Tsfayo proti Spojenému království

Typ rozhodnutí: rozsudek senátu (4. sekce)

Číslo stížnosti: 60860/00

Datum: 14. 11. 2006

Složení senátu: J. Casadevall, předseda senátu (Andorra), N. Bratza (Spojené království), G. Bonello (Malta), R. Maruste (Estónsko), S. Pavlovschi (Moldávie), J. Borrego Borrego (Španělsko), L. Mijović (Bosna a Hercegovina).

[§ 1.-9. Průběh řízení před ESLP]

I. Okolnosti případu

10. V roce 1993 přicestovala stěžovatelka z Etiopie do Spojeného království a požádala o politický azyl. Nejprve jí poskytlo ubytování oddělení sociálních služeb Rady v Hammersmithu a ve Fulhamu (social services department of Hammersmith and Fulham Council) (dále jen “Rada“). Dne 21. 4. 1997 se stěžovatelka přestěhovala do bytu ve vlastnictví bytového družstva. Jeden z pracovníků bytového družstva jí pomohl vyplnit žádost o příspěvek na bydlení a příspěvek na placení místních poplatků, kterou v dubnu 1997 podala k Radě. Její žádosti bylo vyhověno.

11. Stěžovatelka měla ze zákona povinnost svoji žádost o dávky každoročně obnovit. Kvůli špatné znalosti angličtiny a proto, že nebyla seznámena se systémem sociálních dávek, nestihla k Radě podat v předepsaném čase obnovenou žádost. V září 1998 byl stěžovatelce doručen dopis od bytového družstva s částkou nedoplatku na nájemném. Jelikož stěžovatelka dopisu nerozuměla, požádala o pomoc Poradenské centrum Rady. Po konzultaci stěžovatelka zjistila, že vyplácení sociálních dávek bylo ukončeno. Proto podala novou žádost o obě dávky a zároveň žádost o zpětné doplacení dávek od 15. 6. 1998.

12. Její nové žádosti bylo vyhověno a stěžovatelka znovu dostávala příspěvek na bydlení od 4. 10. 1998, ale dne 4. 11. 1998 Rada zamítla její žádost o vyplacení příspěvku zpětně, protože stěžovatelka neuvedla „dobrý důvod“, proč o dávky nepožádala dřív.

13. V období mezi 15. 6. 1998 a 4. 10. 1998 tedy stěžovatelka přišla o příspěvek na bydlení ve výši 860 GBP, a jelikož její nájemné i tak převyšovalo dávku, jež jí byla přiznána, její dlužné nájemné dosahovalo částky 1 068,86 GBP. Bytové družstvo podalo žalobu o vyklizení za účelem vystěhování stěžovatelky z bytu pro neplacení nájmu. Také Rada podala proti stěžovatelce žalobu kvůli nezaplacení místních poplatků za rok 1998/99 ve výši 163,36 GBP. Dne 19. 10. 1998 bylo soudním příkazem Radě umožněno strhnout týdně 2,60 GBP z podpory stěžovatelky, jež činila 35,87 GBP.

14. Dne 9. 11. 1998 právní poradci stěžovatelky napsali Radě žádost o přehodnocení zamítnutí zpětného přiznání dávek. Ovšem Rada stěžovatelce dopisem ze dne 4. 2. 1999 oznámila, že své původní rozhodnutí o zamítnutí žádosti o dávku na placení místních poplatků a o příspěvek na bydlení potvrzuje.

15. Stěžovatelka se odvolala. Dne 10. 9. 1999 se ve věci uskutečnilo ústní jednání před Odvolací radou pro příspěvky na bydlení a příspěvky na placení místních poplatků Rady v Hammersmithu a ve Fulhamu [Hammersmith and Fulham Council Housing Benefit and Council Tax Benefit Review Board (dále jen „HBRB“ nebo „odvolací rada HBRB“)]. HBRB byla složena ze tří členů Rady, přičemž právní poradenství jí poskytoval právník z právního oddělení Rady. Stěžovatelku zastupovalo Právní poradenské centrum ve Fulhamu a Radu zastupoval úředník z oblasti příspěvků. HBRB zamítla odvolání stěžovatelky s tím, že stěžovatelka musela v období od 15. 6. do 4. 10. 1998 obdržet nějaké listovní zásilky od místního zastupitelství týkající se dluhu na místních poplatcích, i když odvolací radě HBRB nebyly žádné takové dopisy předloženy.

16. Dne 13. 9. 1999 skončilo řízení, jež vedlo proti stěžovatelce bytové družstvo, platebním rozkazem na splácení dlužné částky nájemného ve výši 2,60 GBP týdně (navíc k částce 2,60 GBP, kterou měla splácet dluh na místních poplatcích).

