Pl.ÚS 14/22 #3

Ústavní soud rozhodl v plénu složeném z předsedy soudu Josefa Baxy a soudkyň a soudců Lucie Dolanské Bányaiové, Josefa Fialy, Milana Hulmáka, Jaromíra Jirsy, Veroniky Křesťanové, Tomáše Lichovníka, Kateřiny Ronovské, Jana Svatoně, Pavla Šámala, Vojtěcha Šimíčka, Davida Uhlíře (soudce zpravodaje), Jana Wintra a Daniely Zemanové o ústavní stížnosti stěžovatele Mgr. et Mgr. Jakuba Michálka, zastoupeného Mgr. Filipem Hajným, advokátem, se sídlem Rubešova 10, Praha 2, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 8. března 2022 č. j. 10 As 155/2020-40, za účasti Nejvyššího správního soudu, jako účastníka řízení, a vlády, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:

Odůvodnění:

I.
Vymezení věci

1. Ústavní stížností se stěžovatel domáhá zrušení v záhlaví uvedeného rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, neboť jím byla porušena jeho ústavně zaručená práva, konkrétně právo stěžovatele na informace podle čl. 17 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), ve spojení s právem na přístup k soudu podle čl. 36 Listiny, dále právo na nerušený výkon veřejné funkce podle § 21 odst. 4 Listiny a také právo na rovnost v právech podle čl. 1 Listiny.


II.

Napadené rozhodnutí a předchozí průběh řízení

2. Z obsahu ústavní stížnosti, napadeného rozhodnutí, jakož i předcházejícího rozhodnutí Městského soudu v Praze, vyplývají následující skutečnosti.

3. Stěžovatel jako poslanec Parlamentu požádal v březnu 2019 tehdejšího předsedu vlády Andreje Babiše o informace, konkrétně o Národní investiční plán. Ačkoliv předseda vlády na jeho žádost reagoval, stěžovateli informaci neposkytl. Jako důvod nevyhovění uvedl, že požadovaný plán dosud nebyl vyhotoven v podobě vhodné pro medializaci. Jelikož stěžovatel považoval přípis předsedy vlády za správní rozhodnutí, podal proti němu odvolání. Předseda vlády reagoval dopisem ze dne 7. 5. 2019, v němž stěžovateli opět nevyhověl.

4. Stěžovatel se proto obrátil na správní soudy. Městský soud v Praze (déle jen "městský soud") žalobu odmítl usnesením ze dne 24. 4. 2020 č. j. 14 A 115/2019-37. Na rozdíl od stěžovatele nepovažoval napadený akt (dopis ze dne 7. 5. 2019) za správní rozhodnutí, proti němuž lze brojit žalobou podle § 65 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen "s. ř. s."), proto jeho návrh odmítl jako nepřípustný. V odůvodnění blíže rozvedl, že stěžovatel požadoval informace po předsedovi vlády jako poslanec Parlamentu (§ 11 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, dále jen "jednací řád Poslanecké sněmovny"), proto zde předseda vlády nevystupoval jako státní orgán, ale jako ústavní činitel. Předseda vlády proto nebyl v postavení správního orgánu povinného poskytnout informace podle § 2 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím a jeho odpověď na žádost nebyla správním rozhodnutím podle § 65 s. ř. s., proti kterému se lze bránit správní žalobou.

5. Nejvyšší správní soud následné kasační stížnosti stěžovatele nevyhověl a jako nedůvodnou ji zamítl. Ztotožnil se s právním posouzením městského soudu, podle nějž vláda při posuzování žádosti nevystupovala jako povinný subjekt podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Poslanec může požadovat od členů vlády a vedoucích správních úřadů informace a vysvětlení potřebná pro výkon jeho funkce podle jednacího řádu Poslanecké sněmovny. Předseda vlády tak na stěžovatelovu žádost odpovídal jako ústavní činitel, nikoliv jako subjekt povinný k poskytnutí informací. Rozhodnutí předsedy vlády, že stěžovateli neposkytne Národní investiční plán, proto nebylo správním rozhodnutím podle § 65 s. ř. s. Nejvyšší správní soud také nepřisvědčil námitce, že by se měl zákon o svobodném přístupu k informacím aplikovat alespoň subsidiárně s ohledem na to, že při vymáhání požadované informace podle jednacího řádu Poslanecké sněmovny jsou stěžovatelova práva omezená. Právo poslance žádat informace a vysvětlení od členů vlády je jedním z nástrojů parlamentní kontroly. Vláda tak je povinna poslanci sdělit požadované informace, ovšem zákon nespojuje s porušením této povinnosti přímé sankce.


