VASSILEVSKI proti Lotyšsku

TROISIÈME SECTION

DÉCISION

SUR LA RECEVABILITÉ

de la requête no 73485/01
présentée par Igor Vassilievitch VASSILEVSKI
contre la Lettonie

La Cour européenne des Droits de l’Homme (troisième section), siégeant le 5 octobre 2006 en une chambre composée de :

MM. B.M. Zupančič, président,
C. Bîrsan,
V. Zagrebelsky,
E. Myjer,
David Thór Björgvinsson,
Mmes I. Ziemele,
I. Berro-Lefevre, juges,
et de M. V. Berger, greffier de section,

Vu la requête susmentionnée introduite le 20 août 2001,

Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par le requérant,

Vu les commentaires soumis au nom de la Fédération de Russie, État intervenant au sens de l’article 36 § 1 de la Convention,

Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :

EN FAIT

Le requérant est un ressortissant russe né en 1938 et résidant à Daugavpils (Lettonie). Devant la Cour, il est représenté par Me V. Portnov, avocat à Moscou. Le gouvernement défendeur (« le Gouvernement ») est représenté par Mlle I. Reine, son agente. Le gouvernement russe, ayant exercé son droit de tierce intervention conformément à l’article 36 § 1 de la Convention, est représenté par le représentant de la Fédération de Russie auprès de la Cour, M. P. Laptev.

A. Les circonstances de l’espèce

Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.

1. La genèse de l’affaire

Le requérant naquit en 1938 en Mandchourie (aujourd’hui en République populaire de Chine). D’avril 1957 jusqu’en mars 1959, il travailla comme serrurier dans deux ateliers mécaniques privés à Harbin. Ensuite, jusqu’au 1er juin 1961, il fut employé, dans la même qualité, par une usine située dans la même ville. En juin 1961, le requérant quitta définitivement la Chine et vint s’installer dans l’Union soviétique, en tant que rapatrié.

De 1961 jusqu’en 1986, le requérant résidait à Tachkent (aujourd’hui en Ouzbékistan), où il était employé comme mécanicien ou ingénieur par différentes fabriques, ateliers et chantiers fonctionnant sous le contrôle des autorités soviétiques. En février 1986, il quitta l’Ouzbékistan et vint s’installer sur le territoire letton, à Daugavpils, où il commença à travailler comme ingénieur à la direction des communications de la région balte. De droit soviétique, cette direction était d’abord rattachée à la « République soviétique socialiste de Lettonie » ; elle était donc régie par le droit particulier de cette partie de l’ex-URSS. Cependant, par un décret du 12 février 1988, le conseil des ministres de l’Union soviétique subordonna cet organisme au comité étatique des hydrocarbures de la « République soviétique socialiste fédérée de Russie ».

En mai 1990, le requérant résilia son contrat de travail avec la direction des communications. De février 1991 jusqu’en septembre 1991, il fut employé comme serrurier par un organisme public dépendant du ministère de la Santé de la « République soviétique socialiste de Lettonie ».

En août 1991, la Lettonie redevint un État indépendant. Peu après, en décembre 1991, l’URSS cessa d’exister. De nationalité soviétique jusqu’alors, le requérant se retrouva donc sans aucune nationalité ; il opta pour la nationalité de la Fédération de Russie qu’il obtint aussitôt.

Il appert que, pendant la période allant de septembre 1991 jusqu’en décembre 1995, le requérant ne travaillait pas ; en tout état de cause, son livret de travail (darba grāmatiņa) est muet sur ce point. En décembre 1995, il fut embauché comme électricien par une société anonyme opérant à Daugavpils ; cependant, en mars 1999, il fut licencié à cause d’une réduction des effectifs de la société. La même année, en juin, il signa un contrat de travail avec la société municipale de tramways de Daugavpils ; cependant, il quitta ce travail deux mois plus tard.

