I.ÚS 2663/24 #1

Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Tomáše Langáška, soudce zpravodaje Jaromíra Jirsy a soudce Jana Wintra o ústavní stížnosti stěžovatelky Mgr. Ivy Flaxové, zastoupené JUDr. PhDr. Stanislavem Balíkem, advokátem, sídlem Kolínská 1686/13, Praha 3, proti rozhodnutí Nejvyššího správního soudu č. j. 16 Kss 5/2023-207 ze dne 24. 6. 2024, za účasti Nejvyššího správního soudu, jako účastníka řízení, a předsedkyně Okresního soudu v Mostě, jako vedlejší účastnice řízení, takto:

Odůvodnění:

1. Ústavní stížností se stěžovatelka domáhá zrušení v záhlaví označeného rozhodnutí; tvrdí, že Nejvyšší správní soud ("NSS" či "kárný soud") porušil její základní práva zaručená především v čl. 3, čl. 11, čl. 21 odst. 4, čl. 31 a čl. 36 Listiny základních práv a svobod a čl. 6 a čl. 14 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.

2. Stěžovatelka byla napadeným rozhodnutím odvolána z funkce soudkyně Okresního soudu v Mostě. Kárný senát NSS kárné opatření odvolání z funkce soudkyně stěžovatelce uložil, protože ta nerozhodovala v přiměřených lhůtách, způsobila neodůvodněné průtahy a nečinila soustředěné a účelné úkony směřující k rozhodnutí ve věcech; zaviněně tak porušila povinnosti soudce a ohrozila důvěru ve spravedlivé rozhodování soudů, čímž naplnila skutkovou podstatu kárného provinění soudce (§ 87 odst. 1 zákona o soudech a soudcích).

3. Argumentaci obsaženou v ústavní stížnosti lze shrnout následovně:

Zaprvé, stěžovatelka namítá, že kárný senát NSS postupoval protiústavně, neboť provedl jednání v době pracovní neschopnosti stěžovatelky v její nepřítomnosti, i když nebyl důvod k ukvapenému jednoinstančnímu rozhodnutí. Kárný senát účelově vyhodnotil odpověď ošetřujícího lékaře. Stěžovatelka měla povolené pouze dvouhodinové "vycházky"; v uvedeném čase nemohla stihnout cestu z L. do Brna. Účast na jednání by jí mohla způsobit neblahé zdravotní důsledky, byť v případě účasti soudce na jednání kárného senátu nejde o neodkladný úkon. Kárný senát se nepokusil zorganizovat distanční jednání, a to na rozdíl od jiných případů. V jiné věci dokonce bylo jednání odročeno z důvodu dovolené. Projednání věci bez přítomnosti stěžovatelky se přitom projevilo při dokazování soudními spisy, protože se k nim stěžovatelka nemohla vyjádřit.

Zadruhé, kárný senát stěžovatelku protiústavně odvolal z funkce soudkyně v době její pracovní neschopnosti. Podle § 53 odst. 1 zákoníku práce je dán zákaz výpovědi zaměstnanci, je-li v dočasné pracovní neschopnosti; u soudců by neměl být činěn neodůvodněný rozdíl. Důvod k udělení kárného opatření nebyl dán, neboť stěžovatelka byla dočasně zproštěna funkce soudkyně rozhodnutím ministra spravedlnosti. Stěžovatelka odkazuje na obiter dictum rozhodnutí NSS č. j. 11 Kss 4/2022-289 ze dne 5. 6. 2023, v němž kárný senát kriticky zhodnotil nastavení soudního kariérního systému, který postrádá preventivní opatření proti syndromu vyhoření soudců (absenci psychologické podpory, delšího volna po dlouhé části kariéry, či možnosti snížit úvazek). Na zdravotním stavu stěžovatelky se podepsaly stres a atmosféra na pracovišti.