17. Dne 6. 12. 1999 podala stěžovatelka žalobu proti rozhodnutí HBRB k soudu. Stěžovala si na to, že HBRB postupovala nezákonně, protože nezjistila řádně skutkový stav a své rozhodnutí dostatečně neodůvodnila. Stěžovatelka také tvrdila, že HBRB není „nezávislý a nestranný“ soud podle čl. 6 Úmluvy.

18. Dne 31. 1. 2000 Vrchní soud (High Court) zamítl žádost stěžovatelky o povolení soudního přezkumu (leave to apply for judicial review) s odůvodněním, že Úmluva ještě nebyla do anglického práva inkorporována a dále zamítl žádost meritorně s odůvodněním, že rozhodnutí HBRB nebylo ani neodůvodněné ani nelogické. Stěžovatelka nemohla proti tomuto rozhodnutí podat další opravný prostředek, protože jí byla odmítnuta další právní pomoc. Stěžovatelce následně její právní zástupce sdělil svůj názor, že její další odvolání by nemělo žádnou vyhlídku na úspěch.

II. Vnitrostátní právní předpisy a judikatura

[§ 19. - 24. Obecné předpisy o příspěvku na bydlení z roku 1987]

III. Rozsah soudního přezkumu správních rozhodnutí

25. V rozsudku Sněmovny lordů (House of Lords) R. v. Secretary of State for the Environment, ex parte Holding and Barnes, Alconbury Developments Ltd and Legal and General Assurance Society Ltd, [2001] UKHL 23 („Alconbury”), Lord Slynn z Hadley popsal rozsah soudního přezkumu následovně (§ 50):

„Podle ustáleného názoru, pokud ministr (Secretary of State) nesprávně vykládá předpisy, podle nichž hodlá postupovat, nebo pokud bere v potaz skutečnosti pro rozhodnutí nerelevantní, nebo odmítá přihlédnout nebo nepřihlédne ke skutečnostem pro jeho rozhodnutí relevantním, nebo dospěje k vadnému rozhodnutí, soud může toto rozhodnutí zrušit. Soud může zasáhnout také v případech, kdy ministr nedodrží potřebné procesní kroky, například tím, že neoznámí svolání ústního jednání, neumožní stranám přednést důkazy nebo vyslechnout navrhnuté svědky, nebo jim neumožní předkládat vyjádření nebo neučiní jakékoliv opatření, které vyžaduje spravedlnost a přirozené právo. Zákonnost rozhodnutí a procesní opatření musí být podrobena následné soudní kontrole.“

Lord Slynn se dále domníval, že soud má pravomoc zrušit správní rozhodnutí, které nesprávně vyložilo nebo přehlédlo prokázané a relevantní skutečnosti (§ 51 - 53 rozsudku, viz také názor lorda Nolana v § 61, lorda Hoffmana v § 130 a lorda Clyda v § 169) a, pakliže byla dotčena lidská práva, i kvůli rozporu se zásadou proporcionality.

26. V rozsudku Runa Begum (FC) proti London Borough of Tower Hamlets [2003] UKHL 5 (viz § 30 níže), lord Bingham z Cornhillu jasně uvedl, že soud v rámci soudního přezkumu (§ 7 - 8):

„... může zrušit rozhodnutí orgánu nejen... když shledá, že bylo vadné kvůli nesprávné aplikaci práva nebo procesním vadám nebo neférovosti, zaujatosti, nelogičnosti, nebo nedostatku dobré víry, ale také, pokud neexistují důkazy na podporu skutkových zjištění nebo tato zjištění jsou neudržitelná, nebo se prokáže, že rozhodující orgán nesprávně vyložil nebo přehlédl prokázané a relevantní skutečnosti.... Je zřejmé, že... soudce nemůže znovu nalézat skutková zjištění a musí přijmout zjevně obhájitelné závěry o věrohodnosti, k nimž rozhodující orgán dospěl...“

IV. Posouzení rozhodovacího procesu podle zákona o lidských právech z roku 2000 (Human Rights Act 2000)

27. Od účinnosti zákona o lidských právech z roku 2000 anglické soudy posuzovaly v mnoha případech, v jakém rozsahu může soudní přezkum napravit nedostatek nezávislosti správního soudu prvního stupně.