2. Le calcul de la pension du requérant

Le 20 juillet 1998, le requérant atteignit l’âge de soixante ans, l’âge normal de retraite fixé par la législation lettonne à l’époque. Il demanda donc à l’Agence d’assurance sociale de l’État (Valsts sociālās apdrošināšanas aģentūra) de calculer le montant de sa pension de retraite (vecuma pensija). Par une lettre du 21 décembre 1998, l’agence lui répondit qu’il n’avait pas le droit à une telle pension, la durée totale de son travail sur le territoire letton n’atteignant pas dix ans. A cet égard, elle expliqua au requérant que le seuil minimum de dix ans était fixé à l’article 11 de la loi relative aux pensions d’État. En outre, conformément à l’article 1er des dispositions transitoires du même texte, lorsqu’il s’agissait d’un étranger ou d’un apatride, seule la période pendant laquelle l’intéressé avait travaillé en Lettonie pouvait être prise en considération lors du calcul de sa pension. Quant à l’expression « travail en Lettonie », elle était interprétée comme suit : si l’intéressé était physiquement présent sur le sol letton tout en étant employé par des organismes domiciliés à l’étranger, ce travail n’entrait pas en ligne de compte. Or, en l’espèce, avant le mois de mai 1990, le requérant avait travaillé soit en dehors du territoire letton, soit pour des entités situées en dehors dudit territoire. Par conséquent, la période à prendre en compte aux fins du calcul de sa pension n’avait commencé qu’en mai 1990, et elle n’atteignait qu’environ huit ans au lieu des dix requis.

En désaccord avec cette appréciation, le requérant s’adressa encore une fois à l’Agence d’assurance sociale – cette fois à sa branche régionale –, ainsi qu’au ministère des Affaires sociales (Labklājības ministrija). Le ministère lui répondit par un courrier du 1er avril 1999 en ces termes :

« (...) Au regard des étrangers et des apatrides, l’emploi dans les États avec lesquels on n’a pas conclu d’accords internationaux en matière de sécurité sociale, n’est pas inclus dans la période de référence.

Il ressort des pièces à la disposition de la branche régionale de Daugavpils de l’Agence d’assurance sociale de l’État que votre demande de pension de retraite a été rejetée puisque la période de référence de votre assurance est inférieure à 10 ans (7 ans, 4 mois et 23 jours [en l’espèce]).

En ce moment, la Lettonie n’a pas conclu d’accords sur la sécurité sociale avec l’Ouzbékistan et la Chine ; par conséquent, votre travail dans ces pays ne peut pas être inclus dans la période de référence.

Nous tenons à faire remarquer que la conclusion des traités internationaux ne dépend pas seulement de l’action de la République de Lettonie à cet effet, mais également du gouvernement de l’État avec lequel on négocie.

Nous regrettons de ne pas pouvoir donner suite à votre demande de vous accorder une pension de retraite sans démonstration préalable de la durée de travail requise. (...) »

Le 12 mai 1999, l’Agence d’assurance sociale répondit au requérant en des termes similaires dans une lettre du 12 mai 1999. En particulier, l’agence indiqua :

« (...) Conformément aux documents que vous avez fournis, les périodes suivantes sont incluses dans la période d’assurance aux fins du calcul de votre pension :

– [du] 7 février 1991 [au] 24 septembre 1991 – travail pour [l’établissement de santé] ;

– [du] 28 décembre 1995 [au] 30 septembre 1998 – travail pour la société anonyme « [D.] » d’après les documents [attestant] le paiement des primes d’assurance sociale ;

– [du] 1er septembre 1977 [au] 31 août 1981 – études dans un établissement d’études supérieures.

Puisqu’en général, la durée des études supérieures est de 5 ans, il a été admis qu’aux fins du calcul de la pension, seule une période n’excédant pas 5 ans est prise en compte en tant que période de travail. Si la durée des études excède 5 ans, il faut prouver [ce fait] au moyen d’une attestation émanant de l’établissement en cause et indiquant la durée des études fixée pour la faculté concernée.

