Kenedi proti Maďarsku

Typ rozhodnutí: rozsudek 2. senátu

Číslo stížnosti: 31475/05

Datum: 26. 5. 2009

Složení senátu: F. Tulkens, předsedkyně senátu (Belgie), I. C. Barreto (Portugalsko), V. Zagrebelsky (Itálie), D. Jočiene (Litva), A. Sajó (Maďarsko), N. Tsotsoria (Gruzie), I. Karakas (Turecko).

[§ 1. – 4. Průběh řízení před Soudem]

A. Okolnosti případu

5. Stěžovatel se narodil v roce 1947 a žije v Budapešti.

6. Stěžovatel je historik, který se zabývá studiem činnosti tajných služeb v diktátorských režimech, srovnáváním složek politické policie v jednotlivých totalitních režimech a fungováním států sovětského typu. V této oblasti publikoval několik prací.

7. Během přípravy studie týkající se fungování maďarské Státní bezpečnosti Ministerstva vnitra v šedesátých letech dvacátého století požádal stěžovatel toto ministerstvo (dne 21. 9. 1998) o zpřístupnění některých dokumentů.

8. Dne 10. 11. 1998 byla jeho žádost zamítnuta. Ministerstvo se odvolalo na rozhodnutí ze dne 29. 10. 1998, podle kterého jsou žádané dokumenty klasifikovány jako státní tajemství až do roku 2048.

9. Dne 10. 12. 1998 podal stěžovatel na ministerstvo žalobu, ve které se opíral o § 21 zákona č. 63/1992 o ochraně osobních údajů a veřejné povaze informací veřejného zájmu. V žalobě požadoval neomezený přístup k dokumentům, přičemž doložil, že je nezbytně potřebuje k probíhajícímu historickému výzkumu.

10. Budapešťský krajský soud rozhodl dne 19. 1. 1999 ve prospěch stěžovatele a přiznal mu právo na přístup k dokumentům pro výzkumné účely. Soud naznal, že předmětné dokumenty byly jako tajné označeny již během komunistické éry. V souladu s § 28 odst. 2 zákona č. 65/1995 o státním a služebním tajemství měly být za tajné označeny znovu nejpozději do 30. 6. 1996. Pokud k tomu nedošlo, přestaly dokumenty být tajné ipso iure 1. 6. 1996, bez ohledu na rozhodnutí ze dne 29. 10. 1998.

11. Dne 20. 4. 1999 Nejvyšší soud odmítl odvolání ministerstva, neboť bylo podáno opožděně.

12. Dne 1. 11. 1999 ministerstvo umožnilo stěžovateli přístup k předmětným dokumentům pod podmínkou, že se zaváže k mlčenlivosti.

13. Stěžovatel požádal dne 10. 10. 1999 o výkon rozhodnutí, neboť považoval požadavek ministerstva za nepřijatelný. 21. 12. 2000 bylo zahájeno vykonávací řízení a soud nařídil výkon rozhodnutí. V odůvodnění rozhodnutí budapešťský krajský soud uvedl, že ministerstvo nemělo právo požadovat po stěžovateli mlčenlivost.

14. Dne 21. 11. 2001 Nejvyšší soud potvrdil rozhodnutí krajského soudu ze dne 21. 12. 2000, ale v textu odůvodnění již nezopakoval poznámku o tom, že ministerstvo nemá právo mlčenlivost požadovat.

15. Během tohoto řízení podalo ministerstvo návrh na zastavení vykonávacího řízení. 25. 2. 2002 Okresní soud Pešť- střed návrh zamítl s tím, že návrh ministerstva ze dne 1. 11. 1999 byl nevyhovující a že zahájení vykonávacího řízení bylo zákonné. Dne 15. 10. 2002 krajský soud zamítl odvolání ministerstva.

16. Dne 29. 10. 2002 vystavilo ministerstvo stěžovateli povolení k přístupu k dokumentům, ale zakázalo mu publikovat získané informace, které by se týkaly státního tajemství.

17. Soud uložil dne 23. 6. 2003 ministerstvu pokutu ve výši 100 000,- HUF (cca 400 EUR), neboť dle jeho názoru vydané rozhodnutí nebylo v souladu s rozhodnutím o nařízení výkonu rozhodnutí.

18. Dne 18. 12. 2003 byly všechny předmětné dokumenty kromě jediného přemístěny do Národního archivu, čímž se staly veřejnými.

19. Ministerstvo bylo znovu pokutováno (300 000,- HUF/ 1 200 EUR) dne 22. 10. 2004 za nezpřístupnění posledního dokumentu. Ministerstvo namítlo, že materiál není v jeho dispozici, neboť byl dne 6. 2. 2004 přemístěn do archivu ministerstva obrany.

