TARANTINO A OSTATNÍ proti Itálii

Typ rozhodnutí: rozsudek 2. senátu

Číslo stížnosti: 25851/09, 29284/09 a 64090/09

Datum: 2.4.2013

Složení senátu: D. Jočien?, předsedkyně senátu (Litva); G. Raimondi (Itálie); P. Lorenzen (Dánsko); D. Popović (Srbsko); I. Karakas Ł (Turecko); N. Vučinić (Černá Hora); P. Pinto de Albuquerque (Portugalsko).

[§ 1. – 4. Průběh řízení před ESLP]

5. Všichni stěžovatelé jsou italské národnosti. Další informace o stěžovatelích lze nalézt v přiložené tabulce.

I. Okolnosti případu

A. První stěžovatelka Claudia Tarantino

6. První stěžovatelka, Claudia Tarantino, se dne 4.9.2007 neúspěšně pokusila složit přijímací zkoušku na Lékařskou fakultu v Palermu. V roce 2007 se přijímací zkoušky na tuto fakultu zúčastnilo 2 000 studentů, přijato mohlo být 210 uchazečů. Stěžovatelka se opětovně neúspěšně pokoušela složit tuto zkoušku v roce 2008 a 2009.

7. Dne 14.12.2007 podala první stěžovatelka a další studenti stížnost k prezidentu republiky, v níž namítali, že zákon č. 264/1999 a zejména pak dvě závazná kritéria uplatňovaná ministerstvem pro stanovení počtu studentů, kteří mohou být přijati na příslušné fakulty jednotlivých vysokých škol (viz § 17 níže), jsou neslučitelná s čl. 3 odst. 2 písm. c) a g) Smlouvy o založení Evropského hospodářského společenství, se Směrnicí č. 2005/36/ES o uznávání odborných kvalifikací, s čl. 15 Charty základních práv Evropské unie, s čl. 6 odst. 2 Smlouvy o založení Evropské unie s ohledem na princip rovnosti, a s čl. 2 Protokolu č. 1 k Úmluvě. Dále bylo napadáno rozhodnutí státu uplatňovat stejná omezení ve vztahu k soukromým vysokým školám a zpochybňována byla i přiměřenost přijímacích zkoušek. První stěžovatelka současně požádala o dočasné podmínečné přijetí na univerzitu.

8. Rozhodnutím ze dne 2.7.2008 zamítl Nejvyšší správní soud (Consiglio di Stato) její žádost o vydání předběžného opatření.

9. Dne 23.9.2008 uplatnila první stěžovatelka u soudu další nároky a zopakovala svou žádost o postoupení věci Evropskému soudnímu dvoru (dále jen „ESD“). Tyto další nároky byly v říjnu 2008 postoupeny Nejvyššímu správnímu soudu.

10. Rozhodnutím ze dne 28.4.2009, přijatým na základě poradního názoru Nejvyššího správního soudu ze dne 12.11.2008 (č. 2256) a doručeného první stěžovatelce dne 14.5.2009, prezident republiky podané stížnosti zamítl. Podle tohoto rozhodnutí byla s ohledem na lidské a materiální zdroje vysokých škol shledána napadaná omezení přístupu na vysoké školy zajišťující přijetí pouze nejúspěšnějším uchazečům rozumnými a tudíž slučitelnými s dotčenými ustanoveními práva EU. V letech 2008 až 2009 byly navíc v souladu se zvyšující se poptávkou společnosti po kvalifikovaných lékařích navýšeny počty přijímaných uchazečů na lékařské fakulty o 10 až 20 procent. Dle daného rozhodnutí nepředstavovala profesní zkouška konaná po dosažení titulu sama o sobě akademický titul, jedná se totiž o státní zkoušku obdobnou státním zkouškám konaným v jiných zemích. Nakonec bylo v rozhodnutí zamítnuto i tvrzení o nepřiměřenosti obsahu vstupní zkoušky.

B. Zbývajících sedm stěžovatelů

11. Pokud jde o dalších sedm stěžovatelů, tito byli nebo stále jsou zaměstnáni po několik let jako zubní laboranti, příp. zubní hygienisti.

12. Navzdory jejich relevantní profesní zkušenosti neuspěli dne 4.9.2009 tito stěžovatelé v přijímacích zkouškách na fakultu stomatologie. Předchozí i následné pokusy byly rovněž neúspěšné.

13. Carmelo Marcuzzo (dále jen „osmý stěžovatel“) uspěl v přijímací zkoušce v akademickém roce 1999/2000. V důsledku nemožnosti složit zkoušky na této fakultě po osm po sobě jdoucích let z důvodu závažných rodinných problémů ztratil ovšem status studenta v červenci 2009 (v souladu se studijním a zkušebním řádem univerzity, čl. 149 královského dekretu č. 1592/1933).

