II.ÚS 609/25 #1

Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Pavla Šámala, Jiřího Přibáně a soudce zpravodaje Jaromíra Jirsy o ústavní stížnosti stěžovatelky nezletilé M. K., zastoupené Mgr. Karolinou Kovácsovou, advokátkou, sídlem Václavská 2073/20, Praha 2, proti usnesení Krajského soudu v Praze č. j. 54 A 9/2025-7 ze dne 31. 1. 2025 a sdělení Městského úřadu Beroun č. j. MBE/83944/2024/SPR-Snl ze dne 12. 11. 2024, spojené s návrhem na zrušení § 4 odst. 1 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, § 4 odst. 1 zákona č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů a o změně některých zákonů, § 5 odst. 1 zákona č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu a o změně některých zákonů, § 4 odst. 1 zákona č. 275/2012 Sb., o volbě prezidenta republiky a o změně některých zákonů (zákon o volbě prezidenta republiky), a návrhem na vyslovení, že čl. 18 odst. 3 Ústavy České republiky je v rozporu s ústavním pořádkem jako významovým celkem, za účasti Krajského soudu v Praze a Městského úřadu Beroun, jako účastníků řízení, takto:

Odůvodnění:

1. Stěžovatelka podala u Městského úřadu Beroun ("městský úřad") žádost o zápis do stálého seznamu voličů. Městský úřad napadeným sdělením stěžovatelce sdělil, že v současné době nemůže být vedena ve stálém seznamu voličů, neboť nesplňuje podmínku dosažení 18 let věku. Stěžovatelka se proto obrátila na Krajský soud v Praze ("krajský soud") s návrhem na zapsání do stálého seznamu voličů podle § 88 soudního řádu správního. Odůvodnila jej - zjednodušeně řečeno - tím, že minimální věková hranice 18 let pro aktivní volební právo je v rozporu s ústavním pořádkem.

2. Krajský soud napadeným usnesením návrh stěžovatelky zamítl (výrok I) a rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení (výrok II). Krajský soud odůvodnil, že do stálého seznamu voličů se zapisují pouze voliči. Pojem volič představuje zkratku vymezenou v jednotlivých volebních zákonech a všechna tato ustanovení definují voliče jako osobu, která (mimo jiné) v den voleb (či druhý den voleb v případě dvoudenních voleb) dosáhla věku nejméně 18 let. Jelikož stěžovatelka tuto podmínku nesplňuje, nemůže být zapsána ve stálém seznamu voličů. Krajský soud neměl za to, že by stěžovatelkou zároveň napadená zákonná ustanovení a ustanovení Ústavy České republiky ("Ústava") byla v rozporu s ústavním pořádkem. Protiústavnost čl. 18 odst. 3 Ústavy je podle krajským soudem odkazované judikatury Ústavního soudu pojmově vyloučena, věková hranice 18 let byla ústavodárcem výslovně aprobována pro volby do Parlamentu České republiky a není žádný důvod, proč ji posuzovat jako protiústavní u ostatních typů voleb. Související argumentaci stěžovatelky nepovažoval krajský soud pro posouzení důvodnosti jejího návrhu za rozhodnou.

3. Ústavní stížností se stěžovatelka domáhá zrušení v záhlaví označeného usnesení krajského soudu a vyslovení protiústavnosti v záhlaví označeného sdělení městského úřadu. Tvrdí, že jimi byla porušena její ústavně zaručená práva podle čl. 21 odst. 1 a 3 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod ("Listina"), čl. 3 odst. 1 Úmluvy o právech dítěte a čl. 14 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.

4. Spolu s ústavní stížností stěžovatelka navrhla zrušení v záhlaví označených zákonných ustanovení omezující věkovou hranici aktivního volebního práva s účinností k 31. 8. 2025 a vyslovení, že čl. 18 odst. 3 Ústavy je v rozporu s ústavním pořádkem jako významovým celkem.

5. Podstatu stěžovatelčiny argumentace v ústavní stížnosti lze shrnout následovně: Namítá, že stanovení minimální věkové hranice pro aktivní volební právo je v rozporu s ústavními principy všeobecného a rovného volebního práva, jak je zakotveno v čl. 21 odst. 1 a 3 Listiny. Argumentuje, že Listina přiznává volební právo všem občanům České republiky bez omezení věkem a zákonodárce může regulovat pouze jeho výkon, nikoliv okruh jeho nositelů. Článek 18 odst. 3 Ústavy, který omezuje volební právo na osoby starší 18 let, je podle ní neslučitelný s ústavním pořádkem.

