I.ÚS 2876/24 #1

Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Veroniky Křesťanové (soudkyně zpravodajky) a soudců Jaromíra Jirsy a Tomáše Langáška o ústavní stížnosti stěžovatele Ing. Zdeňka Otčenáška, zastoupeného Mgr. Pavlou Krejčí, advokátkou, sídlem Vinohradská 938/37, Praha 2 - Vinohrady, proti usnesení Krajského soudu v Hradci Králové č. j. 30 A 66/2024-99 ze dne 14. října 2024, za účasti Krajského soudu v Hradci Králové, jako účastníka řízení, a 1. Krajského úřadu Královéhradeckého kraje, 2. volební strany ANO 2011, 3. volební strany SILNÍ LÍDŘI pro kraj - ODS, KDU-ČSL a VÝCHODOČEŠI, 4. volební strany Čtyřkoalice STAROSTOVÉ, TOP 09, HDK, LES, 5. volební strany HLAS samospráv - pro spravedlivý rozvoj Královéhradeckého kraje, 6. volební strany SPD, Trikolora, PRO a Svobodní, 7. volební strany STAČILO!, koalice Komunistické strany Čech a Moravy a České strany národně sociální, 8. Ing. Rostislava Jireše, 9. Mgr. Evy Kaprálové, MBA, 10. MUDr. Miroslava Havrdy, jako vedlejších účastníků řízení, takto:

Odůvodnění:

1. Stěžovatel se ústavní stížností domáhá zrušení v záhlaví uvedeného rozhodnutí s tvrzením, že došlo k porušení čl. 1 odst. 1 a čl. 5 Ústavy České republiky ("Ústava"), čl. 3 a čl. 10 odst. 1 Listiny základních práv a svobod ("Listina") v souvislosti s průběhem voleb do Zastupitelstva Královehradeckého kraje konaných ve dnech 20. a 21. září 2021.

2. Napadeným usnesením Krajský soud v Hradci Králové zamítl stěžovatelův návrh na vyslovení neplatnosti volby všech zvolených kandidátů a jejich případných náhradníků za šestou vedlejší účastnici, volební stranu SPD, Trikolora a Svobodní ("volební strana") a rozhodl o nákladech řízení.

3. Krajský soud se nejprve zabýval povahou stěžovatelova návrhu. Stěžovatel jej výslovně označil jako návrh na neplatnost volby kandidáta (kandidátů) i s výslovným odkazem na § 53 odst. 4 zákona č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů a o změně některých zákonů. Ratio tohoto typu volebního návrhu spočívá v soudním přezkumu nikoliv výsledku celých voleb, nýbrž pouze volby jednoho či několika kandidátů. Ačkoliv to není v žádném volebním zákoně výslovně uvedeno, nelze podle krajského soudu zcela vyloučit ani návrh na neplatnost volby náhradníka. Nejčastěji půjde o situaci, kdy došlo k nezákonnosti ve volebním procesu až v jeho nejzazší fázi, tedy při počítání hlasů a vyhlašování výsledků hlasování. Takový návrh může být úspěšný ale i tehdy, pokud daný kandidát nesplňuje podmínky pasivního volebního práva anebo se (samotný) dopustil takového protizákonného excesu, že je dán důvod pro neplatnost jeho volby (např. by prokazatelně sám vyhrožoval voličům, zastrašoval je, kupoval by jejich hlasy). V návrhu však stěžovatel s žádnými takovými tvrzeními nepřišel. Neplatnost volby všech kandidátů a náhradníků volební strany spatřuje v tom, že volební kampaň vedla volební strana (nikoliv jednotliví kandidáti či náhradníci) v rozporu s v návrhu citovanými ustanoveními Ústavy a Listiny. Podstatou návrhu na neplatnost volby kandidáta je, že při jejím zjištění nastupuje místo něho jiná kandidující osoba, která byla řádně zvolena. Toho se však navrhovatel zjevně nedomáhal. Šlo mu o to, aby soud konstatoval neplatnost volby všech kandidátů (a náhradníků) volební strany, kteří se voleb účastnili. Na takový případ ale volební zákon nepamatuje a takové rozhodnutí soudu neumožňuje. Mandáty získané kandidáty volební strany nemohou zůstat neobsazeny. V úvahu také nepřichází, že by tyto mandáty přerozdělil krajský soud. Takový postup by se zcela vymykal kompetenci soudu a měl by i protiústavní dimenzi, neboť důsledkem by bylo nahrazení vůle voličů projevené volbou kandidátů pozitivním rozhodnutím soudu o tom, který kandidát měl být zvolen. Návrhový petit tedy nebyl v souladu se zákonem. Už jenom z toho důvodu by návrh na neplatnost volby kandidáta nemohl být úspěšný.