14. Tito stěžovatelé uznávají, že se nepokusili vyčerpat dostupné vnitrostátní prostředky nápravy, a to proto, že dle jejich názoru by jejich uplatnění nebylo efektivní. Dle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu je omezený přístup ke studiu na vysokých školách v souladu s Ústavou i právem EU (ex pluribus, výše uvedený poradní názor ze dne 12.11.2008). Osmý stěžovatel rovněž napadl ustálenou judikaturu Nejvyššího správního soudu, podle níž subjektivní důvody, jakými jsou i problémy rodinné (jako v jeho případě), nemohou být důvodem pro udělení výjimky ze zásady kontinuity studia. V důsledku toho jeho nárok nemohl být úspěšný.

[§ 15. – 24. II. Relevantní vnitrostátní úprava a praxe]

K tvrzenému porušení čl. 2 Protokolu č. 1

25. Stěžovatelé namítali, že bylo porušeno jejich právo na vzdělání zakotvené v čl. 2 Protokolu č. 1 k Úmluvě, které zní následovně:

„Nikomu nesmí být odepřeno právo na vzdělání. Při výkonu jakýchkoli funkcí v oblasti výchovy a výuky, které stát vykonává, bude respektovat právo rodičů zajišťovat tuto výchovu a vzdělání ve shodě s jejich vlastním náboženským a filozofickým přesvědčením.“

26. Vláda se proti těmto tvrzením ohradila.

[27. – 34. I. K přijatelnosti]

II. K meritu věci

A. Vyjádření stran

1) Stěžovatelé

35. Stěžovatelé uvedli, že omezení vztahující se na přijímací řízení do jimi zvolených oborů studia, zejména důvody pro uplatnění principu numerus clausus (omezený počet) jsou v rozporu s Ústavou a právem EU.

36. Dále namítali, že cíle sledované danou právní úpravou nejsou legitimní ani přiměřené. Jakkoliv lze podle stěžovatelů například uznat potřebu zaručit přiměřenou úroveň znalostí a dovedností pro budoucí představitele určité profese, je nutno odmítnout obě kritéria zavedená zákonem č. 264/1999, která dopadají jak na státní, tak na soukromé vysoké školy. Podle stěžovatelů dále nelze posuzovat potřeby určitého společenství pouze s ohledem na veřejný sektor, zejména za situace, kdy většina vykonavatelů dané profese, zejména v oblasti stomatologie, pracuje v sektoru soukromém. Takové posouzení potřeb daného společenství bylo navíc zcela ovlivněno lokálními zájmy a nebralo v potaz možnost, že osoby studující v Itálii mohou mít záměr vykonávat praxi v jiné zemi.

37. Stěžovatelé objasnili, že počet přijímaných uchazečů určený pro jednotlivé vysoké školy byl stanoven Ministerstvem pro vysoké školy na regionálním základě podle potřeb daného regionu. V nedávné době si však italské instituce uvědomily skutečnost, že omezený přístup ke studiu vedl k nedostatečnému počtu odborníků, a to v takové míře, že v některých regionech bude podle jejich odhadu v tamních nemocnicích nedostatek lékařů a zubařů. Příkladem uvedli (s odkazem na informace v tisku) region Lombardie, v němž se odhaduje, že do roku 2015 se zde o 40% sníží stávající pracovní síla (lékaři a zubaři) v důsledku odchodu stávajících zaměstnanců do důchodu. Region požádal vládu o zrušení stávajícího systému založeného na principu numerus clausus, italské Ministerstvo zdravotnictví nicméně dospělo k závěru, že v Itálii působí v dané době nadbytek lékařů. Podle stěžovatelů však míra nasycení určitého sektoru nepředstavuje právní důvod pro zabránění dalším podnikatelům v přístupu na trh. Podle názoru stěžovatelů je skutečným smyslem daných omezení snaha ochránit zájmy praktikujících lékařů a zubařů omezením soutěže v daném sektoru, což je zájem rozporný s právem EU. Stěžovatelé konkrétně napadli uplatnění těchto restriktivních opatření ve vztahu k soukromým vysokým školám, které by přitom mohly zvýšit počty přijímaných uchazečů bez toho, že by takové navýšení představovalo pro stát zvýšení finanční zátěže. Takto nastavený stávající systém odepřel stěžovatelům právo na přístup ke vzdělání dle jejich výběru i tehdy, pokud by byli ochotni platit školné na soukromé vysoké škole, příp. i na veřejné vysoké škole. Takto je omezováno jejich právo na vzdělání bez platného důvodu. V tomto ohledu stěžovatelé podotkli, že v Belgickém jazykovém případu Soud shledal napadané opatření přiměřeným proto, že stěžovatelům nebyla odepřena možnost zapsat se (na vlastní náklady) na soukromou frankofonní školu v daném regionu.

38. Stěžovatelé uvedli, že se dovolávají toho, aby se Soud zabýval posouzením souladu předmětných opatření s Úmluvou, nikoliv skutkovými okolnostmi případu posuzovaného vnitrostátními soudy. Namítali, že dané opatření, zejména kombinace přijímací zkoušky s omezením založeným na „poptávce společnosti po určité profesi“ (a nikoliv tedy princip numerus clausus sám o sobě), není přiměřené sledovaným cílům.