28. V rozsudku Alconbury (cit. výše) Sněmovna lordů posuzovala řízení, v němž má ministr pravomoc sám rozhodovat o některých otázkách týkajících se územního plánování a vyvlastňování, přičemž jeho rozhodnutí podléhá soudnímu přezkumu. Po rozsudku Soudu ve věci Bryan proti Spojenému království Sněmovna lordů jednomyslně rozhodla, že s ohledem na to, že předmětná rozhodnutí vyžadovala důkladné posouzení koncepce a veřejného zájmu, bylo přijatelné, a dokonce žádoucí, aby je přijímal státní úředník odpovědný parlamentu. I když ministr nebyl nezávislým a nestranným soudem, poskytoval (nebo spíš rozhodovací proces ministerstva poskytoval) množství procesních záruk, například šetření inspektora s možností pro zúčastněné strany vyjádřit se, a tyto záruky, včetně dostupnosti soudního přezkumu (viz § 25 a § 26 výše), byly dostatečné na to, aby byl splněn požadavek „nezávislého a nestranného soudu“ podle čl. 6 odst. 1.

29. Lord Hoffmann vysvětlil demokratické principy, jež jsou východiskem pro tento přístup takto (§ 69 a § 73 rozsudku):

„V demokratické zemi jsou rozhodnutí ohledně obsahu pojmu veřejný zájem přijímána demokraticky zvolenými orgány a osobami, které jsou těmto orgánům odpovědné. Někdy je předmět takový, že parlament může sám stanovit obecná pravidla soudního vynucování. Dobrým příkladem jsou daně; parlament rozhodne na základě veřejného zájmu, které daně jsou nutné, a určí pravidla pro jejich vyměřování. Aplikace těchto pravidel při stanovování odpovědnosti konkrétní osoby je pak otázkou pro nezávislé a nestranné soudy, jakými jsou General Commissioners, Special Commissioners nebo obecné soudy. Na druhé straně, někdy nemohou být obecná pravidla stanovena a otázka, co požaduje veřejný zájem, musí být zodpovězena případ od případu. Typickými příklady jsou územní plánování nebo stavba pozemních komunikací, kde každé rozhodnutí je v určitém ohledu specifické. V takových případech může parlament přenést rozhodovací pravomoc na místní demokraticky zvolené orgány nebo na ministry Koruny odpovědné parlamentu. Tím je zachován demokratický princip.

... V demokratické společnosti však musí existovat ještě jeden relevantní princip. Tím je panství práva (rule of law). Když ministři a úředníci přijímají rozhodnutí, jež mají vliv na práva jednotlivců, musí tak činit v souladu se zákonem. Zákonnost toho, co činí, musí podléhat přezkumu u nezávislého a nestranného soudu. To se odráží v požadavku čl. 1 Protokolu č. 1, že zbavení majetku musí být ‚za podmínek, které stanoví zákon‘. Zásady soudního přezkumu realizují zásadu panství práva. Zaručují, že správní rozhodnutí budou přijímána racionálně, v spravedlivém řízení (fair procedure) a v mezích pravomocí přenesených parlamentem....”

30. Sněmovna lordů se k těmto otázkám vrátila ve věci Runa Begum (cit. výše). Stěžovatelce nabídl místní orgán byt, ale ona ho pokládala za nevhodný pro sebe a své děti. Jako důvod uváděla skutečnost, že se nacházel v oblasti, která byla známá kvůli problémům s drogami a kriminalitou a v blízkosti bydlel kamarád jejího bývalého manžela. Požádala o přezkum rozhodnutí místního orgánu. Přezkum prováděla vedoucí pracovnice v oblasti ubytování zaměstnaná tímtéž místním orgánem, která se na původním rozhodnutí nepodílela a byla výše postavená než pracovník rozhodující v prvním stupni. Zjistila, že v této oblasti nebyly žádné závažné problémy a že vztah mezi Runou Begum a jejím manželem nebyl takový, aby bylo pro ní nesnesitelné riskovat opětovné setkání s ním.

31. V citované věci Sněmovna lordů uznala, že případ zahrnoval rozhodování o občanských právech a že pracovnice provádějící přezkum nebyla „nezávislým a nestranným soudem“. Sněmovna lordů jednomyslně shledala, že existence soudního přezkumu byla pro účely čl. 6 odst. 1 v tomto kontextu postačující. V odůvodnění tohoto závěru lord Bingham z Cornhillu pokládal za „obzvláště relevantní“ tři otázky: za prvé, že předmětná legislativa byla součástí rozsáhlé zákonné úpravy vztahující se k důležité sociální oblasti bydlení, kde omezené zdroje musí být přerozděleny mezi mnoho jedinců v nouzi; za druhé, že i když Rada musela rozhodovat o mnoha skutkových otázkách, tato rozhodnutí pouze „dláždila cestu k mnohem širšímu posouzení“ místních podmínek a dostupnosti alternativního bydlení, k čemuž měla pracovnice v oblasti bydlení odborné znalosti a zkušenosti; za třetí, přezkumné řízení zahrnovalo několik záruk, aby pracovník přezkoumávající předchozí rozhodnutí k věci přistupoval s otevřenou myslí a bral do úvahy tvrzení žadatele. Lord Bingham poznamenal obecně k vzájemnému vztahu mezi konceptem „občanských práv“ v čl. 6 odst. 1 a požadavku na „nezávislý a nestranný soud“, že (§ 5):

„čím užší je výklad pojmu ‚občanská práva‘, tím větší musí být nutnost trvat na přezkumu soudním orgánem vykonávajícím plnou pravomoc. Naopak, čím pružnější je výklad ‚občanských práv‘, tím pružnější musí být přístup k požadavku na nezávislý a nestranný přezkum, když se má zabránit oslabení systému sociálních dávek (jeho přílišnou judicializací)...”