La période de [votre] travail allant du 24 février 1986 jusqu’au 25 mai 1990 ne peut pas être prise en compte lors du calcul de votre période d’assurance, puisque vous aviez des relations de travail avec une entreprise située en dehors du territoire letton.

La période [à prendre en considération] à votre égard s’élève à 8 ans, 4 mois et 19 jours. (...) »

Au cours des années 1999 et 2000, le requérant eut des échanges épistolaires réguliers avec le ministère des Affaires sociales et l’Agence d’assurance sociale ; les réponses qu’il reçut furent en substance identiques à celles précitées. Le 16 décembre 1999, le département d’assurance sociale du ministère l’informa qu’il avait droit à la pension de retraite, mais uniquement au titre de son travail en Lettonie. En outre, le requérant fut informé que le gouvernement letton n’envisageait pas de négocier un accord sur la sécurité sociale avec la Chine ou l’Ouzbékistan. Le 26 octobre 2000, l’Agence d’assurance sociale indiqua au requérant qu’il avait droit à une somme mensuelle de 33,22 lati (soit environ 50 euros) ; il ressort des pièces du dossier qu’il commença à percevoir effectivement cette rente. Plus tard, le 28 juin 2001, l’Agence lui adressa une lettre libellée en ces termes :

« (...) Suite à votre demande, nous vous expliquons qu’à compter du 1er août 1998, on vous a accordé une pension de retraite.

Au moment de l’attribution de cette pension, la période d’assurance au titre de laquelle elle a été calculée, s’élevait [dans votre cas] à 10 ans et 15 jours.

(...)

Le montant de votre pension était de 7,21 lati ; or, puisqu’aux termes de l’article 12 § 2 de la loi sur les pensions de l’État, une pension [accordée à une personne] qui a atteint l’âge de la retraite, ne peut pas être inférieure au montant de l’allocation de l’aide sociale de l’État, la pension a été portée à 30 lati. Par la suite, cette somme (de 30 lati) a continué à croître par l’effet de l’indexation : en mai 1998 (...) elle a atteint 31,71 lati ; en novembre 1998 (...), 32,77 lati ; en mai 1999 (...), 32,87 lati ; en novembre 1999 (...), 33,11 lati, et, en octobre 2000 (...), 33,22 lati. »

Entre-temps, en novembre 2000, le requérant s’adressa au Bureau national des Droits de l’Homme (Valsts cilvēktiesību birojs), dénonçant une discrimination fondée sur sa nationalité ; il souligna notamment qu’aux termes de la loi sur les pensions d’État, les citoyens lettons avaient le droit à une pension de retraite au titre de toutes les périodes de travail, y compris celles passées à l’étranger. En revanche, la rente d’un étranger ou d’un apatride se limitait strictement au travail qu’il avait accompli en Lettonie et pour le compte d’organismes situés en Lettonie. Par une lettre du 23 novembre 2000, le directeur du Bureau releva :

« (...) En l’espèce, le Bureau reconnaît que la différence de traitement à l’encontre d’un groupe de personnes (non-citoyens en l’occurrence) n’est pas fondée et peut être considérée comme une discrimination sur la base de l’origine nationale et de la nationalité ; la situation en question est contraire à la Constitution et aux obligations internationales de la Lettonie. (...) »

3. La procédure devant les tribunaux

Le requérant assigna alors l’Agence d’assurance sociale devant le tribunal de première instance de Daugavpils. Il demanda l’annulation des décisions déterminant le montant de sa pension de retraite ; à l’appui de ses prétentions, il se référa à la Constitution lettonne et aux articles correspondants du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels. Par un jugement contradictoire du 29 janvier 2001, le tribunal débouta le requérant. Il constata d’emblée que ce dernier n’avait pas observé le délai de recours prévu par l’ancien code de procédure ; toutefois, le tribunal décida d’examiner son recours sur le fond et le rejeta, au motif que le calcul de la pension de retraite du requérant avait été calculé conformément à la loi.

