SZABÓ A VISSY proti Maďarsku

© Ministry of Justice of the Czech Republic, www.justice.cz. [Translation already published on the official website of the Ministry of Justice of the Czech Republic.] Permission to re-publish this translation has been granted by the Ministry of Justice of the Czech Republic for the sole purpose of its inclusion in the Court’s database HUDOC.

© Ministerstvo spravedlnosti Č eské republiky, www.justice.cz. [Př eklad již zveř ejně ný na oficiální webové stránce Ministerstva spravedlnosti Č eské republiky.] Povolení k opě tnému zveř ejně ní tohoto př ekladu bylo udě leno Ministerstvem spravedlnosti Č eské republiky pouze pro úč ely zař azení do databáze Soudu HUDOC.

Anotace rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva

Anotace rozsudku ze dne 12. ledna 2016 ve věci č. 37138/14 – Szabó a Vissy proti Maďarsku

Senát čtvrté sekce Soudu jednomyslně rozhodl, že maďarská právní úprava umožňující za účelem potírání mezinárodního terorismu tajné sledování osob pro zpravodajské účely není v souladu s požadavky plynoucími z článku 8 Úmluvy, jelikož neobsahuje dostatečné záruky proti zneužití.

I. Skutkové okolnosti

Stížnost byla podána zaměstnanci nevládní organizace kritizující činnost vlády.

Dle vnitrostátní právní úpravy byla působnost v oblasti boje proti terorismu svěřena policii. Za tímto účelem došlo v roce 2011 k založení zvláštní protiteroristické jednotky. Při provádění zpravodajských úkolů jí byly zákonem uděleny rozsáhlé pravomoci, k nimž náleželo oprávnění provádět i bez souhlasu dotčených osob utajené domovní prohlídky, odposlechy, zadržovat a otevírat dopisy a jiné zásilky, jakož i sledovat obsah elektronické korespondence. Povolování těchto opatření bylo podřízeno dvěma odlišným režimům podle toho, zda se jednalo o činnosti při vyšetřování zákonem vymezených kategorií trestných činů, nebo o plnění zpravodajských úkolů v zájmu národní bezpečnosti. Zatímco úkony prováděné za účelem vyšetřování trestné činnosti podléhaly soudnímu povolení, opatření přijímaná v rámci zpravodajských činností vyžadovala toliko souhlas ministra spravedlnosti.

Stěžovatelé pojali podezření, že mohli být pod rouškou zpravodajských operací sledováni, a proto se domáhali ochrany svých práv ústavní stížností. Dle jejich mínění neskýtal právní rámec upravující tajné sledování v tomto režimu odpovídající záruky bránící svévoli. Ústavní soud jejich námitky odmítl s odůvodněním, že předmětná opatření podléhají vnější kontrole, kterou v dané oblasti vykonává Bezpečnostní výbor Parlamentu, což představuje dostatečnou záruku, že ústavně zaručená práva dotčených osob budou dodržována.

II. Odůvodnění rozhodnutí Soudu

K tvrzenému porušení článku 8 Úmluvy

Stěžovatelé namítali, že bylo porušeno jejich právo na respektování soukromého života, obydlí a korespondence, jelikož mohli být potenciálně sledováni v rámci zpravodajských činností, přičemž příslušný zákon neobsahuje dostatečné záruky proti zneužití.

Soud se nejdříve zabýval tím, zda lze stěžovatele považovat za oběti namítaného porušení článku 8 Úmluvy. Připomněl, že jednotlivec může být za určitých okolností v postavení oběti porušení Úmluvy z důvodu prosté existence zákona, který povoluje tajné sledování, aniž by musel prokázat, že toto opatření bylo v jeho případě skutečně použito (Klass a ostatní proti Německu, č. 5029/71, rozsudek ze dne 6. září 1978, § 34 a 36). Soud ve věci Roman Zakharov proti Rusku (č. 47143/06, rozsudek velkého senátu ze dne 4. prosince 2015, § 170–172) nedávno definoval kritéria, která je třeba vzít v úvahu při posouzení, zda je stěžovatel v souvislosti s tajným sledováním v postavení oběti Úmluvy. V prvé řadě jde o rozsah příslušného zákona, tedy zda se vztahuje jen na určité skupiny osob, nebo jím může být dotčen jakýkoli uživatel komunikačních zařízení. Dále jde o dostupnost opravných prostředků na vnitrostátní úrovni.