32. Před Sněmovnou lordů byly vzneseny argumenty, že když rozhodnutí záviselo na otázkách koncepce nebo „účelnosti“ (expediency), jako ve věcech Bryan a Alconbury, nemusel být odvolací soud schopen nahrazovat svým vlastním názorem názor rozhodujícího orgánu; bylo by to v rozporu se zásadou demokratické odpovědnosti. Ovšem, pokud rozhodnutí záviselo na otázce sporné skutkové okolnosti, jako tomu bylo ve věci Runa Begum, bylo nutné, buď aby odvolací soud měl plnou jurisdikci přezkoumávat skutečnosti, nebo aby v původním rozhodovacím procesu byly dostatečné záruky, díky nimž by měl prakticky soudní charakter. V reakci na to lord Hoffmann (§ 37 - 44) zdůraznil, že zjišťování skutkového stavu ve věci Bryan bylo analogické trestnímu řízení, neboť rozhodnutí inspektora o tom, že pan Bryan jednal v rozporu s územním plánováním, by pro něj bylo závazné v jakémkoliv následujícím trestním řízení, pokud by nesplnil podmínky ve výzvě k uvedení do souladu. Lord Hoffmann pokračoval:

„Skutkové zjištění v tomto kontextu se mi zdá rozdílné od skutkových zjištění, která musí učinit úředníci státní správy nebo místní samosprávy při výkonu svých regulačních funkcí (například při vydávání licencí nebo udělování územního povolení) nebo při správě systému sociálního zabezpečení (jako například při ubytování bezdomovců). Panství práva správně požaduje, aby určitá rozhodnutí, jejichž vzorovým příkladem jsou zjištění o porušení trestního práva a rozsudky týkající se soukromých práv, byla svěřena soudní moci. Tato základní zásada neustupuje utilitárním argumentům, že by bylo lacinější nebo efektivnější přenechat tato rozhodnutí správě. Ani možnost odvolání není dostatečná, aby vynahradila nedostatek nezávislosti a nestrannosti ze strany původního rozhodujícího orgánu (viz De Cubber proti Belgii).

Ale utilitární úvahy mají své místo tam, kde jde například o nastavení systému regulace nebo sociálního zabezpečení. Řekl jsem dřív, že při stanovování přiměřeného rozsahu soudního přezkumu správního procesu je nutno mít na zřeteli demokratickou odpovědnost, efektivní správu a svrchovanost parlamentu. V tomto případě žádná otázka demokratické odpovědnosti nevyvstává. …

Na druhé straně, efektivní správa a svrchovanost parlamentu jsou zde velmi relevantní. Parlament má právo dospět k závěru, že není ve veřejném zájmu, aby se příliš veliká část prostředků vyhrazených pro systém zabezpečení vynaložila na správu a na právní spory …“

33. Po rozsudku Sněmovny lordů ve věci Alconbury, ale před rozsudkem ve věci Runa Begum, Vrchní soud přezkoumal, zda řízení před odvolací radou HBRB obdobně jako v nyní projednávané věci bylo v souladu s čl. 6, v případě, kdy hlavní skutková zjištění závisela na posouzení toho, zda žadatelka říkala pravdu: Bewry proti Norwich City Council [2001] EWHC Admin 657. Ministr připustil, že odvolací rada HBRB není nezávislým a nestranným soudem. Na dotaz, zda soudní přezkum stačil na nápravu tohoto problému, J. Moses poznamenal:

“Podle mého názoru je zde však jeden nepřekonatelný problém. Na rozdíl od inspektora (v územním plánování), jehož postavení bylo popsáno lordem Hoffmannem (v R. proti Secretary of State for the Environment, ex parte Holding and Barnes, Alconbury Developments Ltd and Legal and General Assurance Society Ltd, [2001] UKHL 23; [2001] 2 All ER 929: viz Holding a Barnes plc. proti Spojenému království) jako nezávislé, totéž nemůžeme říct o členovi rady, který je v přímém vztahu s jednou ze stran sporu, a to s Radou. Spor byl mezi žadatelkou a Radou. Případ týkající se platby příspěvku byl rozhodnut zaměstnancem Rady a opíral se o prohlášení úředníka Rady [úředník v oblasti odhalování podvodů na finančním úřadě Rady (the Fraud Verification Officer in the Council's Revenue office)].

