ANIMAL DEFENDERS INTERNATIONAL proti Spojenému království

© Ministry of Justice of the Czech Republic, www.justice.cz. [Translation already published on the official website of the Ministry of Justice of the Czech Republic.] Permission to re-publish this translation has been granted by the Ministry of Justice of the Czech Republic for the sole purpose of its inclusion in the Court’s database HUDOC.

© Ministerstvo spravedlnosti České republiky, www.justice.cz. [Překlad již zveřejněný na oficiální webové stránce Ministerstva spravedlnosti České republiky.] Povolení k opětnému zveřejnění tohoto překladu bylo uděleno Ministerstvem spravedlnosti České republiky pouze pro účely zařazení do databáze Soudu HUDOC.

Anotace rozsudku ze dne 22. dubna 2013 ve věci č. 48876/08 – Animal Defenders International proti Spojenému království

Velký senát Soudu dospěl těsnou většinou devíti hlasů proti osmi k závěru, že obecně stanoveným zákazem umisťování placené reklamy politické povahy v rozhlasovém a televizním vysílání nedošlo k porušení práva stěžovatelky na svobodu projevu ve smyslu článku 10 Úmluvy.

(i) Okolnosti případu

Stěžovatelka, nevládní organizace usilující o změnu postoje veřejného mínění a přijetí legislativních změn ohledně otázky využívání zvířat v reklamě, vědě a jako volnočasového zdroje zábavy, zahájila v roce 2005 kampaň nazvanou „Můj přítel je lidoop“ (My Mate’s a Primate). V rámci kampaně stěžovatelka zamýšlela odvysílat krátký televizní spot, v němž by byla namísto zástupce rodu primátů umístěna v kleci mladá dívka. Reklamní spot byl doprovázen citáty jako: „Šimpanz je duševně vyspělý jako čtyřleté dítě“ nebo „Ačkoliv sdílíme 98% genetických informací, oni jsou stále uzavřeni v klecích a zneužíváni k naší zábavě“. Navržený reklamní spot byl postoupen Středisku pro regulaci reklamy (Broadcast Advertising Clearance Centre) k posouzení souladu s příslušnými právními předpisy. Středisko nabylo přesvědčení, že svým obsahem a cíli spadá předmětný spot pod definici politické reklamy, která je zákonem v rozhlasovém a televizním vysílání zakázána (nutno dodat, že pojem „politická reklama“ byl přitom zákonem vymezen velmi široce a zahrnoval většinu záležitostí, které jsou předmětem veřejného zájmu). Stěžovatelka dala následně podnět k zahájení řízení o určení neslučitelnosti relevantních ustanovení daného zákona s článkem 10 Úmluvy. Soud příslušný k projednání věci návrh zamítl, když dospěl k závěru, že napadené ustanovení je nezbytné v demokratické společnosti a nedošlo jím k porušení práva stěžovatelky na svobodu projevu. Stejného názoru byla i Sněmovna lordů, jež odvolání stěžovatelky jednomyslně zamítla.

(ii) Odůvodnění rozhodnutí Soudu

V řízení před Soudem se strany shodly, že zákaz umisťování placené reklamy politické povahy v rámci televizního a rozhlasového vysílání představuje zásah do Úmluvou chráněného práva stěžovatelky na svobodu projevu podle článku 10 Úmluvy. Rovněž panovala shoda nad tím, že tento zásah byl stanoven zákonem a sledoval legitimní cíl spočívající: (a) v zajištění řádného průběhu voleb, (b) v zachovávání nestrannosti televizního a rozhlasového vysílání v demokratické společnosti a za (c) v ochraně před úsilím nejrůznějších mocenských uskupení zneužít vysílacího času k získání a prosazení vlivu. Jinými slovy, dané opatření je odůvodněno zájmem na ochraně práv jiných ve smyslu čl. 10 odst. 2 Úmluvy. Předmětem sporu mezi stranami však zůstávala otázka, zda byl zásah do práva stěžovatelky nezbytný v demokratické společnosti.

Soud v úvodu předestřel, že stát je oprávněn přijímat obecná regulativní opatření, i když tato opatření mohou vést k tvrdosti v konkrétních případech (Ždanoka proti Lotyšsku, č. 58278/00, rozsudek velkého senátu ze dne 16. března 2006, § 112-115). Aby mohla být posouzena přiměřenost přijatého obecného opatření, je třeba zkoumat, zda zákonodárce zvažoval i jiné možnosti úpravy, které by vedly ke sledovanému cíli. Není přitom rozhodující, zda zákonodárce zvolil řešení, které nejméně zasahuje do práv jednotlivců, nýbrž zda přijaté obecné opatření nevybočuje z prostoru pro uvážení, které je státu ponecháno (srov. James a ostatní proti Spojenému království, č. 8793/79, rozsudek pléna ze dne 21. února 1986, § 51). Přitom platí, že čím přesvědčivější je zdůvodnění zvoleného obecného opatření, tím nižší bude Soud přikládat význam důsledkům, které má opatření v konkrétních případech.