III.
Argumentace v ústavní stížnosti a vyjádření

6. Stěžovatel nesouhlasí s posouzením ze strany Nejvyššího správního soudu. Za přiléhavý považuje odkaz na rozsudek téhož soudu ze dne 19. 2. 2013, č. j. 8 Aps 5/2012-47, podle kterého je třeba na poskytování informací členům zastupitelstva obce v režimu zákona o obcích použít procesní úpravu obsaženou v zákoně o svobodném přístupu k informacím za situace, kdy povinný subjekt podle zákona o obcích je zároveň povinným subjektem podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Podle názoru stěžovatele lze tento právní závěr analogicky vztáhnout i na poskytování informací poslancům vládou a jejími členy vlády, neboť zákon o svobodném přístupu k informacím je jediný komplexní právní předpis s tímto předmětem úpravy. Stěžovatel přitom vychází z § 2 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím, z nějž ve spojení s citovaným rozsudkem plyne, že procesní úpravu zákona lze vztáhnout i na žádost o informace podanou s odkazem na jednací řád Poslanecké sněmovny.

7. Správní soudy chybně posoudily nerovnost mezi právem poslance žádat o informace podle § 11 jednacího řádu Poslanecké sněmovny, a právem "běžného" občana žádat o informace podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Stěžovatel připomíná, že jednací řád je o čtyři roky starší předpis než zákon o svobodném přístupu k informacím (a téměř o sedm let starší než s.ř.s.). Jednací řád tudíž upravuje režim žádostí poslance o informace poměrně stroze a nezohledňuje ostatní zákony, zejména zákon o svobodném přístupu k informacím. Jediným "opravným" prostředkem v případě, že žádosti podle § 11 jednacího řádu Poslanecké sněmovny nebude vyhověno, je podle důvodové zprávy k jednacímu řádu interpelace. Tento prostředek je nicméně v praxi "bezzubý" a právně nevymahatelný. Je častým jevem, že i přes interpelaci příslušného člena vlády se žádající poslanec požadované informace nedomůže.

8. V případě ústní interpelace člen vlády poslanci odpoví, ale případný příslib zaslání určitého dokumentu je ve své podstatě neformální a nevymahatelný. Pokud člen vlády na ústních interpelacích přítomen není, zašle odpověď na interpelaci písemně do 30 dnů. Stejně tak při písemných interpelacích má člen vlády 30 dnů na odpověď. Pokud není poslanec s odpovědí na písemnou interpelaci spokojen (např. proto, že mu nebyla zaslána požadovaná informace), může být předmět interpelace projednán na plénu Sněmovny. Na návrh interpelujícího poslance může Sněmovna k odpovědi na interpelaci přijmout souhlasné nebo nesouhlasné stanoviskJe-li stanovisko nesouhlasné, interpelovaný člen vlády je povinen vypracovat novou odpověď ve lhůtě 30 dnů. Možnost reálně se domoci informace prostřednictvím interpelací je však v mnoha případech podstatně ztížená, ba dokonce nereálná - a to zejména za situace, kdy žádajícím je opoziční poslanec (což byl v době podání žádosti případ stěžovatele).

9. Výklad této právní otázky ze strany soudů tak představuje nerovné zacházení s žadateli - poslanci ve srovnání se žadateli podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Pouze druzí jmenovaní totiž mají k dispozici právní prostředky obrany vůči nevyhovění jejich žádosti o informace. Nedostatek již zastaralé právní úpravy jednacího řádu Poslanecké sněmovny je tak třeba překlenout ústavně souladným výkladem.