Díky podrobnému odůvodnění Rady může soud zjistit, že zde nebyl žádný podstatný skutkový omyl. Dokonce i ve vztahu ke skutkovým zjištěním, tento soud může vykonávat jistou kontrolu, pokud se dá prokázat, že zjištěné skutečnosti nemají oporu v důkazech. Ale v tomto ohledu může soud vykonávat pouze omezenou kontrolu. Nemůže nahrazovat závěr o síle důkazů svým názorem… Podle mého soudu je vztah radních se stranou, která odmítá oprávněnost žadatelky na příspěvek na bydlení, skutečným odlišujícím znakem mezi postavením inspektora (v oblasti územního plánování) a postavením odvolací rady. Nedostatek nezávislosti může zapříčinit nedostatek nezávislosti úsudku při zjišťování primárních skutkových okolností způsobem, který nemůže být dostatečně zkontrolován nebo napraven tímto soudem. Dopad, který může mít vztah mezi soudem zjišťujícím skutkový stav a stranou sporu na posouzení skutkového stavu, nelze snadno postřehnout, pokud ho vůbec lze zaznamenat, což je jeden ze zásadních problémů. Vliv tohoto vztahu nemusí být zřejmý z popisu skutkového stavu v rozhodnutí a ze závěrů plynoucích z tohoto skutkového stavu. …

Tedy odpovědí na tvrzení o podjatosti není podívat se na text rozhodnutí a říct, že žádná skutečná podjatost nebyla prokázána, nebo že odůvodnění je jasné, přesvědčivé a podpořené důkazy. Tento soud nemůže napravit často nepatrné dopady, jež má vztah mezi orgánem zjišťujícím skutkový stav a stranou sporu, protože soud nemá pravomoc udělat si vlastní názor na základní fakta; a má ještě méně pravomoci důkazy posuzovat ve vzájemné souvislosti. Proto jsem dospěl k závěru, že žadatelčino právo na příspěvek na bydlení nebylo rozhodováno nezávislým a nestranným soudem. Úroveň přezkumu, který tento soud může vykonávat, nenapravuje požadavek nezávislosti v odvolací radě, způsobený jejím vztahem se stranou sporu.“

Ministrovi byl povolen soudní přezkum (leave to appeal) proti tomuto rozsudku, ale nakonec se rozhodl ho nevyužít.

Rozsudek ve věci Bewry akceptoval i Vrchní soud a po rozsudku Sněmovny lordů ve věci Runa Begum ho následoval ve věci R. (Bono a další) proti Harlow District Council [2002] EWHC 423.

V. Doporučení Rady správních soudů (The Council on Tribunals)

34. V ročních zprávách 1988/89 a 1997/98 Rada správních soudů [legislativní poradní komise, která podává zprávy Lordu Kancléři (Lord Chancellor)] doporučila zrušení systému odvolací rady HBRB z důvodu její nedostatečné nezávislosti a potenciálního nedostatku spravedlnosti.

K tvrzenému porušení čl. 6 odst. 1 Úmluvy

35. Stěžovatelka tvrdí, že HBRB není nestranný a nezávislý soud, jak to požaduje čl. 6 odst. 1 :

“Každý má právo na to, aby jeho záležitost byla spravedlivě... projednána nezávislým a nestranným soudem zřízeným zákonem, který rozhodne o jeho občanských právech nebo závazcích …“

A. Stanoviska stran

36. Vláda uznala, že ve vnitrostátním řízení se rozhodovalo o občanských právech stěžovatelky, takže čl. 6 se na případ vztahoval. Dále uznala, že samotná HBRB nesplňovala požadavky čl. 6, protože byla složena z až pěti členů téže Rady, která by vyplácela příspěvek. Vláda ale zdůraznila, že stěžejní význam měla zásada, aby orgán druhého stupně spíše přezkoumával než nahrazoval rozhodnutí orgánu prvního stupně, protože tím se státům přiznává jejich oprávnění svěřit rozhodovací pravomoc, zejména pokud jde o skutkové otázky, orgánům prvního stupně. Z vnitrostátní judikatury a z judikatury Soudu vyplývá, že čl. 6 nebyl porušen tam, kde měl odvolací soud „plnou jurisdikci“, a že tento koncept bylo nutno flexibilně uplatňovat podle povahy případu. Koncept „občanských práv“ v čl. 6 byl široce vymezen a stát by měl mít víc prostoru pro to, aby stanovil způsob rozhodování sporů, které dlouhá léta podle mnoha právních systémů spadaly do oblasti správního práva. Příspěvek na bydlení a dávka na placení místních poplatků byly příkladem takových práv. Rozhodnutí, zda je ve veřejném zájmu šetřit zdroje tím, že o těchto sporech budou rozhodovat správní orgány, spadalo do prostoru pro uvážení (margin of appreciation; la marge d’appréciation) svěřeného státům.

