Přehled
Text
Obecný komentář č. 13
Právo na vzdělání (článek 13 paktu)
IMPLEMENTACE MEZINÁRODNÍHO PAKTU O HOSPODÁŘSKÝCH, SOCIÁLNÍCH A KULTURNÍCH PRÁVECH
1. Vzdělání je jak lidské právo samo o sobě, tak nepostradatelný prostředek uplatňování ostatních lidských práv. Jakožto právo posilující postavení člověka je vzdělání primární nástroj, jímž se ekonomicky a sociálně marginalizovaní dospělí a děti mohou pozvednout z chudoby a získat prostředky pro plné zapojení do svých komunit. Vzdělání má životně důležitou roli v posilování postavení žen, ochraně dětí před vykořisťující a nebezpečnou prací a sexuálním vykořisťováním, podpoře lidských práv a demokracie, ochraně životního prostředí a kontrole růstu populace. Vzdělání se stále více považuje za nejlepší finanční investici, jakou mohou státy učinit. Důležitost vzdělání však není pouze praktická: vzdělaná, osvícená a aktivní mysl, schopná svobodně se toulat do dálek, je jedna z radostí a odměn lidské existence.
2. Mezinárodní pakt o hospodářských, sociálních a kulturních právech věnuje právu na vzdělání dva své články, a to články 13 a 14. Článek 13, nejdelší ustanovení paktu, je nejrozsáhlejší a nejkomplexnější článek týkající se práva na vzdělání v rámci mezinárodního práva lidských práv. Výbor již přijal obecný komentář č. 11 k článku 14 (akční plány pro primární vzdělávání); obecný komentář č. 11 a tento komentář se vzájemně doplňují a měly by být zvažovány společně. Výbor si je vědom, že pro miliony lidí po celém světě zůstává požívání práva na vzdělání vzdáleným cílem. Navíc se tento cíl v mnoha případech vzdaluje stále výrazněji. Výbor si rovněž uvědomuje ohromné strukturální a jiné překážky bránící plnému provádění článku 13 v mnoha státech, smluvních stranách paktu.
3. S cílem napomoci státům, smluvním stranám paktu, v provádění paktu a plnění jejich povinností podávat zprávy se tento komentář zaměřuje na normativní obsah článku 13 (část I, odst. 4-42), některé povinnosti z něj vyplývající (část II, odst. 43-57) a některé názorné příklady jeho porušení (část II, odst. 58-59). Část III obsahuje stručnou poznámku ohledně povinností subjektů jiných než států, smluvních stran paktu. Obecný komentář vychází ze zkušeností výboru získaných během mnoha let přezkoumávání zpráv předkládaných státy, smluvními stranami paktu.
I. NORMATIVNÍ OBSAH ČLÁNKU 13
Článek 13 odst. 1: Cíle vzdělání
4. Státy, smluvní strany paktu, souhlasí, že veškeré vzdělání, ať už veřejné či soukromé, formální či neformální, bude směřovat k cílům stanoveným v čl. 13 odst. 1. Výbor poznamenává, že tyto cíle vzdělání odrážejí základní cíle a principy Organizace spojených národů, jak je zakotvují články 1 a 2 Charty. Z větší části se rovněž nacházejí v čl. 26 odst. 2 Všeobecné deklarace lidských práv, ačkoliv čl. 13 odst. 1 oproti Deklaraci přidává tři hlediska: vzdělání bude směřovat ke „smyslu pro důstojnost“ lidské osobnosti, má „umožnit všem osobám účinnou účast ve svobodné společnosti“ a napomáhat k vzájemnému porozumění mezi všemi „etnickými“ skupinami, jakož i národy a rasovými a náboženskými skupinami. Z těchto cílů vzdělání, jež jsou společné ustanovením čl. 26 odst. 2 Všeobecné deklarace lidských práv a čl. 13 odst. 1 paktu, je snad nejzásadnější ten, že „vzdělání bude směřovat k plnému rozvoji lidské osobnosti“.
5. Výbor poznamenává, že od doby, kdy Valné shromáždění v roce 1966 přijalo tento pakt, byly cíle, k nimž by vzdělání mělo směřovat, dále rozvinuty jinými mezinárodními nástroji. Proto výbor zastává názor, že státy, smluvní strany paktu, mají povinnost zajistit soulad vzdělání s cíli stanovenými v čl. 13 odst. 1 vykládanými s ohledem na Světovou deklaraci vzdělání pro všechny (Jomtien, Thajsko, 1990) (článek 1), Úmluvu o právech dítěte (čl. 29 odst. 1, Vídeňskou deklaraci a akční plán (část I, odst. 33 a část II, odst. 80) a akční plán pro Dekádu Organizace spojených národů pro výchovu k lidským právům (odst. 2). I když tyto texty čl. 13 odst. 1 paktu úzce odpovídají, obsahují také prvky, které v čl. 13 odst. 1 nejsou výslovně uvedeny, jako konkrétní odkazy na rovnost mužů a žen a šetrnost k životnímu prostředí. Tyto nové prvky jsou v čl. 13 odst. 1 vyjádřeny nepřímo a odrážejí jeho současný výklad. Podporu pro tento názor výbor čerpá ze všeobecné podpory, které se výše uvedeným textům dostalo ve všech oblastech světa.1
Článek 13 odst. 2: Právo získat vzdělání – několik obecných poznámek
6. Ačkoliv konkrétní a přiměřený způsob uplatňování uvedených požadavků bude záviset na podmínkách panujících v daném státě, smluvní straně paktu, vzdělání ve všech svých formách a na všech úrovních bude vykazovat následující vzájemně propojené a nezbytné rysy:2
a) Dostupnost – fungující vzdělávací instituce a programy musí být dostupné v dostatečném množství v rámci jurisdikce státu, smluvní strany paktu. Co ke své funkčnosti vyžadují, závisí na množství faktorů, včetně rozvojové situace, v níž jsou provozovány; například všechny instituce a programy pravděpodobně vyžadují budovy nebo jinou ochranu před živly, hygienická zařízení pro obě pohlaví, bezpečnou pitnou vodu, kvalifikované učitele, pobírající mzdu konkurenceschopnou na domácím trhu, výukové materiály atd., přičemž některé budou také vyžadovat zařízení, jako je knihovna, počítačové vybavení a informační technologie.