10. Stěžovatel nesouhlasí s tím, že předseda vlády vystupoval jako ústavní činitel, nikoliv jako subjekt povinný k poskytnutí informací. V případě, že je žádost o poskytnutí informací směřována na člena vlády, jde o specifický případ, kdy jménem povinného subjektu (kterým je vláda) jedná člen vlády jako funkčně příslušný orgán. Stěžovatel v této souvislosti nepovažuje rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 8. 2003, č. j. 5 A 159/2002-49, za aplikovatelný v jeho věci. V citovaném případě totiž soud založil rozhodnutí nikoliv na tom, že byla žádost o informace směřována na ministra (člena vlády), ale na tom, že vyžádaná informace se netýkala působnosti ministerstva, v jehož čele ministr stál.

11. Soudce zpravodaj si vyžádal vyjádření účastníka a vedlejšího účastníka řízení. Ti se blíže nevyjádřili, pouze odkázali na svou předchozí argumentaci v napadeném rozhodnutí, respektive ve vyjádření ke kasační stížnosti.


IV.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem

12. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, v němž bylo vydáno rozhodnutí napadené ústavní stížností. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatel je zastoupen v souladu s požadavky § 29 až 31 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů.

13. S ohledem na rozhodnutí pléna Ústavního soudu o atrahování působnosti ze dne 25. 3. 2014, Org. 24/14 [podle jehož článku 1 odst. 1 písm. c) si rozhodování o ústavních stížnostech proti rozhodnutí nebo jinému zásahu orgánu veřejné moci, je-li účastníkem řízení nebo vedlejším účastníkem řízení o této ústavní stížnosti vláda, vyhradilo plénum Ústavního soudu], byla ústavní stížnost projednána plénem Ústavního soudu.

V.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti

14. Podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu senát mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků usnesením návrh odmítne, jde-li o návrh zjevně neopodstatněný.

15. Ústavní soud připomíná, že je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), který stojí mimo soustavu soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy). Vzhledem k tomu jej nelze, vykonává-li svoji pravomoc tak, že podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému soudnímu rozhodnutí, považovat za další superrevizní instanci v systému obecné justice, oprávněnou vlastním rozhodováním (nepřímo) nahrazovat rozhodování soudů. Úkolem Ústavního soudu je pouze přezkoumat ústavnost soudních rozhodnutí, jakož i řízení, které jejich vydání předcházelo. Proto vedení řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, výklad podústavního práva a jeho použití na jednotlivý případ je v zásadě věcí soudů. O zásahu Ústavního soudu do jejich rozhodovací činnosti lze uvažovat za situace, kdy je jejich rozhodování stiženo vadami, které mají za následek porušení ústavnosti (tzv. kvalifikované vady). O jaké vady jde, vyplývá z judikatury Ústavního soudu. Proces interpretace a aplikace podústavního práva pak bývá stižen takovouto kvalifikovanou vadou zpravidla tehdy, nezohlední-li obecné soudy správně (nebo vůbec) dopad některého ústavně zaručeného základního práva či svobody na posuzovanou věc, nebo se dopustí - z hlediska řádně vedeného soudního řízení - neakceptovatelné libovůle, spočívající buď v nerespektování jednoznačně znějící kogentní normy nebo ve zjevném a neodůvodněném vybočení ze standardů výkladu, jenž je v soudní praxi běžný a odpovídá všeobecně přijímanému (doktrinálnímu) chápání dotčených právních institutů (srov. např. nález ze dne 25. 9. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 85/06).

16. Základem ústavní stížnosti je tvrzení stěžovatele, že správní soudy věcně neprojednaly jeho žalobu proti zamítavému rozhodnutí vlády, která podle něj byla v postavení správního orgánu podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Ústavní soud však přisvědčil správním soudům. Korespondence mezi poslancem a členem vlády pod rozsah zákona o svobodném přístupu k informacím nespadá. Poslanec má jistě nárok na vyřízení své žádosti o poskytnutí informace, je ale třeba rozlišovat, komu je žádost adresována.