37. V projednávaném případě nebyl důvod předpokládat, že by pracovníci Rady rozhodující o odvolání stěžovatelky nebyli nestranní; problém se týkal jen nedostatečné nezávislosti. Navíc bylo nutné a náležité při posuzování celkové spravedlnosti vzít v úvahu řízení před HBRB, jehož součástí byl, inter alia, požadavek vzít v úvahu písemné vyjádření stěžovatelky a požadavek svolat ústní jednání (viz § 23 - 24 výše). Odvolací radě HBRB asistoval a radil právník a jeho příručka dobré praxe připomínala pracovníkům, že je potřeba rozhodovat o případech pouze na základě důkazů, poskytnout oběma stranám spravedlivou a rovnou příležitost prezentovat svůj případ, a že HBRB musí zaznamenat odůvodnění svých rozhodnutí a jakákoliv skutková zjištění. Rozhodnutí HBRB bylo následně přezkoumatelné soudem. Na základě návrhu na soudní přezkum mohl soud zkoumat spravedlivost řízení a také, inter alia, zjistit, zda byl shromážděn dostatek důkazů na podporu skutkového zjištění, zda všechny relevantní skutečnosti byly posouzeny a všechny nerelevantní skutečnosti ponechány stranou a zda nebyly prokázané a relevantní skutečnosti přehlédnuty nebo špatně vyloženy (viz § 25 - 26 výše).

38. Stěžovatelka zdůraznila, že správu v oblasti příspěvků na bydlení vykonával místní orgán a na příspěvky přispívala vláda. Pokud byl příspěvek vyplacen po rozhodnutí, že žadatel měl dobrý důvod pro opožděné podání žádosti, vláda přispěla na příspěvek pouze 50 % na rozdíl od obvyklých 95 %, pravděpodobně kvůli zamýšlenému záměru vlády, aby tvrzení o tom, že má někdo „dobrý důvod“ žádat o dávku opožděně, byla pečlivě přezkoumávána. Zjištění „dobrého důvodu“ vyžadovalo objektivní posouzení toho, co bylo přiměřené od konkrétního žadatele požadovat (viz § 21 výše), a pro tento účel vnitrostátní právo požadovalo nařízení ústního jednání. V systému, jež se ještě vztahoval na stěžovatelku, se toto ústní jednání uskutečnilo před správním soudem složeným z členů téhož místního orgánu, který by měl platit 50 % přiznaného příspěvku v případě, že bude žádosti vyhověno.

39. Stěžovatelka tvrdila, že tento případ bylo možné odlišit od případu Bryan a Alconbury (viz § 28 - 29 výše), protože na rozdíl od inspektora pro územní plánování (planning inspector) nebo dokonce ministra v oblasti územního plánování, odvolací rada HBRB nemohla být pokládána za orgán nezávislý na stranách sporu, a tedy ani za nestranný. Soudní přezkum nemohl napravit chyby ani předpojatost v posouzení základních skutečností, zejména pokud byli svědci osobně vyslechnuti odvolací radou HBRB, a ne správním soudem. Navíc pracovníci HBRB nebyli specialisty v oblasti správy. Rozhodnutí, jež přijímali, jsou dnes běžně přijímána nezávislými soudy. Rada správních soudů a Vrchní soud v rozsudku Bewry na domácí půdě připustily, že systém, jakým HBRB fungoval, je problematický, což vedlo k zrušení odvolacích rad HBRB (viz § 22, § 33 - 34 výše). Projednávaný případ lze také odlišit od případu Runa Begum (§ 30 - 32 výše), kde v rámci rozsáhlého posouzení oprávněnosti žadatele a dostupnosti vhodného ubytování v oblasti byl zjišťován skutkový stav. Pro rozhodnutí Sněmovny lordů bylo podstatné to, že sporné otázky byly přiměřeně řešeny specializovaným rozhodnutím soudu a úředníkem se zkušenostmi v dané oblasti správy. Tyto argumenty se nevztahovaly na spory v oblasti příspěvků na bydlení a ani pracovníci HBRB nebyli v této oblasti správy zkušení.

B. Posouzení Soudem

40. Soud připomíná, že spory týkající se práva na sociální zabezpečení a sociální dávky obecně spadají pod čl. 6 odst. 1 (viz Salesi proti Itálii, § 19; Schuler-Zgraggen proti Švýcarsku, § 46; Mennitto proti Itálii, § 28). Souhlasí se stranami, že žádost stěžovatelky o příspěvek na bydlení se týkal rozhodnutí o jejích občanských právech a že čl. 6 odst. 1 se aplikuje. Stěžovatelka proto měla právo na spravedlivý proces před nezávislým a nestranným soudem.