6. Stěžovatelka dále namítá porušení zákazu diskriminace podle věku, neboť značná část populace je vyloučena z účasti na volbách bez individuálního posouzení jejich způsobilosti k výkonu volebního práva. Stěžovatelka tvrdí, že vyloučení nezletilých z volebního procesu vede k přehlížení jejich zájmů o politiku, což má negativní dopady na rodinnou politiku a ekonomické znevýhodnění rodin s dětmi. To je umocňováno i demografickým vývojem a zvyšováním podílu osob ve věkové skupině 65 let a více. Dále odkazuje na princip "nejlepšího zájmu dítěte", který by měl být zohledněn při interpretaci ústavních práv. Stěžovatelka současně předkládá různé modely, jak umožnit nezletilým účast ve volbách. Odkazuje rovněž na nižší věkové hranice aktivního volebního práva v některých zemích (např. v Rakousku či Německu) a kritizuje formalistický přístup krajského soudu, který se podle ní nevypořádal s její ústavněprávní argumentací a pouze mechanicky konstatoval, že věková hranice je stanovena zákonem. Odůvodnění napadeného usnesení považuje za nepřezkoumatelné.

7. Nejprve Ústavní soud zkoumal předpoklady řízení o ústavní stížnosti (viz zejm. § 30 odst. 1, § 72 odst. 3 a § 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu). Ústavní stížnost byla podána řádně zastoupenou a oprávněnou stěžovatelkou včas a není nepřípustná. Nezletilá stěžovatelka udělila advokátce speciální plnou moc sama, nikoli prostřednictvím svého zákonného zástupce. Již v usnesení sp. zn. IV. ÚS 2783/24 ze dne 15. 10. 2024 Ústavní soud dospěl k závěru, že stěžovatelka je ve svém věku (tehdy 16 let a téměř 8 měsíců) schopna smyslu a významu řízení o ústavní stížnosti porozumět; ani nyní, kdy je stěžovatelce přes 17 let, neshledal důvod pro závěr jiný. Ústavní soud je zároveň k projednání ústavní stížnosti příslušný.

8. Ústavní soud dospěl k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.

9. Ústavní soud nejprve zvažoval, zda je vůbec oprávněn se na půdorysu projednávané věci zabývat meritem stěžovatelčiny argumentace týkající se protiústavnosti věkové hranice aktivního volebního práva. V této souvislosti vyšel z toho, že v usnesení sp. zn. IV. ÚS 2783/24 Ústavní soud odmítl jako nepřípustnou stěžovatelčinu obdobně koncipovanou ústavní stížnost mimo jiné s odůvodněním, že nenapadá rozhodnutí, jež by bylo vydáno soudem v řízení podle § 55 zákona č. 62/2003 Sb. (tedy ve věci chyb a nedostatků v seznamu voličů), nýbrž postup orgánů veřejné moci při vyřizování jejích stížností na nevydání voličského průkazu. Rozhodla-li se stěžovatelka za této situace podat návrh na odstranění nedostatku ve stálém seznamu voličů, bylo by podle Ústavního soudu nyní formalistické se alespoň v rámci "kvazimeritorního" přezkumu k její argumentaci nevyjádřit, není-li zároveň zřejmé, v jakém jiném typu řízení by ji mohla uplatnit.

10. Obecně lze přisvědčit stěžovatelce, že volební právo v subjektivním smyslu je kromě jiného všeobecné a rovné. Historicky však bylo vždy uznáváno, že všeobecnost volebního práva není z povahy věci zcela neomezená. Princip všeobecnosti volebního práva bývá limitován požadavky občanství (či pobytu) a věku [viz Bartoň, M. Čl. 21 (Právo podílet se na správě věcí veřejných, právo na rovný přístup k veřejným funkcím). In: Husseini, F., Bartoň, M., Kokeš, M., Kopa, M. a kol. Listina základních práv a svobod. 1. vydání (1. aktualizace). Praha: C. H. Beck, 2021, marg. č. 71.].

11. Aktivní volební právo pro osoby starší 18 let je na úrovni ústavního pořádku zaručeno článkem 18 odst. 3 Ústavy, jde-li o volby do Parlamentu České republiky, a článkem 56 odst. 6, jde-li o volbu prezidenta republiky. Ve vztahu k těmto volbám se tedy stěžovatelka neústavnosti této věkové hranice dovolávat nemůže. Kromě toho, Ústavní soud není oprávněn přezkoumávat ústavnost původních částí Ústavy, které vymezují základní ústavní mantinely a hodnoty, jimiž je Ústavní soud podle čl. 88 odst. 2 Ústavy ve svém rozhodování vázán [srov. usnesení sp. zn. Pl. ÚS 34/16 ze dne 7. 3. 2017 (U 6/84 SbNU 671)]; z ústavního pořádku zároveň neplyne, že by pro jiné volby měla či musela být tato hranice nižší. Podle čl. 21 odst. 3 Listiny podmínky výkonu volebního práva stanoví zákon. Jednotlivé zákony - jejichž části navrhla stěžovatelka zrušit - stanoví jako věkovou hranici aktivní volebního práva shodně dosažení 18 let.