39. Dále namítali, že vzhledem k existenci profesní zkoušky konané po dosažení vysokoškolského vzdělání, jejímž smyslem je posouzení dostatečné připravenosti lékařů a dentistů, není nezbytné omezovat předchozí právo na přístup ke studiu na vysoké škole. Přijímací zkoušky byly navíc založeny na testu s výběrem možností, a jejich prostřednictvím tak mohly být adekvátně posouzeny pouze povrchní znalosti, nikoliv celkové osobnostní předpoklady uchazečů. Stěžovatelé tvrdili, že takto nastavené zkoušky vedou k nahodilým výsledkům, jsou nepřiměřené a poznamenané celou řadou případů korupce, jakož i pochybení při formulaci otázek. Uvedli také, že většina stěžovatelů dosáhla při studiu jiných oborů vyznamenání a jejich neúspěch v přijímacích zkouškách na předmětné fakulty tak nelze přikládat jejich nedostatečné připravenosti, ale nízkému počtu přijímaných uchazečů. Příkladem uvedli zkoušku pro stomatologický obor konanou v roce 2010, kdy na každé místo připadalo 26 kandidátů.

2) Vláda

40. Vláda uvedla, že omezení přístupu ke studiu na vysoké škole není v zásadě neslučitelné s čl. 2 Protokolu č. 1, jsou-li brány v potaz dostupné zdroje a cíl, jímž je zajištění vysoké úrovně profesionality, obzvláště ve vztahu ke klíčovým povoláním, jakými jsou lékařské profese. Uplatnění principu numerus clausus tedy nemůže představovat porušení uvedeného článku, jestliže je nastaveno rozumně a s ohledem na obecný zájem společnosti. Daná záležitost spadá k otázkám podléhajícím širší míře posuzovací volnosti státu.

41. V projednávaném případě se stát rozhodl pro použití výběrového procesu založeného na takovém testu způsobilosti, jež zaručuje objektivní vyhodnocení a zajišťuje nejlepším uchazečům přístup k omezenému množství dostupných míst. Vláda dále uvedla, že doporučení italského Antimonopolního úřadu (Antitrust Authority; AA) se nijak netýkalo obecných východisek zdůvodňujících přijetí takového opatření. Vláda navíc podotkla, že Soud není povolán k tomu posuzovat skutkové okolnosti, které vedly vnitrostátní soudy k přijetí určitého rozhodnutí odlišujícího se od rozhodnutí jiného.

42. Vláda dále namítla, že situace, v jaké se ocitl osmý stěžovatel, vyplývala z předem známé platné úpravy.

B. Posouzení Soudem

1) Obecné zásady

43. Soud připomíná, že záruky zakotvené v čl. 2 Protokolu č. 1 se vztahují na instituce poskytující vysokoškolské vzdělání fungující v členských státech Rady Evropy a že přístup ke studiu na jakékoliv v dané době fungující instituci vysokoškolského vzdělávání je nedílnou součástí práva vymezeného v první větě čl. 2 Protokolu č. 1 (viz Leyla SŁahin proti Turecku, § 134–142, a Mürsel Eren proti Turecku, § 41).

44. Navzdory významu tohoto práva jej nicméně nelze chápat absolutně a jeho výkon může být podroben určitým omezením; ta jsou dána již implicitně, když právo na přístup ke vzdělání „svou samotnou povahou volá po určité regulaci ze strany státu“ (viz Případ „týkající se určitých aspektů používání jazyků v oblasti školství v Belgii“ proti Belgii). Je nepochybné, že taková regulace týkající se vzdělávacích institucí se může v čase a místě odlišovat, mj. s ohledem na potřeby a dostupné zdroje dané společnosti a specifickou povahu jednotlivých stupňů vzdělání. V důsledku toho je v této oblasti přiznána jednotlivým smluvním stranám určitá míra posuzovací volnosti, i když konečné posouzení dodržování souladu s požadavky Úmluvy zůstává pravomocí Soudu (viz Leyla SŁahin, § 154, a Ali proti Spojenému království, § 53).

45. V zájmu toho, aby uplatněná omezení nevedla k zúžení dotčeného práva natolik výraznému, že by byla narušena jeho samotná podstata a jeho uplatňování pozbylo veškeré účinnosti, se Soud musí přesvědčit, že tato omezení jsou předvídatelná pro dotčené osoby a sledují legitimní cíl. Na rozdíl od postavení, které má ve vztahu k čl. 8 až 11 Úmluvy, však není v případě čl. 2 Protokolu č. 1 Soud vázán žádným taxativním výčtem „legitimních cílů“. Jakékoliv omezení tohoto práva bude navíc slučitelné s čl. 2 Protokolu č. 1 Úmluvy pouze tehdy, pokud bude zachována rozumná míra přiměřenosti mezi použitými prostředky a sledovaným cílem (viz Leyla SŁahin, § 154).