b) Přístupnost – vzdělávací instituce a programy musí být přístupné všem bez diskriminace, v rámci jurisdikce státu, smluvní strany paktu. Přístupnost má tři roviny se vzájemným přesahem:
i. Nediskriminace – vzdělání musí být přístupné všem, zejména nejzranitelnějším skupinám, právně i fakticky, bez diskriminace z jakéhokoli zakázaného důvodu (viz odst. 31–37 o nediskriminaci).
ii. Fyzická přístupnost – vzdělání musí být v bezpečném fyzickém dosahu, buď prostřednictvím docházky do nějaké přiměřeně vyhovující zeměpisné lokality (např. škola v sousední oblasti), anebo skrze moderní technologie (např. přístup k programu „distančního vzdělávání“).
iii. Ekonomická přístupnost – vzdělání musí být finančně dostupné všem. Na tuto rovinu přístupnosti se vztahuje rozdílná formulace čl. 13 odst. 2 v souvislosti se základním, středoškolským a vyšším vzděláním: zatímco základní vzdělání bude přístupné „svobodně pro všechny“, vyžaduje se od států, smluvních stran paktu, aby bezplatné středoškolské a vyšší vzdělání zaváděly postupně.
c) Přijatelnost – forma a obsah vzdělání, včetně osnov a učebních metod, musí být přijatelné (např. relevantní, kulturně přiměřené a kvalitní) pro studenty a, ve vhodných případech, rodiče; uvedené podléhá cílům vzdělání požadovaným ustanovením čl. 13 odst. 1 a takové minimální úrovni vzdělání, jakou případně schválil daný stát (viz odst. 13 odst. 3 a 4).
d) Přizpůsobitelnost – vzdělání musí být flexibilní, aby se mohlo přizpůsobit potřebám proměňujících se společností a komunit a reagovat na potřeby studentů v rámci jejich rozmanitých sociálních a kulturních prostředí.
7. Uvažuje-li se náležité uplatnění těchto „vzájemně se přesahujících a nezbytných rysů“, primárním kritériem je nejlepší zájem studenta.
Článek 13 odst. 2 písm. a): Právo na základní vzdělání
8. Základní vzdělání zahrnuje prvky dostupnosti, přístupnosti, přijatelnosti a přizpůsobitelnosti, jež jsou společné vzdělání ve všech jeho formách a na všech úrovních.3
9. Vodítko k náležitému výkladu pojmu „základní vzdělání“ výbor získal ze Světové deklarace vzdělání pro všechny, která stanoví: „Mimo rodinu je prvotní školní vzdělávání hlavním systémem dodávání základního vzdělávání dětem. Základní vzdělání musí být obecné a musí zajišťovat uspokojení základních vzdělávacích potřeb všech dětí a brát na vědomí kulturu, potřeby a možnosti komunity“ (čl. 5). „[Z]ákladní vzdělávací potřeby“ jsou definovány v článku 1 Světové deklarace.4 I když primární vzdělání není synonymum základního vzdělání, mezi oběma existuje blízká podobnost. V tomto smyslu výbor souhlasí s postojem, který zaujímá UNICEF: „Primární vzdělání je nejdůležitější složkou základního vzdělání“.5
10. Jak formuluje ustanovení čl. 13 odst. 2 písm. a), základní vzdělání má dva charakteristické rysy: je „povinné“ a „svobodně přístupné pro všechny“. Pro poznámky výboru týkající se obou pojmů viz odstavce 6 a 7 obecného komentáře č. 11 k článku 14 paktu.
Článek 13 odst. 2 písm. b): Právo na středoškolské vzdělání
11. Středoškolské vzdělání zahrnuje prvky dostupnosti, přístupnosti, přijatelnosti a přizpůsobitelnosti, jež jsou společné vzdělání ve všech jeho formách a na všech úrovních.6
12. Ačkoliv obsah středoškolského vzdělání se bude lišit jak mezi smluvními státy, tak v průběhu času, zahrnuje dovršení základního vzdělání a upevnění základů pro celoživotní učení a rozvoj člověka. Připravuje studenty na odborné a vyšší vzdělávací příležitosti.7 Článek 13 odst. 2 písm. b) se vztahuje na středoškolské vzdělání „v jeho různých formách“, čímž se uznává, že středoškolské vzdělání za účelem reagování na potřeby studentů v různých sociálních a kulturních prostředích vyžaduje pružné osnovy a různorodé systémy poskytování. Výbor povzbuzuje „alternativní“ vzdělávací programy, které doprovázejí běžné středoškolské systémy.
13. Podle čl. 13 odst. 2 písm. b) středoškolské vzdělání „bude všeobecně umožněno a zpřístupněno pro všechny všemi vhodnými prostředky a zejména postupným zaváděním bezplatného vzdělání“. Spojení „všeobecně umožněno“ značí zaprvé, že středoškolské vzdělání nezávisí na zřejmé způsobilosti nebo schopnosti žáka, a zadruhé, že středoškolské vzdělávání bude rozprostřeno po celém území státu takovým způsobem, aby bylo dostupné na stejném základě pro všechny. Pro výklad slova „přístupné“ podaný výborem viz odstavec 6 výše. Spojení „všemi vhodnými prostředky“ utvrzuje myšlenku, že státy, smluvní strany paktu, by měly zaujmout rozmanité a inovativní přístupy k poskytování středoškolského vzdělání v odlišných sociálních a kulturních souvislostech.
