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Rozhodnutí
DEUXIÈME SECTION
DÉCISION
SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête no 74152/01
présentée par RODINNÁ ZÁLOŽNA, SPOŘITELNÍ A ÚVĚROVÉ DRUŽSTVO et Drahoslav HONEK, Jiří HALBERŠTÁT, Václav VANĚRKA et Jan ŽIVNÝ
contre la République tchèque
La Cour européenne des Droits de l’Homme (deuxième section), siégeant le 31 janvier 2006 en une chambre composée de :
MM. J.-P. Costa, président,
I. Cabral Barreto,
K. Jungwiert,
V. Butkevych,
M. Ugrekhelidze,
Mmes A. Mularoni,
E. Fura-Sandström, juges,
et de M S. Naismith, greffier adjoint de section,
Vu la requête susmentionnée introduite le 14 septembre 2001,
Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par le requérant,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :
EN FAIT
La première requérante, Rodinná záložna, spořitelní a úvěrní družstvo, est une coopérative nationale d’épargne et de crédit (ci-après « la coopérative requérante ») siégeant à Moravské Budějovice et dont l’objet social est régi par la loi no 87/1995 sur les coopératives d’épargne et de crédit[1]. Le deuxième requérant, M. Drahoslav Honek, est né en 1956. Le troisième requérant, M. Jiří Halberštát, est né en 1943. Le quatrième requérant, M. Václav Vaněrka, est né en 1953. Le cinquième requérant, M. Jan Živný, est né en 1946. Ces quatre derniers requérants sont des ressortissants tchèques. Ils sont membres de la coopérative requérante et également de ses organes statutaires et de contrôle, à savoir le conseil d’administration et la commission de contrôle. Devant la Cour, tous les requérants ont été représentés par Me M. Nespala, avocat à Prague.
Le gouvernement défendeur a été représenté par M. V.A. Schorm, du ministère de la Justice.
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
La coopérative requérante fut créée en vertu de la loi de 1995 (« la Loi »)[2] et fut inscrite au registre du commerce (obchodní rejstřík), auprès du tribunal régional de Brno (krajský soud), le 12 février 1996.
Entre le 20 août 1998 et le 21 septembre 1998, l’Office de surveillance des coopératives d’épargne (Úřad pro dohled nad družstevními záložnami –« l’OSCEC »)[3] contrôla les activités et la situation de la coopérative requérante. Sur la question de savoir si celle-ci se conformait à l’objet de ses activités, l’OSCEC releva dans la partie 4.3 de son rapport du 20 août 1998 que ce point « n’appel[ait] aucun commentaire de la part du groupe de contrôle ».
Le 7 novembre 1999, l’OSCEC, à la demande du président du conseil d’administration (předseda představenstva) – qui lui avait indiqué que la coopérative requérante était en infraction avec l’article 11 de la Loi –, interdit à la coopérative de poursuivre certaines de ses activités pour une durée de quatorze jours, à compter du 8 novembre 1999. Cette décision se fondait sur l’article 28-3b) de la Loi, qui permet à l’OSCEC de prononcer à l’égard d’une coopérative d’épargne, pour une période pouvant aller jusqu’à soixante jours, la limitation ou l’interdiction de certaines activités.
Le 18 novembre et le 3 décembre 1999, l’OSCEC renouvela cette interdiction pour deux autres périodes de quatorze jours (c’est-à-dire jusqu’au 19 décembre 1999), conformément à l’article 28-4 de la Loi, qui dispose notamment que si les mesures prévues à l’article 28-3 n’apportent aucune amélioration l’OSCEC peut les réitérer.
Le 16 décembre 1999, l’OSCEC élargit ladite mesure en interdisant à la coopérative requérante de poursuivre les activités mentionnées à l’article 3‑2 f) de la Loi, à savoir la création d’une personne morale dont les membres sont uniquement des coopératives d’épargne ou des communes, ou la participation à une telle personne morale. Cette interdiction demeura en vigueur jusqu’au 13 janvier 2000, date à laquelle elle fut prorogée pour une période de quatorze jours, c’est-à-dire jusqu’au 28 janvier 2000.
Cinq nouvelles prolongations furent décidées aux dates suivantes : le 27 janvier, les 10 et 29 février, le 27 mars et le 27 avril 2000. La dernière parvint à échéance le 15 mai 2000.
Le 17 mai 2000, l’OSCEC interdit à la coopérative requérante de poursuivre ses activités, y compris de disposer des dépôts de ses membres, pendant la période comprise entre le 18 mai et le 6 juin 2000, en vertu des articles 28-1 b) et 28-12 de la Loi, modifiée entre‑temps[4]. Ces deux dispositions autorisaient l’OSCEC à limiter ou à interdire, pour une durée maximale de 120 jours, certaines activités d’une caisse d’épargne, notamment l’utilisation des dépôts de ses membres, s’il constatait des irrégularités dans l’activité de cette caisse. Par ailleurs, si ces mesures n’avaient pas amélioré la situation financière, l’OSCEC pouvait les renouveler ou adopter une autre mesure prévue par la Loi.