17. Podle zákona o svobodném přístupu k informacím jsou subjekty povinnými k poskytnutí informací, které se vztahují k jejich působnosti, státní orgány, územní samosprávné celky, jejich orgány a veřejné instituce (§ 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím). Informací se pro účely zákona o svobodném přístupu k informacím rozumí jakýkoliv obsah nebo jeho část v jakékoliv podobě, zaznamenaný na jakémkoliv nosiči, zejména obsah písemného záznamu na listině, záznamu uloženého v elektronické podobě nebo záznamu zvukového, obrazového nebo audiovizuálního (§ 3 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím).

18. Na tomto nezávisle platí, že poslanec může požadovat od členů vlády a vedoucích správních úřadů informace a vysvětlení potřebná pro výkon jeho funkce podle § 11 odst. 1 jednacího řádu Poslanecké sněmovny (ve znění účinném do 30. 6. 2020, poté přibyly k povinným subjektům ještě orgány územní samosprávy).

19. Domnělý střet těchto dvou úprav posoudily správní soudy, zejména Nejvyšší správní soud, ústavně konformním způsobem. Zákon o svobodném přístupu k informacím se na nyní projednávaný případ neuplatní.

20. Ústavní soud předně poznamenává, že sdílí s Nejvyšším správním soudem základní východisko, podle kterého se politika jako taková má odehrávat na půdě Poslanecké sněmovny. Její členové mají celou plejádu možností, jak diskuzi s vládou iniciovat a jak od vlády získat potřebné informace pro vlastní činnost. Jednou z nich je i požadování informací podle jednacího řádu Poslanecké sněmovny. Dalším prostředkem ke kontrole činnosti vlády jsou písemné i ústní interpelace, jimiž je uskutečňováno právo každého poslance na informace a vysvětlení od členů vlády potřebné pro výkon poslanecké funkce (další možností je získávání informací prostřednictvím jednotlivých výborů). Legitimní cestou, jak se v případě odmítavého či liknavého přístupu domoci nápravy, je členy vlády interpelovat, případně vyvíjet politický tlak na jejich odvolání. Členové vlády jsou přitom povinni dostavit se do Sněmovny na její žádost (čl. 38 odst. 2 Ústavy), kde mohou být interpelováni ve věcech své působnosti ze strany jednotlivých poslanců, jimž jsou povinni odpovědět, včetně podávání informací a vysvětlení v souladu s čl. 53 Ústavy. V krajním případě lze navrhnout vyslovení nedůvěry vládě (čl. 72 odst. 1 Ústavy). Postup, kterého se stěžovatel domáhá, by ve svém důsledku vedl k situaci, kdy by soudy suplovaly kontrolu vlády Poslaneckou sněmovnou. Tato role však soudům nepřísluší.

21. V projednávaném případě se však především nejedná o situaci novou, s níž by se dosavadní judikatura spolehlivým způsobem nevypořádala. Zda jsou ústavní činitelé povinni poskytovat informace ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím, řešil Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 21. 8. 2003 č. j. 5 A 159/2002-49, 226/2004 Sb. NSS. Rovněž senátor totiž může požadovat od členů vlády, vedoucích správních úřadů a orgánů územní samosprávy informace a vysvětlení potřebná pro výkon své funkce (§ 12 odst. 1 zákona č. 107/1999 Sb., jednacího řádu Senátu). V citovaném rozhodnutí Nejvyšší správní soud konstatoval, že žádá-li senátor ministra o poskytnutí informací a vysvětlení potřebných pro výkon své funkce podle § 12 odst. 1 jednacího řádu Senátu, ministr nevystupuje v tomto vztahu jako vedoucí ústředního orgánu státní správy, který poskytuje informace o činnosti vztahující se k působnosti ministerstva, nýbrž jako člen vlády, tedy jako ústavní činitel.

22. Nejvyšší správní soud ve zmíněné věci dospěl k závěru, že povinným subjektem ve smyslu § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím ministr není. Ústavní soud k tomu poznamenává, že uvedené platí tím spíše, je-li žadatelem o informaci poslanec, neboť Poslanecká sněmovna, jak bylo popsáno shora, je ve vztahu k vládě tou silnější komorou. Ústava totiž stanoví, že vláda je odpovědna Poslanecké sněmovně (čl. 68 Ústavy).

