I.ÚS 693/24 #1

Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jaromíra Jirsy, soudce Josefa Baxy (soudce zpravodaje) a soudkyně Veroniky Křesťanové o ústavní stížnosti stěžovatelky politické strany Česká pirátská strana, sídlem Na Moráni 360/3, Praha 2 - Nové Město, zastoupené Mgr. Filipem Hajným, advokátem sídlem Rubešova 83/10, Praha 2 - Vinohrady, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 11. ledna 2024 č. j. 1 Afs 32/2023-33 a rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 23. ledna 2023 č. j. 17 Af 8/2022-48, za účasti Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze, jako účastníků řízení, a České republiky - Ministerstva financí, sídlem Letenská 525/15, Praha 1 - Malá Strana a politického hnutí Starostové a nezávislí, sídlem Malostranské náměstí 266/5, Praha 1 - Malá Strana, jako vedlejších účastníků řízení, takto:

Odůvodnění:

I.
Skutkové okolnosti posuzované věci a obsah napadených rozhodnutí

1. Stěžovatelka se ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky ("Ústava") a § 72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu ("zákon o Ústavním soudu"), domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí z důvodu tvrzeného porušení jejích práv zakotvených v čl. 1, čl. 11, čl. 22 a čl. 36 Listiny základních práv a svobod ("Listina") a čl. 5 Ústavy.

2. Rozhodnutím Ministerstva financí ze dne 24. 11. 2021 č. j. MF-21654/2021/1403-81 byl podle § 20 odst. 6, 7, 10, a 12 a § 20a odst. 1 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích ("zákon č. 424/1991 Sb.") stěžovatelce vyplacen příspěvek na činnost za 4. čtvrtletí 2021 ve výši 11 481 903,54 Kč. Proti tomuto rozhodnutí podala stěžovatelka rozklad. Podle ní jí příslušela vyšší částka, neboť právo na stálý příspěvek přísluší politické straně, nikoli koalici. Ministr financí rozklad zamítl rozhodnutím ze dne 31. 1. 2022 č. j. MF-35446/2021/1403-4.

3. Stěžovatelka podala žalobu, kterou Městský soud v Praze napadeným rozsudkem zamítl. Vysvětlil, že stálý příspěvek je nerozlučně spjat s volbami do Poslanecké sněmovny a jejich konkrétním výsledkem. Postupu, který by přiznával stálý příspěvek každému subjektu kandidujícímu v koalici, brání to, že v případě koalice není podle zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky ("volební zákon") zjišťován výsledek jednotlivých subjektů tvořících koalici, ale pouze koalice jako takové. Na základě výsledků voleb do Poslanecké sněmovny nelze zjistit, zda jednotlivé subjekty tvořící koalici samostatně překonaly hranici, při které jim náleží stálý příspěvek. Pokud by se stálý příspěvek přiznával každé politické straně či politickému hnutí v rámci koalice, došlo by k dezinterpretaci volebního výsledku. Volební hlas určený koalici by byl zohledněn pro účely získání stálého příspěvku více než jednou, a to v závislosti na počtu členů koalice, oproti volebnímu hlasu pro politickou stranu či politické hnutí, které nebyly součástí koalice. Je na rozhodnutí každého subjektu, zda bude ve volbách do Poslanecké sněmovny kandidovat samostatně, nebo ve spojení s jiným subjektem. Musí přitom zvážit veškeré dopady tohoto rozhodnutí.

4. Stěžovatelka podala kasační stížnost, kterou Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem zamítl. Připustil, že podle doslovného jazykového výkladu by bylo třeba nejdříve podle § 20 odst. 10 zákona č. 424/1991 Sb. rozdělit volební výsledek koalice a přidělit konkrétní počet hlasů jednotlivým stranám či hnutím dané koalice a teprve poté podle odstavce 3 a 6 určit, zda jim vznikl nárok na příspěvek a jaká je jeho výše. Nicméně takový výklad by vedl k důsledkům popírajícím smysl a účel zákona a tím i samotného stálého příspěvku. Nejvyšší správní soud poukázal na to, že odvíjení výše stálého příspěvku od volebního zisku mezi 3 % a 5 % zachovává určitou proporci ve státním financování parlamentních stran a neparlamentních stran, které vykazují relevantní podporu voličů. Maximální a nepřekročitelný práh 5 % hlasů je stanoven záměrně, neboť politické strany, které tento práh překročí, jsou navíc financovány ve formě příspěvku na mandát. Smyslem a účelem stálého příspěvku je podporovat rovnost příležitostí účastnit se na pluralitním demokratickém politickém systému, a tím vyrovnávat disproporci mezi financováním parlamentních a neparlamentních stran. Výklad zastávaný stěžovatelkou by tuto proporci významně narušoval, neboť by finanční podporu státu neúměrně násobil. Dvoučlenné koalici by postačovalo 10 % hlasů k tomu, aby její členové dosáhli na stálý příspěvek ve dvojnásobné výši než by tomu bylo u politické strany, která získala stejnou volební podporu samostatně. V případě tříčlenné koalice by se při zisku 15 % hlasů výše stálého příspěvku dokonce trojnásobila.