Le 1er juin 2000, en application de l’article 28-1 e) de la Loi, l’OSCEC décida de placer la coopérative requérante sous administration provisoire (nucená správa) en raison de graves irrégularités dans sa gestion. L’OSCEC constata en particulier :
« Le 15 février 1999, [la coopérative requérante] a conclu avec la société RZ Commerce, s.r.o., (...) un contrat de collaboration (...). [La coopérative requérante] est la propriétaire unique de la société RZ Commerce, s.r.o. L’objet de ce contrat (...) est notamment l’engagement de [la coopérative requérante] à allouer à la société RZ Commerce, s.r.o., une somme de 25 000 000 [couronnes tchèques (CZK)], qui constitue une avance sur l’augmentation de son capital social (...). Le nouveau capital social de 55 000 000 CZK a été inscrit au registre du commerce le 13 août 1999. Avant la décision de [la coopérative requérante], actionnaire unique de RZ Commerce, s.r.o., d’augmenter le capital social de cette dernière, [la coopérative requérante] a offert d’autres sommes sur la base du contrat de collaboration, pour un total de 25 000 000 CZK (...). [Ce faisant, la coopérative requérante] a accordé des crédits au sens (...) du code civil.
En octroyant des crédits à la société RZ Commerce, s.r.o., [la coopérative requérante] a violé la règle figurant à l’article 1-6 de la [Loi], selon laquelle une coopérative d’épargne et de crédit ne peut s’écarter de ses activités (...). Il ressort de l’article 3 de la [Loi] qu’une coopérative d’épargne et de crédit n’est pas autorisée à accorder des crédits à des personnes morales.
Au sens de l’article 28-3 de la [Loi], une irrégularité dans les activités constitue également une violation de la loi, des instructions adoptées en vertu de la [Loi] et de la décision de l’OSCEC. Selon la même disposition, une coopérative d’épargne et de crédit commet une faute dans ses activités lorsqu’elle se livre à un commerce qui lèse ou risque de léser les intérêts de ses déposants et membres, et qui menace sa sécurité et sa stabilité propres. »
L’OSCEC observa également que la coopérative requérante avait conclu trois contrats d’achat sur la base desquels elle avait acquis plusieurs immeubles avec l’intention de les revendre ou de fournir des services hôteliers. Or, en infraction avec l’article 3 de la Loi, qui disposait qu’une caisse d’épargne et de crédit ne peut acquérir de biens que pour l’exercice de ses activités, la requérante n’avait pas exploité les biens en question pour l’exercice de ses activités.
L’OSCEC constata ensuite :
« Le 30 décembre 1998, [la coopérative requérante] a conclu avec la société Campell Finance, a.s., (...) un contrat de délégation de créance. (...) La conclusion de ce contrat est liée à une décision prise le 15 décembre 1998 par [la requérante], en tant qu’actionnaire unique de la société Campell Finance, a.s., concernant l’augmentation du capital social de cette dernière (...). [La coopérative requérante], en tant qu’actionnaire unique de la société Campell Finance, a.s., a augmenté le capital social de celle-ci (...) en y plaçant sa créance de 74 000 000 CZK (...).
Depuis le 7 novembre 1999, [la coopérative requérante] enfreignait l’article 11 de la [Loi] dès lors qu’elle n’avait pas de réserve de liquidités (...). [L’OSCEC] a donc rendu la décision no 390/III/99, par laquelle il a limité ou interdit certaines activités de [la coopérative requérante]. Cette mesure n’ayant pas permis d’améliorer la situation, [l’OSCEC] a à nouveau décidé de limiter ou interdire les activités [de la coopérative requérante], ce par les décisions nos 399/III/99 [du 18 novembre 1999], 447/III/99 [du 3 décembre 1999], 576/III/99 [du 16 décembre 1999], 202/2000/III [du 13 janvier 2000], 441/2000/III [du 27 janvier 2000], 749/2000/III [du 10 février 2000], 989/2000/III [du 29 février 2000], 1621/2000/III [27 mars 2000], 2476/2000/III [du 27 avril 2000] et 2899/2000/III [du 17 mai 2000]. (...)
Le 17 mai 2000, l’[OSCEC] a reçu de [la coopérative requérante] (...) l’information selon laquelle elle était insolvable et ne respectait pas les contrats de gestion des comptes à terme car faute de moyens suffisants elle ne rémunérait ou ne remboursait pas les dépôts.
L’insolvabilité de [la coopérative requérante] est due en particulier à ses transactions préjudiciables aux déposants, en l’occurrence (...) les transactions liées au contrat de commission conclu avec la société Campell Finance, a.s., sur la base duquel une créance de 74 000 000 CZK a été créée (...), l’octroi à la société RZ Commerce, s.r.o., de crédits pour un montant total de 25 000 000 CZK, et autres irrégularités décrites ci‑dessus. »
S’estimant considérablement limitée dans le droit de disposer de ses biens, la coopérative requérante forma un recours contre cette décision, que le ministère des Finances confirma cependant le 1er novembre 2000.
Entre-temps, le 7 juin 2000, l’administrateur provisoire avait suspendu, avec effet immédiat, le droit des membres de la coopérative requérante de disposer de leurs dépôts pendant une période de 120 jours.
La coopérative requérante avait formé le 11 juillet 2000 – et complété le 29 août 2000 – un recours constitutionnel (ústavní stížnost) visant l’annulation de la décision de l’OSCEC du 1er juin 2000 et des dispositions de la Loi et d’autres textes pertinents qu’elle jugeait discriminatoires.