23. Naopak zjevně nepřiléhavá ve srovnání s citovaným rozhodnutím sp. zn. 5 A 159/2002 je judikatura namítaná stěžovatelem, dopadající na poskytování informací členům zastupitelstva obce v režimu zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2013, č. j. 8 Aps 5/2012-47). V tehdy projednávané věci soud řešil skutečný střet úpravy zákona o obcích a zákona o svobodném přístupu k informacím. Nejvyšší správní soud vyslovil, že pro poskytování informací členům zastupitelstva obce podle § 82 zákona o obcích, je třeba použít procesní úpravu obsaženou v zákoně o svobodném přístupu k informacím, je-li povinný subjekt podle zákona o obcích zároveň povinným subjektem podle zákona o svobodném přístupu k informacím. (Povinným subjektem byla právnická osoba, jejímž jediným společníkem byla obec). Aby stávající úprava dozoru a kontroly nebyla bezzubá, dodal Nejvyšší správní soud rovněž to, že účinným opravným prostředkem proti neposkytnutí informace podle § 82 zákona o obcích pak je pro člena zastupitelstva obce žaloba na ochranu proti nečinnosti podle § 79 s. ř. s.

24. Jak bylo výše uvedeno, pro nyní projednávaný případ je rozhodná judikatura vztahující se k jednacímu řádu Poslanecké sněmovny, s níž se Ústavní soud věcně ztotožňuje. Jakkoliv stěžovatel subjektivně vnímá své postavení oproti členům vlády jako nerovné ve srovnání s postavením člena zastupitelstva, nelze přehlédnout, že stěžovatel měl k dispozici legitimní prostředky ke kontrole vlády, které mohl uplatnit, a také má v konečném důsledku jako člen zákonodárného sboru možnost iniciovat úpravu jednacího řádu, která by z jeho pohledu těžkopádný či neúčinný systém kontroly zefektivnila.

25. O zcela jinou situaci by se jednalo, kdyby stěžovatel požadoval informace jako občan, nikoli jako poslanec uplatňující své zvláštní politické právo vůči členu vlády. V případě negativního vyřízení žádosti občanů směřujících na vládu jako povinný subjekt ve smyslu § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím, občanům náleží žaloba podle § 65 s.ř.s. jako legitimní prostředek nápravy. V nyní posuzované věci je proto podstatné, že stěžovatel o informace v roce 2019 požádal v postavení ústavního činitele (poslance) a nikoliv v režimu zákona o svobodném přístupu k informacím. Pokud této jeho žádosti nebylo vyhověno, měl k dispozici "politické", parlamentní prostředky k nápravě, o kterých bylo pojednáno výše. Z okolnosti, že stěžovatel se svojí žádostí neuspěl, však nelze dovodit, že tato žádost může být následně účelově "překlopena" do zcela odlišného právního režimu. V důsledku tohoto postupu by totiž reálně mohla nastat situace, kdy by se prostředky ochrany práv zaručené zákonem o svobodném přístupu k informacím nepatřičně rozšiřovaly a uplatňovaly i na čistě parlamentní (a tedy primárně politické) mechanismy. Cíl, kterého se stěžovatel svou ústavní stížností domáhá, tak z pohledu Ústavního soudu představuje nežádoucí judicializaci politiky. Stěžovatel je navíc v pozici poslance, který může legislativně usilovat o změnu "pravidel hry" a tedy i efektivnější kontrolu vlády.

26. Jinými slovy vyjádřeno: je věcí každého ústavního činitele, zda se rozhodne postupovat podle zákona o svobodném přístupu k informacím, a poté využít i všechny procesní prostředky ochrany, v tomto zákoně obsažené, včetně následné ochrany ve správním soudnictví; anebo zda setrvá u možností, které plynou z jeho specifického ústavního postavení. Žádný poslanec se tedy vznikem mandátu nestává z hlediska zákona o svobodném přístupu k informacím "občanem druhé kategorie", nicméně nemůže ani tohoto svého postavení využívat takovým způsobem, že bude svoje role měnit podle toho, co bude považovat pro něj právě za výhodnější. Jednou větou řečeno: o způsobu, jakým bude požadovat příslušné informace, se musí rozhodnout stěžovatel ještě před tím, než tuto žádost podá, a nikoliv až poté.