4. Stěžovatelův návrh krajský soud podle obsahu vyhodnotil jako návrh na neplatnost voleb podle § 53 odst. 3 volebního zákona. Za účastníky řízení krajský soud pokládal jak ty, kteří přicházejí v úvahu jako účastníci řízení na vyslovení neplatnosti volby kandidáta, tak ty, kteří přicházejí v úvahu jako účastníci řízení na vyslovení neplatnosti voleb.

5. Podle krajského soudu stěžovatel v návrhu výslovně netvrdil, že by jím popsaná kampaň volební strany byla v rozporu s požadavky kladenými na ni § 56a volebního zákona (zejména jeho odstavcem čtvrtým, podle něhož volební kampaň "musí probíhat čestně a poctivě, zejména nesmí být o kandidátech a kandidujících politických stranách, politických hnutích nebo koalicích zveřejňovány nepravdivé údaje"). Stěžovatel namítal, že volební kampaní došlo k porušení ústavních principů zakotvených v čl. 1 odst. 1 a čl. 5 Ústavy a v čl. 3 a čl. 10 odst. 1 Listiny. Způsob vedení kampaně považoval za naprosto neslučitelný s hodnotami demokratického právního státu a za maximálně nebezpečný a neodpovědný vůči občanům. Atmosféra ve společnosti tak byla velmi napjatá, volební kampaň volební strany vyvolávala mezi občany silný pocit strachu, xenofobie, homofobie, působila rasisticky a propagovala prvky násilí jako řešení problémů. Tím došlo podle stěžovatele k hrubému ovlivnění výsledků voleb kandidátů kandidujících za volební stranu, potažmo k hrubému ovlivnění výsledků voleb. S žádným jiným tvrzením stran hrubého ovlivnění výsledků voleb kandidátů volební strany, potažmo výsledků voleb, stěžovatel v návrhu nepřišel. Evidentně je toho názoru, že toho není třeba, neboť vzápětí dodal, že i kdyby k hrubému ovlivnění výsledků voleb nedošlo, pak došlo k hrubému narušení ústavních principů, které vymezil v návrhu. Podle krajského soudu stěžovatel neprokázal, respektive se o to ani nepokusil (nepřišel v tomto směru ani s žádným relevantním tvrzením), že by v důsledku jím popsaných a akcentovaných aspektů volební kampaně volební strany došlo k hrubému ovlivnění výsledků voleb nebo k hrubému ovlivnění výsledku volby jím označených kandidátů volební strany (a jejich náhradníků), a navíc k tomu (pak logicky) nenabídl žádné důkazy. Podle krajského soudu tak v řízení nebyla prokázána existence zákonných důvodů potřebných pro rozhodnutí o nezákonnosti voleb či nezákonnosti volby konkrétního kandidáta.

