I.ÚS 242/25 #1

Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy a soudce zpravodaje Tomáše Langáška, soudkyně Dity Řepkové a soudce Jana Wintra o ústavní stížnosti stěžovatelky SITULI, a.s., sídlem Pod Dálnicí 469/12, Praha 4, zastoupené JUDr. Ladislavem Chundelou, advokátem, sídlem Libušská 225/51, Praha 4, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. listopadu 2024 č. j. 9 As 139/2023-75 a rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 23. května 2023 č. j. 57 A 17/2023-262, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Plzni jako účastníků řízení a obce Kyšice, sídlem Horní Náves 136, Kyšice, zastoupené Mgr. Vojtěchem Metelkou, advokátem, sídlem Martinská 608/8, Plzeň, jako vedlejší účastnice řízení takto:

Odůvodnění:

1. V podané ústavní stížnosti stěžovatelka namítá porušení svých práv zaručených v čl. 11 odst. 1 a 4 a čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod, čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě, jakož i základních principů demokratického právního státu vyplývajících z čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava").

2. Stěžovatelka vlastní několik pozemků v katastrálním území obce Kyšice (vedlejší účastnice) a disponuje pravomocným rozhodnutím o umístění stavby "Středisko obchodu a služeb PLZEŇ - KYŠICE," naposledy změněným v roce 2005. V roce 2015 stěžovatelka požádala o změnu územního rozhodnutí, konkrétně změnu záměru, v jejímž důsledku by většina zastavěné plochy zahrnovala internetové obchody. O této žádosti nebylo rozhodnuto do data vydání napadených rozhodnutí.

3. Obec Kyšice vydala v roce 2020 nový územní plán, který stanovil limity znemožňující realizaci stěžovatelčina projektu. Tento územní plán zrušil Krajský soud v Plzni rozsudkem ze dne 8. září 2020 č. j. 59 A 2/2020-191. V roce 2022 vydala obec Kyšice změnu územního plánu, kterou opět pro plochu, v níž leží i stěžovatelčiny pozemky, stanovila regulativy, jimž stěžovatelčin projekt nevyhovoval, nicméně ve změně územního plánu výslovně uvedla, že se vymezené podmínky prostorového uspořádání neuplatní v případě umístění stěžovatelčina záměru dle územního rozhodnutí z roku 2005.

4. Stěžovatelka se následně návrhem na zrušení opatření obecné povahy domáhala zrušení změny územního plánu z roku 2022. Krajský soud tento návrh napadeným rozsudkem zamítl. Odůvodnění změny územního plánu vyhodnotil jako dostatečné. Přiměřeností stanovených regulativů se nezabýval, neboť stěžovatelka nevznesla námitku tohoto obsahu proti návrhu změny územního plánu, ačkoli jí v tom nic nebránilo. Stanovené limity nejsou v rozporu s kogentními normami chránícími zásadní veřejné zájmy. Odpůrkyně přihlédla k legitimnímu očekávání stěžovatelky tím, že umožnila realizaci záměru dle platného územního rozhodnutí. Pokud však stěžovatelka hodlá svůj záměr změnit, nemůže ze stávajícího územního rozhodnutí dovozovat své legitimní očekávání ve vztahu k této změně. Umístění skladů a polyfunkčních staveb sklad - obchod (tedy právě provozoven internetových obchodů) neumožňoval ani územní plán z roku 2003. V návrhových námitkách týkajících se vymezení zastavěného území stěžovatelka netvrdila zásah do svých práv, stejně tak netvrdila dotčení podmínkami ohledně plynárenské sítě a produktovodu (tyto podmínky navíc vycházely z námitek provozovatelů, odpovídají zákonné úpravě a obec je odůvodnila). Na rozdíl od řízení o návrhu na zrušení územního plánu z roku 2020 nevzniklo podezření, že by cílem odpůrkyně bylo výhradně zmařit záměr stěžovatelky.

