Bah proti Spojenému království

Typ rozhodnutí: rozsudek senátu (4. sekce)

Číslo stížnosti: 56328/07

Datum: 27. 9. 2011

Složení senátu: L. Garlicki, předseda senátu (Polsko), N. Bratza (Spojené království), L. Mijović (Bosna a Hercegovina), S. E. Jebens (Norsko), P. Hirvelä (Finsko), L. Bianku (Albánie), V. A. de Gaetano (Malta).

[§ 1. - 4. Průběh řízení před ESLP]

I. Okolnosti případu

5. Okolnosti případu předloženého stěžovatelkou lze shrnout následovně.

6. Stěžovatelka přicestovala do Spojeného království ze Sierra Leone v roce 2000, aby zde požádala o azyl. Ačkoliv byla její žádost o azyl zamítnuta, bylo jí uděleno výjimečné povolení k pobytu a následně v roce 2005 časově neomezené povolení k pobytu. Poté, co získala časově neomezené povolení k pobytu, požádala stěžovatelka o to, aby za ní do Spojeného království mohl přicestovat její syn Mohamed Saliou Jalloh, občan Sierra Leone, narozený v roce 1994. Syn přicestoval v lednu 2007 na základě podmíněného povolení k pobytu ve Spojeném království se stanovenou podmínkou, že nebude využívat veřejných prostředků. Je považován za osobu, jež "podléhá imigrační kontrole" ve smyslu zákona o azylu a přistěhovalectví z roku 1996, stejně jako stěžovatelka (viz § 12 dále).

7. V době, kdy její syn přicestoval do Spojeného království, žila stěžovatelka v pronajatém pokoji v domě v soukromém vlastnictví. Pronajímatel nicméně nesouhlasil s tím, aby v předmětném nájmu žil rovněž její syn, a krátce po jeho příjezdu vyrozuměl stěžovatelku, že se budou muset do 31. 3. 2007 vystěhovat. Dne 9.2.2007 podala stěžovatelka žádost o pomoc k Radě městské části Southwark v Londýně (London Borough of Southwark Council), odůvodněnou tím, že se nedobrovolně stala osobou bez přístřeší. Osoba s nezletilým dítětem, jež se nedobrovolně ocitla bez přístřeší, by byla obvykle dle § 189 zákona o bydlení z roku 1996 (the Housing Act 1996) považována za osobu s prioritní potřebou ubytování, a tudíž by jí bylo poskytnuto vhodné bydlení, zpravidla v dané lokalitě. Za osoby s prioritní potřebou jsou považovány takové osoby, kterým musí být dána důvodná přednost při zprostředkování sociálního bydlení. S ohledem na výrazný nedostatek sociálního bydlení v Londýně je osobám s prioritní potřebou zpravidla nabídnuto dočasné ubytování do doby, než se uvolní vhodné sociální bydlení. V případě stěžovatelky ovšem příslušný úřad v souladu s § 185 odst. 4 zákona o bydlení při posuzování prioritní potřeby stěžovatelky nepřihlédl k jejímu synovi, jelikož šlo o osobu podléhající imigrační kontrole. Dne 14. 3. 2007 tak příslušný úřad rozhodnul, že stěžovatelka není osobou s prioritní potřebou a nemá tedy nárok na příslušné ubytování.

8. Stěžovatelka podala žádost o přezkum daného rozhodnutí k vedoucímu příslušného úřadu, jenž potvrdil, že osoby podléhající imigrační kontrole nemají nárok na pomoc při zajišťování bydlení a k takovým osobám nelze ani přihlížet při posuzování otázky, zda u jiné osoby je dána prioritní potřeba ubytování. Vzhledem k tomu, že syn stěžovatelky neměl takový nárok, neměla ani stěžovatelka postavení osoby s prioritní potřebou. Rovněž bylo posuzováno, zda stěžovatelka nebyla z jiných důvodů zranitelnou osobou; úřad nicméně shledal, že stěžovatelce nebránily ve výkonu každodenních povinností žádné zdravotní potíže a že byla schopna se o sebe postarat jako každá jiná průměrná osoba. Nebylo tedy možno dospět k závěru, že stěžovatelce plynul nárok na pomoc osobám bez přístřeší z titulu zranitelnosti. Dne 24. 5. 2007 bylo potvrzeno rozhodnutí prvního stupně.

9. V září 2007 příslušný úřad stěžovatelce poskytl pomoc při vyhledávání nájmu v soukromém sektoru; stěžovatelka s nabídnutým nájmem souhlasila. Stěžovatelka ani její syn se tedy v žádném okamžiku skutečně neocitli bez přístřeší. Předmětné soukromé bydlení bylo nicméně dražší než by bylo případné sociální bydlení, a nacházelo se mimo městskou část Southwark a tudíž ve velké vzdálenosti od původního zaměstnání stěžovatelky a od školy, kterou navštěvoval její syn. Stěžovatelka uvedla, že byla nucena po třech měsících dojíždění opustit svou práci, jelikož nebyla schopna zvládnout nezbytné cestování, a že její syn strávil čtyři hodiny denně dojížděním do školy.

10. Stěžovatelce, která byla nadále zařazena na seznamu žadatelů o sociální bydlení v městské části Southwark, byla v březnu 2009 učiněna nabídka sociálního bydlení v jednopokojovém bytě. Ona i její syn se tedy přestěhovali zpět do Southwarku.