27. V nyní projednávané věci Ústavní soud shledal ústavní stížnost zjevně neopodstatněnou, proto ji podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítl.

Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.

V Brně dne 29. května 2024


Josef Baxa v. r.
předseda Ústavního soudu

Odlišné stanovisko soudce Jana Wintra k usnesení sp. zn. Pl. ÚS 14/22

Podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, uplatňuji odlišné stanovisko k výroku i k odůvodnění usnesení sp. zn. Pl. ÚS 14/22. Ústavní stížnost podle mého názoru není zjevně neopodstatněná. Vedou mne k tomu následující úvahy.

1. Usnesení Ústavního soudu zavrhlo jakoukoli možnost, že by oprávnění poslance požadovat informace a vysvětlení potřebná pro výkon funkce podle § 11 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny (dále jen "JŘPS"), mělo mít soudní ochranu, ať už před správními soudy nebo před Ústavním soudem. Odkazuje poslance na politické prostředky typu iniciování novely JŘPS, vyslovení nedůvěry vládě nebo výzvy členu vlády, aby se dostavil do Poslanecké sněmovny; tyto prostředky ale může účinně využít jen sněmovní většina, nikoli opoziční poslanec. Usnesení Ústavního soudu varuje přitom před judicializací politiky, srov. body 20 ("Postup, kterého se stěžovatel domáhá, by ve svém důsledku vedl k situaci, kdy by soudy suplovaly kontrolu vlády Poslaneckou sněmovnou. Tato role však soudům nepřísluší.") a 25 ("V důsledku tohoto postupu by totiž reálně mohla nastat situace, kdy by se prostředky ochrany práv zaručené zákonem o svobodném přístupu k informacím nepatřičně rozšiřovaly a uplatňovaly i na čistě parlamentní (a tedy primárně politické) mechanismy. Cíl, kterého se stěžovatel svou ústavní stížností domáhá, tak z pohledu Ústavního soudu představuje nežádoucí judicializaci politiky.").

2. Ani já nevolám po judicializaci politiky, ale úvaha Ústavního soudu je přiléhavá spíše u interpelací, u nichž je skutečně z hlediska dělby moci nevhodné, aby odpověď člena vlády na ni hodnotily soudy. Je ale velký rozdíl mezi interpelací podle § 110-112 JŘPS a oprávněním poslance požadovat informace a vysvětlení podle § 11 JŘPS. Zatímco u interpelací je v popředí jejich konfrontační funkce (srov. Syllová, J. a kol.: Jednací řád Poslanecké sněmovny: Komentář, Praha 2021, Politologický úvod k části šestnácté), u oprávnění poslance požadovat informace a vysvětlení jde především o reálné umožnění parlamentní kontroly vlády skrze přístup poslance k informacím; bez potřebných informací poslanců je odpovědnost vlády vůči Poslanecké sněmovně (čl. 68 odst. 1 Ústavy) iluzorní.

3. Je nesporné, že členové vlády jsou podle § 11 odst. 2 JŘPS povinni (s tam uvedenými výjimkami) poslancům poskytnout požadované informace:

§ 11
Oprávnění poslance požadovat informace a vysvětlení
(1) Poslanec je oprávněn požadovat od členů vlády a vedoucích správních úřadů a orgánů územní samosprávy informace a vysvětlení potřebná pro výkon jeho funkce.
(2) Informace a vysvětlení jsou členové vlády a vedoucí správních úřadů a orgánů územní samosprávy povinni poskytnout poslanci do 30 dnů, pokud jejich poskytnutí nebrání zákony upravující mlčenlivost anebo zákaz jejich zveřejnění.

4. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2013 č. j. 8 Aps 5/2012-47, jehož se dovolával stěžovatel, řešil analogickou situaci práva člena zastupitelstva obce na informace od zaměstnanců obecního úřadu a právnických osob zřízených obcí podle § 82 písm. c) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích:

§ 82
Člen zastupitelstva obce má při výkonu své funkce právo... c) požadovat od zaměstnanců obce zařazených do obecního úřadu, jakož i od zaměstnanců právnických osob, které obec založila nebo zřídila, informace ve věcech, které souvisejí s výkonem jejich funkce; informace musí být poskytnuta nejpozději do 30 dnů.

5. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2013 č. j. 8 Aps 5/2012-47 v bodech 17 a 18 zaujal jasné stanovisko:

17. Poskytování informací podle § 82 zákona o obcích je v tomto zákoně upraveno velmi lakonicky. Zákon o obcích neobsahuje žádná ustanovení týkající se procesu vyřizování žádosti zastupitele obce o informaci, možnosti opravných prostředků ani prostředků ochrany proti nečinnosti. V posuzované věci proto vyvstala otázka, podle jaké procesní úpravy má povinný subjekt postupovat a jakým způsobem se může žadatel bránit, pokud mu informace není poskytnuta.

18. Nejvyšší správní soud přisvědčil stěžovateli, že pro poskytování informací podle § 82 zákona o obcích je třeba použít informační zákon. Již v rozsudku ze dne 15. 10. 2010, čj. 2 Ans 7/2010-175..., zdejší soud rozhodl, že pokud je povinnému subjektu uloženo poskytovat některé informace podle informačního zákona, pak má podle stejné procesní úpravy poskytovat i informace, jejichž poskytnutí mu ukládá jiný právní předpis, který sám proces jejich poskytování nijak neupravuje. Povaha povinného subjektu podle informačního zákona mu totiž umožňuje, aby plnil všechny své procesní povinnosti, které z tohoto zákona plynou. Bylo by naopak nelogické, aby při poskytování jednoho typu informací povinný subjekt poskytoval žadatelům o informace veškerý "procesní komfort" zaručený informačním zákonem, zatímco v případě informací poskytovaných podle jiných zákonů nikoliv. Nejvyšší správní soud neshledal důvod se od této judikatury odchýlit, a to ani s ohledem na skutečnost, že okruh oprávněných subjektů podle § 82 zákona o obcích je omezen pouze na členy zastupitelstva obce.

6. Zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, svoji použitelnost na žádosti poslanců o informace nevylučuje, když podle § 2 odst. 1 jsou "povinnými subjekty, které mají podle tohoto zákona povinnost poskytovat informace" státní orgány a když tyto žádosti o informace nejsou vyloučeny z působnosti zákona v § 2 odst. 3:

§ 2
Povinnost poskytovat informace
(1) Povinnými subjekty, vztahující se k jejich působnosti, jsou státní orgány, územní samosprávné celky a jejich orgány a veřejné instituce.
(2) Povinnými subjekty jsou dále ty subjekty, kterým zákon svěřil rozhodování o právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech fyzických nebo právnických osob v oblasti veřejné správy, a to pouze v rozsahu této jejich rozhodovací činnosti.
(3) Zákon se nevztahuje na poskytování informací o údajích vedených v centrální evidenci účtů a v navazujících evidencích, informací, které jsou předmětem průmyslového vlastnictví1a), a dalších informací, pokud zvláštní zákon1b) upravuje jejich poskytování, zejména vyřízení žádosti včetně náležitostí a způsobu podání žádosti, lhůt, opravných prostředků a způsobu poskytnutí informací.

1b) Například zákon č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí, a zákon č. 344/1992 Sb., o katastru nemovitostí České republiky (katastrální zákon), ve znění pozdějších předpisů.

7. Jde přitom o analogickou situaci. Poslanec a zastupitel obce jsou v analogickém postavení. Máme poměrně robustní zákon o svobodném přístupu k informacím s různými zárukami, pak máme několik starších zákonů, jako například jednací řád Poslanecké sněmovny a další právní předpisy (o kterých hovoří Nejvyšší správní soud), podle kterých se poskytují informace a které neobsahují přesnější procesní úpravu. Je tedy vhodné na ně vztáhnout úpravu ze zákona o svobodném přístupu k informacím, zejména soudní ochranu. Tento postup zabrání iluzornosti práva poslance požadovat informace. Zákon o svobodném přístupu k informacím uvádí, že upravuje přístup k informacím a že se nevztahuje na poskytování informací podle vyjmenovaných zvláštních zákonů. Jednací řád Poslanecké sněmovny ale nevylučuje. Nic tedy nebrání tomu, abychom na tuto situaci zákon o svobodném přístupu k informacím vztáhli.