46. Soud podotýká, že čl. 2 Protokolu č. 1 v každém případě umožňuje omezení přístupu ke studiu na vysokých školách na ty uchazeče, kteří se řádně k takovému studiu přihlásili a složili přijímací zkoušku (viz Lukach proti Rusku).

2) Použití uvedených zásad v projednávaném případě ve vztahu ke všem stěžovatelům

47. Pokud jde o projednávaný případ, Soud je toho názoru, že omezení uplatněná italským státem, totiž konání přijímací zkoušky a samo o sobě i stanovení omezeného počtu přijímaných uchazečů ( numerus clausus ), byla předvídatelná; byla zakotvena zákonem č. 127/1997 a později schváleným zákonem č. 264/1999, který podrobněji upravil aplikaci principu numerus clausus.

48. Soud se dále domnívá, že tato omezení jsou v souladu s legitimním cílem, jímž je obecný zájem na dosažení vysoké úrovně odbornosti prostřednictvím zajištění minimální a zároveň adekvátní úrovně poskytovaného vzdělání na vysokých školách a jeho poskytování v odpovídajících podmínkách.

49. Pokud jde o přiměřenost těchto omezení, nejprve ve vztahu k přijímacím zkouškám Soud podotýká, že posuzování uchazečů prostřednictvím příslušných testů tak, aby byli vybráni pouze nejlepší kandidáti, představuje přiměřené opatření pro zajištění minimální a adekvátní úrovně vzdělání poskytovaného na vysokých školách. Pokud se jedná o samotný obsah těchto testů, Soud, i když v jiném kontextu, shledal v rozsudku ve věci Kjeldsen, Busk Madsen a Pedersen proti Dánsku (§ 53), že nastavení a naplánování studijního plánu v zásadě spadá do rozsahu pravomocí jednotlivých smluvních stran a Soud není povolán vyjadřovat se k těmto záležitostem. Obdobně Soud není oprávněn posuzovat obsah nebo vhodnost používaných testů.

50. Ve vztahu k použití principu numerus clausus Soud poznamenává, že stěžovatelé položili důraz na samotný základ, na němž je uplatňování tohoto principu založeno, konkrétně tedy na ona dvě kritéria vztahující se a) ke kapacitě a dostupným prostředkům vysokých škol, a b) k poptávce společnosti po určité profesi. Soud se domnívá, že mezi zájmy jednotlivých uchazečů a zájmy společnosti jako celku, včetně ostatních studentů studujících na vysokých školách, musí být zachována určitá rovnováha. Soud podotýká, že tato dvě kritéria jsou v souladu s dosavadním závěrem plynoucím z judikatury Soudu, podle kterého se regulace práva na vzdělání může odlišovat s ohledem na potřeby a prostředky dané společnosti a jednotlivců (viz Belgický jazykový případ). Dále dodává, že v projednávaném případě je taková omezení nutno vnímat v kontextu toho, že se jedná o nejvyšší stupeň vzdělání, a to i v rámci vzdělání terciárního.

51. Pokud jde o první kritérium, úvahy týkající se dostupných prostředků jsou jednoznačně relevantní a nepochybně přijatelné – tento závěr logicky vyplývá z výkladu daného ustanovení, konkrétně z toho, že právo na vzdělání v sobě zahrnuje právo na přístup ke studiu na jakékoliv instituci poskytující vysokoškolské vzdělání, která „funguje“ v dané době (tamtéž). Soud připomíná, že Úmluva nestanoví žádné specifické povinnosti týkající se rozsahu vzdělávání a způsobu jeho organizace či jeho financování (viz X. proti Spojenému království, a Georgiou proti Řecku). Z toho vyplývá, že právo na přístup ke vzdělání je dáno pouze, je-li dostupné a v rámci limitů vztahujících se k jeho poskytování. Soud podotýká, že takové limity jsou často závislé na objemu prostředků nezbytných k provozování takové instituce, zahrnující mj. lidské, materiální a finanční zdroje, a na souvisejících otázkách, jako je kvalita takových zdrojů. Tento aspekt je relevantní obzvláště tehdy, jedná-li se o státní vysoké školy.

52. Jestliže stěžovatelé namítají, že stejná omezení dopadají na soukromé vysoké školy, tedy na vzdělání, za jehož získání jsou studenti ochotni platit školné, je nepochybné, že prostředky pro teoretickou i praktickou výuku budou skutečně výrazně závislé na lidském, materiálním a finančním kapitálu soukromé vysoké školy, a s ohledem na to by tedy bylo možné přijmout větší množství uchazečů, aniž by to pro stát a jeho strukturu představovalo další finanční břemeno. Nelze však nicméně pominout, že soukromý sektor je v Itálii částečně závislý na státních dotacích. Ještě významnější je podle Soudu to, že za současných okolností nelze shledat státní regulaci soukromého školství nepřiměřenou či svévolnou, jestliže ji lze chápat jako nezbytnou pro vyloučení svévolného rozhodování o přijetí či nepřijetí uchazeče a pro zaručení rovného zacházení s jednotlivci. Je třeba připomenout, že základní právo každého na vzdělání představuje právo, jež je stejně zaručeno jak studentům státních, tak nestátních škol bez rozdílu (viz Leyla SŁahin, § 153). V souladu s tím má stát povinnost přijmout určitou právní regulaci, která ve vztahu k těmto institucím zajistí dodržování Úmluvy. Soud se domnívá, že určitá nekompromisnost v přístupu státu k regulaci tohoto sektoru je namístě – zejména v případě předmětných studijních oborů, u nichž má určitá minimální a odpovídající úroveň vzdělání zcela zásadní význam – aby tak bylo zajištěno, že přístup ke studiu na soukromých školách nebude odviset výlučně od finančních možností uchazečů, bez ohledu na jejich kvalifikaci a předpoklady pro výkon daného povolání.