Le 25 octobre 2000, la Cour constitutionnelle (Ústavní soud) rejeta ce recours pour non-épuisement des voies de recours, l’appel de la première requérante étant pendant devant le ministère des Finances.
Le 24 mai 2001, en vertu de l’article 28-1 b) de la Loi, l’OSCEC interdit à la coopérative requérante de poursuivre une large partie de ses activités financières pendant la période comprise entre le 27 mai et le 15 septembre 2001.
Le 31 mai 2001, en se fondant sur les articles 28-1 e) et 28-12[5] de la Loi modifiée, l’OSCEC décida de replacer la coopérative requérante sous administration provisoire au motif que ses problèmes d’insolvabilité perduraient.
Le même jour, l’administrateur provisoire forma une demande tendant à faire déclarer en faillite (konkurz) la coopérative requérante.
Le 31 mai 2001, la coopérative requérante introduisit par l’intermédiaire de son avocat un second recours constitutionnel, en indiquant sur la page titre de l’acte de recours que l’action était dirigée contre la décision de l’OSCEC du 1er juin 2000. Dans les pages suivantes consacrées aux faits de la cause, elle signalait que la décision susmentionnée avait fait l’objet d’un appel auprès du ministère des Finances, lequel l’avait rejeté le 1er novembre 2000. Les copies des documents pertinents étaient jointes.
Le 30 juillet 2001, la Cour constitutionnelle rejeta le recours constitutionnel pour défaut manifeste de fondement, considérant notamment qu’il n’était pas susceptible d’être examiné au fond. La juridiction constitutionnelle estima que la coopérative requérante attaquait seulement la décision de l’OSCEC, bien que cette décision eût été confirmée par le ministère des Finances statuant sur appel de l’intéressée. Se référant à sa jurisprudence, elle fit observer que c’était la décision du ministère des Finances qui aurait dû être contestée en premier lieu : si elle-même statuait uniquement sur la décision litigieuse de l’OSCEC, celle du ministère des Finances resterait intacte, ce qui serait contraire au principe de sécurité juridique.
Le 7 septembre 2001, le ministère des Finances rejeta l’appel de la requérante contre la décision de l’OSCEC du 24 mai 2001. Le même jour, il confirma la décision de l’OSCEC du 31 mai 2001 concernant le rétablissement de l’administration provisoire, en déclarant notamment :
« Le 21 mai 2001, [l’OSCEC] a été informé de la violation de l’article 11-3 de la Loi par [la coopérative requérante], laquelle depuis cette date n’était plus solvable. (...) La mauvaise situation financière et économique à long terme de [la coopérative requérante] a été établie sur la base des rapports d’audit des 1er et 16 mars 2001 concernant l’année 2000, (...) les problèmes liés à [l’insolvabilité de la coopérative requérante] vis-à-vis des créanciers perdurent depuis le 7 novembre 1999, date à laquelle [l’OSCEC] a décidé (...) d’interdire et de limiter certaines de ses activités (...)
Les faits susmentionnés ont conduit [l’OSCEC] à rétablir l’administration provisoire. La procédure suivie par [l’OSCEC] est en conformité avec la Loi. (...)
[La coopérative requérante] se trouvait dans une mauvaise situation financière et économique bien avant la mise en place de l’administration provisoire, le 1er juin 2000. (...) Dès lors, [l’OSCEC] ne peut s’en remettre aux organes de [la coopérative requérante], malgré des changements dans leur composition, et espérer qu’ils pourront régler la situation par eux-mêmes. »
Le 12 septembre 2001, en vertu de l’article 28-1 b) de la Loi modifiée, l’OSCEC interdit à la coopérative requérante de poursuivre un certain nombre de ses activités financières. Cette mesure fut confirmée par le ministère des Finances le 12 décembre 2001. L’OSCEC la prolongea pour la période comprise entre le 10 janvier 2002 et le 13 mai 2002.
Dans l’intervalle, le 14 octobre 2001, la coopérative requérante avait saisi la cour supérieure de Prague (Vrchní soud) d’un recours administratif (správní žaloba) contre la décision du ministère des Finances du 7 septembre 2001 ayant confirmé le rétablissement de l’administration provisoire.
Le 10 janvier 2002, l’OSCEC interdit à la coopérative requérante, en vertu de l’article 28-1 b) de la Loi modifiée, de poursuivre un certain nombre de ses activités financières entre le 14 janvier et le 13 mai 2002.
Le 21 mars 2002, la cour supérieure annula la décision du tribunal régional de commerce de Brno (krajský obchodní soud) du 17 avril 2001 ayant suspendu la procédure tendant à faire déclarer en faillite la coopérative requérante. Le 17 mai 2002, le tribunal régional de commerce prononça la faillite de la coopérative requérante et nomma un administrateur pour les biens de celle-ci (správce konkurzní podstaty).
Entre-temps, le 11 avril 2002, le ministère des Finances avait annulé – sur appel de la coopérative requérante – la décision de l’OSCEC du 10 janvier 2002 et avait renvoyé l’affaire à l’office.
Le 1er janvier 2003, le recours administratif de la coopérative requérante fut transmis à la Cour administrative suprême (Nejvyšší správní soud) pour des raisons de compétence liées à l’entrée en vigueur du code de procédure administrative.