Zatřetí, stěžovatelka rozporuje ústavnost zákonné úpravy kárného řízení, jež jí nedává možnost podat řádný opravný prostředek. Absence přezkumu je protiústavní, což vyplývá i z připravované novely zákona č. 7/2002 Sb., o řízení ve věcech soudců, státních zástupců a soudních exekutorů. Stěžovatelka v tomto ohledu odkazuje na odlišné stanovisko Dagmar Lastovecké k nálezu sp. zn. Pl. ÚS 33/09 ze dne 29. 9. 2010. Stěžovatelka byla zbavena funkce v problematickém jednoinstančním řízení narychlo, před koncem účinné zákonné úpravy. Jednoinstančnost kárného řízení má negativní důsledky: kárný navrhovatel je zbaven jakéhokoliv přezkumu a nemůže podat ani odvolání ve prospěch odsouzeného; neexistuje orgán, který by sjednocoval judikaturu.

Začtvrté, kárný senát nesdělil stěžovatelce svůj právní názor ohledně kárného opatření a nedal jí možnost rezignovat "se ctí". Soudce, jemuž bylo uloženo kárné opatření, již nemá reálnou možnost vrátit se do justice a je prakticky vyloučen z jiných právnických profesí, neboť není bezúhonný.

Zapáté, judikatura kárných senátů není jednotná. V případě stěžovatelky kárný senát - na rozdíl od jiných případů - nerozhodl o zproštění stěžovatelky ohledně některých obvinění a naopak určité věci nezahrnul do výroku. Nejednotnost spočívá i v uložených kárných opatřeních. Stěžovatelka odkazuje na případy, ve kterých kárné senáty akceptovaly dohody o výrazně mírnějších opatřeních. Kupříkladu ve věci sp. zn. 13 Kss 2/2023, ve které existovaly průtahy ve 48 věcech po dobu více než tří let, bylo uloženo opatření snížení platu o 10 %; ve věci sp. zn. 11 Kss 2/2021 byla za nedodržení lhůty k vyhotovení rozhodnutí po dobu jednoho roku ve 148 věcech uložena důtka. Opatření uložené stěžovatelce nebylo přiměřené, bylo exemplární a v rozporu se zásadou právní jistoty. Stěžovatelka neměla možnost využít mediační role kárného senátu, vedlejší účastnici dohodu nabízela, ta ji však odmítla.
Zašesté, kárný senát podle stěžovatelky mechanicky považoval jím vedené řízení za třetí kárné řízení, ač s ohledem na frekvenci podávaných kárných návrhů šlo de facto o návrh druhý (nadto se celkově posuzovaly průtahy v 31 spisech). Během pěti měsíců, které proběhly v mezidobí května 2021 do října 2021, nebyl důvod pro podání "druhého" kárného návrhu v téměř třech čtvrtinách věcí. Jednalo-li by se o druhý kárný návrh, pak je otázkou, zda udělené kárné opatření odvolání z funkce bylo přiměřené (v porovnání s věcí sp. zn. 11 Kss 2/2023). Podle stěžovatelky by mělo kárné řízení být prostředkem ulitma ratio; důvodem pro kárné opatření by neměla být osobní antipatie.

Zasedmé, kárný senát podle stěžovatelky nevzal v potaz její sebereflexi, vyjádřenou částečným prohlášením viny. Nevzal ani v úvahu, že počet neskončených věcí starších tří let stěžovatelka od podání prvého kárného návrhu výrazně snížila. Rovněž nezvážil, že stěžovatelka opakovaně chtěla jednat o dohodě, avšak vedlejší účastnice stěžovatelku vyzývala k rezignaci a dávala jí pokyny, jak nakládat se spisy, což vedlo k neuspokojivým pracovním podmínkám.

Zaosmé, stěžovatelka tvrdí, že byla uznána vinnou ohledně spisů ve věcech, které zčásti byly skončeny před podáním kárného návrhu, zčásti skončeny potvrzujícím rozhodnutím odvolacího soudu tam, kde bylo stěžovatelkou rozhodnuto před podáním kárného návrhu, zčásti se jednalo o spisy ve věcech, v nichž nebylo rozhodnuto ani poté, kdy byly přiděleny jinému soudci. Nebyla-li by stěžovatelka dočasně zproštěna funkce rozhodnutím ministra spravedlnosti, nebyl by vývoj agendy v předmětných spisech horší, než tomu je aktuálně. Dočasným zproštěním bylo stěžovatelce znemožněno pracovat na spisech, které byly předmětem kárného řízení, čímž byla zbavena případné možnosti dosáhnout polehčujících okolností. Z hlediska skončených věcí se stěžovatelka pohybovala u Okresního soudu v Mostě mezi kolegyněmi a kolegy v průměru: v lednu 2024 skončila 58 věcí. Neskončených věcí starších roku 2020 včetně měla celkem 12, z toho 6 je přerušeno z důvodu čekání na výsledek jiného řízení.