14. „[P]ostupné zavádění bezplatného vzdělání“ znamená, že ačkoliv státy musí považovat za prioritu zajištění bezplatného základního vzdělání, mají také povinnost podnikat konkrétní kroky k dosažení bezplatného středoškolského a vyššího vzdělání. Pro obecné poznámky výboru k významu slova „bezplatné“ viz odstavec 7 obecného komentáře č. 11 k článku 14.
Technické a odborné vzdělání
15. Technické a odborné vzdělání tvoří součást jak práva na vzdělání, tak práva na práci (čl. 6 odst. 2). Článek 13 odst. 2 písm. b) představuje technické a odborné vzdělání jako součást středoškolského vzdělání, což odráží jeho zvláštní důležitost na této úrovni vzdělávání. Avšak ustanovení čl. 6 odst. 2 nezmiňuje technické a odborné vzdělání v souvislosti s konkrétní úrovní vzdělání; rozumí se v něm, že technické a odborné vzdělání má širší roli, neboť napomáhá „dosažení stálého hospodářského, sociálního a kulturního rozvoje a plné a produktivní zaměstnanosti“. Všeobecná deklarace lidských práv rovněž stanoví, že „[t]echnické a odborné vzdělání budiž všeobecně přístupné“ (čl. 26 odst. 1). Výbor tedy zastává názor, že technické a odborné vzdělání tvoří nedílný prvek všech úrovní vzdělání.8
16. Úvod do technologií a do světa práce by neměl být omezen na specifické programy technického a odborného vzdělání, ale měl by být chápán jako součást obecného vzdělání. Podle Úmluvy UNESCO o technickém a odborném vzdělávání (1989) technické a odborné vzdělávání sestává ze „všech forem a úrovní vzdělávacího procesu zahrnujících, vedle obecných znalostí, studium technologií a souvisejících věd a získání praktických dovedností a know-how, přístupů a znalostí spojených s povoláními v různých odvětvích ekonomiky a společenského života“ (čl. 1 odst. a)). Tento názor odráží i některé Úmluvy MOP.9 Právo na technické a odborné vzdělávání chápané tímto způsobem obsahuje následující aspekty:
a) umožňuje studentům získat znalosti a dovednosti, které přispívají k jejich osobnímu rozvoji, soběstačnosti a zaměstnatelnosti a zvyšují produktivitu jejich rodin a komunit, a to včetně ekonomického a sociálního rozvoje státu, smluvní strany paktu,
b) zohledňuje vzdělanostní, kulturní a sociální zázemí příslušného obyvatelstva, dovednosti, znalosti a kvalifikační úrovně potřebné v různých odvětvích ekonomiky, ochranu zdraví a bezpečnosti při práci a příznivé pracovní podmínky,
c) poskytuje rekvalifikace dospělým, jejichž aktuální znalosti a dovednosti zastaraly kvůli změnám v oblasti technologií, ekonomiky, zaměstnanosti, sociální sféry a dalších,
d) sestává z programů, které dávají studentům, zejména těm z rozvojových zemí, příležitost získat technické a odborné vzdělávání v jiných státech, s cílem odpovídajícím způsobem předávat a přizpůsobovat technologie,
(e) v souvislosti s ustanoveními paktu o nediskriminaci a rovnosti sestává z programů, které prosazují technické a odborné vzdělávání žen, dívek, mládeže nenavštěvující školu, nezaměstnané mládeže, dětí migrujících pracovníků, uprchlíků, osob se zdravotním postižením a dalších znevýhodněných skupin.
Článek 13 odst. 2 písm. c): Právo na vyšší vzdělání
17. Vyšší vzdělání zahrnuje prvky dostupnosti, přístupnosti, přijatelnosti a přizpůsobitelnosti, jež jsou společné vzdělání ve všech jeho formách a na všech úrovních.10
18. Přestože je znění čl. 13 odst. 2 písm. c) podobné znění čl. 13 odst. 2 písm. b), mezi oběma ustanoveními jsou tři rozdíly. Článek 13 odst. 2 písm. c) neobsahuje zmínku ani o vzdělání „v jeho různých formách“ ani konkrétně o technickém a odborném vzdělávání. Podle názoru výboru tyto dvě vynechané části vyjadřují pouze rozdíl v důrazu ustanovení čl. 13 odst. 2 písm. b) a písm. c). Jestliže má vyšší vzdělání reagovat na potřeby studentů v odlišných sociálních a kulturních prostředích, musí mít pružné osnovy a různorodé systémy poskytování, jako je distanční vzdělávání: v praxi proto musí být středoškolské i vyšší vzdělání dostupné v „různých formách“. Pokud jde o chybějící zmínku o technickém a odborném vzdělání v čl. 13 odst. 2 písm. c), vzhledem k ustanovením čl. 6 odst. 2 paktu a čl. 26 odst. 1 Všeobecné deklarace tvoří technické a odborné vzdělávání nedílnou součást všech úrovní vzdělání, včetně vzdělání vyššího.11
19. Třetí a nejvýznamnější rozdíl mezi čl. 13 odst. 2 písm. b) a písm. c) je, že zatímco středoškolské vzdělání „bude všeobecně umožněno a zpřístupněno pro všechny“, vyšší vzdělání „bude rovněž zpřístupněno pro všechny, a to podle schopností“. Podle čl. 13 odst. 2 písm. c) nebude vyšší vzdělání „všeobecně umožněno“, nýbrž pouze zpřístupněno „podle schopností“. „Schopnosti“ jednotlivců by měly být hodnoceny s ohledem na všechny jejich relevantní odborné znalosti a zkušenosti.