Soud dále připomněl, že diskuse o otázkách veřejného zájmu, včetně kontroverzních témat jako je ochrana zvířat, představuje samou podstatu práva na svobodu projevu. Proto je obvykle v těchto otázkách státu ponechán relativně úzký prostor pro uvážení ohledně způsobů a rozsahu omezení tohoto práva. V projednávaném případě se Soud vycházeje z prokazatelné neexistence evropského konsensu panujícího nad otázkou míry regulace politicky motivované reklamy v rozhlasovém a televizním vysílání naopak přiklonil k ponechání podstatně širšího prostoru pro uvážení na jednotlivých smluvních státech Úmluvy.

Dle přesvědčení stěžovatelky lze za přiměřený pokládat pouze zákaz placené politické reklamy v období probíhající předvolební kampaně. Stejně tak stěžovatelka nepovažovala za přiměřené opatření, které se nevztahuje jen na politické aktéry, nýbrž také na jiné osoby či zájmové skupiny, v jejichž reklamním záměru byly shledány rysy politické povahy. V neposlední řadě označila stěžovatelka za nepřiměřené, že regulační opatření je cíleno výlučně na televizní a rozhlasové vysílání, ačkoliv s rozvojem moderních technologií a nárůstem vlivu i jiných masových médií, např. internetu, není nadále potřeba zákazu ve vztahu k právě těmto dvěma masovým médiím opodstatněná.

S uvedenými postoji stěžovatelky se Soud neztotožnil. V prvé řadě Soud vyzdvihl, že předmětné opatření bylo podrobeno mnoha detailním analýzám jeho slučitelnosti s Úmluvou a judikaturou Soudu, a to jak na úrovni vládních orgánů, tak během přijetí zákona v Parlamentu a následně při jeho přezkumu soudy. Zákon byl navíc přijat všemi politickými stranami, aniž by kdokoli hlasoval proti. Dále Soud ocenil, že stanovený zákaz byl omezen výlučně na placenou, politicky motivovanou reklamu a jen ve vztahu k nejvlivnějším a pro reklamní účely nejdražším médiím, totiž televizi a rozhlasu. Přijatá úprava má dle Soudu své opodstatnění, neboť právě tato média by při neexistenci regulačních opatření mohla být nejsnáze využívána k politické reklamě a prosazení vlivu osob a skupin disponujících značnými finančními prostředky na úkor ostatních, kteří stejné finanční možnosti nemají. Na rozdíl od stěžovatelky Soud kladně hodnotil omezené uplatňování zákazu pouze ve vztahu k televiznímu a rozhlasovému vysílání, neboť tím je stěžovatelce ponecháno relativně široké pole možností pro šíření reklamy s politickým obsahem za pomoci jiných sdělovacích prostředků včetně internetu a tisku. Soud naopak sdílel obavy žalované vlády, že pokud by se předmětný zákaz vztahoval výlučně k politickým aktérům v užším slova smyslu, neposkytovala by taková úprava dostatečné záruky proti obcházení zákazu skrze využívání jiných osob k dosažení týchž politicky motivovaných cílů nebo dokonce prostřednictvím zřizování účelových právnických osob či jiných obdobných uskupení. Soud konečně též připomněl, že v otázce regulace placené reklamy politické povahy neexistuje mezi členskými státy Rady Evropy shoda, a proto státy požívají širokého prostoru pro uvážení.

S ohledem na uvedené argumenty byl dle Soudu zákaz placené reklamy politické povahy v rozhlasovém a televizním vysílání přiměřeným prostředkem k dosažení sledovaných cílů. Soud uzavřel, že v dané věci vnitrostátní orgány dostatečně přesvědčivým způsobem odůvodnily zásah do práva stěžovatelky na svobodu projevu. K porušení článku 10 Úmluvy tedy nedošlo.

(iii) Oddělená stanoviska

Svůj nesouhlas se závěry většiny tvořené devíti soudci velkého senátu vyjádřilo celkem osm soudců.