41. Odvolací rada HBRB byla složena z pěti zvolených radních z téhož místního orgánu, který by měl platit procentuální část příspěvku na bydlení, pokud bude přiznán, a vláda připustila, že z tohoto důvodu odvolací rada postrádala strukturální nezávislost. Vláda však tvrdila, že Vrchní soud měl v případě soudního přezkumu dostatečnou jurisdikci na to, aby zajistil, že řízení jako celek bude probíhat v souladu s čl. 6 odst. 1 Úmluvy.

42. Soud připomíná, že i když řízení před orgánem rozhodujícím o sporech v oblasti „občanských práv a povinností“ neprobíhá z nějakého důvodu v souladu s čl. 6 odst. 1 Úmluvy, nelze shledat porušení Úmluvy v řízení před orgánem, jež „podléhá následné kontrole soudního orgánu, který má plnou jurisdikci a který poskytuje záruky obsažené v čl. 6 odst. 1 Úmluvy“ (Albert a Le Compte proti Belgii, § 29).

43. V rozsudku Bryan proti Spojenému království, § 44 - 47, Soud uvedl, že pro posouzení, zda odvolací soud naplňující požadavky čl. 6 měl „plnou jurisdikci“, nebo zda byl jeho přezkum „dostatečný“ k nápravě nedostatku nezávislosti v prvním stupni, bylo nezbytné vzít v úvahu takové faktory, jako jsou předmět napadeného rozhodnutí, způsob přijímání rozhodnutí a obsah sporu, včetně zamýšlených a skutečných odvolacích důvodů. V rozsudku Bryan rozhodnutí inspektora o tom, zda byla porušena pravidla o dohledu v oblasti územního plánování, zahrnovalo do určité míry také zjišťování skutkového stavu, konkrétně zda budovy, které pan Bryan postavil, připomínaly vzhledem spíš obytné domy než zemědělské budovy. Ovšem od inspektora se také požadovalo, aby vykonával správní uvážení v různých otázkách koncepčních nástrojů, včetně rozvoje v zeleném pásu a chráněných oblastech, a pan Bryan před Vrchním soudem napadal spíš závěry inspektora týkající těchto koncepčních nástrojů než jeho skutková zjištění. Inspektor nebyl dostatečně nezávislý na výkonné moci, protože ministr měl pravomoc, přestože ji uplatňoval jen výjimečně, konkrétní případ mu odebrat. Inspektor postupoval podle kvazisoudních pravidel o řízení a byl povinen rozhodovat nezávisle. Jakékoliv tvrzení o pochybení ve vztahu k těmto zárukám mohlo být předneseno a soudně přezkoumáno před Vrchním soudem, jenž měl také pravomoc spokojit se s tím, že skutková zjištění inspektora nebo závěry jím učiněné nebyly nesprávné nebo nelogické. Soud shledal, že čl. 6 odst. 1 nebyl porušen a dodal, že:

“Takový přístup odvolacího soudu ve věci skutkových zjištění lze oprávněně očekávat v specializovaných oblastech práva jako je tato, zejména tam, kde skutečnosti byly zjištěny již v rámci kvazisoudního řízení, které probíhá v souladu s mnohými ze záruk zakotvenými v článku 6 odst. 1. Je to také model pravidelně zvolený v systémech soudní kontroly správních rozhodnutí ve smluvních státech Rady Evropy. V projednávaném případě byl předmět napadeného rozhodnutí inspektora typickým příkladem rozhodování s uplatněním správního uvážení při regulaci chování občanů v oblasti územního plánování.”

44. Orgány Úmluvy následovaly přístup stanovený v rozsudku Bryan. V mnoha dalších případech proti Spojenému království shledaly, že zde byl „dostatečný přezkum” [viz například X. proti Spojenému království, kde ministr shledal, že stěžovatel nebyl vhodnou a způsobilou osobu pro funkci výkonného ředitele pojišťovny; Stefan proti Spojenému království, o řízení před Všeobecnou zdravotnickou radou (General Medical Council, “GMC”), jež zjistila, že stěžovatel byl duševně nemocen a tudíž nezpůsobilý vykonávat povolání doktora; Wickramsinghe proti Spojenému království, týkající se sankčního řízení před GMC; a viz také Kingsley proti Spojenému království].