II. Relevantní vnitrostátní právo a praxe

[11. - 12. 1. Zákon o azylu a přistěhovalectví z roku 1996

13. 2. Zákon o azylu a přistěhovalectví z roku 1996

14. 3. Nařízení o bezdomovectví a přidělování bydlení /Allocation of Housing and Homelessness (Eligibility) (England) Regulations 2006/]

4. Westminster City Council v. Morris (2005) EWCA Civ 1184

15. Dne 14. 10. 2005 vydal Court of Appeal rozsudek ve věci, která se týkala britské občanky a její dcery, osoby podléhající imigrační kontrole. S ohledem na imigrační status dcery místní orgán neposoudil matku a dceru jakožto osoby s prioritní potřebou pomoci se zajištěním ubytování poté, co se nedobrovolně ocitly bez přístřeší. Court of Appeal dospěl k závěru, že účelem části VII. zákona o bydlení z roku 1996, konkrétně ustanovení § 188, 189 a 193 tohoto zákona, bylo zajistit ochranu rodinného života osob, jež se ocitly bez přístřeší tím, že jejich rodinám bude poskytnuto společné bydlení. Tato část tedy spadala pod rámec čl. 8 Úmluvy. Rozhodující většina soudců Court of Appeal dospěla k závěru, že důvodem rozlišného zacházení s paní Morris na jedné straně a s rodičem dítěte, jež by nepodléhalo imigrační kontrole na straně druhé, byl buď národnostní původ dítěte nebo případně kombinace statusů, zahrnujících státní příslušnost, imigrační status, status plynoucí z místa pobytu a stupně sociálního zabezpečení. Nebylo považováno za nezbytné rozhodnout s konečnou platností, zda za předmětným odlišným zacházením stál toliko jeden z těchto faktorů; podstatné bylo, že jeden z nich představovala státní příslušnost. V takovém případě bylo třeba předložit velmi závažné či velmi přesvědčivé důvody, pokud mělo být předmětné odlišné zacházení považováno za souladné s Úmluvou. Court of Appeal shledal, že bez ohledu na přesný důvod odlišného zacházení v daném případě nebylo vládou předložené zdůvodnění, založené na potřebě udržet kontrolu nad přistěhovalectvím a zabránit cestování do země za účelem zneužívání sociálního systému, ani dostatečně závažné, ani nepředstavovalo přiměřenou a rozumnou reakci na daný problém. Zatímco snaha o zabránění zneužívání sociálního systému imigranty či pobytu "nadměrného" množství vyživovaných osob společně s těmito imigranty je sice pochopitelným politickým cílem, dle soudu však legislativní opatření, jež odrazovala britské občany či osoby s právem pobytu v zemi od toho, aby přicestovali a pobývali ve Spojeném království, protože by nemohli zajistit ubytování pro jimi vyživované osoby, ačkoliv těmto samotným náleželo právo pobytu ve Spojeném království, k naplnění předmětného cíle nevedla. Ustanovení § 185 odst. 4 podle soudu nepředstavovalo přiměřenou či snad logickou odpověď na daný problém. Podle Court of Appeal nebylo zřejmé, že by vláda či parlament zvažovaly potenciálně diskriminační dopad dané právní úpravy; i kdyby nicméně takový dopad zvažován byl, bylo nutno dospět k závěru, že došlo k vybočení z míry posuzovací volnosti, jež náležela vládě v těchto otázkách, jakkoliv široce by tato byla chápána.

16. Court of Appeal tedy přistoupil k vyslovení neslučitelnosti právní úpravy v těchto ohledech:

"... že § 185 odst. 4 zákona o bydlení z roku 1996 je neslučitelný s článkem 14 Úmluvy v tom, že ukládá nepřihlížet k vyživovanému dítěti britského občana v situaci, kdy obě tyto osoby mají bydliště či obvyklý pobyt ve Spojeném království, při rozhodování o tom, zda britský občan je osobou s prioritní potřebou ubytování, jestliže toto vyživované dítě podléhá imigrační kontrole."

17. Court of Appeal posuzoval případ paní Morris souběžně s případem pana Badu, jenž byl držitelem časově neomezeného povolení k pobytu ve Spojeném království, což však bylo soudem posouzeno jako " status srovnatelný" s britským občanstvím (viz § 60 předmětného rozhodnutí). Také jemu nebylo přiznáno postavení osoby s prioritní potřebou ubytování vzhledem k tomu, že jeho dítě podléhalo imigrační kontrole. Na rozdíl od paní Morris se však pan Badu v době, kdy bylo vydáno rozhodnutí Court of Appeal, stále nacházel v situaci potřeby pomoci se zajištěním bydlení, vzhledem k tomu, že u něj i nadále hrozila ztráta příst řeší. Vyslovením neslučitelnosti by nebyla zjednána náprava v této věci vzhledem k tomu, že napadené právní ustanovení zůstávalo v platnosti do doby schválení příslušné změny parlamentem. Případ pana Badu byl tedy vrácen příslušnému místnímu orgánu k opětovnému projednání, přičemž zejména měla být posouzena otázka, zda mu nemohlo být zprostředkováno ubytování na základě pravomocí přiznaných danému místnímu orgánu jinou právní úpravou.

18. V důsledku vyslovení neslučitelnosti ve věci Westminster v. Morris prosadila vláda změnu zákona o bydlení z roku 1996 skrze přílohu č. 15 zákona o bydlení a obnově z roku 2008, jak bylo poznamenáno výše. Změna právní úpravy se dotkla občanů Spojeného království, pokud jde ovšem o osoby, jako byl pan Badu či stěžovatelka v předloženém případě, s časově neomezeným povolením k pobytu. Těmto by stále nenáleželo postavení osob s prioritní potřebou ubytování, pokud by přiznání tohoto postavení záviselo na jiné osobě, pocházející z ciziny a podléhající imigrační kontrole, jako byl syn stěžovatelky. Navíc, jestliže by se jednalo o britského občana či občana země Evropského hospodářského prostoru (EHP) či Švýcarska, pokud by prioritní potřeba ubytování vyvstala s ohledem na jimi vyživované dítě podléhající imigrační kontrole, povinnost místního orgánu zprostředkovat ubytování by v takovém případě byla naplněna již tím, že by místní orgán zprostředkoval nabídku nájmu od soukromého pronajímatele, bez ohledu na to, zda by tato nabídka byla žadatelem akceptována či nikoliv. Naproti tomu tam, kde by se jednalo o vyživované dítě nepodléhající imigrační kontrole, povinnost místního orgánu by nebyla naplněna zprostředkováním takové nabídky, jestliže by ji daný žadatel nepřijal.

K tvrzenému porušení čl. 14 Úmluvy ve spojení s čl. 8 Úmluvy

19. Stěžovatelka ve své stížnosti namítala porušení čl. 14 Úmluvy ve spojení s čl. 8 Úmluvy.

Článek 8 Úmluvy stanoví, že:

"1. Každý má právo na respektování svého soukromého a rodinného života, obydlí a korespondence.

