Társaság a Szabadságjogokért (Maďarská unie občanských svobod) proti Maďarsku

Typ rozhodnutí: rozsudek senátu (2. sekce)

Číslo stížnosti: 37374/05

Datum: 14. 4. 2009

Složení senátu: F. Tulkens, předsedkyně senátu (Belgie), I. C. Barreto (Portugalsko), V. Zagrebelsky (Itálie), D. Jočiené (Litva), D. Popović (Srbsko), A. Sajó (Maďarsko).

[§ 1. – 5. Průběh řízení před ESLP]

I. Okolnosti případu

6. Stěžovatelem je sdružení, které bylo založeno v roce 1994 a má sídlo v Budapešti.

7. V březnu 2004 podal jeden z poslanců Parlamentu společně s několika dalšími jednotlivci u Ústavního soudu návrh na přezkum několika posledních novel trestního zákona týkajících se drogových trestných činů.

8. V červenci 2004 poskytl dotyčný poslanec rozhovor médiím ohledně této stížnosti.

9. Dne 14. 9. 2004 stěžovatel – nevládní organizace, jejímž deklarovaným cílem je hájit lidská práva a posilovat občanskou společnost a právní stát v Maďarsku a která působí v oblasti drogové politiky – požádal Ústavní soud, aby mu umožnil přístup k ústavní stížnosti, která u něj byla podána a o níž zatím nebylo rozhodnuto, a to v souladu s § 19 zákona č. 63/1992 Sb., o ochraně osobních údajů.

10. Ústavní soud dne 12. 10. 2004 zamítl tuto žádost, aniž by se předem poradil s dotčeným poslancem, přičemž argumentoval tím, že stížnost, o níž zatím Ústavní soud pravomocně nerozhodl, nemůže být zpřístupněna třetím osobám bez souhlasu toho, kdo ji podal.

11. Dne 10. 11. 2004 podal stěžovatel žalobu proti Ústavnímu soudu u Krajského soudu v Budapešti. Stěžovatel navrhoval, aby krajský soud uložil žalovanému povinnost zpřístupnit stěžovateli ústavní stížnost v souladu s § 21 odst. 7 zákona o ochraně osobních údajů z roku 1992.

12. Dne 13. 12. 2004 Ústavní soud rozhodl o ústavnosti napadaných novel trestního zákona. Toto rozhodnutí obsahovalo shrnutí předmětné stížnosti a jeho vyhlášení bylo veřejné.

13. Bez ohledu na skutečnost, že řízení Ústavního soudu bylo skončeno, zamítl krajský soud dne 24. 1. 2005 žalobu stěžovatele. Konstatoval v podstatě to, že ústavní stížnost nemůže být považována za „údaj“ jehož nezpřístupnění by mohlo být napadáno podle zákona o ochraně osobních údajů z roku 1992.

14. Stěžovatel se odvolal a ve svém odvolání napadl právní posouzení krajského soudu a požadoval, aby mu byl umožněn přístup ke stížnosti po odstranění všech osobních údajů v ní obsažených.

15. Dne 5. 5. 2005 odvolací soud potvrdil rozsudek soudu 1. stupně. Konstatoval, že stížnost obsahovala „údaje“ a že tyto údaje byly „osobní“ a nemohly být tudíž zpřístupněny třetí osobě bez souhlasu jejího autora. Takováto ochrana osobních údajů jiných nemůže být převážena jiným oprávněným zájmem, včetně přístupu k veřejným informacím.

16. Druhý návrh stěžovatele byl zamítnut bez konkrétního odůvodnění.

[II. Relevantní vnitrostátní právo]

K tvrzenému porušení čl. 10 Úmluvy

17. Stěžovatel tvrdí, že rozhodnutí maďarských soudů v daném případě založilo porušení jeho práva na přístup k veřejným informacím, což podle jeho názoru bylo v rozporu s čl. 10 Úmluvy, jehož relevantní část stanoví:

1. Každý má právo na svobodu projevu. Toto právo zahrnuje svobodu zastávat názory a přijímat a rozšiřovat informace nebo myšlenky bez zasahování státních orgánů a bez ohledu na hranice. Tento článek nebrání státům, aby vyžadovaly udělování povolení rozhlasovým, televizním nebo filmovým společnostem.