Contre ce jugement, le requérant interjeta appel devant la cour régionale de Latgale qui, par un arrêt du 25 avril 2001, le rejeta. La cour releva notamment :

« (...) Igor Vassilevski est un ressortissant russe ; il est donc visé par l’article 1er des dispositions transitoires de la loi relative aux pensions d’État ; [aux termes de cet article], il peut bénéficier de l’assurance sociale au titre des périodes de travail accumulées en Lettonie, et c’est ce qui a été fait. Le travail en Chine et en Ouzbékistan n’est pas inclus dans la période de référence. Les agents de (...) l’Agence d’assurance sociale de l’État ont pris une décision qui correspond exactement à la loi relative aux pensions d’État. Ces agents n’ont pas le droit de ne pas exécuter les lois lettonnes ou de les abolir. (...) »

Le requérant se pourvut en cassation devant le sénat de la Cour suprême. Par une ordonnance du 1er août 2001, le sénat déclara son pourvoi irrecevable pour défaut de motivation juridique défendable.

Selon le Gouvernement, le 1er octobre 2004, la pension du requérant fut portée à 44,10 lati (soit environ 62,75 euros), afin qu’elle atteigne le niveau de vie minimum garanti en Lettonie. Le requérant conteste cette assertion ; selon lui, cette somme ne constitue que 44 % du revenu minimum garanti.

B. Le droit et la pratique pertinents

Le droit et la pratique pertinents se trouvent décrits dans la décision Andrejeva c. Lettonie (requête no 55707/00) du 11 juillet 2006.

En outre, les articles pertinents du règlement no 165 du 23 avril 2002 relatif à la preuve, au calcul et à la prise en compte des périodes d’assurance (Apdrošināšanas periodu pierādīšanas, aprēķināšanas un uzskaites kārtība) sont ainsi libellés :

Article premier

« Le présent règlement détermine les modalités de la preuve, du calcul et de la prise en compte des périodes d’assurance visées par les articles 1er et 2 des dispositions transitoires de la loi sur les pensions de l’État. »

Article 21

« Le travail effectué au sein des institutions, des organisations, des entreprises ou de leurs unités structurelles, situés en Lettonie, est considéré comme un travail effectué en Lettonie. »

GRIEFS

Invoquant l’article 1 du Protocole no 1 et l’article 14 de la Convention, le requérant critique l’article 1er des dispositions transitoires de la loi relative aux pensions d’État, qui subordonne la prise en compte des périodes de travail effectuées en dehors de la Lettonie à la condition de nationalité. A cet égard, il soutient qu’il s’agit là, premièrement, d’une atteinte à son droit au respect de ses biens et, deuxièmement, d’une différence de traitement des personnes placées dans des conditions identiques ou similaires et, donc, une discrimination contraire aux exigences de l’article 14. Le requérant se réfère également aux dispositions de la Constitution lettonne et du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, garantissant un droit général à la sécurité sociale.

EN DROIT

A. Sur les exceptions du Gouvernement

Le Gouvernement soulève d’emblée deux exceptions d’irrecevabilité tirées respectivement de l’incompétence de la Cour d’examiner la présente affaire ratione loci et ratione temporis. S’agissant de la première exception, le Gouvernement rappelle que les périodes de travail pour lesquelles le requérant demande une pension se sont déroulées en Chine et en Ouzbékistan. Quant à la deuxième, le Gouvernement souligne que ces périodes sont toutes antérieures à 1990, alors que la Convention et le Protocole no 1 sont entrés en vigueur à l’égard de la Lettonie le 27 juin 1997.

Le requérant marque son désaccord avec ces exceptions. Le gouvernement russe ne se prononce pas séparément sur ce point.