53. Soud dále uznává skutečnost, že přílišný počet studentů může mít škodlivý dopad na efektivitu daného vzdělávacího systému, jelikož omezuje možnosti poskytovat specifické praktické vzdělání.

54. S ohledem na protichůdné zájmy tak Soud dospívá k závěru, že uplatňování prvního uvedeného kritéria je jak legitimní, tak přiměřené.

55. Pokud jde o kritérium druhé, tedy o poptávku společnosti po určité profesi, Soud je toho názoru, že jeho výklad je skutečně poněkud restriktivní. V potaz jsou brány pouze národní perspektivy, vztahující se navíc pouze k veřejnému sektoru, opomíjeny jsou tak jakékoliv relevantní potřeby v rámci širšího kontextu Evropské unie či potřeby soukromého sektoru. Lze navíc považovat za krátkozraké, že zjevně nejsou nijak výrazněji brány v úvahu budoucí potřeby jednotlivých lokalit.

56. Podle Soudu je však takové opatření rovněž vyvážené, vzhledem k pravomoci vlády přijímat kroky k omezení nadměrných výdajů ze státního rozpočtu. Soud podotýká, že vzdělávání určité specifické kategorie profesí představuje velkou investici. Z hlediska státu je proto rozumné snažit se o to, aby se každý úspěšný uchazeč uplatnil na pracovním trhu. Nedostatek pracovních míst v takových odvětvích vzniklý v důsledku přesycení pracovního trhu představuje další výdaje, když nezaměstnanost bezpochyby dopadá jako sociální břemeno na společnost jako celek. Vzhledem k tomu, že stát nemá možnost odhadnout, kolik z absolventů vysokých škol se rozhodne nezapojit se do místního trhu a hledat zaměstnání v zahraničí, nemůže Soud hodnotit jako nerozumný opatrný přístup státu a z něj plynoucí politiku založenou na předpokladu, že vysoké procento těchto absolventů zůstane v dané zemi a zde bude hledat zaměstnání. Podle Soudu je tedy přiměřené i druhé kritérium.

57. Soud nakonec podotýká, že stěžovatelům nebylo upřeno právo ucházet se o studium jiného oboru, o nějž by mohli jevit zájem (viz, mutatis mutandis, Lukach proti Rusku), a pro něž by měli potřebnou kvalifikaci. Nebyla jim ani odepřena příležitost přihlásit se ke studiu v zahraničí v souladu s jejich případným zájmem vykonávat v zahraničí i svou následnou praxi. Vzhledem k tomu, že zjevně není ani nijak omezen počet pokusů, které může uchazeč o studium absolvovat při skládání přijímací zkoušky, mají stěžovatelé navíc stále příležitost uspět a získat tak přístup ke studiu, které představuje jejich prvotní volbu.

58. Soud tedy dospěl k závěru, že předmětná uplatňovaná opatření nejsou nepřiměřenými a při jejich uplatňování stát nepřekročil míru posuzovací volnosti.

59. Z toho vyplývá, že čl. 2 Protokolu č. 1 k Úmluvě nebyl porušen.

3) Použití uvedených zásad v projednávaném případě ve vztahu k osmému stěžovateli

60. Nakolik se může jevit, že nárok osmého stěžovatele je silnější než nároky výše uvedené, v tom smyslu, že byl přinucen opakovat přijímací zkoušky poté, co byl vyloučen ze studia v důsledku své osm let trvající absence, Soud podotýká, že nebyla namítána nepředvídatelnost takového opatření. Dále dodává, že není neodůvodněné vyloučit ze studia studenta, který v osmi po sobě jdoucích letech nebyl schopen složit předepsané zkoušky, zejména vezme-li se v úvahu skutečnost, že na danou vysokou školu dopadá princip numerus clausus. V důsledku toho Soud shledává, že předmětné opatření sledovalo legitimní cíl a ve světle práva státu na regulaci práva na vzdělání bylo toto opatření přiměřené. Ve skutečnosti vyvažovalo zájmy stěžovatele na jedné straně se zájmy ostatních osob, které projevily zájem ucházet se o dané studium, a potřeb daného společenství jako celku na straně druhé.