2. Výkon těchto svobod, protože zahrnuje i povinnosti i odpovědnost, může podléhat takovým formalitám, podmínkám, omezením nebo sankcím, které stanoví zákon a které jsou nezbytné v demokratické společnosti v zájmu národní bezpečnosti, územní celistvosti nebo veřejné bezpečnosti, předcházení nepokojům a zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky, ochrany pověsti nebo práv jiných, zabránění úniku důvěrných informací nebo zachování autority a nestrannosti soudní moci.

A. Argumenty vlády

18. Vláda nepopírá, že došlo k zásahu do práv stěžovatele vyplývajících z čl. 10 Úmluvy. Zdůraznila však, že odst. 2 tohoto ustanovení dovoluje státům omezit za určitých okolností toto právo. Podle judikatury Soudu požívají státy jistou míru volného uvážení při stanovování, zda je určité omezení práva podle čl. 10 nezbytné či nikoli.

19. Dále vláda uvedla, že Ústava zakotvuje právo na svobodu projevu a právo na přístup k informacím veřejné povahy a stát zajišťuje jejich výkon ustanoveními v samostatných předpisech. Možnost zasáhnout do těchto práv je tudíž stanovena zákonem. Zákon o ochraně osobních údajů z roku 1992 upravoval fungování základních práv zakotvených v čl. 59 odst. 1 a čl. 61 odst. 1 Ústavy. Definice veřejných údajů obsažená v tomto zákoně před novelou z 1. 6. 2005 vyloučila osobní údaje a zaručila přístup ke všem ostatním údajům. V projednávaném případě rozhodl soud druhé instance, že údaje, jejichž zpřístupnění bylo navrhováno, byly osobní, protože obsahovaly osobní údaje dotčeného poslance a jeho názory, což by umožnilo identifikovat jeho osobu. Pouhá skutečnost, že se dotčený poslanec rozhodl podat ústavní stížnost, nemůže být považováno za souhlas se zpřístupněním těchto údajů, jelikož Ústavní soud rozhodoval v neveřejném zasedání a jeho rozhodnutí, ačkoliv byla vyhlašována veřejně, neobsahovala osobní údaje stěžovatelů. Stěžovatelé tudíž nebrali v úvahu možnost, že jejich osobní údaje budou zveřejněny.

20. Vláda podpořila názor obou soudů, že zacházení s veřejnými údaji je ovládáno pravidlem definujícím jeho veřejnou povahu, zatímco zacházení s osobními údaji zásadou sebeurčení. Přístup k informacím veřejné povahy mohl být tudíž omezen, protože tyto informace obsahovaly údaje, jejichž ochrana byla zásadní pro ochranu osobních údajů. Pokud by zákonodárce učinil ústavní stížnosti a údaje v nich obsažené přístupné komukoli tím, že by označil ústavní stížnosti za veřejné údaje, odradilo by to občany od zahajování takovýchto řízení. Podle názoru vlády tudíž vnitrostátní soudy jednaly v souladu se zákonem a s Úmluvou, když odepřely přístup k ústavní stížnosti dotčeného poslance.

21. Podle zákona o ochraně osobních údajů z roku 1992 byl přístup k veřejným informacím omezen právem na ochranu osobních údajů. Vláda zastává názor, že toto omezení splňuje požadavky kladené Úmluvou v tom směru, že je zakotveno zákonem, bylo aplikováno za účelem ochrany práv druhých a bylo nezbytné v demokratické společnosti.