5. Nelze odhlížet od toho, že občané volili právě koalici stran, a nikoli stranu samotnou. Výše příspěvků by neodpovídala realitě udělených hlasů voliči. Stěžovatelkou prosazovaný výklad by navíc mohl vést k tomu, že by docházelo k účelovému zakládání odnoží silných politických stran či hnutí, které by se pak spojily do koalice jen proto, aby získaly vyšší stálé příspěvky. Rovněž by mohlo docházet k "přilepování" malých politických subjektů k větším (s vyšším potenciálním ziskem hlasů) právě s cílem násobit výši stálého příspěvku. Naopak slabší politické strany a hnutí, které v koalici dosáhly 3 % hranice počtu hlasů pouze s malým přesahem, by po rozdělení hlasů rovným dílem nezískaly příspěvek vůbec, případně, pokud by uzavíraly dohodu o podílu členů koalice na volebním výsledku, byly by nucené dohodu uzavřít pouze ve prospěch jedné z nich.


II.
Argumentace stěžovatelky

6. Stěžovatelka namítá, že Nejvyšší správní soud uznal, že podle doslovného jazykového výkladu by každý z členů koalice mohl mít nárok na stálý příspěvek v plné výši. Ve smyslu stanoviska Pl. ÚS-st. 1/96 je doslovné znění § 20 odst. 10 zákona č. 424/1991 Sb. jednoznačné a neumožňuje více interpretací. Není dán žádný rozpor doslovného znění ustanovení s jeho smyslem a účelem a jeho smyslem a účelem není vyrovnávat disproporci mezi financováním parlamentních a neparlamentních stran. Podle § 20 odst. 10 zákona č. 424/1991 Sb. je dohoda členů koalice rozhodující nejen pro stanovení výše stálého příspěvku, ale výslovně i pro zjištění samotné (ne)existence nároku na stálý příspěvek. Stálý příspěvek se vyplácí všem stranám, které dosáhly volebního výsledku mezi 3 a 5 % hlasů. Prvkem, který má za cíl vyrovnávat disproporci, není samotný stálý příspěvek, ale toliko jeho "zastropování" podle § 20 odst. 6 zákona č. 424/1991 Sb.

7. Výklad obecných soudů nerespektuje rozhodnutí zákonodárce. Obecné soudy zkrátily stěžovatelku na stálém příspěvku, a to pouze proto, že ve sněmovních volbách nekandidovala samostatně, nýbrž v rámci koalice. Tím v rozporu s čl. 5 Ústavy
a čl. 1 a čl. 22 Listiny došlo k omezení ekonomicky rovné účasti stran ve volební soutěži. Obecné soudy rovněž porušily právo stěžovatelky na spravedlivý proces, neboť nepřezkoumatelným způsobem dovodily a nesprávně pochopily účel stálého příspěvku, když jej zaměnily s účelem "zastropování" příspěvku. Obecné soudy porušily i právo stěžovatelky na majetek podle čl. 11 Listiny, neboť stěžovatelka přichází v průběhu volebního období o majetek přesahující 11 milionů Kč.

III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem

8. Ústavní soud se nejprve zabýval tím, zda jsou splněny procesní předpoklady projednání ústavní stížnosti. Dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, v němž byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je právně zastoupena advokátem v souladu s § 29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Její ústavní stížnost je přípustná (§ 75 odst. 1 téhož zákona a contrario), neboť vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva.


IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti

9. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), který stojí mimo soustavu obecných soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy). Rozhoduje-li o ústavní stížnosti proti pravomocnému soudnímu rozhodnutí, nelze jej považovat za další instanci v systému obecné justice, oprávněnou vlastním rozhodováním (nepřímo) nahrazovat rozhodování obecných soudů. Jeho úkolem je "toliko" přezkoumat ústavnost napadených soudních rozhodnutí, jakož i řízení, které jejich vydání předcházelo. Platí přitom, že vedení řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, výklad podústavního práva a jeho použití v konkrétní věci je v zásadě věcí obecných soudů a Ústavní soud může zasáhnout do jejich rozhodovací činnosti jen za situace, kdy je dané rozhodování stiženo vadami, které mají za následek porušení ústavnosti.

10. Ústavní soud již dříve uvedl, že jazykový výklad představuje pouze prvotní přiblížení se k aplikované právní normě. Je pouze východiskem pro objasnění a ujasnění si jejího smyslu a účelu (nález ze dne 17. 12. 1997 sp. zn. Pl. ÚS 33/97, č. 30/1998 Sb.). Je třeba mít na zřeteli, že právní norma se ne vždy musí krýt s tím, jak je vyjádřena v textu zákona, a to ani v takovém případě, kdy se text může jevit prvním přečtením jako jednoznačný a určitý. Ústavní soud dlouhodobě zdůrazňuje význam teleologické argumentace a hledání smyslu a účelu zákona jeho interpretem (nález ze dne 29. 7. 2013 sp. zn.
I. ÚS 671/13). Soud se jistě prostřednictvím teleologického výkladu nemůže odchýlit od textu zákona do té míry, že by popřel jednoznačně vyjádřenou vůli zákonodárce. Taková situace by představovala ústavně nepřípustnou libovůli a odporovala principu dělby moci. Nelze však dovodit, že by v případě zdánlivě jednoznačného znění zákona vůbec nebyl prostor pro jiné výkladové metody (nález ze dne 6. 1. 2025 sp. zn.
I. ÚS 1937/24).

11. Podle čl. 22 Listiny jakákoli zákonná úprava všech politických práv a svobod musí umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti. Formulace "svobodná soutěž politických sil" klade především důraz na svobodný vstup politických sil do volební soutěže. Není-li respektována volná soutěž politických stran za vyrovnaných podmínek a je-li snaha vytvářet odlišné podmínky pro strany velké či větší a formovat tak přímo či nepřímo politické strany s lepším či horším postavením, a tedy i občany s rozdílnými podmínkami jejich pohybu v politickém systému, nelze takové kroky označit za ústavní. Nelze přitom opomenout, že demokratická společnost je charakterizována právě svobodnou soutěží politických stran, jejichž působení při správě veřejných věcí se odvozuje ze svobodné volby provedené voliči (nález ze dne 27. 2. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 53/2000).

12. Smyslem státního financování politických stran je podporovat rovnost příležitostí participovat na pluralitním demokratickém politickém systému. Stálý příspěvek je formou financování politických stran parlamentních i neparlamentních. Z uvedeného důvodu je u něj podmínkou ústavní konformity zajištění otevřenosti pluralitního politického systému. Odvozuje-li právní úprava přiznání stálého příspěvku na činnost od výsledků voleb do Poslanecké sněmovny, zrcadlí tím reálné postavení politické strany v ústavním systému státu, zejména míru její participace, resp. potencionální participace (u neparlamentních stran) na výkonu moci zákonodárné (nález ze dne 19. 1. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 10/03).

13. Ústavní stížnost stěžovatelky stojí na tom, že ustanovení § 20 odst. 10 zákona č. 424/1991 Sb. je jednoznačné a její jazykový výklad tohoto ustanovení není v rozporu se smyslem a účelem zákona. Obecné soudy ale přesvědčivě vysvětlily, že tomu tak není. Své odůvodnění postavily na systematickém a teleologickém výkladu. Došly přitom k závěru, že vznik nároku na stálý příspěvek se odvíjí od volebního výsledku koalice, neboť právě vůči té je zjišťován volební výsledek podle zákona o volbách. Volební výsledek jednotlivých subjektů tvořících koalici zjišťován není. S ohledem na zásadu jednoty a bezrozpornosti právního řádu je přitom třeba nahlížet na volební výsledky koalice stejným způsobem jak pro účely zákona o volbách, tak pro účely výpočtu stálého příspěvku podle zákona č. 424/1991 Sb. Nejvyšší správní soud správně upozornil na to, že na základě jazykového výkladu stěžovatelky by výše příspěvků neodpovídala realitě udělených hlasů.

