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DEUXIÈME SECTION
AFFAIRE BONIFACIO c. FRANCE
(Requête no 18113/02)
ARRÊT
STRASBOURG
10 octobre 2006
DÉFINITIF
10/01/2007
Cet arrêt deviendra définitif dans les conditions définies à l’article 44 § 2 de la Convention. Il peut subir des retouches de forme.
En l’affaire Bonifacio c. France,
La Cour européenne des Droits de l’Homme (deuxième section), siégeant en une chambre composée de :
MM. A.B. Baka, président,
J.-P. Costa,
I. Cabral Barreto,
Mmes A. Mularoni,
E. Fura-Sandström,
D. Jočienė,
M. D. Popović, juges,
et de Mme S. Dollé, greffière de section,
Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 19 septembre 2006,
Rend l’arrêt que voici, adopté à cette date :
PROCÉDURE
1. A l’origine de l’affaire se trouve une requête (no 18113/02) dirigée contre la République française et dont un ressortissant de cet Etat, M. Pascal Bonifacio (« le requérant »), a saisi la Cour le 30 avril 2002 en vertu de l’article 34 de la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales (« la Convention »).
2. Le requérant est représenté par Me Y. Claisse, avocat à Paris. Le gouvernement français (« le Gouvernement ») est représenté par son agent, Mme E. Belliard, directrice des Affaires juridiques au ministère des Affaires étrangères.
3. Le 22 septembre 2005, le président en exercice de la deuxième section a décidé de communiquer au Gouvernement les griefs tirés des articles 6 § 1 (participation du commissaire du gouvernement au délibéré du Conseil d’Etat) et 13 de la Convention. Se prévalant des dispositions de l’article 29 § 3, il a décidé que seraient examinés en même temps la recevabilité et le bien-fondé de l’affaire.
EN FAIT
I. LES CIRCONSTANCES DE L’ESPÈCE
4. Le requérant est né en 1961 et réside à Vaux Le Penil.
Le requérant fut recruté en qualité de vétérinaire par une association de protection animale.
5. Le 26 septembre 1994, l’un de ses confrères saisit les autorités ordinales d’une plainte à l’encontre du requérant et sollicita l’ouverture d’une enquête disciplinaire.
6. Dans le cadre de la procédure disciplinaire, le président du conseil régional désigna, le 12 octobre 1994, le docteur T. en qualité de rapporteur.
Le requérant ne fut pas entendu, ni le plaignant.
7. Le 18 novembre, le rapporteur déposa son rapport d’enquête.
8. Par une décision du 17 décembre 1994, la chambre régionale de discipline de l’ordre des vétérinaires de la région Provence-Alpes-Côte d’Azur, condamna le requérant à une sanction d’interdiction d’exercice temporaire de quatre mois, dont deux avec sursis.
Le requérant interjeta appel.
9. Par une décision du 17 avril 1996, la chambre supérieure de discipline de l’ordre des vétérinaires aggrava la sanction prononcée à l’encontre du requérant, le condamnant à quatre mois fermes d’interdiction d’exercer sa profession.
Le requérant se pourvut en cassation.
Il expose avoir exécuté sa sanction disciplinaire du 13 juillet au 13 novembre 1996 et produit une lettre émanant du conseil régional de l’ordre du 25 juin 1996 par lequel le président du conseil de l’ordre marque son accord avec ces dates.
10. Par un arrêt du 9 juin 1999, le Conseil d’Etat annula la décision de la chambre supérieure de discipline jugeant que les motifs ayant conduit à l’aggravation de la sanction infligée au requérant n’étaient pas précisés et renvoya l’affaire devant la chambre supérieure de discipline.
11. Par une nouvelle décision du 9 septembre 1999, la chambre supérieure de discipline condamna le requérant à une sanction d’interdiction d’exercer pendant quatre mois fermes sur tout le territoire métropolitain et dans les départements d’outre-mer. Le rapporteur désigné se borna à lire le rapport établi par le rapporteur durant l’instance ayant abouti à la décision annulée.
12. Saisi d’un nouveau pourvoi en cassation, le Conseil d’Etat, par un arrêt du 5 novembre 2001, annula la décision de la chambre supérieure de discipline du 9 septembre 1999 au motif qu’en raison de l’annulation de la décision du 17 avril 1996, la procédure devait être reprise et un nouveau rapporteur devait être désigné. Selon le Conseil d’Etat, en l’espèce, le docteur R. s’était borné à lire à l’audience le rapport établi par le rapporteur précédent, ce qui ne permettait pas de considérer qu’il avait été désigné comme rapporteur après le renvoi de l’affaire. Pour le surplus, évoquant l’affaire au fond, le Conseil d’Etat jugea que la chambre régionale de discipline, dans sa décision du 17 décembre 1994, avait adéquatement apprécié la gravité des manquements commis et rejeta en conséquence la requête du requérant.
II. LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS
A. Procédure devant la chambre supérieure de discipline
Article L. 242-8 du code rural
« L’appel des décisions des chambres régionales de discipline peut être porté devant la chambre supérieure de discipline. Elle est composée des membres du conseil supérieur de l’ordre et d’un conseiller honoraire à la Cour de cassation, ou à défaut d’un conseiller en activité, exerçant la présidence et désigné par le premier président de la Cour de cassation. La chambre supérieure de discipline peut être saisie, dans le délai de deux mois à dater du jour de la notification, de la décision de la chambre régionale de discipline par l’intéressé ou les auteurs de la plainte. L’appel à un effet suspensif. »
B. Procédure devant le Conseil d’Etat
Article R. 821-5 du code de justice administrative
« La formation de jugement peut, à la demande de l’auteur du pourvoi, ordonner qu’il soit sursis à l’exécution d’une décision juridictionnelle rendue en dernier ressort si cette décision risque d’entraîner des conséquences difficilement réparables et si les moyens invoqués paraissent, en l’état de l’instruction, sérieux et de nature à justifier, outre l’annulation de la décision juridictionnelle rendue en dernier ressort, l’infirmation de la solution retenue par les juges du fond.
A tout moment, il peut être mis fin par une formation de jugement au sursis qui avait été accordé. »
C. Responsabilité de l’Etat pour les fautes commises dans l’exercice de la fonction juridictionnelle
13. Le 28 juin 2002, le Conseil d’Etat a rendu l’arrêt suivant (Assemblée, Garde des Sceaux, Ministre de la Justice c. Magiera) :
« Considérant que, par [un arrêt du 11 juillet 2001] la cour administrative d’appel de Paris, après avoir constaté que la procédure que M. Magiera avait précédemment engagée à l’encontre de l’Etat et de la société « La Limousine » et qui avait abouti à la condamnation de ces défendeurs à lui verser une indemnité de 78 264 F, avait eu une durée excessive au regard des exigences de l’article 6 § 1 de la Convention (...), a condamné l’Etat à verser à M. Magiera une indemnité de 30 000 F pour la réparation des troubles de toute nature subis par lui du fait de la longueur de la procédure ; (...)
Considérant qu’aux termes de l’article 6 § 1 de la Convention (...) « toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue (...) dans un délai raisonnable par un tribunal (...) qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) » ; qu’au terme de l’article 13 de la même Convention : « toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la présente Convention, ont été violés a droit à l’octroi d’un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l’exercice de leurs fonctions officielles » ;
Considérant qu’il résulte de ces stipulations, lorsque le litige entre dans leur champ d’application, ainsi que, dans tous les cas, des principes généraux qui gouvernent le fonctionnement des juridictions administratives, que les justiciables ont droit à ce que leurs requêtes soient jugées dans un délai raisonnable ;
Considérant que si la méconnaissance de cette obligation est sans incidence sur la validité de la décision juridictionnelle prise à l’issue de la procédure, les justiciables doivent néanmoins pouvoir en faire assurer le respect ; qu’ainsi lorsque la méconnaissance du droit à un délai raisonnable de jugement leur a causé un préjudice, ils peuvent obtenir la réparation du dommage ainsi causé par le fonctionnement défectueux du service public de la justice (...) ».
EN DROIT
I. SUR LES VIOLATIONS ALLÉGUÉES DE L’ARTICLE 6 § 1 DE LA CONVENTION
A. Présence du commissaire du gouvernement au délibéré
14. Invoquant l’article 6 § 1 de la Convention, le requérant se plaint de la présence du commissaire du gouvernement au délibéré et renvoie à l’arrêt Kress c. France ([GC], no 39594/98, CEDH 2001) du 7 juin 2001. L’article 6 § 1 de la Convention est ainsi libellé :
« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) par un tribunal (...), qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) »
15. Le Gouvernement s’oppose à cette thèse.
1. Sur la recevabilité
16. La Cour constate que ce grief n’est pas manifestement mal fondé au sens de l’article 35 § 3 de la Convention. La Cour relève par ailleurs que celle-ci ne se heurte à aucun autre motif d’irrecevabilité. Il convient donc de le déclarer recevable.
2. Sur le fond
17. Le Gouvernement souligne que, dans l’arrêt Kress c. France, la Cour a conclu à une violation de l’article 6 § 1 du fait de la « participation » du commissaire du gouvernement au délibéré de la formation de jugement. Il soutient que cet arrêt ne met en cause que la présence active du commissaire du gouvernement, sa « présence passive » restant possible ; à cet égard, il souligne en particulier que le commissaire du gouvernement, qui est membre du Conseil d’Etat, n’a pas le rôle d’un « ministère public » mais celui d’un « jurisconsulte » qui exprime son opinion personnelle devant la formation de jugement avant le délibéré.