2. Státní orgán nemůže do výkonu tohoto práva zasahovat, kromě případů, kdy je to v souladu se zákonem a nezbytné v demokratické společnosti v zájmu národní bezpečnosti, veřejné bezpečnosti, hospodářského blahobytu země, předcházení nepokojům a zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky nebo ochrany práv a svobod jiných."

20. Článek 14 Úmluvy stanoví, že:

"Užívání práv a svobod přiznaných touto Úmluvou musí být zajištěno bez diskriminace založené na jakémkoli důvodu, jako je pohlaví, rasa, barva pleti, jazyk, náboženství, politické nebo jiné smýšlení, národnostní nebo sociální původ, příslušnost k národnostní menšině, majetek, rod nebo jiné postavení."

I. K přijatelnosti

21. Podle vlády byla stížnost zjevně nepodložená ve smyslu čl. 35 odst. 3 Úmluvy a tudíž nepřijatelná. Soud nicméně shledal, že stížnost nelze prohlásit za zjevně nepodloženou. Není zde ani žádný jiný důvod nepřijatelnosti. Lze tedy prohlásit stížnost za přijatelnou.

II. Meritum věci

A. Vyjádření stran

1. Vyjádření vlády

22. Vláda uvedla, že relevantní ustanovení zákona o bydlení z roku 1996 byla pozměněna přílohou č. 15 zákona o bydlení a obnově z r. 2008 (the Housing and Regeneration Act 2008) poté, co Court of Appeal v rozhodnutí ve věci Westminster v. Morris (viz § 15-18) vyslovil neslučitelnost předmětné právní úpravy s Úmluvou (§ 13).

23. Závěr o neslučitelnosti vyslovený ve věci Westminster v. Morris, jakož ani legislativní změny schválené v jeho důsledku, nicméně nedopadaly na případ stěžovatelky, která není britskou občankou, ale pouze osobou s časově neomezeným povolením k pobytu ve Spojeném království a podléhající imigrační kontrole. Ačkoliv stěžovatelka byla oprávněna požádat o pomoc při vyhledání bydlení v souladu s ustanovením 5 odst. 1 písm. c) nařízení o bezdomovectví a přidělování bydlení [Allocation of Housing and Homelessness (Eligibility) (England) Regulations 2006; viz § 14], nemohla se ani podle původní, ani podle pozměněné právní úpravy domáhat postavení osoby s prioritní potřebou ubytování s poukazem na svého syna, který rovněž podléhal imigrační kontrole.

24. Pokud jde o skutkové okolnosti případu stěžovatelky, vláda poznamenala, že stěžovatelce by nenáležel automatický nárok na sociální bydlení ani v případě, kdy by byla považována za osobu s prioritní potřebou. Dle zákona o bydlení z roku 1996 nemá žádná osoba právní nárok na sociální bydlení. Kdyby stěžovatelka byla považována za osobu s prioritní potřebou, zařadila by se do skupiny osob, kterým by důvodně měla být přiznána přednost při přidělování sociálního bydlení. S ohledem na nedostatečnou kapacitu takového bydlení v Londýně by jí nicméně s největší pravděpodobností bylo nejprve poskytnuto dočasné ubytování do doby, než by jí mohlo být nabídnuto sociální bydlení. Vláda dále poznamenala, že v době, kdy stěžovatelka žádala o pomoc, trávily osoby bez přístřeší v tomto dočasném ubytování průměrně 21 měsíců, přičemž toto ubytování představovaly často nemovitosti, které byly soukromými vlastníky pronajímány příslušné městské části, jež je následně nabízela formou podnájmu, přičemž náklady podnájmu mohly být s ohledem na náklady města na nájem daných nemovitostí v takovém případě vyšší než nájemné v soukromém nájmu, který si sjednala stěžovatelka. Vzhledem k tomu, že stěžovatelce bylo sociální bydlení nabídnuto v březnu 2009, poukázala vláda na to, že stěžovatelka strávila přibližně stejnou dobu v soukromém nájmu, jež si sama sjednala, jakou by strávila v případném dočasném ubytování; přitom není vyloučeno, že by v takovém dočasném ubytování platila vyšší nájemné, než jaké platila v soukromém ubytování, jež si opatřila za asistence příslušné městské části. Vláda rovněž zdůraznila fakt, že stěžovatelka ani její syn se nikdy skutečně neocitli bez přístřeší, a poukázala na existenci další legislativy zakotvující povinnosti místních orgánů při zprostředkování ubytování či jiné pomoci potřebným dětem. V případě, že by se její syn skutečně stal osobou bez přístřeší, byly by dle vlády dostupné jiné nástroje, skrze které by mu mohlo být zajištěno bydlení, než jaké vyplývají z § 193 zákona o bydlení z roku 1996.

25. Pokud jde o obsah stížnosti, vláda připustila, že její podstata spadá do rámce čl. 8 Úmluvy. Pokud však jde o odlišné zacházení se stěžovatelkou v důsledku imigračního statusu jejího syna, toto dle vlády nespadá pod článek 14 Úmluvy, jelikož důvodem tohoto rozlišování nebyla jeho státní příslušnost či národnostní původ, ale jeho imigrační status, který nepředstavuje "jiné postavení" ve smyslu čl. 14 Úmluvy. S ohledem na to, že imigrační status je statusem čistě právním, a nikoliv tedy "osobnostní charakteristikou", nedošlo podle vlády k porušení zákazu diskriminace stanoveného v čl. 14 Úmluvy.

26. V opačném případě, pokud by takové odlišné zacházení bylo považováno za diskriminaci ve smyslu čl. 14 Úmluvy, pak vzhledem k tomu, že důvodem diskriminace byl imigrační status spíše než státní příslušnost či národnost, byla by nezbytná nižší míra odůvodnění pro takové zacházení. Zatímco diskriminace založená výlučně na státní příslušnosti či národnosti je jednoduše pochybná a vyžaduje pečlivé prozkoumání, diskriminace založená na imigračním statusu vyplývá z potřeby státu udržovat kontrolu a dohled nad imigrací. S ohledem na to, že případ se týká otázky přerozdělování nedostatečných prostředků, konkrétně přidělování sociálních bytů, požívá podle vlády stát širokou míru posuzovací volnosti, přičemž parlament je nejlépe nadán k tomu, aby přijímal politická rozhodnutí o přerozdělování takových prostředků.