61. Z toho vyplývá, že pokud jde o tuto část stížnosti, nedošlo k porušení daného práva osmého stěžovatele.

[§ 62. – 68. K tvrzenému porušení dalších ustanovení Úmluvy]

Výrok rozsudku

Z těchto důvodů Soud šesti hlasy proti jednomu rozhodl, že čl. 2 Protokolu č. 1 nebyl porušen.

Případ Tarantino a další se týká státem uplatňovaného systému omezování počtu uchazečů o studium na státních či soukromých vysokých školách v určitých oblastech studia, jako je stomatologie či lékařství. Spor vznikl ve vztahu k nepřiměřeným kritériím uplatňovaným příslušnou vládou v rámci nastavené právní úpravy principu numerus clausus, vedle otázky přiměřenosti však vyvstávají rovněž zásadní problémy, jakými jsou šíře a důsledky práva na vzdělání na vysokých školách a rozsah míry posuzovací volnosti smluvních stran při právní úpravě vysokých škol. S veškerou úctou nemohu souhlasit se závěrem většiny, jelikož shledávám, že kritéria použitá příslušnou vládou jsou skutečně nepřiměřená. Pokud jde o ostatní námitky stěžovatelů, souhlasím se závěrem většiny.

Vysokoškolské vzdělání jako lidské právo

Právo na vzdělání na vysoké škole představuje lidské právo. Navzdory negativní formulaci čl. 2 Protokolu č. 1 k Úmluvě mají smluvní strany pozitivní závazky, spočívající v povinnosti nejen zajistit přístup ke stávajícím školám a vzdělávacím zařízením a úřední uznávání ukončeného studia, ale i v povinnosti podporovat přístup ke vzdělání pro každé dítě, v nezbytném případě i prostřednictvím vytváření dodatečných vzdělávacích možností. Takto široké nastavení mezinárodněprávní povinnosti vyplývá rovněž z čl. 28 Úmluvy OSN o právech dítěte (193 smluvních stran, včetně Itálie, která ji ratifikovala v roce 1991 bez výhrad), ve spojení s čl. 26 odst. 1 Všeobecné deklarace lidských práv a čl. 13 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech (160 smluvních stran, včetně Itálie, která jej ratifikovala v roce 1978 bez výhrad). Tato povinnost smluvních stran odpovídá lidskému právu na vzdělání ve veřejném vzdělávacím systému, včetně státních vysokých škol.

Smluvní strany mají skutečně pravomoc regulovat přístup ke vzdělání a a fortiori ke studiu na vysokých školách, tato právní úprava nicméně podléhá dohledu Soudu, jako v případě odmítnutí přijetí na vysokou školu pro nedostatek včasného prokázání splnění zvláštních požadavků, nevyhovění žádosti studenta o opakování prvního roku studia na vysoké školy v důsledku nesložení zkoušek stanovených pro první rok studia či pro nedostatečnou účast na povinných kurzech, pozastavení statusu studenta nebo vyloučení ze studia na vysoké škole či obdobné instituci vyššího vzdělání, zneplatnění výsledků přijímací zkoušky na vysokou školu nebo zákaz skládat zkoušku na vysoké škole či nucené přerušení studií v důsledku pravomocného rozsudku, jímž byl udělen trest odnětí svobody.

Vzhledem k tomu, že právo na vzdělání v sobě zahrnuje rovněž svobodu poskytovat vzdělání, čl. 2 Protokolu č. 1 také pokrývá právo zakládat a provozovat soukromé školy a soukromé vysoké školy. Jakkoliv z tohoto práva nevyplývá pozitivní povinnost státu financovat soukromé školy, včetně soukromých vysokých škol, ukládá negativní povinnost nediskriminovat soukromé školy a vysoké školy, jako např. povinnost nevytvářet neodůvodněné překážky, omezení či zákazy ve srovnání se státními školami a univerzitami.

Míra posuzovací volnosti státu při právní regulaci vysokých škol

Vlády jsou nadány určitou mírou volného uvážení při výkonu své pravomoci regulovat státní školy. Smluvní strany mohou stanovit délku povinné školní docházky do státní školy, státní školy však mají povinnost zajistit výuku národních jazyků, předávat znalosti objektivním, kritickým a pluralistickým způsobem, a organizovat třídy nediskriminačním způsobem a zajistit bezpečné podmínky zamezující jakékoliv formě špatného zacházení. Vlády nemusí kontrolovat soukromé školy ve stejné míře, jako jsou kontrolovány školy státní. Jakkoliv si státní školy zachovávají určitou míru institucionální autonomie v souladu se vzdělávací politikou jednotlivých států, soukromé školy musí požívat větší míru takové autonomie.