6. V ústavní stížnosti stěžovatel jednak opakuje argumenty, které již uplatnil v řízení před krajským soudem, a jednak kritizuje napadené usnesení. Stěžovatel namítá, že kampaň volební strany vyvolávala silný pocit strachu, xenofobie, homofobie, působila rasisticky a propagovala prvky násilí jako řešení společenských problémů. V některých občanech musela vyvolávat pocity méněcennosti. Tento způsob vedení volební kampaně považuje stěžovatel za neslučitelný s hodnotami demokratického právního státu, nebezpečný a nezodpovědný vůči občanům s ohledem na vypjatou atmosféru, v níž se volby konaly. Podobně vedená kampaň posouvá morální hranice. Stěžovatel si nepřeje, aby se volby konaly v takové atmosféře a aby bylo možné používat v rámci volební kampaně podobné argumenty. Takové volby nepovažuje za demokratické.

7. Stěžovatel se dále věnoval tzv. algoritmu soudního přezkumu voleb. Jeho východiska považuje obecně za správná, nesouhlasí s nimi však bezvýhradně. Nelze vyprázdnit právo občanů na soudní ochranu voleb. Zmocnění zákonodárce, aby stanovil rozsah soudního volebního přezkumu, v čl. 20 Ústavy neznamená, že by zákonodárce (či volební soud výkladem) mohl stanovit rozsah volebního přezkumu natolik úzce, aby jej v podstatě vyloučil, respektive aby vyloučil naplnění základního účelu, kterému volební soudnictví slouží (ochrana demokratického systému a právního státu). Podle názoru stěžovatele musí volební soud zasáhnout minimálně ve dvou případech, a sice (a) pokud byla porušena ustanovení upravující vlastní volební proces, hlasování, zjišťování výsledku voleb a jeho vyhlašování a (b) pokud byl hrubě narušen některý ústavní princip. Tento minimální rozsah volebního přezkumu nemůže zákonodárce zákonem vyloučit. V současné době nastavený algoritmus přezkumu voleb chrání především demokratický princip suverenity lidu. Pokud však osoba uplatňující pasivní volební právo nerespektuje demokratické principy nebo svobodu voleb, je zcela namístě, aby volební soud vyslovil neplatnost volby, respektive vyloučil takovou osobu z voleb, bez ohledu na to, zda volební kampaň ovlivnila svobodnou vůli voličů.

8. Požadavek, aby stěžovatel prokázal, jak nezákonná kampaň ovlivnila vůli voličů, považuje za nesmyslný, neboť takový důkaz je zcela nemožný. Tím pádem jej nelze ani žádat a soudy musejí pro stěžovatelův případ zvolit jiný algoritmus.

9. Judikatura, z níž krajský soud vycházel, dopadá především na porušení etických pravidel volební kampaně. Stěžovatel však poukazoval na to, že kampaň volební strany vybočila z ústavních mezí pro soutěž politických sil. Základním pramenem volebního práva je Ústava, nikoli volební zákon. Ten, kdo nerespektuje čl. 5 Ústavy, podle něhož se soutěž politických stran musí konat za podmínek respektujících demokratické principy a odmítajících násilí jako prostředek k prosazování svých zájmů, ztrácí právo být zvolen.

10. Stěžovatel též označil za velkou vadu, že volební zákony neumožňují soudu zasáhnout ještě před samotným hlasováním. To by totiž umožnilo eliminovat podobné závadné chování volebních subjektů ještě ve fázi vedení volební kampaně. Poukazuje přitom na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 73/04 ze dne 26. ledna 2005 (N 17/36 SbNU 185; 140/2005 Sb.). Žádá Ústavní soud, aby opětovně vyzval zákonodárce k zavedení předvolební soudní ochrany jako účinného prostředku ochrany demokratických principů státu.

11. Krajskému soudu stěžovatel vytýká, že přijal vyjádření od politického hnutí Svoboda a přímá demokracie, jež bylo součástí volební strany, ač účastníkem řízení byla volební strana jakožto koalice. Jednotlivé politické strany, jež jsou součástí koalice, nemají právo jednat za volební stranu. Dále stěžovatel označuje za nesprávný závěr krajského soudu, že nemá pravomoc rozhodnout o obsazení mandátů uprázdněných po vyslovení neplatnosti volby kandidátů a jejich náhradníků. V tomto směru odkázal na nález sp. zn. IV. ÚS 4241/18 ze dne 23. července 2019 (N 140/95 SbNU 191).

12. Ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, v němž bylo vydáno napadené rozhodnutí. Ústavní soud je k projednání ústavní stížnosti příslušný a ústavní stížnost je přípustná. Stěžovatel je řádně zastoupen advokátkou.

13. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy). Na rozdíl od volebního soudu nepřezkoumává výsledek voleb, nýbrž "pouze" zkoumá, zda rozhodnutí volebního (v tomto případě krajského) soudu neporušilo ústavně zaručená práva a svobody stěžovatele [nález sp. zn. III. ÚS 35/19 ze dne 27. března 2019 (N 42/93 SbNU 87), bod 30]. Ústavní soud posuzuje "jen" to, zda byly dodrženy pokyny ústavodárce, tedy zda ve volbách rozhodla vůle většiny při respektování menšiny a zda nebyla účelovými kroky předem deformována vůle voličů a rovnost jejich hlasů [nález sp. zn. Pl. ÚS 52/10 ze dne 29. března 2011 (N 56/60 SbNU 693), bod 44].

14. Judikatura Ústavního soudu i volebních soudů dlouhodobě vychází z již citovaného nálezu sp. zn. Pl. ÚS 73/04, v němž Ústavní soud uvedl, že z principu suverenity lidu plyne pro procesní úpravu volebního soudnictví vyvratitelná domněnka, že volební výsledek odpovídá vůli voličů. Předložit důkazy k vyvrácení této domněnky je povinností toho, kdo volební výsledek napadá. České volební soudnictví nezná absolutní vady volebního řízení (porušení volebního zákona, která by měla za následek automaticky zrušení voleb). Všechny možné vady a pochybení je třeba považovat za relativní a jejich význam je třeba poměřovat jejich dopadem na výsledek voleb, a to podle principu proporcionality [nález sp. zn. III. ÚS 3673/14 ze dne 10. února 2015 (N 32/76 SbNU 417), body 80 a 81].

15. Vyslovení neplatnosti voleb není trestem za porušení volebních předpisů, nýbrž prostředkem k zajištění legitimity zvoleného orgánu. Rozhodující je vliv volební vady nebo volebního deliktu na výsledek konkrétních voleb s konkrétními voliči. Pouhá abstraktní možná příčinná souvislost nepostačuje (nález sp. zn. III. ÚS 3673/14, body 82 a 84).

16. Stěžovatel se v návrhu omezil pouze na tvrzení a důkazy o porušení zákona. To však nestačí, a nemohl být proto v řízení před krajským soudem úspěšný. Úkolem soudu nebylo domýšlet za něj, jakým způsobem mohlo namítané porušení zákona hrubě ovlivnit, natož hrubě ovlivnilo výsledek voleb. Jak opakovaně zdůrazňují všechna citovaná (a mnohá další) rozhodnutí, české volební soudnictví nezná absolutní vady volebního procesu.