20. Ohledně rozsahu, v jakém jsou znění čl. 13 odst. 2 písm. b) a písm. c) stejná (např. „postupným zaváděním bezplatného vzdělání“), viz předchozí komentáře k čl. 13 odst. 2 písm. b).
Ustanovení čl. 13 odst. 2 písm. d): Právo na elementární vzdělání
21. Elementární vzdělání zahrnuje prvky dostupnosti, přístupnosti, přijatelnosti a přizpůsobitelnosti, jež jsou společné vzdělání ve všech jeho formách a na všech úrovních.12
22. Elementární vzdělání obecně odpovídá základnímu vzdělání, jak ho vymezuje Světová deklarace vzdělání pro všechny.13 Na základě čl. 13 odst. 2 písm. d) mají osoby, „které nezískaly nebo nedokončily základní vzdělání“ právo na elementární vzdělání nebo základní vzdělání dle definice Světové deklarace vzdělání pro všechny.
23. Protože každý má právo na uspokojení svých „základních vzdělávacích potřeb“, jak jsou chápány Světovou deklarací, právo na elementární vzdělání není omezeno na ty, „kdo nezískali nebo nedokončili základní vzdělání“. Právo na elementární vzdělání se vztahuje na všechny ty, kdo dosud neuspokojili své „základní vzdělávací potřeby“.
24. Mělo by být zdůrazněno, že požívání práva na elementární vzdělání není omezeno věkem nebo pohlavím; vztahuje se na děti, mládež i dospělé, včetně seniorů. Elementární vzdělání je tudíž nedílnou součástí vzdělávání dospělých a celoživotního učení. Protože elementární vzdělání je právo všech věkových skupin, musí být vytvořeny osnovy a systémy poskytování, jež jsou vhodné pro studenty každého věku.
Článek 13 odst. 2 písm. e): Školský systém; přiměřený systém stipendií; materiální podmínky vyučujících
25. Požadavek, že „bude na všech stupních aktivně usilováno o rozvoj školského systému“, znamená, že stát, smluvní strana paktu, je povinen mít celkovou strategii rozvoje pro svůj školský systém. Strategie musí pokrývat školní vzdělávání na všech úrovních, avšak pakt od smluvních stran vyžaduje, aby za prioritu považovaly základní vzdělání (viz odst. 51). Spojení „aktivně usilováno“ naznačuje, že celková strategie by měla získat stupeň přednostní důležitosti pro vlády a musí být za všech okolností usilovně prováděna.
26. Požadavek, aby „[byl] zaveden přiměřený systém stipendií“, by měl být vnímán společně s ustanoveními paktu o nediskriminaci a rovnosti; systém stipendií by měl zvyšovat kvalitu přístupu ke vzdělávání pro jednotlivce ze znevýhodněných skupin.
27. Přestože pakt vyžaduje, aby „[byly] soustavně zlepšovány materiální podmínky vyučujících“, v praxi se obecné pracovní podmínky učitelů v mnoha smluvních státech v posledních letech zhoršily a dosáhly nepřijatelně nízké úrovně. Nejenže to odporuje čl. 13 odst. 2 písm. e), ale je to také hlavní překážkou plného uskutečnění práva studentů na vzdělání. Výbor rovněž poukazuje na vztah mezi ustanoveními čl. 13 odst. 2 písm. e), čl. 2 odst. 2, článku 3 a článků 6–8 paktu, zahrnujícími právo učitelů se kolektivně organizovat a vyjednávat; upozorňuje státy, smluvní státy paktu, na společné Doporučení UNESCO-MOP týkající se postavení učitelů (1966) a Doporučení UNESCO týkající se postavení vysokoškolských pedagogických pracovníků (1997) a apeluje na státy, smluvní strany paktu, aby předkládaly zprávy o opatřeních, která činí s cílem zajistit, aby byly všem pedagogickým pracovníkům poskytnuty podmínky a postavení přiměřené jejich roli.
Článek 13 odst. 3 a 4: Právo na svobodu vzdělání
28. Článek 13 odst. 3 má dva prvky, z nichž jeden spočívá v tom, že se smluvní státy zavazují zachovávat svobodu rodičů a poručníků zajistit náboženskou a morální výchovu jejich dětí v souladu se svým vlastním přesvědčením.14 Výbor je toho názoru, že tento prvek čl. 13 odst. 3 dovoluje veřejným školám vyučování předmětů, jako je obecná historie náboženství a etika, pakliže je podáváno nezaujatým a objektivním způsobem, s respektem ke svobodě názoru, svědomí a vyjadřování. Poznamenává, že veřejné vzdělávání zahrnující vyučování konkrétního náboženství nebo víry je v rozporu s čl. 13 odst. 3, ledaže jsou zajištěny nediskriminující výjimky nebo alternativy, které by vyhovovaly přáním rodičů a poručníků.
29. Druhým prvkem čl. 13 odst. 3 je svoboda rodičů a poručníků zvolit pro své děti jiné než veřejné školy, jestliže tyto školy odpovídají „takové minimální úrovni vzdělání, jaká je stanovena nebo schválena státem“. Toto je třeba chápat ve spojení s doplňujícím ustanovením čl. 13 odst. 4, které potvrzuje „svobodu jednotlivců a organizací zřizovat a řídit výchovné instituce“, jestliže tyto instituce odpovídají cílům stanoveným v čl. 13 odst. 1 a určité minimální úrovni. Tato minimální úroveň se týká záležitostí jako přijímání studentů, osnov a uznávání vysvědčení. Pokud jde o tuto úroveň, musí odpovídat cílům vzdělání stanoveným v čl. 13 odst. 1.