B. Argumenty stěžovatele

22. Stěžovatel uvedl, že přijímání a sdělování informací je předpokladem svobody projevu, protože není možné vytvářet a zastávat podložené názory bez znalosti relevantních a přesných skutečností. Jelikož stěžovatel působí aktivně v drogové politice v Maďarsku, odepření přístupu k inkriminované stížnosti mu znemožnilo uskutečňovat svou misi a účastnit se veřejné diskuse o dané problematice. Stěžovatel tvrdí, že v této věci hraje obdobnou roli jako média, neboť umožňuje veřejnosti seznámit se s přístupy politických lídrů vůči drogové problematice a vytvořit si o nich svůj názor. Ústavní soud však zmařil jeho pokus zahájit veřejnou diskusi hned ve stádiu přípravy.

23. Stěžovatel dále uvedl, že státy mají pozitivní závazky podle čl. 10 Úmluvy. Jelikož v daném případě maďarské orgány nemusely shromáždit požadované informace, které již byly dostupné, bylo jejich jedinou povinností nebránit jejich zpřístupnění. Zpřístupnění veřejných informací na žádost spadá pod právo „přijímat“ informace jak vyplývá z čl. 10 odst. 1 Úmluvy. Toto ustanovení chrání nejen ty, kdo si přejí informovat ostatní, ale také ty, kdo požadují takovéto informace. Zastávat jiné stanovisko by znamenalo, že svoboda projevu znamená jen absenci cenzury, což by bylo neslučitelné s výše uvedenými pozitivními závazky.

24. Stěžovatel také uvedl, že privátní sféra politiků je užší, než je tomu u jiných občanů, protože se sami vystavili kritice. Přístup k jejich osobním údajům se může stát nezbytným, jde-li o jejich veřejné působení jako je tomu v projednávaném případě. Pokud by měly být přijaty argumenty vlády, byly by všechny informace považovány za osobní a tudíž vyloučeny z veřejné debaty – což by učinilo pojem „veřejné informace“ bezvýznamným. V každém případě by však nedošlo k prozrazení osobních údajů dotčeného poslance v souvislosti s podanou stížností.

25. Stěžovatel navíc napadl existenci legitimního cíle. Ústavní soud nikdy nedotazoval dotčeného poslance, zda by svolil s odhalením svých osobních údajů obsažených ve stížnosti. Nemůže být tudíž tvrzeno, že dané omezení sloužilo k ochraně jeho práv. Skutečným cílem Ústavního soudu bylo totiž zabránit veřejné diskusi o této problematice. Stěžovatel považuje utajování takových stížností za znepokojivé, protože brání veřejnosti seznámit se s praxí Ústavního soudu. Ale i kdyby existoval legitimní cíl, dané omezení nebylo nezbytné v demokratické společnosti. Široký přístup k veřejným informacím je v souladu s posledním vývojem v oblasti ochrany lidských práv i s Rezolucí č. 1087 (1996) Parlamentního shromáždění Rady Evropy.

C. Posouzení Soudem

1. Zda došlo k zásahu

26. Soud opakovaně konstatoval, že veřejnost má právo obdržet informace týkající se veřejného zájmu. Jeho judikatura v této oblasti se vyvíjela ve vztahu k svobodě tisku, která slouží k sdělování informací a názorů (viz Observer a Guardian proti Spojenému království, § 59; Thorgeir Thorgeirson proti Islandu, § 63). V této souvislosti je zapotřebí nejpečlivějšího přezkumu ze strany Soudu v případech, kdy stát činí taková opatření, která jsou způsobilá potlačit účast tisku, jednoho z „hlídacích psů“ společnosti, na veřejné diskusi týkající se legitimních veřejných záležitostí (viz Bladet Tromso a Stensaas proti Norsku, a Jersild proti Dánsku), včetně opatření, která činí přístup k informacím toliko obtížný.