Le 9 février 2004, cette juridiction fit observer dans une autre affaire qu’après un placement sous administration provisoire seul l’administrateur provisoire était autorisé à agir au nom de la caisse d’épargne.
Le 12 octobre 2004, la chambre élargie de la Cour administrative suprême (rozšířený senát) – à laquelle le recours administratif formé le 14 octobre 2001 par la coopérative requérante avait été transmis par la deuxième chambre de cette cour – constata que, lors de l’introduction de ce recours, l’administrateur provisoire, le conseil d’administration ou la commission de contrôle de la coopérative requérante auraient pu agir au nom de cette dernière. La chambre élargie observa notamment :
« La loi no 87/1995 (...) n’a pas spécifié qui est habilité à agir au nom d’une caisse d’épargne pour former un recours administratif. [Selon les dispositions législatives applicables en la matière,] il est incontestable que c’est l’administrateur provisoire qui est autorisé à agir à cet effet. La chambre élargie a également tenu compte du fait qu’en général l’administrateur provisoire n’engage pas d’action contre la décision de placement sous administration provisoire. Cette restriction déboucherait souvent sur une situation inconstitutionnelle – un déni de justice – contraire à l’article 90 de la Constitution[6] (...) et à l’article 36 de la Charte des droits et libertés fondamentaux[7]. »
Par un arrêt du 9 février 2005, la deuxième chambre rejeta l’action de la coopérative requérante et déclara en particulier :
« Tout d’abord, la cour a examiné l’allégation selon laquelle la décision attaquée (incomplète et ne correspondant pas aux exigences de l’article 3 du code administratif) n’est pas susceptible d’être réexaminée parce que la partie défenderesse n’aurait pas suffisamment traité l’argument mentionné dans l’appel, à savoir que [la coopérative requérante] a modifié la composition de ses organes et qu’elle a assez de biens pouvant être convertis en argent pour devenir des liquidités.
Il ressort du raisonnement de la décision attaquée, rendue par la partie défenderesse, que cette dernière n’a pas nié les changements intervenus dans la composition des organes de [la coopérative requérante], ni l’existence de « liquidités ». Vu la mauvaise situation économique à long terme de [la coopérative requérante], il a néanmoins été conclu à la nécessité de rétablir l’administration provisoire (...), la protection des droits et intérêts légitimes des membres de [la coopérative requérante] étant essentielle. L’on ne saurait donc conclure qu’il n’apparaît pas clairement sur quelles considérations et conclusions l’autorité administrative [a fondé sa décision].
(...) Il est incontestable que l’on a découvert des irrégularités dans les activités de [la coopérative requérante] et qu’en conséquence les conditions formelles auxquelles est soumise la mise en place de l’administration provisoire ont été remplies. Cela n’est d’ailleurs pas contesté par [la coopérative requérante]. Il revenait donc à l’autorité administrative de déterminer s’il convenait de rétablir ou non cette mesure compte tenu de toutes les circonstances décisives en l’espèce. Il s’agit de la libre appréciation de l’autorité administrative. Il appartient à la cour (...) de rechercher si cette appréciation repose sur des circonstances suffisamment établies et si les considérations de l’autorité administrative répondent aux principes de la logique et sont en conformité avec le sens de la loi concernée et avec le but poursuivi par [cette loi].
Après avoir réexaminé la décision attaquée (...), la cour est parvenue à la conclusion que les autorités administratives n’ont pas commis d’erreur en effectuant leur appréciation. Elle se sont fondées sur des circonstances suffisamment établies, grâce non seulement au rapport d’audit mais aussi aux connaissances rassemblées par l’OSCEC durant ses précédentes activités. Il n’est pas possible non plus d’affirmer que les considérations des deux autorités administratives ont été illogiques. La conclusion selon laquelle la protection des droits et intérêts légitimes des membres de [la coopérative requérante] est primordiale répond entièrement au but de la loi. »
GRIEFS
1. Invoquant l’article 1 du Protocole no 1, les requérants se plaignent que l’administration provisoire a été mise en place au moment où la caisse d’épargne assurait à ses clients tous les services prévus par l’objet social et n’avait aucun problème d’insolvabilité.
2. Ils invoquent également les articles 6 § 1 et 13 de la Convention, alléguant que l’ordre juridique tchèque ne dispose d’aucun recours effectif permettant de se plaindre d’une décision par laquelle l’autorité administrative nationale met en place l’administration provisoire, et que la Cour constitutionnelle a rejeté leurs deux recours constitutionnels sans examen au fond.
EN DROIT
Les requérants allèguent la violation de l’article 1 du Protocole no 1 et des articles 6 § 1 et 13 de la Convention.
A. Sur la qualité de victime des requérants
La Cour rappelle que, pour se prévaloir de l’article 34 de la Convention, un requérant doit remplir deux conditions : il doit entrer dans l’une des catégories de demandeurs mentionnés dans cette disposition de la Convention, et doit pouvoir se prétendre victime d’une violation de la Convention. Quant à la notion de « victime », selon la jurisprudence constante de la Cour, elle doit être interprétée de façon autonome et indépendante de notions internes telles que celles concernant l’intérêt ou la qualité pour agir. Par ailleurs, pour qu’un requérant puisse se prétendre victime d’une violation de la Convention, il doit exister un lien suffisamment direct entre lui et le préjudice qu’il estime avoir subi du fait de la violation alléguée (voir, notamment, affaire Comité des médecins à diplômes étrangers c. France et Ettahiri et autres c. France, (déc.), nos 39527/98 et 39531/98, 30 mars 1999).
a) Sur la qualité de victime de la coopérative requérante
La Cour note que la coopérative requérante a été touchée par l’administration provisoire dans la mesure où elle ne pouvait plus poursuivre ses activités financières. Par ailleurs, la coopérative requérante a été partie à la procédure administrative et judiciaire menée devant les autorités internes pour la défense de ses intérêts.