27. Vláda uvedla, že legislativní zakotvení takového odlišného zacházení je odůvodněno potřebou přerozdělení nedostačujících prostředků a současně upřednostnění osob s nejpevnějším vztahem ke Spojenému království, kterými jsou podle vlády spíše občané Spojeného království a občané zemí Evropského hospodářského prostoru (EHP), než osoby s časově neomezeným povolením k pobytu. Vláda zastává názor, že je zcela důvodné a přiměřené, aby stát omezil poskytování nedostatečných a nákladných prostředků, k jakým patří i bydlení, na osoby a rodinné příslušníky osob, jejichž prioritní potřeba vychází z jejich neměnného a trvalého práva pobývat ve Spojeném království. Podle vlády by bylo nepřijatelné, aby stěžovatelka získala prioritní postavení s ohledem na jejího syna, jemuž bylo povoleno pobývat ve Spojeném království pod výslovnou podmínkou, že nebude využívat veřejných prostředků. Vláda se domnívá, že její politika odlišného zacházení při přidělování sociálního bydlení založená na imigračním statusu osoby je zcela přiměřená.

28. Podle vlády je stěžovatelkou navržené přirovnání občanů EHP s osobami s časově neomezeným povolením k pobytu irelevantní, jelikož příznivější zacházení s občany EHP ve srovnání s ostatními je zcela legitimní s ohledem na povahu "zvláštního právního pořádku" založeného Evropskou unií, a z toho plynoucího propůjčení zvláštního statusu jejím občanům. Pokud jde o britské občany, je odůvodněný předpoklad, že tyto váže obecně pevnější pouto ke Spojenému království než osoby s časově neomezeným povolením k pobytu.

2. Vyjádření stěžovatelky

29. V rozporu s tvrzením vlády uvedla stěžovatelka, že skrytým hlavním důvodem diskriminace byla v tomto případě státní příslušnost, i když se oficiálně jednalo o imigrační status, a s odkazem na rozhodnutí Soudu ve věci Gaygusuz proti Rakousku poukázala na to, že k ospravedlnění takové diskriminace jsou vyžadovány velmi pádné důvody. Na podporu tvrzení, že diskriminačním důvodem byla státní příslušnost, citovala stěžovatelka rozhodnutí ve věci Westminster v. Morris (viz § 15-18), kdy v § 52 a 82 tohoto rozsudku dospěla rozhodující většina soudců Court of Appeal k závěru, že základním důvodem daného rozlišování byla státní příslušnost. Stěžovatelka uvedla, že Soud by měl přijmout jako směrodatné toto odůvodnění vyslovené v rozsudku Court of Appeal.

30. Stěžovatelka napadla vládou předložené důvody pro zacházení rozlišující mezi osobami, jejichž vyživované děti podléhají imigrační kontrole a osobami, jejichž vyživované děti takové kontrole nepodléhají, respektive po legislativních změnách přijatých v důsledku rozhodnutí ve věci Westminster v. Morris mezi britskými občany a občany zemí EHP a Švýcarska, jejichž vyživované děti podléhají imigrační kontrole a osobami, jež samy podléhají imigrační kontrole a jejichž vyživované děti rovněž podléhají této kontrole. Stěžovatelka konkrétně poukázala na nelogičnost rozlišování založeného na domněnce rozdílné úrovně vazby ke Spojenému království ve vztahu k otázce prioritní potřeby ubytování v okamžiku, kdy se daná osoba ocitla bez přístřeší, když žádné takové rozlišování není aplikováno při samotném přidělování sociálních bytů. Stěžovatelka jako osoba s časově neomezeným povolením k pobytu je bez ohledu na podmíněný imigrační status jejího dítěte oprávněna žádat o sociální bydlení. Proto se stěžovatelka domnívá, že jestliže její vazba ke Spojenému království postačuje k tomu, aby byla oprávněna požádat o sociální bydlení, měla by být rovněž dostačující pro posuzování prioritní potřeby této pomoci. Pokud by uvedené legislativní rozlišování při posuzování prioritní potřeby bylo skutečně odůvodněno nedostatkem sociálního bydlení, jak uvedla vláda, pak by bylo toto rozlišování vztaženo již na samotné přidělování dlouhodobého sociálního bydlení a osoby ve stejné pozici, v jaké se nachází stěžovatelka, na které nelze nahlížet jakožto na osoby s prioritní potřebou pomoci s ohledem na imigrační status jejich dítěte, by nebyly oprávněny požádat ani o samotné dlouhodobé sociální bydlení.

31. Stěžovatelka dále uvedla, že stanovisko vlády postrádá smyslu, jelikož nelze předpokládat, že by občané zemí EHP měli jako skupina osob vyšší úroveň vazby ke Spojenému království než osoby s časově neomezeným povolením pobytu. S osobami s časově neomezeným povolením pobytu je pro všechny praktické účely, včetně přidělování sociálních dávek a jiné sociální podpory, zacházeno stejně jako s britskými občany; zatímco právo občanů zemí EHP pobývat ve Spojeném království, jakož i jejich nárok na sociální dávky, závisí na tom, zda tito jsou a zůstávají "kvalifikovanými osobami", jako např. zaměstnanými. Proto dle stěžovatelky mají osoby s časově neomezeným povolením pobytu silnější vazbu ke Spojenému království než občané zemí EHP, a vládou předložené odůvodnění pro odlišné zacházení s těmito dvěma skupinami osob tudíž není platné.

32. Stěžovatelka konečně poukázala na to, jak Court of Appeal posoudil odvolání pana Badu ve věci Westminster v. Morris. Obdobně jako v případě stěžovatelky se nejednalo o britského občana, ale o osobu s časově neomezeným povolením pobytu ve Spojeném království. V § 62 daného rozhodnutí uvedl Court of Appeal, že pan Badu měl "obdobný status " ve vztahu k státnímu občanství. Stěžovatelka se ztotožnila s touto charakteristikou časově neomezeného povolení pobytu. Uvedla, že Court of Appeal dospěl ve věci Westminster v. Morris ke správnému rozhodnutí a že odůvodnění přijaté v tomto případě je ve stejné míře použitelné jak ve vztahu k britským občanům, tak k osobám s časově neomezeným povolením pobytu. Tím, že byly přijaty změny právní úpravy toliko ve prospěch osob se státním občanstvím (resp. občanů dalších zemí EHP a Švýcarska), vláda podle stěžovatelky nedostatečně implementovala prohlášení Court of Appeal o neslučitelnosti.