4. Ústavní soud je k projednání ústavní stížnosti příslušný. Ústavní stížnost byla podána oprávněnou osobou [§ 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu], je včasná a není nepřípustná podle § 75 odst. 1 téhož zákona. Stěžovatelka je řádně zastoupena advokátem.

5. Ústavní soud posoudil ústavní stížnost stěžovatelky a dospěl k závěru, že jde o zjevně neopodstatněný návrh ve smyslu § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Uvedené ustanovení v zájmu racionality a efektivity řízení před Ústavním soudem dává tomuto soudu pravomoc posoudit "přijatelnost" návrhu předtím, než dospěje k závěru, že o návrhu rozhodne meritorně nálezem.

6. Ústavní soud úvodem zdůrazňuje, že rozhodování o kárných proviněních a disciplinárních deliktech soudců není rozhodováním o trestním obvinění (ve věcech odvolání soudců z funkce srov. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 9. 2. 2021 Xhoxhaj proti Albánii, č. 15227/19, § 243 až § 245). Smyslem kárného řízení je nejen ochrana soudců před svévolným odvoláním, ale také ochrana důvěry veřejnosti ve výkon soudní moci (srov. nález ze dne 21. 1. 2008 sp. zn. III. ÚS 1076/07, body 23 a 36; usnesení sp. zn. IV. ÚS 2784/24 ze dne 13. 11. 2024).

7. Námitka neústavnosti jednoinstančního systému kárného řízení není opodstatněná. Princip dvojinstančnosti řízení není obecně principem ústavního významu. S výjimkou trestních věcí není vyloučení možnosti se odvolat v rozporu ani s ústavním pořádkem, ani s lidskoprávními mezinárodními závazky [srov. samotnou stěžovatelkou citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 33/09 ze dne 29. 10. 2010, body 44 až 55 (Ústavní soud je přitom vázán nálezem, nikoli odlišnými stanovisky k tomuto nálezu); srov. též rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 22. 2. 2011 Lalmahomed proti Nizozemsku, č. 26036/08, § 34; a rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 1. 6. 2023 Grosam proti České republice, č. 19750/1, bod 136].

8. Namítá-li stěžovatelka, že kárné senáty NSS rozhodují nejednotně a odkazuje-li na jiná rozhodnutí, ve kterých kárně obvinění soudci dostali za obdobné prohřešky mírnější kárné opatření (snížení platu či důtku), lze uvést, že úlohou Ústavního soudu není sjednocovat judikaturu kárných senátů, nýbrž plnit roli soudního orgánu ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy České republiky). V případě stěžovatelky je proto třeba hodnotit, zda kárný senát NSS uložením kárného opatření zbavení funkce soudkyně porušil její základní práva - a podle Ústavního soudu se tak nestalo.

9. Zjevně neopodstatněná je v první řadě námitka, že kárný senát NSS protiústavně provedl jednání v nepřítomnosti stěžovatelky a zároveň v době její pracovní neschopnosti. Kárný soud podle Ústavního soudu ústavně konformním způsobem odůvodnil, proč podle něj byly splněny podmínky pro konání jednání bez přítomnosti kárně obviněné stěžovatelky:

Kárný senát původně nařízené jednání na 19. 3. 2024 odročil na neurčito z důvodu, že stěžovatelka byla v pracovní neschopnosti od 13. 3. 2024. Ošetřující lékař stěžovatelky následně kárnému senátu v květnu 2024 sdělil, že nelze stanovit datum ukončení pracovní neschopnosti stěžovatelky, dále však uvedl, že zdravotní stav stěžovatelce umožňuje účast u jednání. Kárný senát proto nařídil jednání na červen 2024, přičemž opakovaně vyhověl žádosti jejího advokáta o změnu termínu jednání (jednání bylo nejprve nařízeno na 11. 6. 2024, k žádosti advokáta bylo odročeno nejprve z důvodu dovolené, následně v důsledku výkonu akademické funkce). Jednání bylo konečně nařízeno na 24. 6. 2024. Stěžovatelka až dne 20. 6. 2024 kárnému soudu předložila kopii zprávy o návštěvě zdravotnického zařízení z 5. 6. 2024 a kopii pokladního dokladu z 19. 6. 2024 o nákupu lékařského přípravku. Uvedené doklady advokát zaslal jako doklady "týkající se [stěžovatelčina] zdravotního stavu", bez případných tvrzení o tom, že se v mezidobí změnil zdravotní stav stěžovatelky a bez omluvy stěžovatelky z účasti u jednání s případnou žádosti o odročení jednání (viz bod 20 napadeného rozhodnutí).

10. Podle Ústavního soudu z popsaného postupu kárného senátu NSS - který nařízené jednání k žádosti stěžovatelky opakovaně odročil - vyplývá, že při stanovení vhodného termínu jednání měl na paměti závažnost navrhovaného kárného opatření, jakož i skutečnost, že proti jeho rozhodnutí není odvolání přípustné. Namítá-li stěžovatelka v ústavní stížnosti, že její "vycházky" trvaly pouze dvě hodiny, že kárný soud účelově vyhodnotil odpověď ošetřujícího lékaře, nebo že měl tento soud zorganizovat distanční jednání, pomíjí, že kárnému senátu NSS řádně odůvodněnou omluvu či žádost o další odročení z jednání včas nezaslala. V takovém případě lze stěžovatelce pouze připomenout jí dobře známou základní zásadu vigilantibus iura; její námitce porušení jejího základního práva na soudní ochranu v každém případě nelze přisvědčit.

11. Namítá-li stěžovatelka obecně, že ji kárný senát protiústavně odvolal z funkce soudkyně v době její pracovní neschopnosti, nevysvětluje blíže, v čem by protiústavnost měla spočívat. Zákon o soudech a soudcích ani zákon o řízení ve věcech soudců, státních zástupců a soudních exekutorů takový zákaz neobsahuje. Odkazuje-li stěžovatelka na úpravu § 53 odst. 1 zákoníku práce, ve kterém je stanoven zákaz výpovědi zaměstnanci v dočasné pracovní neschopnosti, pomíjí, že institut zákazu výpovědi v ochranné době se v kárném řízení proti soudci neuplatní. Stěžovatelka v ústavní stížnosti ani blíže nevysvětluje, v čem spatřuje protiústavnost rozdílného zacházení mezi soudci a zaměstnanci: soudce a zaměstnance nelze bez dalšího považovat za srovnatelné skupiny.

12. Podle Ústavního soudu je zjevně neopodstatněná rovněž klíčová část argumentace, ve které stěžovatelka rozporuje uložení kárného opatření odvolání z funkce soudkyně. Kárný senát NSS v tomto ohledu přesvědčivě vysvětlil, proč považuje nejpřísnější kárné opatření v případě stěžovatelky za přiměřené:

Kárný senát především uvedl, že stěžovatelce nebyla vytýkána tzv. absolutní nečinnost při vedení jednotlivých řízení, v jejímž důsledku by jednotlivé případy nebyly meritorně rozhodnuty včas. Byly jí za vinu kladeny tzv. relativní průtahy, tj., situace, kdy soudkyně sice úkony činila včas, avšak ty nemohly vést k řádnému a včasnému rozhodnutí věci (bod 28).

Stěžovatelce bylo především vytýkáno, že při výkonu soudcovské činnosti není schopna pracovat koncentrovaně, soustředěně a procesně správně. Na relativně menším množství vytýkaných spisů byla demonstrována absence zásadních dovedností pro řádný výkon funkce soudce, a to mimo jiné schopnosti na začátku řízení vyjasnit, ke kterým skutečnostem a tvrzením vést dokazování (bod 29).