Il est vrai que la requête a été formellement déposée au nom de quatre requérants, personnes physiques et en même temps membres des organes statutaires et de contrôle de la caisse d’épargne. La Cour estime néanmoins qu’il ressort du fond de la requête que la caisse d’épargne souhaitait introduire une requête par l’intermédiaire des représentants de ses deux organes, statutaire et de contrôle. Dès lors, la requérante peut être considérée victime, au sens de l’article 34 de la Convention, des manquements allégués sur le terrain des dispositions invoquées.
La Cour rappelle à cet égard que, entendue dans son sens ordinaire, cette disposition interdit les ingérences dans l’exercice du droit, pour l’individu, de porter et défendre effectivement sa cause devant la Cour. Elle confère de la sorte au requérant un droit de nature procédurale, à distinguer des droits matériels énumérés au titre I de la Convention et dans les protocoles additionnels. Il résulte toutefois de l’essence même de ce droit que les particuliers doivent pouvoir se plaindre de sa méconnaissance aux organes de la Convention. A cet égard aussi, la Convention doit s’interpréter comme garantissant des droits concrets et effectifs, et non théoriques et illusoires (Cruz Varas et autres c. Suède, arrêt du 20 mars 1991, série A no 201, p. 36, § 99).
b) Sur la qualité de victime des requérants en tant que personnes physiques
Le Gouvernement affirme que cette partie de la requête est incompatible avec les principes énoncés dans l’arrêt Agrotexim et autres c. Grèce (arrêt du 24 octobre 1995, série A no 330-A) et que les quatre requérants, en tant que personnes physiques, ne peuvent être considérés comme victimes de violations de la Convention et du Protocole no 1.
Les requérants soutiennent que les mesures adoptées par l’OSCEC et l’administrateur provisoire ont porté atteinte aux droits patrimoniaux de la coopérative requérante. Ses membres n’ont eu accès aux informations ou aux preuves que par l’intermédiaire de l’organe de contrôle de la première requérante. Selon eux, les mesures adoptées par l’administrateur provisoire en vertu de l’article 28 d)-3 de la Loi ont également affecté les droits de bien des membres de la coopérative requérante, en l’occurrence leur droit de disposer des capitaux déposés auprès de celle-ci. En même temps, ils n’ont eu aucun moyen effectif pour défendre leurs droits.
La Cour considère que la question concernant la qualité de victime des requérants en tant que personnes physiques est étroitement liée au fond des griefs formulés sur le terrain de l’article 1 du Protocole no 1. Il faut donc joindre cette question à l’examen du fond de l’affaire.
S’agissant de la prétendue atteinte à l’article 6 § 1 de la Convention, la Cour rappelle que cette disposition n’assure par elle-même aux « droits et obligations de caractère civil » aucun contenu déterminé et ne vise pas à créer de nouveaux droits matériels dénués de base légale dans l’Etat concerné ; elle a plutôt pour but de conférer une protection procédurale aux droits qu’on peut dire, au moins de manière défendable, reconnus en droit interne (W. c. Royaume-Uni, arrêt du 8 juillet 1987, série A no 121, pp. 32-33, § 73). En l’espèce, le droit tchèque n’accorde pas aux membres d’une caisse d’épargne le « droit » de contester une décision de mise ou remise sous administration provisoire.
Il s’ensuit que cette partie de la requête est incompatible ratione materiae avec les dispositions de la Convention et doit être rejetée conformément à l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.
B. Sur la violation alléguée de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention
a) L’exception préliminaire soulevée par le Gouvernement
Dans ses observations du 21 décembre 2004, le Gouvernement, considérant que les griefs présentés par les requérants individuels sont incompatibles ratione personae, se limite à défendre sa position vis-à-vis de la coopérative requérante. Il soulève d’abord une exception d’irrecevabilité tirée du non-épuisement des voies de recours internes et de la prématurité de cette partie de la requête. Il note que la coopérative requérante n’a pas contesté devant la Cour constitutionnelle la décision de rétablir l’administration provisoire et que son recours administratif est toujours pendant devant la Cour administrative suprême. Le Gouvernement souligne que depuis le 1er janvier 2004 cette voie de droit constitue un recours efficace, le nouveau code de procédure administrative permettant aux juridictions administratives d’examiner les recours administratifs en fait et en droit.
Tout en admettant que l’interdiction ou la restriction des activités de la coopérative requérante ne sont pas critiquées par cette dernière, le Gouvernement rappelle qu’elle n’a pas épuisé les voies de recours en ce qui concerne l’ensemble des quatorze décisions de l’OSCEC ayant limité ou interdit ses activités. En fait, elle n’a fait appel auprès du ministère des Finances que des décisions de l’OSCEC du 24 mai et du 12 septembre 2001. Par ailleurs, aucune des décisions de ce dernier n’a fait l’objet d’un recours administratif ou d’un recours constitutionnel.