30. Podle čl. 13 odst. 4 má každý, včetně cizích státních příslušníků, svobodu zřizovat a řídit výchovné instituce. Uvedená svoboda se vztahuje také na „organizace“, tj. právnické osoby nebo subjekty. Zahrnuje právo zřizovat a řídit všechny typy vzdělávacích institucí, včetně školek, univerzit a institucí pro vzdělávání dospělých. S ohledem na zásadu nediskriminace, rovných příležitostí a účinné účasti ve společnosti pro všechny má stát povinnost zajistit, aby svoboda stanovená v čl. 13 odst. 4 nevedla k extrémním rozdílům ve vzdělávacích příležitostech pro některé skupiny ve společnosti.
Článek 13: Zvláštní témata se širokým uplatněním
Nediskriminace a rovné zacházení
31. Zákaz diskriminace zakotvený v čl. 2 odst. 2 paktu nepodléhá ani postupnému uskutečňování ani dostupnosti zdrojů; uplatňuje se plně a bezprostředně na všechny aspekty vzdělání a zahrnuje veškeré mezinárodně zakázané důvody diskriminace. Výbor vykládá čl. 2 odst. 2 a článek 3 s ohledem na Úmluvu UNESCO o boji proti diskriminaci v oblasti vzdělání, příslušná ustanovení Úmluvy o odstranění všech forem diskriminace žen, Mezinárodní úmluvu o odstranění všech forem rasové diskriminace, Úmluvu o právech dítěte a na Úmluvu MOP o domorodém a kmenovém obyvatelstvu z roku 1989 (Úmluva č. 169) a přeje si obzvláště upozornit na následující otázky.
32. Přijetí dočasných zvláštních opatření s cílem dosáhnout faktické rovnosti mužů a žen a znevýhodněných skupin není, pokud jde o vzdělání, porušením práva nebýt diskriminován, jestliže taková opatření nevedou k udržování nerovné nebo odlišné úrovně pro různé skupiny a jestliže se v nich nepokračuje poté, co bylo dosaženo cílů, kvůli nimž byla zavedena.
33. Za určitých okolností nebudou oddělené vzdělávací systémy nebo instituce pro skupiny stanovené kategoriemi v čl. 2 odst. 2 považovány za porušení paktu. V tomto ohledu výbor potvrzuje článek 2 Úmluvy UNESCO o boji proti diskriminaci v oblasti vzdělání (1960).15
34. Výbor bere na vědomí článek 2 Úmluvy o právech dítěte a čl. 3 písm. e) Úmluvy UNESCO o boji proti diskriminaci v oblasti vzdělání a potvrzuje, že zásada nediskriminace se vztahuje na všechny osoby školního věku pobývající na území státu, smluvní strany paktu, včetně cizích státních příslušníků, a bez ohledu na jejich právní postavení.
35. Výrazné rozdíly ve výdajových politikách vedoucí k rozdílné kvalitě vzdělání osob s bydlištěm v různých zeměpisných oblastech mohou zakládat diskriminaci podle paktu.
36. Výbor potvrzuje odstavec 35 obecného komentáře č. 5, který se věnuje otázce osob se zdravotním postižením v souvislosti s právem na vzdělání, a odstavců 36–42 svého obecného komentáře č. 6, který se věnuje otázce seniorů v souvislosti s články 13–15 paktu.
37. Státy, smluvní strany paktu, jsou povinny důkladně sledovat vzdělávání – včetně všech příslušných politik, institucí, programů, struktur výdajů a dalších postupů – tak, aby rozpoznaly veškerou faktickou diskriminaci a přijaly opatření k její nápravě. Údaje o vzdělání by měly být rozčleněny podle zakázaných důvodů diskriminace.
Akademická svoboda a institucionální autonomie16
38. Na základě svých zkoumání četných zpráv předložených státy, smluvními stranami paktu, si výbor utvořil názor, že právo na vzdělání lze požívat pouze tehdy, když je doplněno o akademickou svobodu pracovníků a studentů. V souladu s tím je vhodné a nezbytné, aby výbor vyjádřil několik úvah o akademické svobodě, přestože tato otázka není v článku 13 výslovně zmíněna. Následující poznámky věnují zvláštní pozornost institucím vyššího vzdělávání, neboť dle zkušeností výboru jsou pracovníci a studenti v oblasti vyššího vzdělávání obzvláště zranitelní vůči politickým a jiným tlakům, které podrývají akademickou svobodu. Výbor si však přeje zdůraznit, že právo na akademickou svobodu náleží pracovníkům a studentům v celém odvětví vzdělávání a mnohé z následujících poznámek mají obecné uplatnění.
39. Členové akademické komunity, jednotlivě či společně, mají svobodu zabývat se znalostmi a myšlenkami, rozvíjet je a předávat, a to prostřednictvím výzkumu, vyučování, studia, diskusí, zaznamenávání, výroby, tvorby nebo psaní. Akademická svoboda zahrnuje svobodu jednotlivců svobodně vyjadřovat názory o instituci nebo systému, v němž pracují, plnit své úlohy bez diskriminace nebo strachu z represí ze strany státu nebo jakéhokoli jiného subjektu, zapojovat se do profesních organizací nebo zastupitelských akademických orgánů a požívat všech mezinárodně uznaných lidských práv vztahujících se na ostatní jednotlivce v téže jurisdikci. Požívání akademické svobody s sebou nese závazky, jako je povinnost respektovat akademickou svobodu druhých, zajišťovat férovou diskusi o protichůdných názorech a se všemi zacházet bez diskriminace na jakémkoli zakázaném základě.