27. Z pohledu zájmů chráněných čl. 10 Úmluvy nemůže zákon dovolovat arbitrární omezení, která se mohou stát formou nepřímé cenzury, pokud státní orgány vytvoří překážky sběru informací. Například posledně zmíněná činnost je zásadním přípravným krokem v novinářské činnosti a je inherentní, chráněnou částí svobody tisku (viz Dammann proti Švýcarsku). Fungování tisku zahrnuje vytváření fóra pro veřejnou diskusi. Realizace této funkce však není omezena jen na média a profesionální žurnalisty. V projednávaném případě vytvářela prostor pro veřejnou diskusi nevládní organizace. Účel činnosti stěžovatele je tudíž možno považovat za zásadní prvek informované společnosti. Soud opakovaně uznal důležitou roli, kterou hraje občanská společnost v diskuzi o veřejných otázkách (viz např. Steel a Moris proti Spojenému království). Stěžovatelem je nevládní organizace, která zabývající se litigací v oblasti lidských práv. Jeho posláním je mimo jiné ochrana informační svobody. Může být proto nazýván, stejně jako tisk, „hlídacím psem“ společnosti (viz Riolo proti Itálii; Vides Aizsadz?bas Klubs proti Litvě). Za těchto okolností Soud souhlasí s tím, že si stěžovatel zaslouží stejnou ochranu plynoucí z Úmluvy jako tisk.

28. Předmětem sporu byla v daném případě ústavnost trestní legislativy týkající se drogových trestných činů. Podle názoru soudu představovalo podání podnětu k a posteriori přezkumu této legislativy, obzvláště když byl podán poslancem, záležitost veřejného zájmu. Soud tudíž má za to, že stěžovatel byl zainteresován na legitimním sběru informací o záležitosti veřejného významu. Soud má za to, že státní orgány narušily přípravné stádium tohoto procesu tím, že mu vytvořili administrativní překážku. Monopol na informace, který požíval Ústavní soud, tak představoval formu cenzury. Navíc v situaci, kdy cílem stěžovatele bylo sdělit veřejnosti informace obsažené v inkriminované ústavní stížnosti a tím přispět k veřejné diskusi týkající se úpravy drogových trestných činů, bylo jeho právo obdržet informace zjevně porušeno.

29. Došlo tudíž k zásahu do práv stěžovatele zakotvených v čl. 10 Úmluvy.

2. Zda byl zásah oprávněný

30. Soud znovu zopakoval, že zásah do práv stěžovatele plynoucích z čl. 10 odst. 1 Úmluvy poruší Úmluvu, pokud nebude splňovat požadavky kladené v čl. 10 odst. 2. Musí být tudíž zjištěno, zda byl zásah „stanovený zákonem“, zda sledoval jeden nebo více legitimních cílů zakotvených v tomto ustanovení a zda byl „nezbytný v demokratické společnosti“, aby těchto cílů dosáhl.

a) „Stanovený zákonem“

31. Stěžovatel požadoval informace na základě zákona o ochraně osobních údajů, který garantuje přístup k informacím veřejného zájmu. Vláda argumentovala tím, že tato legislativa poskytovala postačující právní titul pro zásah do stěžovatelova práva na svobodu projevu s odůvodněním, že ochrana osobních údajů převážila nad prvkem veřejného zájmu.

32. Soud je přesvědčen, že zásah byl „stanovený zákonem“ ve smyslu čl. 10 odst. 2 Úmluvy.

b) Legitimní cíl

33. Stěžovatel tvrdí, že dané omezení nemůže být považováno za sloužící ochraně práv dotčeného poslance, jelikož Ústavní soud ho nikdy nepožádal o souhlas se zpřístupněním jeho osobních údajů. Vláda uvedla, že zásah sloužil k ochraně práv jiných.

34. Soud má za to, že dotčený zásah může být nazírán jako sloužící k ochraně práv jiných ve smyslu čl. 10 odst. 2 Úmluvy.

c) Nezbytný v demokratické společnosti

35. Soud na úvod poznamenal, že „čl. 10 nepřiznává jednotlivci právo na přístup ke spisu obsahující informace o jeho osobě, ani neukládá vládě takové informace jednotlivci poskytnout“ (Leader proti Švédsku, § 74) a že „je obtížné vyvodit z Úmluvy obecné právo na přístup k úředním spisům a informacím“ (Loiseau proti Francii). Soud nicméně v poslední době přistoupil k širšímu výkladu pojmu „svoboda přijímat informace“ (viz Sdružení Jihočeské matky proti České republice) a tím také k uznání práva na přístup k informacím.