Le Gouvernement indique également qu’en exécution de l’arrêt Kress, le Président de la section du contentieux du Conseil d’Etat a pris, le 23 novembre 2001, une instruction aux termes de laquelle le commissaire du gouvernement peut assister au délibéré mais ne peut intervenir dans celui-ci en prenant la parole, la seconde de ces instructions le qualifiant ainsi de « témoin muet ».
18. Le requérant estime quant à lui qu’il n’existe aucun motif justifiant de réformer la jurisprudence Kress.
19. La Cour rappelle qu’elle a déjà rejeté l’argument du Gouvernement dans l’arrêt Martinie c. France ([GC], no 58675/00, §§ 53-55). La Cour considère que la présente affaire ne présente pas d’éléments susceptibles de la distinguer des espèces Kress et Martinie (voir aussi Malquarti c. France, 39269/02, §§ 23 et suiv., 20 juin 2006).
20. Partant, elle ne voit aucune raison de s’écarter de cette jurisprudence et conclut qu’il y a eu violation de l’article 6 § 1 de la Convention sur ce point.
B. Droit à un procès équitable
21. Invoquant la même disposition, le requérant soutient que son droit à un procès équitable a été violé du fait que, lorsque son affaire a été jugée devant le Conseil d’Etat après la seconde cassation, il n’y a eu aucune instruction de nature disciplinaire portant notamment sur la vérification des témoignages se trouvant à l’origine de la plainte dirigée contre lui.
22. La Cour rappelle que l’équité d’une procédure s’apprécie au regard de l’ensemble de celle-ci (voir, notamment, les arrêts H. c. France du 24 octobre 1989, série A no 162, p. 23, § 61 ; Delta c. France du 19 décembre 1990, série A no 191-A, p. 15, § 35 ; Miailhe c. France (no 2) du 26 septembre 1996, Recueil des arrêts et décisions 1996‑IV, p. 1338, § 43 ; Pélissier et Sassi c. France [GC] du 25 mars 1999, CEDH 1999-II, p. 327, § 46). Elle rappelle également sa jurisprudence par laquelle elle a jugé que l’évocation n’était qu’un moyen pour le Conseil d’Etat, en se fondant sur les arguments développés devant les juges du fond, de corriger une erreur de droit (voir APBP c. France, arrêt du 21 mars 2002, no 38436/97, § 38). En l’espèce, la Cour observe que l’arrêt du Conseil d’Etat est fondé sur les pièces du dossier soumis aux juges du fond. Partant, cet arrêt se borne à corriger l’erreur de droit commise par la chambre supérieure de discipline et, ce faisant, à rétablir la position de droit et de fait établie par la chambre régionale de discipline à l’issue d’une procédure dont le requérant ne conteste nullement le caractère équitable et à propos de laquelle la Cour ne décèle aucune apparence d’iniquité.
23. Il s’ensuit que ce grief est manifestement mal fondé et doit être rejeté en application de l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.
II. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 13 DE LA CONVENTION, COMBINÉ À L’ARTICLE 6 § 1
24. Invoquant les articles 6 et 13 de la Convention, le requérant fait valoir que le recours devant le Conseil d’Etat en matière disciplinaire n’est pas un recours effectif car il n’a pas d’effet suspensif. Il expose en particulier qu’il a exécuté une sanction d’interdiction temporaire d’exercice ferme de quatre mois alors que seule une sanction de deux mois fermes lui fut finalement infligée. L’article 13 de la Convention se lit comme suit :
« Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la (...) Convention ont été violés, a droit à l’octroi d’un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l’exercice de leurs fonctions officielles. »
25. Le Gouvernement conteste cette thèse. Il rappelle que le recours devant la chambre de discipline de l’ordre des vétérinaires contre la sanction prononcée en premier ressort par la chambre régionale de discipline était suspensif et ajoute qu’il était loisible au requérant d’assortir son pourvoi d’une demande tendant au sursis à exécution ainsi que le prévoit l’article R. 821-5 du code de justice administrative. Le sursis à exécution de la décision peut être accordé par la formation de jugement si elle estime que la décision risque d’entraîner des conséquences difficilement réparables et si les moyens invoqués paraissent, en l’état de l’instruction, sérieux et de nature à justifier, outre l’annulation de la décision juridictionnelle rendue en dernier ressort, l’infirmation de la solution retenue par les juges du fond. Enfin, la responsabilité de l’Etat peut être engagée à raison des fautes commises dans l’exercice de la fonction juridictionnelle par une juridiction administrative (CE, Assemblée, 29 décembre 1978, Darmont ; CE, Section, 27 février 2004, Popin ; jurisprudence confirmée et assouplie par la décision Magiera du 28 juin 2002). Par conséquent, le requérant pouvait donc se faire indemniser son préjudice en saisissant la juridiction administrative d’une requête tendant à mettre en jeu la responsabilité de l’Etat.