20. Dne 26. 2. 2005 okresní soud zamítl námitku ministerstva a rozhodl, že ani přestěhování dokumentu nezbavuje ministerstvo povinnosti zpřístupnit ho stěžovateli.

21. Okresní soud zamítl dne 10. 6. 2005 návrh ministerstva, aby bylo určeno, že jeho právním nástupcem v této věci je Národní archiv.

22. Dne 24. 6. 2005 krajský soud zrušil rozhodnutí okresního soudu ze dne 22. 10. 2004, 26. 1. 2005 a 10. 6. 2005 a vrátil věc k rozhodnutí soudu první instance.

23. Okresní soud dne 21. 4. 2006 znovu zamítl návrh ministerstva vnitra, aby bylo určeno, že jeho právním nástupcem v této záležitosti je Národní archiv. Dne 4. 7. 2006 však okresní soud určil, že nástupcem ministerstva vnitra je v této otázce nově vzniklé Ministerstvo pro místní správu a regionální rozvoj. Dne 20. 10. 2006 byl zamítnut návrh nového ministerstva, aby bylo řízení přerušeno do doby, než nové ministerstvo převezme agendu.

24. Krajský soud zamítl dne 5. 6. 2007 odvolání nového ministerstva proti rozhodnutím ze dne 21. 4., 4. 7. a 20. 10. 2006. Neúspěšná byla i žádost ministerstva o přezkum rozhodnutí ze strany Nejvyššího soudu.

25. Do data vydání tohoto rozhodnutí se stěžovatel nedomohl přístupu k poslednímu dokumentu.

B. Relevantní vnitrostátní právní úprava

26. § 21 zákona č. 63/1992 o ochraně osobních údajů a veřejné povaze informací veřejného zájmu stanoví, že:

„(1) Osoba, jejíž žádost o informace veřejného zájmu byla zamítnuta, se může svého práva domáhat u soudu.

(2) Důkazní břemeno ohledně zákonnosti a odůvodněnosti zamítnutí leží na orgánu, který žádost vyřizoval.

(3) Žaloba musí být podána ve lhůtě 30 dnů od oznámení zamítnutí u orgánu, který odmítl informace poskytnout.

…


(6) Soud řeší tyto případy přednostně.

(7) Pokud soud rozhodne, že je žaloba důvodná, vydá rozhodnutí, kterým orgánu, který informacemi ve veřejném zájmu disponuje, uloží, aby je žalobci poskytl.“

27. § 28 odst. 2 zákona č. 65/1995 o státním a služebním tajemství, který nabyl účinnosti k 1. 6. 1995, stanoví, že:

„Rozhodnutí o utajení dokumentu vydaná před rokem 1980 musí být přezkoumána do jednoho roku od nabytí účinnosti tohoto zákona. Po marném uplynutí lhůty přestávají být dokumenty utajené.“

28. Stěžovatel napadá délku doby, po kterou nebylo vykonáno soudní rozhodnutí, které mu zaručovalo přístup k dokumentům potřebným pro jeho výzkum. Odvolává se přitom na čl. 6 odst. 1, čl. 10 a čl. 13 Úmluvy. Vláda jeho tvrzení popírá.

29. Soud má za to, že stěžovatelova tvrzení nejsou zjevně neopodstatněná ve smyslu čl. 35 odst. 3 Úmluvy. Stížnost není nepřijatelná ani z jiných důvodů, je proto třeba ji prohlásit za přijatelnou.

K tvrzenému porušení čl. 6 odst. 1 Úmluvy

30. Stěžovatel má za to, že v přiměřené době nedosáhl vykonatelnosti definitivního soudního rozhodnutí, v čemž spatřuje porušení čl. 6 odst. 1 Úmluvy, který zní:

„Každý má právo na to, aby jeho záležitost byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným soudem, zřízeným zákonem, který rozhodne o jeho občanských právech nebo závazcích ….“

31. Vláda tvrdí, že jednání stěžovatele – především to, že trval na neomezeném přístupu ke všem dokumentům – mělo za následek prodloužení délky celého řízení. Z rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 21. 11. 2001 dle jejich názoru jasně vyplynulo, že neexistuje žádný právní základ, na jehož základě by stěžovatel mohl požadovat zpřístupnění všech dokumentů pro účely zveřejnění. V každém případě, hlavní rozhodnutí ze dne 19. 1. 1999 přiznalo stěžovateli přístup k dokumentům výhradně k vědeckým účelům.