45. Vnitrostátní soudy také aplikovaly zásady stanovené v rozsudku Bryan, za povšimnutí stojí rozhodnutí Sněmovny lordů ve věcech Alconbury a Runa Begum (viz § 27 - 31 výše). V druhém uvedeném případě Sněmovna lordů shledala, že soudní přezkum rozhodnutí pracovnice v oblasti bydlení o tom, zda byly přehnané požadavky stěžovatelky, která odmítala nabízené ubytování, byl „dostatečným přezkumem“ pro účely čl. 6 odst. 1. Sněmovna lordů zdůraznila, že přestože úkolem úředníka v oblasti bydlení bylo řešit některá namítaná skutková zjištění, tato skutková zjištění, jak v dané věci řekl lord Bingham, „dláždila cestu k mnohem širšímu posouzení“ místních podmínek a dostupnosti alternativního bydlení, k čemuž měla tato pracovnice odborné znalosti a zkušenosti. Přestože úřednici v oblasti bydlení nelze pokládat za nezávislou, neboť byla zaměstnána místním úřadem, který nabídl Runě Begum odmítnuté ubytování, zákonné předpisy obsahovaly dostatečnou záruku toho, že přezkum bude prostý nevhodných externích vlivů a bude proveden nezávisle a spravedlivě. Jakékoliv závažné odchýlení se od procesních předpisů by bylo dostatečným žalobním bodem.

46. Soud se domnívá, že v posuzovaném případě byl rozhodovací proces výrazně odlišný. Ve věcech Bryan, Runa Begum a dalších případech, citovaných v § 43 výše, posuzování skutkových okolností požadovalo jistou míru odborných znalostí nebo zkušeností a uplatnění správního uvážení v souladu s širšími koncepčními cíli. Naopak, v posuzovaném případě odvolací rada HBRB rozhodovala jednoduchou skutkovou otázku, konkrétně zda stěžovatelka měla „dobrý důvod“ podat žádost pozdě. V tomto ohledu poskytla stěžovatelka HBRB důkazy o tom, že prvně se dověděla, že bylo něco v nepořádku s její žádostí o příspěvek na bydlení, když jí byla doručena výzva od majitele – bytového družstva, aby byt vyklidila proto, že měla nedoplatek na nájemném. HBRB pokládalo její vysvětlení za nepřesvědčivé a její žádost o zpětnou výplatu dávky zamítlo hlavně na základě zjištění nevěrohodnosti. K tomuto zjištění, které by dnes podle nového systému řešil soud bez zvláštní specializace nebylo potřeba žádné odborné expertízy (viz § 22 výše). Na rozdíl od výše uvedených případů také nelze v posuzovaném případě skutková zjištění považovat za vedlejší při obecném posuzování koncepce anebo účelnosti, jež měl demokraticky odpovědný orgán provést.

47. Za druhé, na rozdíl od výše uvedené vnitrostátní a štrasburské judikatury, odvolací rada HBRB nejenže postrádala nezávislost na výkonné moci, ale byla přímo spojená s jednou ze stran sporu, protože v ní zasedalo pět radních z místního orgánu, který by byl povinen platit dávku, kdyby byla přiznána. Jak soudce Moses poznamenal v rozsudku Bewry (§ 33 výše), tento vztah mezi členy Rady a stranou sporu, která nepřiznala příspěvek na bydlení, by mohl ovlivnit nezávislost rozsudku ve vztahu k zjištění primárních skutečností způsobem, který nemohl být uspokojivě přezkoumán a napraven v řízení před soudem. Záruky obsažené v řízení před HBRB (§ 23 - 24 výše) nebyly dostatečné, aby překonaly tento zásadní nedostatek objektivní nestrannosti.

48. Stěžovatelčina žádost byla zamítnuta, protože jí odvolací rada HBRB nepokládala za věrohodnou. I když měl Vrchní soud pravomoc zrušit rozhodnutí, pokud se domníval, že scházely důkazy pro podporu skutkových zjištění odvolací rady HBRB, nebo že její zjištění byla jednoduše neudržitelná, nebo že odvolací rada HBRB přehlédla nebo nesprávně vyložila prokázané a relevantní skutečnosti (viz § 25-26 výše), neměl pravomoc znovu provést důkazy anebo nahradit zjištění o věrohodnosti stěžovatelky svým vlastním názorem. Tedy v tomto případě nikdy nenastalo, že by hlavní otázku posuzoval soud nezávislý na jedné ze stran sporu.

49. Z toho plyne, že čl. 6 odst. 1 byl porušen.

[§ 50. - 60. K aplikaci čl. 41 Úmluvy]


Výrok rozsudku

Z těchto důvodů Soud jednomyslně rozhodl, že čl. 6 odst. 1 Úmluvy byl porušen. K aplikaci čl. 41 Úmluvy vyslovil částečně nesouhlasné stanovisko soudce Borrego Borrego.




© Wolters Kluwer ČR, a. s.