Vzhledem k podstatě vytýkaných pochybení kárný soud nepřikládal takový význam tomu, zda byla konkrétní věc v mezidobí rozhodnuta či nikoli; obdobně kárný soud nevedl dokazování k tomu, jaký byl stav soudního oddělní stěžovatelky v "absolutních číslech" (body 28 až 29).

Stěžovatelka se podle NSS kárného provinění dopustila, neboť ve vytýkaných případech byla zřetelná neschopnost stěžovatelky ujasnit si na počátku řízení podstatu věci. Stěžovatelka mimo jiné neúčelně přeposílala stanoviska účastníků řízení k vyjádření (bod 31), řešila zákonné podmínky řízení až po roce a půl od podání žaloby (bod 32), prováděla dokazování základními listinami ve více než deset let probíhajícím řízení (tamtéž). Podle kárného senátu NSS bylo dále podstatné, že stěžovatelka ve více věcech opakovaně nařizovala nadměrný počet jednání [ve věci sp. zn. 17 C 70/2018 bylo ve vytýkaném období od listopadu 2021 do října 2023 nařízeno 12 termínů jednání; ve věci sp. zn. 17 C 238/2010 bylo ve vytýkaném období 10 jednání, ve věci sp. zn. 17 C 255/2019 bylo jednání ve vytýkaném období 6 (bod 33)]. Zjištěny byly konečně závažné a nikoli ojedinělé odborné nedostatky stěžovatelky při vedení soudních řízení (chybné rozhodování o záměně účastníků řízení; neschopnost řádně zastavit řízení po úmrtí žalovaného; či neschopnost řádně formulovat znalecký úkol při zadání znaleckého posudku) [bod 34].

Kárný soud za podstatnou přitěžující okolnost považoval to, že se stěžovatelka dopustila obdobných kárných provinění opakovaně. Rozhodnutími kárného soudu č. j. 16 Kss 1/2021-78 ze dne 26. 5. 2021 a č. j. 13 Kss 5/2021-53 ze
dne 24. 3. 2022, byla stěžovatelka shledána vinnou za typově zcela shodná kárná provinění; přesto se jí nepodařilo změnit způsob výkonu soudcovské činnosti tak, aby se již vytýkané nedostatky neobjevovaly (body 38 a 39).

Ohledně krátké prodlevy mezi prvním a druhým kárným návrhem kárný soud uvedl, že jelikož stěžovatelce byl vždy vytýkán spíše "způsob práce", bylo možné i po několikaměsíčním odstupu znovu uvážit, zda se podařilo vytýkané nedostatky odstranit (bod 40).

Kárný soud konečně při uložení nejpřísnějšího kárného opatření přihlédl k dalším negativním aspektům: povinnosti státu opakovaně vyplácet nemalé částky jako odškodnění za příliš dlouho trvající řízení (bod 44); negativnímu hodnocení činnosti soudkyně ze strany odvolacích senátů či soudcovské rady (body 43 a 45).

13. Podle Ústavního soudu nelze odůvodnění přiměřenosti uloženého kárného opatření z ústavního hlediska co vytknout. Stěžovatelka v ústavní stížnosti uvádí pouze dílčí námitky, které celkové hodnocení soudní činnosti stěžovatelky ze strany kárného senátu NSS nejsou s to zpochybnit.

14. Namítá-li konečně stěžovatelka, že kárný senát porušil zásadu právní jistoty, protože jí nesdělil svůj právní názor ohledně kárného opatření a nedal jí možnost rezignovat "se ctí", nelze jí přisvědčit. Stěžovatelka byla v již druhém kárném rozhodnutí upozorněna, že "nezmění-li [...] svůj postoj k respektování zákonných povinností soudce, může mít pro ni případný kárný postih fatální následky" (viz bod 38 napadeného rozhodnutí). Kárný senát NSS přitom nemá žádnou ústavní či zákonnou povinnost stěžovatelce sdělovat svůj právní názor stran finálně uloženého kárného opatření "předem".

15. Jelikož Ústavní soud nezjistil, že by napadeným rozhodnutím byla porušena ústavní práva stěžovatelky, její ústavní stížnost odmítl jako zjevně neopodstatněnou podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.

Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.

V Brně dne 12. března 2025


Tomáš Langášek v. r.
předseda senátu