32. Stěžovatel se s tímto názorem neztotožňuje.

A. Použitelnost čl. 6 odst. 1

33. Soud má za to, že domácí soudy uznaly existenci stěžovatelova práva na přístup k předmětným informacím. Stěžovatel tento přístup potřeboval, aby mohl zakončit a vydat historickou studii. Soud poznamenává, že toto zveřejnění spadá pod jeho právo na svobodu projevu chráněnou čl. 10 Úmluvy. V této souvislosti připomíná, že právo na svobodu projevu je „občanským právem“ ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Navíc použitelnost tohoto článku nezpochybnila ani jedna ze stran.

34. Soud je proto přesvědčen, že předmětný spor spadá pod civilní část čl. 6 odst. 1 Úmluvy.

B. Slučitelnost s čl. 6 odst. 1

35. Časové období, které je třeba vzít v potaz, začalo dne 10. 11. 1998, kdy byla zamítnuta původní stěžovatelova žádost o zpřístupnění informací adresována ministerstvu vnitra. V této souvislosti Soud znovu zdůrazňuje, že výkon jakéhokoli soudního rozhodnutí musí být bráno jako integrální součást práva na „projednání“ ve smyslu čl. 6 Úmluvy (Hornsby proti Řecku). Rozhodování ve třech instancích a vykonávací řízení trvalo v tomto případě téměř deset a půl roku.

36. Soud se neztotožňuje s tvrzením vlády, že stěžovatelovo trvání na svém požadavku nemělo právní opodstatnění (viz odst. 31) a že celé řízení bylo zbytečné. Naopak má za to, že po vydání rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 21. 11. 2001 se soudy několikrát zabývaly opodstatněností jeho nároku a opakovaně rozhodly ve prospěch stěžovatele. Navíc protistranu pokutovaly za neplnění rozhodnutí (viz odst. 13 až 24).

37. Soud podotýká, že přiměřenost délky řízení musí být vždy hodnocena ve světle okolností daného případu, přičemž musí být vzata v potaz tato kritéria: složitost případu, jednání stěžovatele a relevantních orgánů, důležitost, kterou má pro stěžovatele projednávaná záležitost (mimo jiné Frydlender proti Francii).

38. Soud často shledává porušení čl. 6 odst. 1 Úmluvy v případech obdobných tomuto (viz Frydlender proti Francii).

39. Po prostudování všech doložených materiálů dospěl Soud k závěru, že vláda nepředložila žádný fakt ani přesvědčivý argument, na základě kterého by za daných okolností mohl dospět k jinému závěru. S ohledem na ustálenou judikaturu v této věci Soud konstatuje, že délka řízení byla příliš dlouhá a nesplňuje požadavek „přiměřenosti“. Proto došlo k porušení čl. 6 odst. 1 Úmluvy.

K tvrzenému porušení čl. 10 Úmluvy

40. Stěžovatel má dále za to, že mu ministerstvo svým zdráhavým přístupem znemožnilo vydat objektivní studii o fungování maďarské státní bezpečnosti.

41. Soud má za to, že tato stížnost spadá pod čl. 10 Úmluvy, který zní:

„1. Každý má právo na svobodu projevu. Toto právo zahrnuje svobodu zastávat názory a přijímat a rozšiřovat informace nebo myšlenky bez zasahování státních orgánů a bez ohledu na hranice. Tento článek nebrání státům, aby vyžadovaly udělování povolení rozhlasovým, televizním nebo filmovým společnostem. 2. Výkon těchto svobod, protože zahrnuje i povinnosti i odpovědnost, může podléhat takovým formalitám, podmínkám, omezením nebo sankcím, které stanoví zákon a které jsou nezbytné v demokratické společnosti v zájmu národní bezpečnosti, územní celistvosti nebo veřejné bezpečnosti, předcházení nepokojům a zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky, ochrany pověsti nebo práv jiných, zabránění úniku důvěrných informací nebo zachování autority a nestrannosti soudní moci.“

42. Vláda připustila, že došlo k zásahu do stěžovatelova práva na svobodu projevu. Má však za to, že zpětné označení dokumentů za utajované sledovalo legitimní cíl národní bezpečnosti, což je oblast, kde stát požívá jistou míru uvážení. Navíc má vláda za to, že je pouze stěžovatelova vina, že nedokončil svou studii, když tvrdošíjně trval na neomezeném přístupu k informacím. Stěžovatel s tímto názorem nesouhlasí.

43. Soud poznamenává, že vláda uznala, že došlo k zásahu do stěžovatelova práva na svobodu projevu. Soud zdůrazňuje, že mít přístup k originálním zdrojům pro legitimní historický výzkum materiálům je základní složkou práva na svobodu projevu (mutatis mutandis Társaság a Szabadságjogokért proti Maďarsku). Zásah do stěžovatelova práva na svobodu projevu bude v rozporu s čl. 10 Úmluvy, pokud nesplní kritéria uvedená v čl. 10 odst. 2 Úmluvy. Proto musí být rozhodnuto, zda byl zásah předvídán zákonem, zda sledoval jeden nebo více legitimních cílů uvedených v tomto odstavci a zda bylo nezbytné v demokratické společnosti těchto cílů dosahovat.