36. V každém případě Soud podotýká, že „právo získat informace zásadně zakazuje vládě, aby zabránila jednotlivci přijímat informace, které třetí osoba je ochotna tomuto jednotlivci zpřístupnit“ (Leader, § 74). Soud má za to, že v důsledku cenzury informačního monopolu došlo v projednávaném případě k zásahu do výkonu funkcí „hlídacího psa“ společnosti, který má obdobné postavení jako tisk, spíše než k porušení obecného práva na přístup k úředním dokumentům. V tomto směru může být učiněno srovnání s předchozími úvahami Soudu, podle nichž si zasluhuje nejpečlivější přezkum taková situace, kdy stát vytvoří překážky fungování tisku (viz Chalvy a ostatní proti Francii, § 66). Povinností státu v oblasti svobody tisku je naopak vyloučení bariér, které brání výkonu funkcí tisku tam, kde je jediným důvodem takových bariér informační monopol státu. Soud v této souvislosti poznamenal, že informace požadované stěžovatelem v projednávaném případě byly okamžitě dostupné (viz, a contrario, Guerra a ostatní proti Itálii, § 53) a nebylo tudíž nutné, aby je stát vyhledával sám. Soud má tudíž za to, že stát měl povinnost nebránit toku informací požadovaných stěžovatelem.

37. Soud podotýká, že stěžovatel vyžadoval informace o ústavní stížnosti případně i bez osobních údajů jejího autora. Soud navíc považuje za nepravděpodobné, že by se ve stížnosti objevovaly jakékoli odkazy na soukromý život poslance. Je pravdou, že poslanec informoval tisk o skutečnosti, že podal ústavní stížnost a názor vyjádřený ve stížnosti o této veřejné problematice by tudíž mohl být identifikován s jeho osobou. Soud však má za to, že by bylo pro svobodu projevu v oblasti politiky fatální, kdyby veřejné osoby mohly cenzurovat tisk a veřejnou diskusi ve jménu ochrany svých osobnostních práv z důvodu, že se jejich názory o veřejných záležitostech vztahují k jejich osobě a tvoří tudíž osobní údaje, které nemohou být zpřístupněny bez jejich souhlasu. Takovéto ohledy nemohou podle názoru Soudu ospravedlnit zásah, který je napadán v projednávané stížnosti.

38. Soud zastává názor, že překážky vytvořené za účelem zabránit přístupu k informacím veřejného zájmu může odradit ty, kdo pracují v médiích a obdobných oblastech od jejich vyhledávání. V důsledku toho by nebyli schopni nadále plnit svou roli „veřejných hlídacích psů“ a jejich schopnost poskytovat přesné a spolehlivé informace by byla nepříznivě ovlivněna (viz, mutatis mutandis, Goodwin proti Spojenému království, § 39).

39. Výše uvedené úvahy přivedly Soud k závěru, že zásah do stěžovatelovy svobody projevu v projednávaném případě nemůže být považován za nezbytný v demokratické společnosti. Z toho plyne, že čl. 10 Úmluvy byl porušen.

[§ 40. – 47. K aplikaci čl. 41 Úmluvy ]

Výrok Soudu

Z těchto důvodů Soud jednomyslně

1. rozhodl, že čl. 10 Úmluvy byl porušen;

2. rozhodl, že konstatování porušení představuje dostatečné zadostiučinění za veškerou nemateriální újmu, kterou stěžovatel utrpěl;

3. rozhodl, že

(a) žalovaný stát musí zaplatit stěžovateli do tří měsíců ode dne, kdy se rozsudek stane konečným podle čl. 44 odst. 2 Úmluvy 3000 EUR plus daň, jež může být na částku uvalena,

(b) tato částka bude navýšena o prostý úrok rovnající se nejnižší výpůjční sazbě Evropské centrální banky navýšené o tři procentní body za období od vypršení uvedené lhůty do zaplacení;

4. se odmítá zbytek stěžovatelových požadavků na spravedlivé zadostiučinění.







© Wolters Kluwer ČR, a. s.