3. Vyjádření zúčastněné strany

33. Podle Equality and Human Rights Commission (EHRC; Komise pro rovnost a lidská práva) se v tomto případě projevuje přetrvávající strukturální diskriminace zakotvená ve vnitrostátní legislativě týkající se oblasti bydlení. V době podání této stížnosti nebyly ještě přijaty žádné legislativní změny v reakci na rozhodnutí Court of Appeal ve věci Westminster v. Morris. Tyto změny byly schváleny v roce 2008. EHRC se nicméně kriticky vyslovila k "neadekvátnímu a zdráhavému přístupu k nápravě porušení článku 14", k němuž dospěl Court of Appeal v rozhodnutí Westminster v. Morris, přičemž poukázala zejména na dlouhou dobu, po kterou nebyly přijaty žádné kroky k nápravě napadené právní úpravy, dále na to, že nebyl žádným způsobem zkoumán dopad předmětných ustanovení, jakož i na konečnou podobu přijatých legislativních změn, které podle EHRC pouze nahradily původní formu diskriminace formou novou. Konkrétně tato právní úprava i nadále rozlišuje mezi domácnostmi zahrnujícími děti podléhající imigrační kontrole - nyní vymezené v § 184 odst. 7 zákona o bydlení z roku 1996 jako "osoby podléhající omezení" - a domácnostmi, které "osobu podléhající omezení" nezahrnují.

34. EHRC uvedla, že vládou předložené zdůvodnění nových ustanovení právní úpravy se oproti původnímu stavu nijak nelišilo a nebylo o nic více konzistentní. Státní příslušnost vyživovaného dítěte, s ohledem na které vyvstávala prioritní potřeba poskytnutí pomoci jeho rodiči, jednoduše podle EHRC není relevantní s ohledem na hlavní účel právní úpravy zakotvené v 7. části zákona o bydlení z roku 1996, jímž je udržet pospolu rodiny v nouzi. I v případě, že by existoval logický vztah mezi rozlišováním osob, jejichž vyživované dítě podléhá imigrační kontrole, a ochranou omezeného množství sociálního bydlení, nejednalo by se o dostatečné odůvodnění nezbytné pro to, aby taková diskriminace mohla být považována za přijatelnou.

B. Závěry Soudu

1. Základní zásady

35. Soud připomíná, že čl. 14 doplňuje ostatní hmotně právní ustanovení Úmluvy a jejích Protokolů. Jelikož nemá samostatnou existenci, působí čl. 14 účinky pouze ve vztahu k "užívání práv a svobod" přiznaných těmito ustanoveními. Použití čl. 14 nutně neznamená, že došlo k porušení jednoho z dalších hmotných práv zaručených Úmluvou. V tomto smyslu je postačující - a současně nezbytné - aby skutkové okolnosti případu spadaly do rámce jednoho či více článků Úmluvy (viz Burden proti Spojenému království, § 58). Zákaz diskriminace zakotvený v čl. 14 tak dopadá za hranice samotného užívání práv a svobod, které mají státy dle Úmluvy a protokolů povinnost zaručit. Tento zákaz dopadá rovněž na všechna další práva spadající pod obecný rozsah kteréhokoliv článku Úmluvy, k jehož naplňování se daná smluvní strana Úmluvy dobrovolně zavázala. Tato zásada je již pevně zakotvena v judikatuře Soudu. Poprvé byla vyslovena v rozhodnutí ve věci případu "týkajícího se určitých aspektů používání jazyků v oblasti školství v Belgii" proti Belgii (viz § 9).

36. Soud rovněž rozvinul ve své judikatuře zásadu, že toliko odlišnost v zacházení vycházející z rozeznatelných charakteristik, či "statusu", je způsobilá založit diskriminaci ve smyslu článku 14 (Kjeldsen, Busk Madsen a Pedersen proti Dánsku, § 56). Současně platí, že aby se mohlo jednat o otázku spadající pod článek 14, musí se jednat o odlišnost v zacházení s osobami v obdobném či dostatečně srovnatelném postavení (D. H. a další proti České republice, § 175; Burden proti Spojenému království, § 60). Taková odlišnost v zacházení je považována za diskriminační, jestliže pro ni nelze předložit žádné objektivní a rozumné odůvodnění; jinými slovy, jestliže nesleduje legitimní cíl a jestliže použité prostředky nejsou přiměřené k tomuto sledovanému cíli. Smluvní straně Úmluvy náleží míra posuzovací volnosti při rozhodování o tom, zda a do jaké míry ospravedlňují určité rozdíly v jinak podobných situacích odlišné zacházení (Burden proti Spojenému království, § 60).

37. Rozsah této posuzovací volnosti se bude lišit v závislosti na okolnostech, na předmětu, o který půjde a na pozadí dané záležitosti (viz Carson a další proti Spojenému království, § 61). Obecně platí, že v případě rozdílného zacházení založeného výlučně na národnosti či státní příslušnosti a pohlaví musí být Soudu předloženy obzvláště závažné důvody, aby bylo takové zacházení možno považovat za souladné s Úmluvou (viz Gaygusuz, § 42; Van Raalte proti Nizozemí, § 39). Na druhou stranu, pokud se jedná o obecná opatření hospodářské a sociální politiky, je smluvním stranám Úmluvy většinou přiznána široká míra posuzovací volnosti (viz např. James a další proti Spojenému království, § 46; National & Provincial Building Society, Leeds Permanent Building Society and Yorkshire Building Society proti Spojenému království, § 80). S ohledem na přímou znalost poměrů ve vlastní zemi a jejích potřeb jsou vnitrostátní orgány principiálně lépe než mezinárodní soud nadány k posouzení veřejného zájmu v sociálních a hospodářských otázkách; Soud pak ve většině případů bude respektovat tuto zákonodárcem zvolenou politiku, s tou výjimkou, kdy by předmětná politika "zjevně postrádala rozumný základ" (Stec a další proti Spojenému království, § 52).