40. Požívání akademické svobody vyžaduje autonomii institucí vyššího vzdělávání. Autonomie je stupeň samosprávy nezbytný pro účinné rozhodování institucí vyššího vzdělávání ve vztahu k jejich akademické práci, standardům, řízení a souvisejícím činnostem. Samospráva však musí být v souladu se systémy veřejné odpovědnosti, zejména pokud jde o financování poskytované státem. S ohledem na značné veřejné investice vkládané do vyššího vzdělávání je nutné nalézt náležitou rovnováhu mezi autonomií a odpovědností instituce. Ačkoliv neexistuje jednotný model, uspořádání institucí by mělo být poctivé, spravedlivé a rovné a rovněž natolik transparentní a participativní, nakolik je to jen možné.
Kázeň ve školách17
41. Dle názoru výboru tělesné tresty odporují základní zásadě mezinárodního práva lidských práv zakotvené v preambulích Všeobecné deklarace lidských práv a obou paktů: důstojnosti jednotlivce.18 V rozporu s lidskou důstojností mohou být i další prvky školní kázně, například veřejné ponížení. Žádná forma ukázňování by také neměla porušovat jiná práva stanovená paktem, například právo na výživu. Od států, smluvních stran paktu, se vyžaduje přijetí opatření s cílem zajistit, že ukázňování odporující paktu se nebude dít v žádné veřejné ani soukromé vzdělávací instituci v jeho jurisdikci. Výbor vítá iniciativy uskutečňované některými státy, smluvními stranami paktu, které aktivně podporují školy v zavádění „pozitivních“, nenásilných přístupů k udržování školní kázně.
Omezení článku 13
42. Výbor si přeje zdůraznit, že omezující ustanovení paktu, článek 4, je primárně určeno k ochraně práv jednotlivců, spíše než aby připouštělo ukládání omezení státem. Proto stát, smluvní strana paktu, který uzavře univerzitu nebo jinou vzdělávací instituci z důvodu, jako je národní bezpečnost nebo veřejný pořádek, nese důkazní břemeno v tom smyslu, že musí odůvodnit takto závažné opatření ve vztahu ke všem prvkům určeným v článku 4.
II. ZÁVAZKY STÁTŮ, SMLUVNÍCH STRAN PAKTU, A JEJICH PORUŠOVÁNÍ
Obecné právní závazky
43. Ačkoliv pakt stanoví postupné uskutečňování a uznává překážky způsobené omezeními dostupných zdrojů, také státům, smluvním stranám paktu, ukládá různé povinnosti, jež mají bezprostřední účinek.19 Smluvní státy mají bezprostřední povinnosti ve vztahu k právu na vzdělání, například že toto právo „budou uskutečňovat bez jakéhokoli rozlišování“ (čl. 2 odst. 2) a povinnost „podniknout kroky“ (čl. 2 odst. 1) k plné realizaci článku 13.20 Tyto kroky musí být „promyšlené, konkrétní a cílené“, směřující k plnému uskutečnění práva na vzdělání.
44. Uskutečňování práva na vzdělání v průběhu času, tedy „postupně“, by se nemělo vykládat jako zbavení států, smluvních stran paktu, závazků týkajících se veškerého smysluplného obsahu. Postupné uskutečňování znamená, že státy, smluvní strany paktu, mají konkrétní a trvalou povinnost „postupovat pokud možno co nejrychleji a nejúčinněji“ k plné realizaci článku 13.21
45. Existuje silná domněnka, že nepřípustná jsou jakákoli opatření se zpětnou účinností přijatá v souvislosti s právem na vzdělání, stejně jako s ostatními právy formulovanými v paktu. Pokud jsou záměrně učiněna jakákoli opatření se zpětnou účinností, stát, smluvní strana paktu, nese důkazní břemeno spočívající v prokázání toho, že opatření byla zavedena po nanejvýš pečlivém zvážení všech alternativ a že jsou plně odůvodněna vzhledem k celku práv upravených paktem a v kontextu plného využití maximálních dostupných zdrojů daného státu, smluvní strany paktu.22
46. Právo na vzdělání, jako všechna lidská práva, ukládá státům, smluvním stranám paktu, tři druhy či úrovně povinností: povinnost respektovat, chránit a naplňovat. Povinnost naplňovat pak obsahuje jak povinnost umožňovat, tak povinnost poskytovat.
47. Povinnost respektovat od států, smluvních stran paktu, vyžaduje, aby se vyvarovaly opatření, která omezují či brání požívání práva na vzdělání. Povinnost chránit od států, smluvních stran paktu, vyžaduje, aby učinily opatření, která třetím stranám zabraňují narušovat požívání práva na vzdělání. Povinnost naplňovat (umožňovat) od států vyžaduje, aby přijaly pozitivní opatření, která jednotlivcům a komunitám umožní a pomohou požívat právo na vzdělání. Konečně, smluvní státy mají povinnost naplňovat (poskytovat) právo na vzdělání. V zásadě jsou státy, smluvní strany paktu, povinny naplňovat (poskytovat) konkrétní právo stanovené v paktu tehdy, pokud jednotlivec nebo skupina nejsou, z důvodů, jež nemohou ovlivnit, schopni uskutečňovat toto právo sami prostředky, které mají k dispozici. Rozsah této povinnosti je však vždy vymezen textem tohoto paktu.