17. Stěžovatel namítá, že hranice pro vyhovění volební stížnosti je pro některé případy (mezi nimi i ten jeho) nastavena příliš vysoko, neboť ne vždy lze přinést důkaz o hrubém ovlivnění výsledku voleb. Pomíjí však, že Ústavní soud v nálezu sp. zn. I. ÚS 4178/18 ze dne 2. dubna 2019 (N 53/93 SbNU 203) poněkud zmírnil původně opravdu přísný standard nastavený Nejvyšším správním soudem s ohledem na novelizaci volebních zákonů zákonem č. 322/2016 Sb. (které nyní požadují porušení zákona způsobem, "který hrubě ovlivnil výsledky voleb", zatímco dříve zásah volebního soudu podmiňovaly porušením zákona způsobem, "který mohl ovlivnit výsledky voleb"). Ústavní soud obecně souhlasil s Nejvyšším správním soudem, že zákonodárce upravil míru důkazu vyžadovanou k prokázání skutkových tvrzení o hrubém ovlivnění voleb. "Nepostačuje tedy důkazy podložená pravděpodobnost ovlivnění, ale je třeba prokázat samotné ovlivnění. V tomto ohledu je však třeba uvést, že volební soud často hodnotí, zda by výsledek dějů ve skutečném světě byl jiný, pokud by i ony děje byly jiné. Odkrytí faktických souvislostí zde není možné na základě výslechu voličů, odborného posouzení příslušných jevů z hlediska fyzikálních, resp. přírodních zákonů, ale nanejvýš prostředky sociálních věd. Volební soudy však těmito prostředky nedisponují a ani vlastní soudní řízení jim není přizpůsobeno. Pro závěr o hrubém ovlivnění voleb je tedy určující komplexní hodnocení skutkového stavu zjištěného v (časově) omezených možnostech volebního soudu z hlediska toho, zda skutková tvrzení o jiném přidělení mandátů, pokud by nebylo došlo k vadě volebního procesu, odpovídají zkušenostem běžného života a soudce je o jejich pravdivosti vnitřně přesvědčen bez rozumných pochybností" (bod 76 citovaného nálezu).

18. Je tedy zřejmé, že z pohledu Ústavního soudu by přísné trvání na tom, aby navrhovatel prokázal hrubé ovlivnění výsledku voleb, mohlo v určitých případech narazit na praktické limity dokazování a vyvstalo by tak riziko odepření efektivní soudní ochrany. I nález ve věci sp. zn. I. ÚS 4178/18 však zmiňuje "skutková tvrzení o jiném přidělení mandátů, pokud by nebylo došlo k vadě volebního procesu". Ani z něj tedy nevyplývá, že by v určitých případech mohl volební soud zasáhnout pouze na základě zjištěného porušení zákona, bez navazující úvahy o jeho vlivu na výsledek voleb. Lze si tak představit situaci, kdy by návrh podobný tomu stěžovatelovu mohl být úspěšný, byť by nebylo možné s absolutní jistotou prokázat hrubé ovlivnění výsledku voleb, avšak pouze za předpokladu, že by jeho hypotetický autor přinejmenším popsal, jakým způsobem se tvrzené porušení zákona mělo podle jeho názoru promítnout ve volebním výsledku (a soud se s jeho názorem ztotožnil). Takové tvrzení (natožpak podpořené důkazními návrhy) ve stěžovatelově návrhu nebylo, a proto nelze považovat za neústavní zamítnutí takového návrhu krajským soudem. Ústavní soud znovu opakuje, že zákony o volbách nepočítají s tím, že by zásah volebního soudu mohla vyvolat určitá vada volebního procesu sama o sobě.

19. Z ústavní stížnosti vyplývá, že stěžovatel považuje takto (podle jeho názoru úzce) nastavený soudní přezkum voleb za neústavní. S tím však nelze souhlasit. Podle čl. 20 Ústavy stanoví rozsah soudního přezkumu voleb zákon. Toto ustanovení se sice týká voleb do Parlamentu, protože však Ústava jinak mlčí k soudnímu přezkumu voleb do zastupitelstev krajů (viz čl. 102 Ústavy), lze i z něj ve vztahu ke krajským volbám dovodit, že z Ústavy zákonodárci v tomto směru neplyne žádné zvláštní omezení. Naproti tomu při regulaci volebního systému pro volby do poslanecké sněmovny je zákonodárce omezen požadavkem zásad poměrného zastoupení podle čl. 18 odst. 1, jímž se zabýval Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 44/17 ze dne 2. února 2021 (N 20/104 SbNU 191; 49/2021 Sb.). V tomto směru posuzoval Ústavní soud odlišnou otázku než v nynější věci, což činí stěžovatelovu argumentaci citovaným nálezem nepřiléhavou.

