěžovatel, v souladu s článkem 14 Úmluvy jen tehdy, pokud by pro něj existovaly naléhavé či velmi pádné důvody, které nejsou nijak spojeny s etnickým původem dotčených osob.

K otázce, zda vůbec namítané zacházení sleduje legitimní cíl, Soud toliko konstatoval, že není nutné, aby rozhodl, zda nepřímá diskriminace byla úmyslným následkem, jak tvrdili stěžovatelé, či zda cíl uvedený vládou (zvýhodnit skupinu státních občanů, která měla dlouhodobé a trvalé vazby na Dánsko) byl legitimní ve smyslu Úmluvy, jelikož klíčové pro posouzení věci je to, zda pro dané zacházení existovaly naléhavé nebo velmi závažné důvody nesouvisející s etnickým původem.

Žalovaný stát zavedl pravidlo prokázání silnějších souhrnných vazeb páru na Dánsko a výjimku pro občany s občanstvím trvajícím alespoň 28 let jednak s odůvodněním, že Dánové cizího původu ve velké většině případů uzavírají manželství s osobou stejného původu, což znesnadňuje integraci páru do společnosti, a jednak proto, že bezvýjimečné pravidlo by znesnadnilo dánským občanům žijícím v zahraničí návrat do země se svým zahraničním partnerem. Dle Soudu jsou však tyto důvody spekulativní, zejména pokud jde o čas, kdy lze obecně říci, že státní příslušník si vytvořil natolik silné vazby na Dánsko, že sloučení rodiny s partnerem cizí státní příslušnosti by bylo z hlediska integrace úspěšné. Úspěšné začlenění do společnosti totiž není jen otázkou doby trvání státní příslušnosti. Soud si povšiml, že k tomu, aby první stěžovatel nabyl občanství, musel mít trvalý pobyt v Dánsku po dobu nejméně devíti let, musel prokázat znalost dánštiny a dánských reálií a být finančně soběstačný. Pro použití pravidla 28 let nemohlo být nijak vzato v úvahu, že v době odmítnutí sloučení rodiny byl první stěžovatel nejen dánským občanem po dobu dvou let, ale nadto žil v zemi více než deset let, byl čtyři roky ženatý s dánskou státní příslušnicí, pracoval v zemi více než šest let a jeho syn byl po něm dánským státním příslušníkem. Dle Soudu však uvedené skutečnosti jsou relevantní při posuzování síly vazeb prvního stěžovatele na stát za účelem zjištění, zda sloučení rodiny s manželkou cizinkou má potenciál být z integračního hlediska úspěšné. Soud též dodal, že důvody opřené o tvrzený obvyklý model manželství dánských občanů cizího původu a z něj vyplývajících potíží při integraci považuje za předpojaté a neobjektivní domněnky, které nemohou odůvodnit odlišné zacházení s určitou skupinou občanů (mutatis mutandis, Konstantin Markin proti Rusku, č. 30078/06, rozsudek velkého senátu ze dne 22. března 2012, § 142–143).

Soud dále konstatoval, že namítané zacházení je velmi obtížné sladit se současnými standardy a vývojem lidských práv. Dle čl. 5 odst. 2 Evropské úmluvy o státním občanství, kterou Dánsko ratifikovalo spolu s dalšími 20 členskými státy Rady Evropy, se má každý smluvní stát řídit zásadou nediskriminování mezi svými státními občany, ať již nabyli státní občanství narozením, nebo je získali později. Byť se podmínky pro udělení souhlasu se sloučením rodiny v členských státech Rady Evropy liší, jediné Dánsko rozlišuje mezi různými skupinami vlastních státních občanů. Právo Evropské unie vztahující se ke sloučení rodiny též nečiní rozdíl mezi těmi, kteří nabyli státní občanství narozením, a těmi, kterým bylo uděleno později. Konečně řada nezávislých orgánů, např. Evropská komise proti rasismu a nesnášenlivosti (ECRI), Výbor OSN pro odstranění všech forem rasové diskriminace či komisař Rady Evropy pro lidská práva, vyjádřila názor, že pravidlo 28 let představuje nepřímou diskriminaci.

Soud proto rozhodl, že s ohledem na velmi úzký prostor pro uvážení, kterého stát v projednávané věci požívá, žalovaná vláda neprokázala, že existovaly přesvědčivé nebo velmi závažné důvody nesouvisející s etnickým původem ospravedlňující nepřímý diskriminační účinek pravidla 28 let, které upřednostňovalo dánské státní příslušníky dánského etnického původu a znevýhodňovalo naturalizované občany Dánska. Došlo tak k poručení článku 14 ve spojení s článkem 8 Úmluvy.

III. Oddělená stanoviska

K rozsudku připojil své souhlasné stanovisko soudce Pinto de Albuquerque, který sdílel názor většiny o porušení článku 14 Úmluvy ve spojení s článkem 8 Úmluvy, ale nesouhlasil s odůvodněním rozsudku, zejména pokud jde o závěr, že vnitrostátní orgány nezamýšlely diskriminační účinek zavedeného pravidla. Dále je dle jeho názoru načase zrevidovat závěry učiněné před více než třiceti lety v rozsudku Abdulaziz Cabales a Balkandali proti Spojenému království (cit. výše).

Soudkyně Yudkivska sdílela názor, že pravidlo 28 let mělo nepřímý účinek na upřednostňování dánských státních příslušníků dánského původu, avšak dle jejího názoru článek 14 Úmluvy nebyl porušen, jelikož závěr většiny může vést toliko k tomu, že výhodnější zacházení, kterého stěžovatelé nemohli využít, nebude napříště dostupné nikomu.

Obdobně pak odmítli názor většiny i soudci Villiger, Mahoney a Kjølbro a soudkyně Jäderblom.