2. Použití uvedených zásad v posuzovaném případě

38. Soud připomíná, že stěžovatelka byla dle svého tvrzení nepřípustně diskriminována, když nebyla považována za osobu s prioritní potřebou ubytování v situaci, kdy jí hrozilo, že se octne bez přístřeší, a nebyla jí tedy dána přiměřená přednost při přidělování sociálního bydlení, ani jí nebylo zprostředkováno dočasné ubytování do doby zajištění sociálního bydlení. Naopak jí byla místním orgánem pouze poskytnuta pomoc při vyhledání nájmu v soukromém bydlení mimo městskou část Southwark a následně po 17 měsících získala nájem v sociálním bydlení v Southwarku, poté co se příslušný sociální byt uvolnil.

39. Soud jako předběžnou poznámku uvádí, že nemůže posuzovat soulad nové právní úpravy zakotvené novelami přijatými v důsledku rozhodnutí ve věci Westminster v. Morris s Úmluvou, vzhledem k tomu, že na situaci stěžovatelky se vztahovala původní právní úprava a k této se rovněž vztahují skutkové okolnosti případu. Soud poznamenává, že bez ohledu na tyto změny právní úpravy by ovšem případ stěžovatelky neměl jiné řešení ani dle této nové právní úpravy vzhledem k tomu, že stěžovatelka není ani britskou občankou, ani občankou zemí EHP či Švýcarska, a nově vymezená povinnost zakotvená v § 196 (7AA) zákona o bydlení z r. 1996 by se na ni tudíž nevztahovala. Ani podle pozměněné právní úpravy by nebyla oprávněna dožadovat se dané pomoci určené osobám bez přístřeší. Soud se ovšem musí omezit na zkoumání souladu či nesouladu s Úmluvou pouze ve vztahu k právní úpravě, která dopadala na případ stěžovatelky.

40. Po takto vymezeném rozsahu vlastního posuzování Soud úvodem poznamenává, že z čl. 8 Úmluvy nevyplývá žádné právo na zajištění bydlení (viz Chapman proti Spojenému království, § 99). Soud nicméně již dříve (viz např. Stec a další proti Spojenému království, § 55) ve vztahu k sociálním dávkám dospěl k závěru, že jestliže se smluvní strana rozhodne přiznávat určité sociální dávky, musí tak činit způsobem souladným s čl. 14 Úmluvy. Napadená právní úprava v tomto případě se jednoznačně dotýkala obydlí a rodinného života stěžovatelky a jejího syna, jelikož měla dopad na jejich právo dožadovat se pomoci při vyhledání ubytování v situaci, kdy jim hrozilo, že se ocitnou bez přístřeší. Soud tedy dospívá k závěru, že okolnosti tohoto případu spadají pod rámec čl. 8. Při tomto závěru Soud zohledňuje rovněž rozhodnutí Court of Appeal ve věci Westminster v. Morris (viz § 15-18 výše) a též skutečnost, že rovněž dle vlády dopadá čl. 8 na tento případ. Soud tedy musí přistoupit k posouzení otázky, zda byla stěžovatelka podrobena nepřípustné diskriminaci ve smyslu čl. 14 Úmluvy.

41. Jak bylo poznamenáno výše (viz § 41), o diskriminaci se může jednat pouze v případech, kdy představuje odlišné zacházení založené na rozeznatelných charakteristikách či "statusu" osob v obdobných či dostatečně srovnatelných situacích. Pokud jde o první otázku, kdo je osobou vhodnou ke srovnání, resp. osobou v obdobné situaci k té, v níž se nacházela stěžovatelka, Soud podotýká, že stěžovatelka se k této otázce výslovně nevyjádřila. Nicméně s ohledem na to, že se opírá o rozhodnutí ve věci Westminster v. Morris (cit. výše), a o tvrzení, že osoby s časově neomezeným povolením k pobytu ve Spojeném království mají srovnatelné postavení jako občané Spojeného království, dovozuje Soud, že se stěžovatelka dle své úvahy nachází ve srovnatelném postavení k osobám jako byla žalobkyně v daném případě, jež mají britské občanství a jejichž dítě podléhá imigrační kontrole. Soud nicméně připomíná svůj závěr vyslovený výše (viz § 39), že při posuzování případu stěžovatelky může vycházet toliko ze stavu před novelami zákona o bydlení z roku 1996. Soud dále poznamenává, že s osobami, jako byla žalobkyně ve věci Westminster v. Morris, by podle příslušných ustanovení bylo zacházeno zcela shodně jako se stěžovatelkou v tom směru, že by nebyly považovány za osoby s prioritní potřebou vzhledem k tomu, že jejich vyživované dítě, podléhající imigrační kontrole, by nebylo zohledněno ve smyslu § 185 odst. 4 zákona o bydlení z roku 1996. Pro účely čl. 14 tak nedochází k žádnému odlišnému zacházení, jestliže je za osobu ve srovnatelném postavení považován britský občan s dítětem podléhajícím imigrační kontrole.

42. Soud nicméně poznamenává, že existuje jiná kategorie osob vhodných ke srovnání, konkrétně osoby s časově neomezeným povolením k pobytu ve Spojeném království, jehož držitelkou je stěžovatelka, jejichž dítě však nepodléhá imigrační kontrole nebo mu bylo uděleno nepodmíněné povolení k pobytu, jako např. časově neomezené povolení pobytu, v důsledku čehož by jejich rodič či opatrovník mohl získat status osoby s prioritní potřebou. Soud opět shledává, že stěžovatelka výslovně neuvedla, že se cítí být v obdobné pozici s takovou osobou. Podle Soudu je nicméně taková osoba v postavení vhodnějším ke srovnání, než občan Spojeného království. Ostatně i vláda i stěžovatelka se ve svých vyjádřeních v otázce diskriminačního důvodu soustředí spíše na status syna stěžovatelky, než na status stěžovatelky samotné. Navíc kdyby status jejího syna byl jiný, byla by stěžovatelka považována za osobu s prioritní potřebou pomoci při zajištění bydlení. Soud v každém případě nepovažuje za nezbytné rozhodnout, zda stěžovatelka a její syn byli v pozici srovnatelné s jednou či druhou z těchto kategorií osob, a to z důvodů, které jsou rozvedeny dále v § 48-51.