Le Gouvernement reproche également à la coopérative requérante de ne pas avoir introduit une action en dommages et intérêts fondée sur la loi no 82/1998 sur la responsabilité de l’Etat pour préjudice causé dans le cadre de l’exercice de la puissance publique par une irrégularité dans une décision ou la conduite d’une procédure. Se référant aux articles 1-1, 2 et 7 de cette loi[8], le Gouvernement soutient que si la coopérative requérante prouve devant les autorités compétentes que la décision l’ayant placée sous administration provisoire était illégale,[9] faute de respecter les conditions matérielles prescrites par la Loi, elle pourrait exiger réparation.
La coopérative requérante conteste la thèse du Gouvernement. Elle soutient avoir introduit sans succès deux recours constitutionnels. Par ailleurs, elle estime que, dans les circonstances particulières de l’affaire, une action en dommages et intérêts ne constitue pas un recours effectif.
La Cour observe que le recours administratif de la coopérative requérante a été rejeté par la Cour administrative suprême le 9 février 2005. L’objection du Gouvernement tiré de la prématurité de cette partie de la requête doit donc être écartée.
Quant à la possibilité d’introduire une action en dommages et intérêts en vertu de la loi no 82/1998, la Cour rappelle que, dans le cadre de l’article 35 § 1 de la Convention, un requérant doit se prévaloir des recours normalement disponibles et suffisants pour lui permettre d’obtenir réparation des violations qu’il allègue. Ces recours doivent exister à un degré suffisant de certitude, en pratique comme en théorie, sans quoi leur manquent l’effectivité et l’accessibilité voulues (Hartman c. République tchèque, no 53341/99, § 57, CEDH 2003-VIII).
La Cour estime que les conditions assez restrictives – telles qu’énoncées à l’article 8 de la loi no 82/1998 – auxquelles est soumise l’action en dommages et intérêts rendent ce recours ineffectif. Plus particulièrement, si la décision incriminée n’a pas été annulée ou modifiée par l’autorité compétente en raison de son illégalité, l’action en dommages et intérêts n’a aucune chance d’aboutir.
La Cour ajoute qu’une action en dommages et intérêts peut également être introduite en vertu de l’article 13 de la loi no 82/1998[10]. Elle juge néanmoins peu convaincante la thèse selon laquelle cette voie de recours serait effective au sens de l’article 35 § 1 de la Convention. En effet, selon cette disposition interne, la personne concernée doit prouver que les actes d’une autorité de l’Etat lui ont causé un dommage. Dans ces circonstances, l’objection du Gouvernement doit être écartée.
b) Quant au fond
Les requérants se plaignent que l’administration provisoire a été mise en place à un moment où la coopérative requérante assurait à ses clients tous les services prévus par l’objet social et n’avait aucun problème d’insolvabilité. Ils invoquent à cet égard l’article 1 du Protocole no 1, qui est ainsi libellé :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »
Le Gouvernement admet que le placement de la coopérative requérante sous administration provisoire constitue une atteinte à ses droits au regard de l’article 1 du Protocole no 1, atteinte qu’il convient d’examiner sous l’angle du second paragraphe de cet article.
Il fait siennes l’argumentation de l’OSCEC dans ses décisions du 1er juin 2000 et du 31 mai 2001, ainsi que les décisions du ministère des Finances en date du 1er novembre 2000 et du 7 septembre 2001. Il expose que l’on a décelé dans les activités de la coopérative requérante d’importantes irrégularités, puisque la coopérative était devenue insolvable à la suite d’infractions graves et répétées à la Loi. Les précédentes mesures n’ayant pas amélioré la situation, il a fallu placer la coopérative requérante sous administration provisoire aux fins de stabiliser sa situation financière et de protéger efficacement les droits patrimoniaux des déposants qui en étaient membres.
Le Gouvernement estime également que le rétablissement de l’administration provisoire a satisfait aux principes du second paragraphe de l’article 1 du Protocole no 1. Il fait valoir que le contrôle de la gestion de la coopérative requérante a révélé que les membres de son conseil d’administration avaient effectué de nombreuses transactions commerciales peu prudentes et mettant en jeu des dizaines de millions de couronnes tchèques. Ces transferts financiers ont fait sortir la majeure partie du capital social de la requérante, menaçant à court terme la remboursabilité des dépôts des membres ainsi que la sécurité et la stabilité générales de la coopérative. Par ailleurs, le rétablissement de l’administration provisoire poursuivait un but général, à savoir la stabilisation du système national d’assurance des dépôts des coopératives d’épargne et de crédit.
Selon le Gouvernement, les autorités nationales n’ont pas dépassé les limites de leur marge d’appréciation. En rétablissant l’administration provisoire, elles ont maintenu un rapport raisonnable de proportionnalité entre les buts poursuivis et les moyens employés. Eu égard aux problèmes profonds et complexes qui régnaient à l’époque des faits sur le marché financier coopératif, la remise en place de l’administration provisoire a constitué une mesure appropriée et nécessaire pour la protection efficace des membres de la caisse d’épargne ainsi que de la stabilité de tout le système financier coopératif.