20. Zákonodárce pochopitelně nesmí obsah soudního přezkumu voleb zcela vyprázdnit, to se však nestalo. Požadavek, aby soud zasahoval do voleb jen za předpokladu, že zjištěná vada volebního procesu hrubě ovlivnila jeho výsledek, není nepřiměřený, naopak plně odpovídá tomu, že lid je zdrojem veškeré státní moci (čl. 2 odst. 1 Ústavy) a konstituuje ji primárně právě prostřednictvím voleb. Soudní moc by do tohoto procesu měla vstupovat pouze ve výjimečných situacích.

21. Ústavní soud tedy nemůže přisvědčit stěžovateli, že by jím tvrzené narušení ústavních principů v rámci volební kampaně volební strany mělo být bez dalšího důvodem pro vyhovění návrhu na neplatnost voleb. Takový požadavek nemá oporu ve volebním zákoně a nelze jej opřít ani přímo o Ústavu, nemluvě o dalších důsledcích, které by z vyhovění návrhu měly podle stěžovatele plynout, jako např. vyslovení ztráty práva být volen. Zároveň nelze považovat za neústavní požadavek krajského soudu opírající se o zákon, aby stěžovatel vymezil, jak mělo tvrzené porušení zákona hrubě ovlivnit výsledky voleb.

22. Tím, že z ústavního hlediska obstojí závěr krajského soudu, že stěžovatel nemohl být v řízení úspěšný, když netvrdil a neprokázal (respektive ani neprokazoval) existenci zákonných důvodů pro vyhlášení neplatnosti voleb či neplatnosti volby kandidáta, odpadá důvod samostatně posuzovat stěžovatelovy další námitky proti postupu krajského soudu. Další namítané vady (vyjádření někoho, kdo podle stěžovatele nebyl účastníkem řízení; tvrzení krajského soudu o neexistenci jeho pravomoci přerozdělovat mandáty) totiž za daných okolností nemohly mít vliv na výsledek řízení a tedy ani způsobit porušení stěžovatelových ústavně zaručených základních práv.

23. Ke stěžovatelovu požadavku, aby mohly volební soudy zasahovat do volebního procesu ještě před hlasováním, Ústavní soud uvádí, že podoba soudní ochrany ve věcech volebních je, jak již bylo uvedeno, v dispozici zákonodárce. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 73/04, na který stěžovatel v tomto směru odkazoval, konkrétně takový požadavek ani nezazněl. Ústavní soud tehdy vyzval zákonodárce, aby zvážil "soustavu prostředků ochrany voleb a volebního práva, stejně jako jiných subjektivních práv v průběhu volební kampaně (např. zkrácené řízení o tiskových opravách a omluvách), aby za porušení takových pravidel mohl být případně sankcionován ten, kdo je způsobil. Hrozba zrušení výsledku voleb jako jedině možný důsledek je v takovém případě v rozporu s ústavním principem přiměřenosti zásahu veřejné moci.". Lze si jistě představit nejrůznější jiná řešení, např. správní trestání spojené s uložením pokuty za porušení zákonných pravidel vedení volební kampaně nebo snížení či odnětí státního příspěvku poskytovaného politickým stranám, stále však platí, že taková opatření musí mít zákonný podklad. Nelze také přehlížet, že citovaný nález byl vydán v době, kdy volební zákony volební kampaň prakticky neregulovaly, zatímco v současné době již obsahují poměrně podrobná pravidla přinejmenším pro financování volební kampaně, na jejichž dodržování dohlíží Úřad nad hospodařením politických stran a politických hnutí. Odpověď na otázku, zda je to dostatečné a jaké další nástroje by bylo možné na zákonné úrovni využít, není předmětem řízení o ústavní stížnosti.

24. Ústavní soud shrnuje, že neshledal namítané porušení základních práv a svobod stěžovatele, a proto ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl jako návrh zjevně neopodstatněný podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.

Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.

V Brně 30. října 2024


Veronika Křesťanová v. r.
předsedkyně senátu