Soudci Ziemele, Sajó, Kalaydjieva, Vučinić a De Gaetano vyšli při svých úvahách ze srovnání projednávaného případu se skutkovým stavem ve věci VgT Verein Gegen Tierfabriken proti Švýcarsku (č. 24699/94, rozsudek ze dne 28. června 2001), kdy Soud naopak dospěl k závěru, že všeobecný zákaz politické reklamy je v rozporu s článkem 10 Úmluvy. Soudci vyjádřili své znepokojení nad vytvářením dvojího standardu ochrany lidských práv, kdy regulace politické reklamy není Soudem považována za nezbytnou ve švýcarské demokratické společnosti, zatímco v podstatě shodné opatření je shledáno přiměřeným v prostředí Spojeného království. V takovém přístupu spatřují průlom do zásady, podle které minimální standardy ochrany garantované Úmluvou mají být uplatňovány stejně ve všech smluvních státech. Soudci poukázali na to, že v projednávaném případě je stanovený zákaz dokonce širší než ve výše citovaném rozsudku týkajícím se Švýcarska, neboť je vztažen na veškeré televizní a rozhlasové vysílání bez ohledu na veřejnoprávní či soukromoprávní povahu vysílatele a bez zavedení jakýchkoliv výjimek. Dále zdůraznili, že svoboda projevu o záležitostech veřejného zájmu představuje jádro práva chráněného článkem 10 Úmluvy, a to tím spíše, že se ho v daném případě dovolává nevládní organizace. Ačkoliv soudci uznali, že neexistence konsensu mezi smluvními státy ohledně regulace politické reklamy svědčí spíše o nutnosti ponechání širšího prostoru pro uvážení na jednotlivých smluvních státech, dle jejich názoru tím však není dotčen požadavek na prokázání existence naléhavé společenské potřeby odůvodňující přijetí zvoleného opatření. Soudci si dále položili otázku, zda skutečnost, že předmětné omezení svobody projevu je založeno na obecném opatření, postačuje k odůvodnění zásahu do práva stěžovatelky. Poukázali přitom na ustálenou judikaturu Soudu, podle které skutečnost, že omezení práva spočívá v obecném opatření, není sama o sobě důvodem pro odchylku od standardního postupu pro posuzování přípustnosti zásahu do svobody projevu. Stejně tak není Soud zbaven povinnosti přezkoumat soulad obecného opatření s Úmluvou, i když byl soulad předmětného opatření s Úmluvou a judikaturou Soudu opakovaně a zevrubně prodiskutován v rámci legislativního procesu a následně jednohlasně přijat. Soudci uzavřeli, že bezvýjimečné a tak široce koncipované odepření možnosti šířit ve formě reklamy informace a názory o veřejných záležitostech prostřednictvím televizního a rozhlasového vysílání není přiměřeným omezením nezbytným v demokratické společnosti.

K oddělenému stanovisku soudkyně Tulkens se přidali rovněž soudci Spielmann a Laffranque. Jejich nesouhlas s většinovým postojem je založen na odlišných závěrech vzešlých z testu proporcionality. Předně uvedení soudci podrobili kritice definici pojmu „politická reklama“, která je konstruována natolik široce, že zahrnuje nejen témata čistě politická, ale v podstatě všechna, která se týkají záležitostí veřejného zájmu, aniž by úprava obsahovala systém určitých výjimek. Výsledkem takto konstruovaného zákazu je absurdní situace stěžovatelky, která je na rozdíl od osob využívajících zvířata v rámci komerční reklamy zbavena možnosti, vyjádřit svůj nesouhlas s těmito praktikami stejně intenzivní formou. Shodně se stěžovatelkou měli soudci za to, že vztažení zákazu právě na televizní a rozhlasové vysílání není ve světle nově se objevujících vlivných médií jako je internet a tisk racionálně zdůvodnitelné. Aby mohlo být zavedené opatření uznáno za přiměřené a nezbytné v demokratické společnosti, nesmí existovat jiné prostředky, jimiž lze dosáhnout kýženého cíle při současném mírnějším omezení základních lidských práv a svobod. Za klíčové pro své rozhodnutí označují skutečnost, že žalovaná vláda nedoložila dostatečně přesvědčivé argumenty, z nichž by vyplývalo, že méně omezující opatření, která jsou zavedena ve většině ostatních smluvních států, by v daném případě nebyla postačující. Lze tedy uzavřít, že přijaté opatření zakazující využití reklamní činnosti s politickým motivem v rámci televizního a rozhlasového vysílání je nepřiměřeným zásahem do práva stěžovatelky na svobodu projevu podle článku 10 Úmluvy.