Institucionální autonomie zahrnuje minimálně právo vytvářet si vzdělávací osnovy a kontrolovat proces přijímání, hodnocení, podmínečného a úplného vylučování studentů, výběr a hodnocení akademických a administrativních pracovníků a rozpočtové a finanční řízení dané instituce. Jakožto klíčová záruka akademické svobody představuje institucionální autonomie současně nejlepší záruku svobody poskytovat vzdělání a samotného práva na vzdělání. Pokud by vláda nebo jiný veřejný orgán chtěl zasahovat do právní úpravy těchto aspektů, ať již ukládáním určitých pravidel a priori nebo následným ( a posteriori ) rušením pravidel či rozhodnutí schválených soukromými školami, musel by takový zásah být v souladu se striktním požadavkem na nezbytnost a přiměřenost. Míra posuzovací volnosti smluvních stran je tedy širší ve vztahu k regulaci státních škol a užší ve vztahu k soukromým školám. Ještě užší je tato míra posuzovací volnosti ve vztahu k vysokoškolskému vzdělávání, v němž sehrává institucionální autonomie klíčovou roli. Naopak čím více stát dotuje a financuje soukromé školy a univerzity, tím širší je jeho míra posuzovací volnosti.

Použití standardu zakotveného Úmluvou v projednávaném případě

Italská vláda přijala systém založený na principu numerus clausus ve vztahu k přijímání studentů na lékařské a stomatologické obory na státních i soukromých vysokých školách, založený na dvou kritériích: na kapacitě a rozsahu prostředků těchto vysokých škol a na poptávce společnosti po určité profesi. Ve skutečnosti se v případě druhého kritéria jedná o potřeby italského veřejného zdravotnictví. Tato kritéria vyplývají ze závěrů pracovní skupiny složené, krom jiného, ze zástupců Národní federace lékařů a Lékařské a stomatologické komory. Počet míst vymezených pro jednotlivé vysoké školy se odvíjí od regionálního základu. Obecně řečeno, nárůst v počtu míst vymezených pro jednu vysokou školu se odrazí ve snížení počtu studentů přijímaných na jiné vysoké školy ve stejném regionu.

První kritérium zdůvodňuje příslušná vláda potřebou zajistit vysoký standard vysokoškolského vzdělání a vysokou úroveň odbornosti při výuce lékařských a stomatologických oborů, konkrétně nutností zaručit vyvážený poměr studentů a akademických pracovníků, racionální využití dostupných materiálních zdrojů a kontrolované množství mediků a začínajících lékařů ve veřejných nemocnicích a následně na pracovním trhu. Takto je numerus clausus prezentován jako jakási zázračná formule proti přeplněným učebním prostorám na vysokých školách, s nedostatečným množstvím profesorů připadajících na přílišné množství studentů, kteří tak nemají šanci získat praktické zkušenosti před vstupem na pracovní trh.

Druhé kritérium je odůvodňováno příslušnou vládou tak, že odpovídá snaze zabránit nadměrným výdajům z veřejného rozpočtu v současnosti i budoucnosti, vzhledem k tomu, že vzdělávání a poskytování praxe pro lékaře a stomatology samo o sobě představuje významné výdaje pro současnou generaci a jakékoliv v budoucnu vzniklé přesycení pracovního trhu by obnášelo další takové výdaje, s ohledem na náklady pro danou společnost spojené s nezaměstnaností.

Bohužel, obě tato kritéria jsou neopodstatněná, protože vycházejí spíše z fikce než z reality.

Kapacita a potenciál zdrojů vysokých škol jako kritérium pro numerus clausus

Příslušná vláda nedoložila Soudu žádná data týkající se kapacit a potenciálu zdrojů pro jednotlivé vysoké školy, která by mohla ospravedlnit numerus clausus použitý v letech 2007 až 2009. Vláda nepředložila ani žádné důvody, proč by takto nastavený numerus clausus měl být uplatňován i vůči soukromým vysokým školám.

Ve skutečnosti ministerská rozhodnutí, pokud jde o numerus clausus, nejsou nijak odborně motivována, ale naopak vycházejí z rozhodnutí založených na volném uvážení. Nelze jednoduše nalézt žádný objektivní základ pro toto politické rozhodnutí, neberoucí v potaz jakékoliv zábrany založené na uznávaných empirických poznatcích.

Co je ještě horší, toto kritérium zcela opomíjí jednoduchou skutečnost, že soukromé vysoké školy jsou v Itálii značně nezávislé na finanční podpoře státu, a tudíž by mohly zajistit zvýšení počtu dostupných míst ke studiu na své vlastní náklady. Jak bylo vysvětleno výše, vláda požívá velmi úzce vymezenou míru posuzovací volnosti ve vztahu k nastavování jakýchkoliv omezení vůči soukromým vysokým školám, a Soudu nebyl předložen jakýkoliv podstatný důvod, který by mohl ospravedlnit natolik zásadní zásah do práva zakládat soukromé vysoké školy a do jejich institucionální autonomie. Italské soukromé vysoké školy tak mají právo vytvářet své vlastní limity pro zápis nových studentů, s ohledem na vlastní lidské, materiální a finanční zdroje. Jinými slovy, systém numerus clausus státem uvalený rovněž na soukromé vysoké školy má zásadní dopad na svobodu poskytovat vzdělání, v tom směru, že brání soukromým vysokým školám, které mají přiměřenou materiální infrastrukturu a dostatečný počet zaměstnanců, aby zvyšovaly počty přijímaných studentů na vlastní náklady, a rovněž na právo na vzdělání v tom ohledu, že odepírá možnost přijetí na vysokou školu i osobám, které jsou připraveny samy nést náklady této služby. Napadaný systém založený na principu numerus clausus je tedy nepřiměřený již na základě prvního kritéria používaného vládou.