La Cour constate que la présente requête porte sur le calcul, par les autorités lettonnes, du montant d’une pension établie par une loi lettonne, et que toutes les décisions critiquées par le requérant ont été prises après la date critique, entre 1998 et 2001. Aucune des deux exceptions ne saurait donc être retenue.

B. Sur le fond des griefs

Le requérant allègue une violation des articles 14 de la Convention et 1 du Protocole no 1, ainsi libellés :

Article 14 de la Convention

« La jouissance des droits et libertés reconnus dans la (...) Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l’origine nationale ou sociale, l’appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation. »

Article 1 du Protocole no 1

« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.

Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »

1. Arguments des parties et du tiers intervenant

a) Le Gouvernement

Le Gouvernement rappelle qu’aucune disposition de la Convention ou de ses Protocoles ne garantit, en tant que tel, le droit à une pension de retraite. Certes, les organes de la Convention ont reconnu que les prestations sociales résultant d’un versement de cotisations dans un fonds d’assurance sociale constituent un droit patrimonial protégé par l’article 1 du Protocole no 1. Toutefois, il estime que cette disposition est inapplicable à la rente calculée au titre de la période antérieure à 1991.

A cet égard, le Gouvernement se réfère aux motifs de l’arrêt de la Cour constitutionnelle du 26 juin 2001, qu’il fait complètement siens. Il insiste donc sur la nécessité de tracer une distinction entre le système des pensions de retraite ayant existé avant le 1er janvier 1991 et celui introduit après cette date. Ainsi, l’ancien système se fondait sur le principe de solidarité, impliquant la responsabilité de la société tout entière et ne créant pas un lien direct entre les cotisations et le montant de la pension. Ce régime ne permettait donc pas de déterminer la part exacte de chacun des contribuables dans le fonds de pensions. En d’autres termes, un individu n’avait pas le droit de demander un montant déterminé de la pension de retraite : toutes les cotisations parvenaient au budget centralisé de l’URSS, d’où il était par la suite redistribué entre les unités territoriales de base de cet État selon les capacités budgétaires du moment (les « républiques soviétiques socialistes »). Par conséquent, le lien entre la cotisation et la rente n’était qu’indirect, et la créance invoquée en l’espèce n’est pas suffisamment concrétisée pour constituer un « bien » au sens de l’article 1 du Protocole no 1.

En revanche, le système actuel des pensions a pour fondement la logique de cotisations individuelles. Le Gouvernement précise que cette nouvelle logique n’est intégralement appliquée qu’à partir du 1er janvier 1996, alors que la période entre 1991 et 1996 s’analyse en une période de transition. Désormais, les cotisations de chaque personne créent une portion déterminée du fonds de pensions, dont le montant exact peut être identifié à tout moment. Le droit de chacun des cotisants à sa part du fonds est donc suffisamment concrétisé, de sorte que cette part constitue, quant à elle, un « bien » au sens de l’article 1 du Protocole no 1.

Au vu de ce qui précède, le Gouvernement estime que l’article 1 du Protocole no 1 ne s’applique pas à la fraction des pensions de retraite calculée au titre des périodes de travail antérieures à 1991. L’article 14 de la Convention est donc lui aussi inapplicable.

Toutefois, pour le cas où la Cour ne le suivrait pas dans cette voie, le Gouvernement est quand même convaincu que le grief du requérant est incompatible ratione materiae avec tiré de l’article 14 de la Convention. A cet égard, il rappelle que, dans le domaine de la politique sociale, les États contractants disposent d’une marge d’appréciation très large, surtout en ce qui concerne la gestion de leurs systèmes de pensions ; or, en l’espèce, l’État letton n’a pas transgressé cette marge. En effet, vu la charge financière considérable qui pèse sur l’État, il n’était nullement déraisonnable de réserver aux seuls nationaux la prise en charge des périodes de travail accomplies à l’étranger. De même, le Gouvernement estime que la Lettonie n’est pas obligée de prendre en charge les périodes de travail accomplies au profit d’autres États sur leur territoire. Il estime donc que la distinction opérée en l’espèce entre les citoyens lettons et les autres personnes constitue une distinction justifiée et raisonnable, et non une discrimination prohibée par l’article 14.