8. Usnesení Ústavního soudu argumentuje v bodě 21 rozsudkem NSS ze dne 21. 8. 2003 č. j. 5 A 159/2002-49, jenže v něm šlo o něco jiného. V oné věci senátor požadovanou informaci od člena vlády obdržel a NSS jen rozhodl, že senátor ani člen vlády nejsou povinni tuto svoji korespondenci zpřístupnit občanovi, který se jí domáhal.

9. Přístup poslance k informacím a vysvětlením od členů vlády má ústavní váhu, vláda má velkou informační převahu nad parlamentem a bez širokého a vymahatelného přístupu poslanců k informacím nemůže Poslanecká sněmovna realizovat svoji ústavní povinnost kontrolovat činnost vlády (vláda je přitom odpovědna Poslanecké sněmovně podle čl. 68 odst. 1 Ústavy). Německý ústavní soud dovodil právo poslance klást vládě otázky a dostat odpověď čistě z čl. 38 Základního zákona, podle kterého je poslanec zástupcem lidu. Klíčová pasáž je v rozsudku BVerfGE 124, 161 [188] z 1. července 2009: "V judikatuře Spolkového ústavního soudu bylo vyjasněno a mezi zúčastněnými stranami není sporné, že čl. 38 odst. 1 věta druhá a čl. 20 odst. 2 věta druhá Základního zákona zakládají právo Spolkového sněmu klást Spolkové vládě otázky a získávat od ní informace, na němž se podílejí jednotliví poslanci a parlamentní skupiny jako sdružení poslanců v souladu s jednacím řádem Spolkového sněmu a kterému v zásadě odpovídá povinnost Spolkové vlády odpovědět (srov. BVerfGE 13, 123 [125]; 57, 1 [5, 8]; 67, 100 [129]; 70, 324 [355]; 80, 188 [218]; 105, 252 [270]; 105, 279 [306])." V onom rozsudku se pak německý ústavní soud detailněji zabývá tím, které informace vláda poslancům směla odepřít a které ne.

10. Jsem přesvědčen, že tak důležitá ústavní hodnota, jako je reálné umožnění parlamentní kontroly vlády skrze přístup poslance k informacím, má být soudně chráněna, a to správními soudy nebo alespoň Ústavním soudem. Důležitou součástí role Ústavního soudu je chránit politickou menšinu v situaci, kdy jí plynou nějaká práva, která se ukazují býti zcela neúčinnými. Dotčeným základním právem tu je právo na informace podle čl. 17 Listiny a právo na nerušený výkon veřejné funkce, které Ústavní soud v nálezu II. ÚS 53/06 (Brožová) a usnesení Pl. ÚS 24/09 (Melčák) dovodil z čl. 21 odst. 4 Listiny.

11. Jednou z cest může být subsidiární použití zákona o svobodném přístupu k informacím. Pozice poslance, který je reprezentantem lidu a žádá informace od členů vlády, kterou má kontrolovat, je totiž podobná pozici občana, který skrze zákon o svobodném přístupu k informacím kontroluje veřejnou moc. Z hlediska hodnotové koherence právního řádu by bylo problematické, kdyby se ukázalo, že poslanec je jako reprezentant lidu v horším postavení než jednotliví žadatelé o informace v režimu zákona o svobodném přístupu k informacím a že k účinnému získání informací od členů vlády musí vždy podat i žádost o informaci podle zákona č. 106/1999 Sb. Subsidiární použití zákona o svobodném přístupu k informacím představuje podle mého názoru jeden z možných způsobů, jak ústavně konformně vyložit § 11 JŘPS, aby oprávnění poslance požadovat od členů vlády informace a vysvětlení, jež implicitně vyplývá z Ústavy, bylo účinné a praktické.

V Brně dne 29. května 2024


Jan Wintr