V projednávané věci se předmětný zákon přímo dotýká všech uživatelů komunikačních prostředků a všech obydlí. Zároveň nestanoví žádný prostředek, kterým by se jednotlivec mohl obrátit na nezávislý orgán, aby posoudil jeho stížnost, že se stal předmětem tajného sledování. Soud proto shledal, že stěžovatele je třeba považovat za oběti namítaného porušení Úmluvy.

K otázce odůvodněnosti stížnosti Soud předně naznal, že prostředky tajného sledování, jejichž použití vnitrostátní právní úprava připouštěla, byly nepochybně způsobilé zasáhnout do práv stěžovatelů na respektování „soukromého života“, „obydlí“ a „korespondence“ ve smyslu článku 8 Úmluvy. Dle Soudu bylo dále nesporné, že zásah v projednávané věci sledoval legitimní cíl spočívající v ochraně národní bezpečnosti, případně předcházení nepokojům a zločinnosti.

Ohledně zákonnosti zásahu Soud nejdříve připomněl minimální záruky, jež musí být obsaženy ve vnitrostátním právu, má-li být vyloučeno riziko zneužití pravomocí orgány, které tajné sledování provádějí: zákonná úprava musí určit povahu trestných činů, ve vztahu k nimž lze tajné sledování nařídit; vymezit kategorie osob, které mohou být opatřením vystaveny; stanovit meze trvání opatření; postup, jímž se lze domoci přezkoumání zákonnosti použití opatření a uchování pořízených záznamů; stanovit podmínky, za nichž lze zjištěné okolnosti sdělit třetím osobám; a konečně též zakotvit postup, jímž se lze domoci odstranění a zničení záznamů (Amann proti Švýcarsku, č. 27798/95, rozsudek velkého senátu ze dne 16. února 2000, § 56–58).

Při hledání spravedlivé rovnováhy mezi zájmem státu na ochraně národní bezpečnosti a zájmy dotčených jednotlivců, do jejichž práv bylo zasaženo, státy požívají určitého prostoru pro uvážení; ten je však podřízen evropskému dohledu ze strany Soudu, který se musí přesvědčit, že vnitrostátní právní úprava skýtala dostatečné a účinné záruky proti zneužití: systém tajného sledování je sice vytvořen za účelem ochrany národní bezpečnosti, obsahuje však v sobě riziko podkopání či dokonce zničení demokracie, kterou má ve skutečnosti bránit. Soud proto musí především ověřit, zda vnitrostátní mechanismus dohledu nad nařizováním a prováděním tajného sledování je způsobilý udržet zásahy do práv jednotlivců jen v rozsahu, který je nezbytný v demokratické společnosti (Roman Zakharov proti Rusku, cit. výše, § 232).

Soud konečně připomněl, že požadavek předvídatelnosti zákonné úpravy má v kontextu tajného sledování odlišný obsah než v jiných oblastech. Zákon přirozeně nemůže být formulován tak, aby z něj jednotlivec seznal, v jakých případech je pravděpodobné, že bude odposloucháván, a mohl tak upravit své jednání. Jelikož je však v těchto případech výkonná moc prováděna utajeným způsobem, riziko zneužití je zjevné. Je proto zcela zásadní, aby zákon obsahoval jasná a podrobná pravidla pro tajné sledování. Zákon musí být dostatečně jasný, aby jednotlivci poskytl adekvátní vodítko ohledně okolností a podmínek, za kterých jsou příslušné orgány oprávněny k takovému opatření přistoupit (Roman Zakharov proti Rusku, cit. výše, § 229).