14. Sama stěžovatelka upozornila na 5% hranici hlasů, nad kterou se stálý příspěvek nezvyšuje. Nejvyšší správní soud správně připomněl, že tato hranice je stanovena záměrně, neboť politické strany a politická hnutí, které tento práh překročí, jsou navíc financovány ve formě příspěvku na mandát. Výklad Nejvyššího správního soudu předně stojí na tom, že smyslem a účelem stálého příspěvku je podporovat rovnost příležitostí účastnit se na pluralitním demokratickém politickém systému. Tím je vyrovnávána disproporce mezi financováním parlamentních a neparlamentních stran.

15. Jak již uvedl Ústavní soud, s ohledem na to, že stálý příspěvek slouží k financování parlamentních i neparlamentních stran, je u něj podmínkou ústavní konformity zajištění otevřenosti pluralitního politického systému (nález ze dne 19. 1. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 10/03). Stěžovatelka se domáhala toho, aby každému členu koalice byla přiznána plná výše stálého příspěvku. Její dvoučlenná koalice společně s politickým hnutím Starostové a nezávislí svým volebním výsledkem totiž překročila dvojnásobek hranice 5 %, za kterou náleží příspěvek jednotlivé politické straně či hnutí.

16. Stěžovatelčin izolovaný jazykový výklad § 20 odst. 10 zákona č. 424/1991 Sb. by finanční podporu násobil ve prospěch politických stran a hnutí, které se do Poslanecké sněmovny dostaly jako součást koalice. Nejvyšší správní soud vysvětlil, že dvoučlenné koalici by postačovalo 10 % hlasů k tomu, aby její členové dosáhli na stálý příspěvek ve dvojnásobné výši než by tomu bylo u politické strany, která získala stejnou volební podporu samostatně. V případě tříčlenné koalice by se při zisku 15 % hlasů výše stálého příspěvku dokonce trojnásobila. Stěžovatelkou prosazovaný jazykový výklad by navíc mohl vést k tomu, že by docházelo k účelovému zakládání odnoží silných politických stran či hnutí, které by se pak spojily do koalice jen proto, aby získaly vyšší stálé příspěvky. Rovněž by mohlo docházet k "přilepování" malých politických subjektů k větším (s vyšším potenciálním ziskem hlasů) právě s cílem násobit výši stálého příspěvku.

17. Nejvyšší správní soud zároveň přesvědčivě demonstroval, že jazykový výklad zastávaný stěžovatelkou, podle něhož nárok na stálý příspěvek určuje dohoda o podílu členů koalice na volebním výsledku, nefunguje, pokud koalice dosáhne 3% hranice počtu hlasů s malým přesahem. Na základě dohody by se jeden subjekt musel nároku na stálý příspěvek vzdát ve prospěch druhého subjektu (jinak by ani jeden ze subjektů nedosáhl potřebných 3 % hlasů) a při absenci dohody a dělení volebního výsledku rovným dílem by nárok na stálý příspěvek vůbec nevznikl ani jednomu ze subjektů (každému subjektu by totiž bylo přičítáno pouze 1,5 % hlasů).

18. Výklad obecných soudů je racionálně obhajitelný a respektuje ústavní požadavek na zajištění otevřenosti pluralitního politického systému. Naopak výklad stěžovatelky by mohl vést k významnému narušení rovné účasti stran ve volební soutěži, což obecné soudy jako nežádoucí jev přesvědčivě popsaly. Je třeba zdůraznit, že odvozením přiznání stálého příspěvku na činnost od výsledků voleb do Poslanecké sněmovny je zrcadleno reálné postavení politické strany v ústavním systému státu, zejména míra její účasti na výkonu moci zákonodárné. Tuto míru přitom určují voliči. Ti, pokud subjekty kandidují v koalici, volí právě koalici, nikoli samostatné politické strany či hnutí. Vytváření koalic politických stran a hnutí proto není jistě primárně vedeno snahou vylepšit si své financování státem, nýbrž hledat průniky programových cílů jejich jednotlivých členů, přesvědčit širší okruh voličů, přinést úspěch ve volebním klání a zajistit lépe naplňování vytčených programů v praxi.


V.
Závěr

19. Z těchto důvodů Ústavní soud uzavírá, že napadenými rozhodnutími nebyla porušena základní práva stěžovatelky, a proto její ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl jako návrh zjevně neopodstatněný podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.

Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.

V Brně dne 25. února 2025


Jaromír Jirsa v. r.
předseda senátu