26. La Cour relève qu’à la lecture du dossier, le requérant semble avoir exécuté la sanction de sa propre initiative. Elle relève également que ce dernier a disposé d’un recours suspensif auprès de la chambre supérieure de discipline. Quant à la procédure devant le Conseil d’Etat, le requérant n’a pas usé de la possibilité qu’il avait de solliciter le sursis à exécution de la sanction disciplinaire. Il pouvait en outre agir en responsabilité de l’Etat pour faute commise dans l’exercice de la fonction juridictionnelle en vue de l’octroi de dommages et intérêts, ce dont il s’est abstenu. Dans ces circonstances, la Cour estime, qu’en l’espèce, l’absence d’effet suspensif n’a pas eu d’incidence sur le caractère effectif du recours devant le Conseil d’Etat.
27. Il s’ensuit que ce grief est manifestement mal fondé et doit être rejeté en application de l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.
III. SUR L’APPLICATION DE L’ARTICLE 41 DE LA CONVENTION
28. Aux termes de l’article 41 de la Convention,
« Si la Cour déclare qu’il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles, et si le droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d’effacer qu’imparfaitement les conséquences de cette violation, la Cour accorde à la partie lésée, s’il y a lieu, une satisfaction équitable. »
A. Dommage
29. Le requérant réclame le versement de la somme correspondant aux salaires qu’il n’a pas perçus pendant la période au cours de laquelle il a été empêché d’exercer au titre du préjudice matériel et moral qu’il aurait subi.
30. Le Gouvernement estime que cette somme est excessive.
S’agissant du grief tiré de la participation ou de la présence du commissaire du gouvernement au délibéré du Conseil d’Etat, il estime que le seul constat de violation suffit.
31. La Cour rappelle que seuls les griefs déclarés recevables et fondés peuvent donner lieu à une satisfaction équitable soit, en l’espèce, celui tiré de la présence du commissaire du gouvernement au délibéré du Conseil d’Etat. En ce qui concerne ce grief, la Cour n’aperçoit pas de lien de causalité entre la violation constatée et le dommage matériel allégué et rejette cette demande. Pour le surplus, elle estime que le dommage moral du requérant lié à ce grief se trouve suffisamment réparé par le constat de violation de l’article 6 § 1 de la Convention auquel elle parvient (voir, par exemple, Martinie, précité, § 59).
B. Frais et dépens
32. Le requérant, qui produit une note d’honoraires non détaillée, demande également 5 980 euros (EUR) pour les frais et dépens encourus devant la Cour.
33. Le Gouvernement estime que cette somme est excessive et propose de lui verser la somme de 2 000 EUR pour les frais et dépens engagés devant la Cour.
34. Selon la jurisprudence de la Cour, un requérant ne peut obtenir le remboursement de ses frais et dépens que dans la mesure où se trouvent établis leur réalité, leur nécessité et le caractère raisonnable de leur taux. En l’espèce et compte tenu des éléments en sa possession et des critères susmentionnés, la Cour estime raisonnable la somme de 2 000 EUR pour la procédure devant la Cour et l’accorde au requérant.
C. Intérêts moratoires
35. La Cour juge approprié de baser le taux des intérêts moratoires sur le taux d’intérêt de la facilité de prêt marginal de la Banque centrale européenne majoré de trois points de pourcentage.
PAR CES MOTIFS, LA COUR, À L’UNANIMITÉ,
1. Déclare la requête recevable quant au grief tiré de l’article 6 § 1 de la Convention (présence du commissaire du gouvernement au délibéré du Conseil d’Etat) et irrecevable pour le surplus ;
2. Dit qu’il y a eu violation de l’article 6 § 1 de la Convention ;
3. Dit que le constat de violation de l’article 6 § 1 de la Convention fournit en soi une satisfaction équitable suffisante pour le dommage moral subi par le requérant ;
4. Dit
a) que l’Etat défendeur doit verser au requérant, dans les trois mois à compter du jour où l’arrêt sera devenu définitif conformément à l’article 44 § 2 de la Convention, 2 000 EUR (deux mille euros) pour frais et dépens, plus tout montant pouvant être dû à titre d’impôt ;
b) qu’à compter de l’expiration dudit délai et jusqu’au versement, ce montant sera à majorer d’un intérêt simple à un taux égal à celui de la facilité de prêt marginal de la Banque centrale européenne applicable pendant cette période, augmenté de trois points de pourcentage ;
5. Rejette la demande de satisfaction équitable pour le surplus.
Fait en français, puis communiqué par écrit le 10 octobre 2006 en application de l’article 77 §§ 2 et 3 du règlement.
S. Dollé A.B. Baka
Greffière Président