Poptávka společnosti po určité profesi jako kritérium pro numerus clausus

Příslušná vláda vysvětluje poptávku společnosti jako potřebu pociťovanou italským sektorem veřejného zdravotnictví. Toto kritérium ještě posiluje nepřiměřenost zásahu tohoto státu do práva na vzdělání, jelikož zcela ignoruje skutečnost, že italský zdravotnický sektor zahrnuje rovněž sektor soukromý, s jeho vlastními potřebami. Toto opomenutí výrazně omezuje zejména oblast zubního lékařství, kdy významná většina dentistů pracuje v soukromém sektoru. Toto kritérium navíc zcela opomíjí skutečnost, že Itálie je členem širšího trhu se zdravotními službami, konkrétně trhu Evropské Unie, v rámci něhož jsou odborníci oprávněni volně se pohybovat a pracovat. Toto kritérium je dále v zásadě v rozporu s rozvíjejícím se Evropským prostorem vysokoškolského vzdělávání (European Higher Education Area ) vytvářeným skrze boloňský proces, jehož cílem je nejen zajistit větší institucionální nezávislost pro vysoké školy v tom směru, že primární odpovědnost za kvalitu vysokoškolského vzdělávání má ležet na samotné vzdělávací instituci, ale rovněž zvýšit celkový počet studentů a zejména zvýšit podíl málo zastoupených skupin obyvatelstva v rámci vysokoškolského vzdělávání. Dané kritérium je navíc v rozporu se smyslem Lisabonské Úmluvy o uznávání kvalifikací vysokoškolského vzdělání v evropském regionu z roku 1997 (1997 Lisbon Recognition Convention), která představuje základ boloňského procesu. V širším rámci je předmětné kritérium v rozporu s povinností států zpřístupnit vysokoškolské vzdělání všem jednotlivcům bez rozdílu jen podle jejich schopností, jak je vyjádřena v čl. 13 odst. 2 písm. c) Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech a v čl. 26 odst. 1 Všeobecné deklarace lidských práv. Konečným kritériem pro posuzování jednotlivých uchazečů mají tedy být jejich schopnosti, nikoliv poptávka trhu. Toto kritérium je konečně ve své podstatě nespravedlivé, když zabraňuje dalšímu subjektu vstoupit na trh s odkazem na údajné potřeby daného trhu. Takový subjekt nově vstupující na trh zde může uspět díky svým vlastním schopnostem a tvrdé práci, a může tak prosperovat, zatímco jiné subjekty úspěšné nebudou. Nešťastným praktickým důsledkem současného systému numerus clausus tak ve skutečnosti je omezení soutěže mezi odborníky ve zdravotnictví a zkostnatělost a neefektivnost trhu zdravotnických služeb, kdy tento je závislý buď na nabídce státu, nebo na poskytování služeb s uměle vysokými zdravotnickými poplatky. Smutným důsledkem pro potenciální studenty, resp. alespoň pro ty, kteří mají nezbytné prostředky, je jejich odchod za studiem do zahraničí.

Svévolnost takto praktikovaného právního režimu vyplývá z jednoduché skutečnosti, že tento systém nesleduje žádný jiný praktický účel než zajistit výhody odborníkům již pracujícím ve zdravotnictví. Nic o tom nesvědčí lépe než účast odborných asociací v pracovní skupině, která projednává a připravuje předmětné kvóty přijímaných studentů, což představuje zřejmý střet zájmů.

Závěr


S použitím citace z prohlášení jihoafrických studentů proti vládní politice omezující počty přijímaných studentů uvedl soudce Frankfurter, že „je úlohou vysoké školy vytvořit onu atmosféru, která nejvíce podněcuje k uvažování, experimentování a tvoření. Je to atmosféra, v níž převládají „čtyři základní svobody“ vysoké školy – samostatně si stanovit akademická kritéria určující, kdo může učit, co může být vyučováno, jak to má být vyučováno a kdo může být přijat ke studiu.“ Jinými slovy, institucionální autonomie je nezbytným předpokladem pro samotnou svobodu poskytovat vysokoškolské vzdělání a právo jednotlivce na vyšší vzdělání.

Jak ve svém nastavení, tak vlastním praktickým uplatňováním bylo prokázáno, že kritéria zakotvená příslušnou vládou pro používání systému numerus clausus, jsou bezdůvodná a dokonce svévolná ve světle těchto práv a svobod. Zásah do práva stěžovatele na vzdělání je tak nepřiměřený a došlo tedy k porušení čl. 2 Protokolu č. 1.





© Wolters Kluwer ČR, a. s.