12. Evropský soud pro lidská práva ("ESLP") požadavky věku (či občanství nebo pobytu) vnímá jako legitimní omezení již existujícího subjektivního práva teoreticky zaručeného všem. Uvedené požadavky jsou z pohledu ESLP vnímány jako omezení v podstatě samozřejmá a obecně akceptovatelná [srov. rozsudek velkého senátu ESLP ve věci Hirst proti Spojenému království (č. 2) ze dne 6. 10. 2005, stížnost č. 74025/01, § 62]. Ústavní soud oproti tomu vychází z předpokladu, že požadavek určitého věku je (spolu se státním občanstvím pro některé volby) kvalifikační podmínkou výkonu volebního práva, nikoli jeho omezením [srov. usnesení sp. zn. II. ÚS 540/02 ze dne 19. 10. 2004 (U 51/35 SbNU 603)].

13. Právo svobodně volit i zákaz libovůle veřejné moci lze zařadit mezi podstatné náležitosti demokratického právního státu ve smyslu čl. 9 odst. 2 Ústavy [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 27/09 ze dne 10. 9. 2009 (N 199/54 SbNU 445; 318/2009 Sb.)], jimiž lze ústavnost věkových hranic volebního práva poměřovat. Tyto (ani jiné) ústavní limity však porušeny nebyly. Jak přiléhavě vystihla Kateřina Šimáčková v odlišném stanovisku k usnesení sp. zn. Pl. ÚS 34/16 (která se vymezila proti odmítnutí stížnosti z formálních důvodů), libovůlí nemůže být normotvorba, jež respektuje limity plynoucí z norem nejvyšší právní síly. Stanovení základních atributů státu a jeho fungování včetně určení hranice pro výkon aktivního a pasivního volebního práva, jakož i mnohé další otázky organizace veřejné moci, patří do výlučné pravomoci ústavodárce.

14. Nelze úspěšně argumentovat, že by jednotně nastavená věková hranice aktivního volebního práva 18 let, která je předjímaná Ústavou pro parlamentní a prezidentské volby, znamenala libovůli veřejné moci; potřeba určité osobní zralosti a zkušenosti pro výkon práva v podobě věku spojená s nabytím zletilosti sleduje legitimní cíl. Za předpokladu, že jsou tyto věkové hranice přijaty správným procesním postupem (formální požadavek) a nejsou nelogické či nahodilé (materiální požadavek) či zasahující do jádra základního práva, nemohou zakládat diskriminaci a porušovat princip rovnosti.

15. Argumenty stěžovatelky, že ve vybraných zemích je pro některé volby nastaveno aktivní volební právo s nižší věkovou hranicí, nejsou relevantní. Jak již bylo zdůrazněno, jde o záležitost každého státu a rozhodnutí jeho ústavodárce, případně zákonodárce. Pro posouzení věci nejsou významné ani její argumenty o stárnoucí populaci či větší disproporcionalitě věkového složení voličů a s tím souvisejících negativních celospolečenských dopadech.

16. Stěžovatelkou předestřené problémy jsou politického charakteru a jako takové se mají řešit prostřednictvím zákonodárného procesu, nikoli cestou soudního zásahu; tím spíše v řízení, které je určeno k napravování "chyb a nedostatků" ve voličských seznamech, nikoli k prosazení zásadní celospolečenské změny. Účelem ústavní stížnosti je individuální ochrana před zásahem orgánu veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod fyzických nebo právnických osob, nikoli polemika nad vhodností existující právní úpravy volebního práva. Ústavní soud netvrdí, že současný volební systém je nutně nejvhodnější či jediný možný - i kdyby však nebyl, jeho protiústavnost to bez dalšího nezakládá.

17. Odkazuje-li stěžovatelka na Úmluvu o právech dítěte, nelze tam přijaté záruky ani (jinak významný) princip nejlepšího zájmu dítěte vykládat tím způsobem, že by děti musely mít aktivní volební právo; nic takového z této úmluvy ani jiných lidskoprávních dokumentů či související judikatury neplyne.

18. Ústavněprávní deficity neshledal ani v odůvodnění napadeného usnesení krajského soudu. Krajský soud se na půdorysu projednávané věci dostatečně zabýval podstatou návrhu stěžovatelky a řádně vysvětlil, proč její argumentace a námitky nejsou důvodné. Nelze mu přitom vyčítat, že nezareagoval na argumentaci, kterou stěžovatelka přednesla až v ústavní stížnosti.

19. Z výše uvedených důvodů Ústavní soud ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný.

20. S ústavní stížností spojené návrhy na zrušení označených zákonných ustanovení a na vyslovení, že čl. 18 odst. 3 Ústavy je v rozporu s ústavním pořádkem jako významovým celkem, Ústavní soud odmítl podle § 43 odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu, neboť sdílí osud ústavní stížnosti.

Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.

V Brně dne 31. března 2025


Pavel Šámal v. r.
předseda senátu