V projednávané věci bylo utajené sledování přípustné buď za účelem prevence, odhalování a odvrácení teroristických činů, nebo za účelem obstarání informací potřebných k záchraně maďarských občanů, kteří se ocitli v tísni v zahraničí. Stěžovatelé toto vymezení považovali za nedostatečně jasné. Soud tu však považoval za přirozené, že znění zákonů je formulováno s jistou mírou vágnosti, aby se předešlo nadměrné rigiditě. Mohou-li být dotčena základní práva a svobody, je však v demokratickém právním státě nepřípustné, aby byla diskrece svěřená orgánům moci výkonné v oblasti národní bezpečnosti bezbřehá. Právo tedy musí stanovit jasné meze pro její výkon tak, aby byli jednotlivci chráněni před svévolnými zásahy do svých práv (Roman Zakharov proti Rusku, cit. výše, § 247). Soud se v této souvislosti předně pozastavil nad tím, že dle předmětné právní úpravy může být vystaven tajnému sledování prakticky kdokoli. Jestliže totiž zákonodárce rezignoval na bližší vymezení kategorií osob, vůči nimž by mohla být taková opatření přijata – předmětný zákon nevyžaduje, aby příslušné orgány jakkoli doložily skutečné či domnělé spojení mezi dotčenou osobou či dokonce okruhem osob a předcházením teroristické hrozby –, vytvořil tím podhoubí pro de facto neomezené sledování značně širokého počtu osob. Je přitom důležité, aby technologický pokrok, který umožňuje stále sofistikovanější možnosti sledování a ukládání ohromného množství dat, byl doprovázen obdobným rozvojem právních záruk chránících Úmluvou zaručená práva. V opačném případě může být paradoxně u jednotlivců obava z teroristických útoků nahrazena obavou z neomezeného a nekontrolovaného průniku výkonné moci do jejich soukromé sféry. V projednávané věci dle Soudu nelze s ohledem na rozsah zákona vyloučit, že právní úprava byla úmyslně nastavena způsobem, aby umožňovala strategické a plošné sledování obyvatelstva.

Za zjevně nedostatečný poté Soud označil ustanovení vnitrostátního práva, které požaduje toliko, aby orgány žádající ministra spravedlnosti o povolení k tajnému sledování podložily svou žádost důvody svědčícími pro nezbytnost sledování. Tajné sledování totiž dle Soudu musí podléhat náročnějšímu testu „přísné nezbytnosti“, a to jak v obecném významu tohoto výrazu, tak ve smyslu, že musí mít za cíl získání životně důležité informace pro určitou konkrétní operaci. K povolení sledování je navíc nutné žádost o sledování podpořit příslušnými podklady, nikoli ji jen odůvodnit, přičemž z relevantních dokumentů a informací musí vyplývat individualizované podezření ve vztahu ke konkrétní osobě. Jen tak podle Soudu může rozhodující orgán provést příslušný test přiměřenosti.

Soud rovněž podrobil kritice, že povolování tajného sledování je svěřeno do rukou ministra spravedlnosti, a nikoliv soudní moci. Soud sice připustil, že povolování tajného sledování jiným než soudním orgánem je v zásadě možné, muselo by se nicméně jednat o orgán dostatečně nezávislý na moci výkonné (viz Roman Zakharov, cit. výše, § 258). Politická povaha režimu povolování a dohledu nad výkonem tajného sledování totiž zvyšuje riziko zneužití systému. V oblastech, kde dochází k rozsáhlým zásahům do práv jednotlivců a v nichž je velké riziko zneužití, které ohrožuje demokracii jako takovou, by měla být účinná kontrola nad výkonem pravomocí výkonné moci zásadně prováděna, a to alespoň v konečné instanci, nezávislými a nestrannými soudy, které jsou v nejlepším postavení k tomu, aby posoudily striktní nezbytnost zásahu. Není přitom nezbytné, aby se jednalo o povolování ex ante, protože i následný soudní dohled může zhojit předchozí nedostatky povolení (Kennedy proti Spojenému království, č. 26839/05, rozsudek ze dne 15. května 2010, § 167). Soudní povolení ex ante navíc není s ohledem na podoby současného terorismu v praxi vždy proveditelné, jelikož by mohlo vést ke ztrátě drahocenného času a vyústit ve značné ztráty na životech. I v těchto naléhavých případech je ovšem následný soudní přezkum nezbytný. Samotný následný soudní přezkum však není postačující tehdy, byla-li opatření namířena proti médiím, a zejména svobodnému tisku, neboť ztráta důvěry novinářských zdrojů je nezvratná, byla-li jednou narušena (Telegraaf Media Nederland Landelijke Media B.V. a ostatní proti Nizozemsku, č. 39315/06, rozsudek ze dne 22. listopadu 2012, § 101). V těchto případech je dle Soudu namístě upřednostnit povolovací režim ex ante. Dohled vykonávaný politicky odpovědným členem vlády však neskýtá dostatečné záruky vyloučení svévole. Následný soudní dohled je dle Soudu nezbytný rovněž k udržení důvěry jednotlivců, že záruky právního státu budou fungovat i v této citlivé oblasti a umožní domoci se náhrady v případech zneužití.