48. Z tohoto hlediska vyžadují zdůraznění dva prvky článku 13. Zaprvé je zřejmé, že článek 13 považuje státy za ty, kdo ve většině situací nesou hlavní zodpovědnost za přímé poskytování vzdělání; státy, smluvní strany paktu, například uznávají, že „bude na všech stupních aktivně usilováno o rozvoj školského systému“ (čl. 13 odst. 2 písm. e)). Zadruhé, vzhledem k odlišnému znění čl. 13 odst. 2 v souvislosti se základním, středoškolským, vyšším a elementárním vzděláním není vymezení povinností státu, smluvní strany paktu, naplňovat (poskytovat) pro všechny úrovně vzdělání stejné. Státy, smluvní strany paktu, mají tudíž ve smyslu textu paktu ohledně práva na vzdělání rozšířenou povinnost naplňovat (poskytovat), avšak rozsah této povinnosti není pro všechny úrovně vzdělání identický. Výbor podotýká, že tento výklad povinnosti naplňovat (poskytovat) ve vztahu k článku 13 se shoduje s právem a praxí mnohých smluvních států paktu.
Specifické právní povinnosti
49. Od států, smluvních stran paktu, se vyžaduje, aby zajistily, že osnovy pro všechny úrovně vzdělávacího systému budou směřovat k cílům stanoveným v čl. 13 odst. 1.23 Jsou rovněž povinny zřídit a udržovat transparentní a účinný systém, který sleduje, zda vzdělání k cílům vzdělávání stanoveným čl. 13 odst. 1 skutečně směřuje.
50. V souvislosti s ustanovením čl. 13 odst. 2 mají státy, smluvní strany paktu, povinnosti respektovat, chránit a naplňovat každý z „nezbytných rysů“ (dostupnost, finanční dostupnost, přijatelnost, přizpůsobitelnost) práva na vzdělání. Jako názorný příklad lze uvést, že stát musí respektovat dostupnost vzdělání tím, že neuzavře soukromé školy; chránit přístupnost vzdělání tím, že zajistí, aby třetí strany včetně rodičů a zaměstnavatelů nebránily dívkám chodit do školy; naplňovat (umožňovat) přijatelnost vzdělání zavedením pozitivních opatření s cílem zajistit, aby vzdělání bylo kulturně přiměřené pro menšiny a domorodé národy a kvalitní pro všechny; naplňovat (poskytovat) přizpůsobitelnost vzdělání tvorbou a zajištěním zdrojů pro osnovy odrážející aktuální potřeby studentů v měnícím se světě a naplňovat (poskytovat) dostupnost vzdělání aktivním rozvojem systému škol, včetně budování tříd, provádění programů, poskytování učebních materiálů, školení učitelů a hrazení platů pro učitele, které budou konkurenceschopné na domácím trhu.
51. Jak už bylo poznamenáno, povinnosti států týkající se základního, středoškolského, vyššího a elementárního vzdělání nejsou totožné. Na základě znění čl. 13 odst. 2 jsou smluvní státy povinny stanovit si za prioritu zavedení povinného, bezplatného základního vzdělání.24 Tento výklad čl. 13 odst. 2 je posílen předností přiznanou základnímu vzdělání v článku 14. Závazek poskytovat základní vzdělání všem je okamžitou povinností všech států, smluvních stran paktu.
52. Pokud jde o čl. 13 odst. 2 písm. b)–d), stát, smluvní strana paktu, má okamžitou povinnost „podniknout kroky“ (čl. 2 odst. 1) k uskutečnění středoškolského, vyššího a elementárního vzdělání pro všechny ve své jurisdikcí. Od státu, smluvních stran paktu, se vyžaduje minimálně přijetí a provádění národní vzdělávací strategie, která zahrnuje poskytování středoškolského, vyššího a elementárního vzdělání v souladu s paktem. Uvedená strategie by měla obsahovat mechanismy, jako jsou ukazatele a kritéria týkající se práva na vzdělání, jejichž pomocí lze důkladně sledovat pokrok.
53. Podle čl. 13 odst. 2 písm. e) jsou státy, smluvní strany paktu, povinny zajistit, aby byl zaveden systém vzdělávacích stipendií s cílem pomoci znevýhodněným skupinám.25 Závazek aktivně usilovat o „rozvoj školského systému na všech stupních“ upevňuje hlavní odpovědnost států, smluvních stran paktu, za zajištění přímého poskytnutí práva na vzdělání ve většině situací.26
54. Státy, smluvní strany paktu jsou povinny stanovit „minimální úroveň vzdělání“, které musí odpovídat všechny vzdělávací instituce zřízené v souladu s čl. 13 odst. 3 a 4. Tyto státy také musí udržovat transparentní a účinný systém s cílem tuto úroveň sledovat. Stát, smluvní strana paktu, nemá povinnost financovat instituce založené podle čl. 13 odst. 3 a 4, pokud si však stát zvolí, že bude poskytovat finanční příspěvky soukromým vzdělávacím institucím, musí tak činit bez diskriminace z jakéhokoli zakázaného důvodu.
55. Státy, smluvní strany paktu, mají povinnost zajistit, aby komunity ani rodiny nebyly závislé na dětské práci. Výbor zvláště potvrzuje důležitost vzdělání při odstraňování dětské práce a ve vztahu k závazkům stanoveným v čl. 7 odst. 2 Úmluvy o zákazu a okamžitých opatřeních k odstranění nejhorších forem dětské práce, 1999 (Úmluva č. 182).27 Kromě toho jsou na základě čl. 2 odst. 2 státy, smluvní strany paktu, povinny odstranit genderové a další stereotypy, které brání přístupu ke vzdělání dívkám, ženám a dalším znevýhodněným skupinám.