43. Soud se nyní dostává k otázce diskriminačního důvodu, resp. k tomu, co bylo základem odlišného zacházení. V tomto směru stěžovatelka namítá, že s ní bylo zacházeno odlišně na základě státní příslušnosti jejího syna, což se pro účel čl. 14 rovná "národnostnímu původu". Vláda naopak tvrdí, že důvodem pro odlišné zacházení ve vztahu ke stěžovatelce byl imigrační status jejího syna, který coby status čistě právní, spíše než osobní, nepředstavuje "jiné postavení" ve smyslu čl. 14.

44. Soud tedy musí posoudit, zda důvodem diskriminace byl vskutku imigrační status syna stěžovatelky nebo jeho státní příslušnost, jak tvrdí stěžovatelka. Soud přihlédl k závěrům Court of Appeal ve věci Westminster v. Morris (viz § 15-18) ve vztahu k důvodu rozlišování, poznamenává však nejprve, že žádný ze soudců, kteří utvořili rozhodnou většinu Court of Appeal v daném případě, nedospěl k výslovnému závěru, zda státní příslušnost představovala výlučný rozlišovací důvod, a za druhé, že daný případ se týkal britského občana, nikoliv tedy osob s časově neomezeným povolením k pobytu ve Spojeném království, jako je stěžovatelka. S přihlédnutím k okolnostem projednávaného případu dospívá Soud k závěru, že oním důvodem, pro který bylo se stěžovatelkou zacházeno jinak než s osobou v dostatečně srovnatelném postavení, za kterou je z důvodů objasněných výše v § 42 nutno považovat osobu, jež se nedobrovolně ocitla bez přístřeší spolu s dítětem nepodléhajícím imigrační kontrole, byl imigrační status jejího syna. Soud v tomto směru výslovně upozorňuje na to, že synovi stěžovatelky bylo umožněno vstoupit na území Spojeného království na základě výslovně stanovené podmínky, že nebude využívat prostředky z veřejných fondů. Soud dospívá k závěru, že to bylo toto podmíněné právní postavení syna, které vedlo k odlišnému zacházení se stěžovatelkou podle příslušné právní úpravy týkající se bydlení, a nikoliv jeho národnostní původ (Sierra Leone).

45. Soud nesouhlasí s tvrzením vlády, že imigrační status nemůže představovat diskriminační důvod ve smyslu čl. 14, protože se jedná o právní, spíše než osobní postavení. Soud již dříve dospěl k závěru, že místo pobytu osoby představuje určitý aspekt osobního postavení v rámci čl. 14 (viz Carson a další proti Spojenému království, § 70-71, cit. výše), jakkoliv si osoba může své místo pobytu sama zvolit a nejedná se tedy o nezměnitelnou osobnostní charakteristiku. Obdobně i imigrační status, pokud nejde např. o status uprchlíka, zahrnuje určitý prvek volby vzhledem k tomu, že se často jedná o osobu, která se rozhodla pobývat v jiné zemi, než v zemi, jíž je státním příslušníkem. Soud dále poukazuje na rozsudek velkého senátu ve věci A. a další proti Spojenému království (§ 182-190), ve kterém sice velký senát nepovažoval za nezbytné zabývat se námitkami týkajícími se čl. 14, potvrdil nicméně závěr rozhodnutí House of Lords, že v dané věci došlo k nepřípustné diskriminaci na základě státní příslušnosti či imigračního statusu. Soud tak mlčky připustil imigrační status coby možný diskriminační důvod ve smyslu čl. 14. Soud konečně připomíná svou dřívější judikaturu, dle které velké množství rozličných statusů, jež nebylo možno považovat za "osobní" ve smyslu nezměnitelných či vrozených vlastností určité osoby, nicméně dosáhlo roviny "jiného postavení" ve smyslu čl. 14 (viz Clift proti Spojenému království, § 58).

46. Soud tudíž v souladu se svými předchozími závěry shledává, že skutečnost, že imigrační status je statusem přiznaným zákonem, spíše než statusem vlastním jednotlivci, nevylučuje, aby toto nepředstavovalo "jiné postavení" pro účely čl. 14. V posuzované věci, jakož i v mnoha dalších možných skutkových scénářích, vyplývá z imigračního statusu osoby široká řada právních a jiných důsledků.

47. Soud připomíná, že povaha postavení, na němž je založeno odlišné zacházení, je velmi závažným kritériem při určování míry posuzovací volnosti náležící smluvním stranám. Jak bylo podotknuto výše (viz § 45), nepředstavuje imigrační status ani vrozenou, ani nezměnitelnou charakteristiku, jakou je např. pohlaví či rasa, ale podléhá jistému prvku výběru. Pokud jde o stěžovatelku, tato vstoupila do Spojeného království coby žadatelka o azyl, status uprchlíka jí však přiznán nebyl. Nemůže být tedy považována za osobu, která pobývá na území smluvní strany proto, že se nemůže navrátit do své země původu. Navíc se následně rozhodla pro to, aby s ní ve Spojeném království pobýval i její syn. S ohledem na tento prvek volby spojený s imigračním statusem musí být sice odlišné zacházení na něm založené rovněž objektivně a rozumně odůvodněné, požadované odůvodnění ovšem nebude natolik závažné jako např. v případě odlišení založeného na státní příslušnosti. Navíc vzhledem k tomu, že předmět, o který se v této věci jedná, totiž poskytnutí bydlení osobám v nouzi, je převážně socioekonomické povahy, bude vládě přiznána relativně široká míra posuzovací volnosti (viz Stec a další, § 52).

48. Soud poznamenává, že zatímco před Court of Appeal ve věci Westminster v. Morris zdůvodňovala vláda dané odlišné zacházení zakotvené zákonem o bydlení z r. 1996 v tehdy platném znění potřebou kontroly imigrace a zabránění zneužívání systému sociálních dávek v zemi ("benefits tourism"), v projednávané věci předložila vláda Soudu zdůvodnění založené na potřebě spravedlivého přidělování nedostatečných prostředků. Podle vlády je důvodné, aby byly při přidělování sociálního bydlení upřednostňovány osoby s neměnným a trvalým právem pobývat ve Spojeném království a osoby s prioritní potřebou ubytování s ohledem na jimi vyživované osoby, které rovněž mají takové neměnné a trvalé právo pobytu.