Par ailleurs, le Gouvernement rappelle que le montant de la pension que le requérant reçoit aujourd’hui est constamment ajusté pour qu’il ne soit pas inférieur au niveau de vie minimum garanti. Qui plus est, étant citoyen russe, le requérant peut réclamer une pension des autorités de la Fédération de Russie, selon la législation en vigueur dans cet État.

Enfin, le Gouvernement fait remarquer que la question de la prise en compte des périodes de travail accomplies hors du territoire letton relève essentiellement du domaine des accords interétatiques en matière de sécurité sociale. Il rappelle que de tels accords ont déjà été conclus avec plusieurs États, et qu’un projet d’accord similaire avec la Fédération de Russie est en voie d’élaboration.

En résumé, selon le Gouvernement, il n’y a eu aucune apparence de violation de l’article 1 du Protocole no 1 ou de l’article 14 de la Convention.

b) Le requérant

Le requérant estime qu’il y a eu, en l’occurrence, violation tant de l’article 14 de la Convention combiné avec l’article 1 du Protocole no 1 que ce cette dernière disposition lue séparément.

S’agissant de l’article 1 du Protocole no 1, le requérant reconnaît que cette disposition ne garantit pas, en tant que tel, le droit à une pension. Toutefois, de même que le Gouvernement, le requérant rappelle que la nature contributive d’une prestation sociale peut engendrer un droit protégé par l’article 1. Il est vrai que, sous le régime de solidarité, les pensions sont versées à partir du budget national ; or, ce budget est alimenté des impôts que les citoyens et les autres résidents de la Lettonie payent de la même manière. La même situation existait a fortiori dans l’ex-URSS. Par conséquent, selon le requérant, il serait logique si les ex-ressortissants de l’Union soviétique restés en Lettonie après 1991 recevaient les mêmes montants à titre de pension de retraite.

Par conséquent, selon le requérant, il possède une « espérance légitime » protégée par l’article 1 du Protocole no 1, et les droits patrimoniaux en résultant ont été enfreints. En premier lieu, les autorités lettonnes l’ont privé de sa pension à titre de trente-deux années de travail. En deuxième lieu, le montant de sa rente est largement inférieur au revenu minimum garanti, ce minimum étant pourtant fixé par la loi.

Essentiellement pour les mêmes raisons que celles exposées ci-dessus, le requérant s’estime également victime d’une discrimination dans l’exercice de ses droits au titre de l’article 1 du Protocole no 1. Selon lui, dans le contexte de la présente affaire, le travail dans une autre « république soviétique socialiste » de l’URSS ne peut pas être assimilé au travail « dans un autre État ». Lorsque l’Union soviétique éclata, la Lettonie hérita des infrastructures, des fonds et d’autres valeurs matérielles qui étaient à la disposition de la « République soviétique socialiste de Lettonie ». Or, ces fonds et valeurs avaient été produits tant par les citoyens lettons que par les autres habitants du pays sans aucune distinction, et il est injuste d’en réserver maintenant le bénéfice aux seuls nationaux de la Lettonie indépendante.

c) Le gouvernement russe

Le gouvernement russe se rallie aux thèses du requérant.

2. Appréciation de la Cour

La Cour estime, à la lumière de l’ensemble des arguments des parties, que ces griefs posent de sérieuses questions de fait et de droit qui ne peuvent être résolues à ce stade de l’examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond ; il s’ensuit que la requête ne saurait être déclarée manifestement mal fondée, au sens de l’article 35 § 3 de la Convention. Aucun autre motif d’irrecevabilité n’a été relevé.

Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,

Déclare la requête recevable, tous moyens de fond réservés.

Vincent Berger Boštjan M. Zupančič
Greffier Président