Les requérants contestent les arguments du Gouvernement. Ils font valoir que la coopérative requérante n’a jamais eu de problème de solvabilité, son fonctionnement ayant selon eux été normal jusqu’au 7 novembre 1999, quand l’OSCEC lui a interdit de poursuivre certaines activités. Par l’imposition de l’administration provisoire, les membres de la coopérative requérante ont été privés de leur droit de disposer de leurs dépôts.
Les requérants soutiennent que, pendant la période comprise entre le 22 septembre 1998 et le 7 novembre 1999, époque où les activités de la coopérative requérante sont censées avoir été contraires à la Loi, l’OSCEC n’a pas procédé au contrôle prévu par l’article 27 de la Loi. L’un des actes reprochés à la requérante a d’ailleurs eu lieu le 10 juin 1998, quelques jours avant le dernier contrôle (réalisé le 30 juin 1998), à l’issue duquel il a été constaté que le respect de l’objet des activités n’appelait aucun commentaire de la part du groupe de contrôle. Selon les affirmations de l’OSCEC, aucun contrôle n’a été effectué entre le 8 novembre 1999 et le 30 mars 2000.
Les requérants font également valoir qu’au moment de son placement sous administration provisoire la coopérative requérante avait à son actif 1 744 millions de dépôts effectués par ses membres. En 1999, le secteur des coopératives d’épargne et de crédit a reçu 10 814 milliards de dépôts. Le montant des dépôts des membres de la coopérative requérante représentait 16,12 % du montant des dépôts de l’ensemble des coopératives d’épargne et de crédit. En conséquence, la décision de placer la coopérative requérante sous administration provisoire n’aurait pas été justifiée, dès lors que la coopérative n’aurait pas présenté un danger réel pour la stabilité du secteur des coopératives d’épargne et de crédit. Par ailleurs, la coopérative requérante n’aurait offert ses services qu’à ses membres et non au public, comme les banques.
Les requérants réfutent l’argument du Gouvernement selon lequel la nécessité de protéger les intérêts patrimoniaux des membres de la caisse d’épargne justifiait le placement de la coopérative requérante sous administration provisoire. Selon eux, cette mesure est en contradiction avec les principes constitutionnels et avec ceux de l’article 1 du Protocole no 1 : aucun intérêt public ne pourrait justifier une telle limitation des droits fondamentaux d’une caisse d’épargne. Contrairement aux clients d’une banque ou d’une société d’assurance, chaque membre d’une caisse d’épargne participe à la gestion de celle-ci et à la composition de ses organes statutaires et de contrôle, et peut par sa présence à l’assemblée générale influer activement sur ses activités et ses résultats économiques. Les requérants affirment qu’en interdisant à la coopérative d’épargne de poursuivre ses activités, y compris de disposer des dépôts de ses membres (entre février et mai 2000), l’OSCEC l’a empêchée de fonctionner et l’a menée vers l’administration provisoire.
Enfin, les requérants soutiennent que l’importante marge d’appréciation dont disposent les autorités nationales n’est pas illimitée et que les limites doivent se déduire des principes énoncés à l’article 1 du Protocole no 1.
La Cour estime, à la lumière de l’ensemble des arguments des parties, que ce grief pose de sérieuses questions de fait et de droit qui ne peuvent être résolues à ce stade de l’examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond ; il s’ensuit que ce grief ne saurait être déclaré manifestement mal fondé, au sens de l’article 35 § 3 de la Convention. Aucun autre motif d’irrecevabilité n’a été relevé.
C. Sur la violation alléguée de l’article 6 § 1 de la Convention
La coopérative requérante allègue que l’ordre juridique tchèque ne dispose d’aucun recours effectif permettant de se plaindre d’une décision de placement sous administration provisoire prise par l’autorité administrative nationale, et que la Cour constitutionnelle a rejeté ses deux recours constitutionnels sans procéder à un examen au fond. A cet égard, elle invoque l’article 6 § 1, qui dispose :
« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial (...) ».
Le Gouvernement admet que, jusqu’au 31 décembre 2002, le droit de la procédure administrative ne permettait pas de faire examiner les décisions administratives par des tribunaux dotés de la pleine juridiction. Cette situation a changé le 1er janvier 2003, avec l’entrée en vigueur de la loi no 150/2002 sur le code de procédure administrative. Le Gouvernement souligne que le nouveau code de procédure administrative a été appliqué par la Cour administrative suprême, qui a examiné le recours administratif de la coopérative requérante contre le rejet de son appel concernant le rétablissement de l’administration provisoire.
La coopérative requérante maintient que, avant le 1er janvier 2003, le droit tchèque n’offrait pas de recours efficace au sens de l’article 6 § 1 de la Convention.
Elle fait valoir également qu’en droit tchèque l’administrateur judiciaire, qui après la déclaration de faillite remplace la coopérative requérante, n’agit pas au nom de cette dernière mais en son nom propre. Une fois déclarée en faillite, la coopérative requérante n’a aucune possibilité d’influer sur l’action de l’administrateur.
La coopérative requérante souscrit aux motifs exposés par la chambre élargie de la Cour administrative suprême dans sa décision du 12 octobre 2004, et ajoute que dans la procédure menée devant la deuxième chambre de la même juridiction elle n’a pas été invitée à soumettre les documents pertinents (ni ceux de son représentant et de l’administrateur judiciaire), que le président de sa commission de contrôle n’a pas été invité à participer à la procédure bien qu’il l’eût demandé, et que l’administrateur judiciaire était également absent et, dépourvu de documents pour étayer le recours administratif, n’a soumis à la cour que le rapport de situation.