44. Soud znovu zdůrazňuje, že sousloví “které stanoví zákon” uvedené v druhém odstavci čl. 10 Úmluvy odkazují na ten samý koncept zákonnosti, na který Úmluva odkazuje na jiných místech použitím stejných nebo podobných výrazů, jako například “v souladu se zákonem”, které je užito v čl. 11 odst. 2 Úmluvy. Koncept zákonnosti v Úmluvě znamená nejen soulad s vnitrostátní právní úpravou, ale zároveň implicitně obsahuje kvalitativní požadavky na domácí právo, které by mělo být předvídatelné a prosté libovůle (Rekvényi proto Maďarsku).

45. Soud poznamenává, že ve prospěch stěžovatele bylo vydáno soudní rozhodnutí, které mu garantovalo přístup k předmětným materiálům (viz odst. 10). Spor se po té vedl o rozsah tohoto přístupu. V souladu s původním rozhodnutím Nejvyššího soudu soudy v navazujících řízeních o výkonu rozhodnutí a o uložení sankce ministerstvu rozhodovaly ve prospěch stěžovatele. Za těchto okolností proto nelze než konstatovat, že zatvrzelá neochota vnitrostátních orgánů uposlechnout příkazu k provedení výkonu rozhodnutí, byla porušením vnitrostátních předpisů a rovnala se svévoli. Obstrukční charakter tohoto chování lze vyčíst i z toho, že Soud shledal porušení čl. 6 odst. 1 Úmluvy (viz odst. 39) spočívající v nepřiměřené délce řízení. Dle názoru Soudu nelze takové zneužití moci ze strany úřadů nazvat opatřením “stanoveným zákonem”.

Z toho vyplývá, že došlo k porušení čl. 10 Úmluvy.

K tvrzenému porušení čl. 13 ve spojení s čl. 10 Úmluvy

46. Stěžovatel má dále za to, že neměl k dispozici žádný účinný prostředek nápravy proti zásahu do práva chráněného čl. 10 Úmluvy, který vyžaduje čl. 13 Úmluvy, který zní:

“Každý, jehož práva a svobody přiznané touto Úmluvou byly porušeny, musí mít účinné právní prostředky nápravy před národním orgánem, i když se porušení dopustily osoby při plnění úředních povinností.“

Vláda tvrdí, že opravné prostředky, které měl stěžovatel k dispozici, byly za daných okolností účinné. Stěžovatel s tímto tvrzením nesouhlasí.

47. Soud znovu upozorňuje, že čl. 13 Úmluvy garantuje každému, kdo tvrdí, že došlo k porušení práv a svobod, a toto tvrzení se zakládá na hájitelných argumentech, účinný prostředek nápravy před národním orgánem. Soud má za to, že povinnosti státu vyplývající z tohoto článku zahrnují také povinnost národního orgánu zajistit výkon takového opravného prostředku (srovnej čl. 2 odst. 3 písm. c) Mezinárodního paktu o občanských a politických právech). Pro Soud by bylo nemyslitelné, kdyby čl. 13 garantoval právo na účinný prostředek nápravy, ale kdyby negarantoval úspěšné provedení zvoleného nápravného prostředku. Opačný názor by vedl k situacím neslučitelných se zásadami právního státu, které se smluvní strany Úmluvy zavázaly respektovat při její ratifikaci ( mutatis mutandis Hornsby proti Řecku).

48. V daném případě vnitrostátní orgány, které byly v prvé řadě vázány zásadami právního státu, neústupně odolávaly oprávněným snahám stěžovatele vymoci si dodržování svých práv, navíc potvrzených vnitrostátnímu soudy. Za těchto okolností je Soud toho názoru, že prostředky určené k nápravě porušení stěžovatelova práva chráněného čl. 10 Úmluvy se ukázaly jako neúčinné.

Proto došlo k porušení čl. 13 ve spojení s čl. 10 Úmluvy.

[§ 49. – 56. K aplikaci čl. 41 Úmluvy]


Výrok rozsudku

Z těchto důvodů Soud jednomyslně rozhodl, že:

1. stížnost je přijatelná;

2. čl. 6 odst. 1 Úmluvy byl porušen;

3. čl. 10 Úmluvy byl porušen;

4. čl. 13 ve spojení s čl. 10 Úmluvy byl porušen.






© Wolters Kluwer ČR, a. s.