56. Ve svém obecném komentáři č. 3 výbor upozornil na závazek všech států, smluvních stran paktu, podnikat kroky „samostatně a prostřednictvím mezinárodní součinnosti a spolupráce, zejména hospodářské a technické“, k plnému uskutečnění práv uznaných paktem, jako je právo na vzdělání.28 Ustanovení čl. 2 odst. 1 a článku 23 tohoto paktu, článku 56 Charty Organizace spojených národů, článku 10 Světové deklarace vzdělání pro všechny a části I odst. 34 Vídeňské deklarace a akčního programu, ty všechny posilují závazek smluvních států týkající se poskytnutí mezinárodní součinnosti a spolupráce ve prospěch plného uskutečnění práva na vzdělání. Pokud jde o vyjednávání a ratifikace mezinárodních dohod, státy, smluvní strany paktu, by měly podnikat kroky s cílem zajistit, aby tyto nástroje neměly nepříznivý dopad na právo na vzdělání. Podobně mají státy, smluvní strany paktu, povinnost zajistit, že jejich jednání jakožto členů mezinárodních organizací, včetně mezinárodních finančních institucí, bude patřičně zohledňovat právo na vzdělání.
57. Ve svém obecném komentáři č. 3 výbor potvrdil, že státy, smluvní strany paktu, mají „minimální základní závazek zajistit uspokojení přinejmenším minimální základní úrovně“ každého práva formulovaného v paktu, včetně „naprosto základních forem vzdělání“. V kontextu článku 13 tento základ obsahuje závazek: zajistit právo na přístup k veřejným vzdělávacím institucím a programům na nediskriminačním základě; zajistit, aby vzdělání odpovídalo cílům stanoveným v čl. 13 odst. 1; v souladu s čl. 13 odst. 2 písm. a) poskytnout základní vzdělání všem; přijmout a uplatňovat národní vzdělávací strategii obsahující poskytování středoškolského, vyššího a elementárního vzdělání a zajistit svobodnou volbu vzdělání bez vměšování ze strany státu nebo třetích subjektů, odpovídající „minimální úrovní vzdělání“ (čl. 13 odst. 3 a 4)).
Porušení závazků
58. Ve chvíli, kdy se normativní obsah článku 13 (část I) použije na obecné a specifické závazky (část II) smluvních států, uvede se do pohybu dynamický proces, který usnadní identifikaci porušení práva na vzdělání. K porušení článku 13 může dojít přímým jednáním smluvních států (jednání komisivní), anebo tím, že státy nepodniknou kroky vyžadované paktem (jednání omisivní).
59. Názorné příklady porušení článku 13 zahrnují: zavedení nebo nezrušení právních předpisů, které v oblasti vzdělání diskriminují jednotlivce nebo skupiny z jakéhokoli zakázaného důvodu; nezavedení opatření, která řeší faktickou diskriminaci ve vzdělávání; používání osnov odporujících cílům vzdělání stanoveným v čl. 13 odst. 1; neudržování transparentního a účinného systému, který má za cíl sledovat soulad s čl. 13 odst. 1; nezavedení základního vzdělání povinného a dosažitelného pro všechny, jako přednostní záležitosti; nezavedení „promyšlených, konkrétních a cílených“ opatření k postupnému uskutečňování středoškolského, vyššího a elementárního vzdělání v souladu s ustanoveními čl. 13 odst. 2 písm. b)–d); zákaz soukromých vzdělávacích institucí; nezajištění stavu, kdy soukromé vzdělávací instituce odpovídají „minimální úrovni vzdělání“ požadované ustanoveními čl. 13 odst. 3 a 4; upírání akademické svobody pracovníkům a studentům; uzavření vzdělávacích institucí v době politického napětí v rozporu s článkem 4.
III. POVINNOSTI ZÚČASTNĚNÝCH STRAN JINÝCH NEŽ STÁTŮ, SMLUVNÍCH STRAN PAKTU
60. Na základě článku 22 paktu má role agentur Organizace spojených národů, včetně těch na úrovni jednotlivých zemí prostřednictvím Rámce rozvojové spolupráce Organizace spojených národů (UNDAF), ve vztahu k uskutečňování článku 13 zvláštní důležitost. Měly by být udržovány koordinované snahy o uskutečnění práva na vzdělání s cílem zlepšit jednotu a interakci i všech zúčastněných stran, včetně různých složek občanské společnosti. UNESCO, Rozvojový program Organizace spojených národů, UNICEF, MOP, Světová banka, regionální rozvojové banky, Mezinárodní měnový fond a další příslušné orgány v rámci systému Organizace spojených národů by měly zlepšit svou spolupráci za účelem naplňování práva na vzdělání na vnitrostátní úrovni, s náležitým respektem ke svým specifickým mandátům a na základě své vlastní odbornosti. Především mezinárodní finanční instituce, zejména Světová banka a MMF, by měly ochraně práva na vzdělání věnovat větší pozornost v rámci svých úvěrových politik, úvěrových smluv, programů strukturálních úprav a opatření zavedených v reakci na dluhovou krizi.29 Při zkoumání zpráv předložených státy, smluvními stranami paktu, bude výbor zohledňovat vlivy spolupráce poskytnuté všemi subjekty jinými než státy, smluvními stranami paktu, na schopnost státu plnit své závazky podle článku 13. Přijetí přístupu založeného na lidských právech odbornými agenturami, programy a orgány Organizace spojených národů značně usnadní naplňování práva na vzdělání.
Upozornění:
Tento dokument je v autentickém znění publikován v databázi smluvních orgánů OSN Treaty bodies Search (ohchr.org). Pořízený úřední překlad do českého jazyka není autentickým zněním.
Poznámky