49. Podle Soudu je legitimní, aby byla nastavena určitá kritéria přidělování sociálních benefitů, jakým je sociální bydlení, jestliže neexistuje dostatečná nabídka k uspokojení poptávky po něm, za předpokladu, že tato kritéria nejsou nahodilá či diskriminační. Soud již dříve vyslovil závěr, že jakýkoliv systém sociálního zabezpečení může pro zajištění své udržitelnosti využívat širokou kategorizaci jednotlivých skupin potřebných osob (viz Runkee and White proti Spojenému království, § 39). Soud rovněž připomíná svůj závěr ve věci Anatoliy Ponomaryov a Vitaliy Ponomaryov proti Bulharsku (§ 54), dle kterého jsou státy oprávněny k rozlišování jednotlivých kategorií cizinců pobývajících na jejich území a při omezování přístupu některých z těchto kategorií cizinců k nedostatkovým veřejným službám. Soud zastává názor, že sociální bydlení představuje takovou veřejnou službu.

50. Soud podotýká, že § 185 zákona o bydlení z roku 1996 ve spojení s prováděcími nařízeními (uvedená v § 14 výše) jednoznačně vymezuje, které kategorie osob jsou oprávněny žádat o sociální bydlení, které mohou požadovat pomoc při zprostředkování bydlení v případě, že jsou ohroženy ztrátou přístřeší, a které osoby nemohou být zohledňovány při zvažování, zda u jiné osoby existuje prioritní potřeba ubytování. Podle Soudu tuto kategorizaci osob nelze považovat za nahodilou či diskriminační. Osoby s neměnným právem pobytu ve Spojeném království, jako jsou uprchlíci či osoby s nepodmíněným povolením k časově neomezenému pobytu, mají právo jak žádat o sociální bydlení, tak o pomoc při zprostředkování bydlení. Osoby, jejichž povolení k pobytu ve Spojeném království je podmíněno jejich schopností zaopatřit se bez čerpání veřejných prostředků, takové oprávnění nemají. Soud v tomto ohledu poukazuje na tvrzení stěžovatelky, že je nesoudržné, aby byla oprávněna žádat o sociální bydlení, ale současně nebyla považována za osobu s prioritní potřebou v případě, že by se ona a její syn ocitli bez přístřeší. Dle Soudu však není nic nahodilého v tom, že stěžovatelce nebylo přiznáno postavení osoby s prioritní potřebou, pokud by toto mělo být založeno výlučně na přítomnosti jejího syna, jehož povolení ke vstupu a pobytu ve Spojeném království, udělené jen několik měsíců před tím, než stěžovatelka podala žádost o pomoc při zprostředkování bydlení, bylo výslovně podmíněno tím, že nebude čerpat žádné veřejné prostředky. Jestliže povolala svého syna do Spojeného království se znalostí podmínky, na základě které mu bylo uděleno povolení ke vstupu, akceptovala stěžovatelka současně tuto podmínku a zavázala se nevyužívat veřejných prostředků při péči o něj. Soud se ztotožňuje s tvrzením vlády, že je důvodné rozlišovat mezi osobami, které status prioritní potřeby odvozují od osoby, jež se nachází na území Spojeného království nezákonně nebo pod podmínkou, že nebudou čerpat prostředky z veřejných zdrojů, a ostatními. Soud tak dospívá k závěru, že právní úprava dopadající na projednávanou věc sledovala legitimní cíl, a sice spravedlivé přerozdělení omezených prostředků mezi rozdílné kategorie žadatelů.

51. Pokud jde o otázku přiměřenosti prostředků zvolených k naplnění daného legitimního cíle, Soud přihlédl ke specifickým okolnostem případu stěžovatelky. Bez toho, že by byla jakkoliv podceňována úzkost, kterou stěžovatelka musela pociťovat s ohledem na hrozbu ztráty přístřeší, Soud nicméně poznamenává, že stěžovatelka se nikdy skutečně bez přístřeší neocitla, a jak poukázala vláda (viz § 24), v případě, že by se tato hrozba skutečně naplnila, povinnost místního orgánu zajistit pomoc stěžovatelce a jejímu synovi by vyplývala rovněž z jiné právní úpravy než z § 193 zákona o bydlení z roku 1996. V daném případě se stěžovatelka, která původně žila v soukromém nájmu, přestěhovala se svým synem do jiného soukromého bydlení, přičemž tento nájem byl sjednán za pomoci místního orgánu. Soud poznamenává, že pokud by stěžovatelka měla nárok na získání statusu osoby s prioritní potřebou a skutečně jej i získala, bylo by jí nejspíše zajištěno přechodné ubytování, možná rovněž v soukromém sektoru, do doby, než by se uvolnil některý ze sociálních bytů. Soukromé bydlení, jež si stěžovatelka opatřila, se nacházelo mimo městskou část Southwark v důsledku nedostatku vhodného soukromého bydlení v této městské části. Takový případ by ovšem mohl nastat i v situaci, kdy by stěžovatelce byl přiznán status osoby s prioritní potřebou bydlení, pokud by v městské části Southwark nebylo v daném okamžiku dostupné vhodné bydlení. Stěžovatelka se přestěhovala zpět do Southwarku o 17 měsíců později, kdy jí zde byl zprostředkován nájem v sociálním bydlení, což představuje obdobný časový rámec, v jakém by bylo takové bydlení poskytnuto osobě s prioritní potřebou.

52. Za těchto okolností Soud dospěl k závěru, že odlišné zacházení, jemuž byla stěžovatelka podrobena, bylo rozumně a objektivně zdůvodněno potřebou pokud možno co nejspravedlivěji přerozdělit omezené kapacity sociálního bydlení ve Spojeném království a legitimně zohledňovalo imigrační status osob požadujících toto bydlení. S přihlédnutím ke skutkovým okolnostem daného případu byl dopad rozdílného zacházení přiměřený sledovanému legitimnímu cíli. Z toho důvodu nedošlo k porušení čl. 14 ve spojení s čl. 8 Úmluvy.

Výrok rozsudku

Z těchto důvodů Soud jednomyslně rozhodl, že čl. 14 Úmluvy ve spojení s čl. 8 Úmluvy nebyl porušen.




© Wolters Kluwer ČR, a. s.