Pokud jde o délku trvání, Soud seznal, že zákon sice omezuje použití sledovacích prostředků na 90 dní, v odůvodněných případech s možností prodloužení, nicméně nestanoví, zda lze trvání opatření prodloužit opakovaně nebo jen jednou. I v tomto směru tedy právní úprava skýtá prostor pro svévoli.

Soud se dále věnoval prostředkům nápravy. Otázka účinnosti vnitrostátních prostředků nápravy a existence dostatečných záruk proti svévoli je dle něho neoddělitelně spjata s požadavkem, aby byly dotčené osoby ex post vyrozuměny o tom, že byly tajnému sledování vystaveny. Dle maďarského právního řádu však k oznámení této skutečnosti nedochází, ačkoli z článku 8 Úmluvy vyplývá, že jakmile je možné dotčené osobě po skončení odposlechů bez ohrožení sledovaného účelu sdělit, že byla sledována, dotčená osoba by měla být vyrozuměna. Soud proto odmítl, že by mohla být účinným prostředkem nápravy stížnost podle zákona o národní bezpečnosti k ministru vnitra, který nadto nelze považovat ani za orgán nezávislý na moci výkonné. Dále odmítl, že by mohl tuto nápravnou funkci plnit Bezpečnostní výbor Parlamentu, jemuž byl ministr spravedlnosti povinen předkládat dvakrát ročně zprávu o činnosti zpravodajských složek. Tato zpráva totiž není přístupná veřejnosti, a proto nevyhovuje požadavku na veřejnou kontrolu. Výbor sice je nadán pravomocí vyžádat si další informace, ale nemůže poskytnout nápravu v individuálních případech, jelikož nemá přístup do jednotlivých spisů. Tento dohledový mechanismus je tedy značně omezený.

S ohledem na výše uvedené Soud shledal, že vnitrostátní právní rámec neobsahuje dostatečně jasné záruky stran povolování, výkonu a dohledu nad prováděním tajného sledování. Jelikož se předmětná opatření mohou dotýkat prakticky kohokoliv, jejich povolování se odehrává výlučně v rámci orgánů moci výkonné, aniž by byla zkoumána striktní nezbytnost jejich nařízení, chybí dostatečné záruky proti svévoli a účinný dohled ze strany nezávislých soudů, Soud rozhodl, že v projednávané věci došlo k porušení práv zaručených v článku 8 Úmluvy.

III. Oddělené stanovisko

K rozsudku připojil souhlasné odlišné stanovisko soudce Pinto de Albuquerque, který se neztotožnil s odůvodněním rozsudku ve dvou směrech, u nichž se měla většina senátu odchýlit od závěrů velkého senátu Soudu ve věci Roman Zakharov proti Rusku (cit. výše). V prvé řadě upozornil, že v projednávané věci kladl senát důraz na test „striktní nezbytnosti“, zatímco citovaný rozsudek hovoří toliko o posouzení nezbytnosti. Přestože je zřejmé, že v projednávané věci je vyžadován test přísnější, senát blíže neobjasnil, v čem konkrétně by měl spočívat. Dále poukázal na rozdílné vnímání senátu čtvrté sekce a velkého senátu ohledně míry podezření, která musí panovat o zapojení konkrétní osoby do trestné činnosti, aby bylo možné považovat zásah do práv utajenými prostředky za nezbytný v demokratické společnosti. V projednávané věci zákon vyžaduje, aby byly v žádosti o povolení sledování vymezeny dotčené osoby jménem nebo jako okruh osob. Většina soudců senátu považovala takové znění za nedostatečné pro absenci „individuálního podezření“ o zapojení do činnosti ohrožující národní bezpečnost. Jmenovaný soudce nicméně nepovažoval existenci individuálního podezření za postačující, když s odkazem na závěry velkého senátu podtrhl, že podezření by mělo být především „důvodné“, čemuž senát nevěnoval vůbec pozornost. Dle jeho názoru je proto žádoucí, aby tyto rozpory vyjasnil velký senát soudu.