La requérante affirme également qu’il ressort du raisonnement suivi dans le jugement que la deuxième chambre s’est basée en particulier sur les arguments et les documents du ministère des Finances, partie défenderesse, et que ce raisonnement ne peut être jugé suffisant. Enfin, les requérants soulignent que la procédure a duré près de quatre ans.
La Cour estime, à la lumière de l’ensemble des arguments des parties, que ce grief pose de sérieuses questions de fait et de droit qui ne peuvent être résolues à ce stade de l’examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond ; il s’ensuit que ce grief ne saurait être déclaré manifestement mal fondé, au sens de l’article 35 § 3 de la Convention. Aucun autre motif d’irrecevabilité n’a été relevé.
D. Sur la violation alléguée de l’article 13 de la Convention
L’article 13 de la Convention dispose :
« Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la (...) Convention ont été violés, a droit à l’octroi d’un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l’exercice de leurs fonctions officielles. »
Le Gouvernement observe que la coopérative requérante a contesté les décisions de l’OSCEC auprès du ministère des Finances, que par ailleurs elle a formé devant la Cour administrative suprême un recours administratif contre le rétablissement de l’administration provisoire, et enfin que ses deux recours constitutionnels contre le placement sous administration provisoire ont été rejetés par la Cour constitutionnelle sans examen au fond.
Les requérants présentent des observations identiques à celles qu’ils ont formulées sur le terrain de l’article 6 § 1 de la Convention.
La Cour relève que le grief soulevé par la coopération requérante sous l’angle de l’article 13 coïncide avec celui invoqué sous l’angle de l’article 6 de la Convention. La Cour note d’emblée que ce grief est étroitement lié au grief tiré de la violation de l’article 6 § 1 de la Convention. Elle estime, à la lumière de l’ensemble des arguments des parties, que ce grief pose de sérieuses questions de fait et de droit qui ne peuvent être résolues à ce stade de l’examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond ; il s’ensuit que ce grief ne saurait être déclaré manifestement mal fondé, au sens de l’article 35 § 3 de la Convention. Aucun autre motif d’irrecevabilité n’a été relevé.
Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
Déclare irrecevable le grief des quatre requérants individuels tiré de l’article 6 § 1 de la Convention ;
Décide de joindre au fond l’examen de la question relative à la qualité de victime des requérants individuels ;
Déclare le restant de la requête recevable, tous moyens de fond réservés.
S. Naismith J.-P. Costa
Greffier adjoint Président
[1] Selon les articles 1-2 et 1-3 de cette loi, la coopérative d’épargne est une personne morale dont le statut est régi par les dispositions d’une loi spéciale sur le statut des coopératives, sauf indications contraires à la Loi. Pour soutenir la gestion de ses membres et leur fournir d’autres services répondant à leurs besoins, la coopérative d’épargne se livre principalement à des activités financières telles que la réception de dépôts et l’octroi de crédits, de garanties et de services financiers divers. Selon l’article 1-5, la coopérative d’épargne n’est pas une banque régie par une loi spéciale, et son fonctionnement n’est pas considéré comme l’exercice d’un métier.
[2] Cette loi est entrée en vigueur le 1er janvier 1996.
[3] L’OSCEC a débuté ses activités le 1er janvier 1997.
[4] La loi n° 100/2000 est entrée en vigueur le 1er mai 2000.
[5] Selon cet article, lorsque les mesures précédentes prévues à l’article 28-1 n’ont pas permis d’améliorer la situation, l’OSCEC peut les réitérer ou adopter une autre mesure selon le même article, sauf disposition contraire de la Loi.
[6] Les tribunaux sont compétents avant tout pour assurer la protection des droits conformément à la loi. Seul un tribunal peut décider de la culpabilité et de la peine en matière d’infraction pénale.
[7] Cet article est consacré au droit à la protection judiciaire.
[8] L’article 1-1 dispose notamment que l’Etat est responsable de tout dommage causé dans le cadre de l’exercice de la puissance publique. Selon l’article 2, l’Etat ne peut être exonéré de cette responsabilité. Enfin, l’article 7-2 prévoit que les parties à une procédure ont droit à réparation pour tout dommage causé par une décision illégale rendue dans cette procédure.
[9] L’article 8 énonce notamment qu’une réparation pour décision illégale ne peut être demandée que si la décision qui est passée en force de chose jugée a été annulée ou modifiée par l’autorité compétente en raison de son illégalité. Sauf cas particulier, la réparation ne peut être accordée que si la victime a épuisé les recours habituels.
[10] En vertu de cette disposition, l’Etat est responsable du préjudice causé par une irrégularité dans la conduite d’une procédure, y compris la violation de l’obligation d’effectuer un acte ou de rendre une décision dans le délai prévu par la loi. Quinconque a subi un préjudice du fait d’une telle irrégularité a droit à des dommages et intérêts. Selon l’article 31-2, cette réparation inclut le remboursement des frais exposés par la personne concernée pour la procédure entachée d’irrégularité dès lors que ces frais sont liés à l’irrégularité en question.