5. Stěžovatelčinu kasační stížnost zamítl Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem. Neshledal namítaný vnitřní rozpor v odůvodnění rozsudku krajského soudu, z něhož je zřejmé, jakou z možností, jež jí stanovil zrušujícím rozsudkem č. j. 59 A 2/2020-191, obec Kyšice při přijímání změny územního plánu zvolila (nové limity zástavby v ploše, v níž se nacházejí stěžovatelčiny pozemky, a řádné odůvodnění takového postupu). Námitku ohledně nekalého cíle, který měla obec Kyšice sledovat, stěžovatelka neuplatnila, krajský soud ji tudíž neopomněl vypořádat. Posouzením diskriminace či libovůle ze strany obce se krajský soud nezabýval s odůvodněním, že spadá do hodnocení proporcionality, které neprováděl s ohledem na omezený obsah stěžovatelčiných námitek v řízení o vydání opatření obecné povahy. Nejvyšší správní soud se dále zabýval obsahem rozsudku č. j. 59 A 2/2020-191 se závěrem, že se krajský soud od jeho závěrů neodchýlil. Obec Kyšice v souladu s tímto rozsudkem vymezila nové limity pro danou plochu. Výjimka pro platné územní rozhodnutí stěžovatelky nijak nezasahuje do jejích práv. Stanovení obecných limitů v souladu s územním rozhodnutím bylo pouze jednou z možností, kterou dal krajský soud ve zrušujícím rozsudku obci na výběr, obec však zvolila variantu jinou. Stěžovatelčinu aktivitu směřující ke změně územního rozhodnutí obec nepominula, tudíž i v tomto směru závazný právní názor krajského soudu respektovala, avšak shledala, že tato aktivita se dosud nepromítla do pravomocného územního rozhodnutí a že stavby internetových obchodů nebylo možné umístit ani podle územního plánu z roku 2003. Ve shodě s krajským soudem Nejvyšší správní soud konstatoval, že odůvodnění regulativů ve změně územního plánu je dostatečné a nezavdává pochybnosti, zda byly vytvořeny jedině za účelem zmaření záměru stěžovatelky. Stejně jako krajský soud také Nejvyšší správní soud zdůraznil povinnost stěžovatelky vznést již v řízení o vydání opatření obecné povahy konkrétní námitky týkající se proporcionality přijatého řešení. V této věci stěžovatelka přiměřenost navrženého řešení a stanovených limitů nijak konkrétně nezpochybňovala. Z toho, že požadovala limity v souladu s územním rozhodnutím, nelze dovozovat, že by vůči ní jinak stanovené limity měly být nepřiměřené.

6. Stěžovatelka v ústavní stížnosti namítá, že správní soudy nereflektovaly právní názory vyslovené ve zrušujícím rozsudku krajského soudu č. j. 59 A 2/2020-191. Skutková situace, procesní postup stěžovatelky i další skutečnosti byly v podstatných ohledech shodné jako v případě změny územního plánu v roce 2020. Změna územního plánu neodůvodňuje konkrétní nastavení limitů využití území, je vystavěna spíše na notorietách a postřezích, které nemají přímou souvislost se stanovenými limity. Obec nepoměřila práva stěžovatelky vyplývající z územního rozhodnutí a z probíhajícího řízení o jeho změně se zájmem na striktnější regulaci, jak jí krajský soud uložil. Argument Nejvyššího správního soudu, že se vypuštění podmíněného využití plochy pro lehkou výrobu nedotýká práv stěžovatelky, není přiléhavý. Změny parametrů využití území nemohou být svévolné. Dopad nové regulace do práv stěžovatelky je mimořádně významný, prakticky brání realizaci jejího projektu a maří její investici. Nejsou zde žádné závažné konkurující veřejné zájmy. Soudy neochránily nabytá práva a legitimní očekávání stěžovatelky.

7. Stěžovatelka též trvá na tom, že postup obce při přijímání změny územního plánu byl excesivní a sledoval nekalý záměr, neboť kombinace vybraných regulativů zmařila veškerou výstavbu na pozemcích stěžovatelky. Svědčí o tom řada nepřímých důkazů. Tuto argumentaci soudy nehodnotily. Nejvyšší správní soud uvedl, že ji stěžovatelka neuplatnila, což však neodpovídá skutečnosti, neboť stěžovatelka tuto námitku vznesla v procesu pořizování změny územního plánu i v řízení před správními soudy. Nejvyšší správní soud navíc připouští posuzování proporcionality i za situace, kdy se tak nestalo v procesu vydání opatření obecné povahy, pokud zásah do vlastnického práva musel být pořizovateli územního plánu zřejmý a dosahuje značné intenzity blížící se vyvlastnění, což je právě tento případ. Faktická nemožnost výstavby razantně snižuje hodnotu pozemků stěžovatelky. Spory mezi stěžovatelkou a obcí o nastavení limitů jsou dlouhodobé, obec tak nemohla mít o podstatě problému či požadavcích stěžovatelky jakékoli nejasnosti. Pokud chtěla obec zabránit výstavbě na pozemcích stěžovatelky, měla je zahrnout do nezastavitelné plochy. Námitky stěžovatelky byly sice stručnější než návrh na zrušení opatření obecné povahy, jejich účelem však není předkládat do detailu propracované a všestranně odůvodněné alternativní řešení. Navíc není zásadní kvalitativní rozdíl mezi námitkami proti změně územního plánu a námitkami proti samotnému územnímu plánu z roku 2020.

8. Stěžovatelka odkázala na závěry zrušujícího rozsudku, podle nichž požívají ochrany nejen její práva nabytá z pravomocného územního rozhodnutí, ale též právo na přiměřenou změnu projektu, a to s ohledem na dynamickou povahu moderní ekonomiky.

9. Dále stěžovatelka brojí proti výjimce z obecných regulativů ve změně územního plánu pro umístění stavby povolené pravomocným územním rozhodnutím. Požadavek zrušujícího rozsudku krajského soudu, aby obec stanovila regulativy v souladu s vydaným územním rozhodnutím, nelze naplnit specifickou výjimkou pro přesně vymezenou stavbu, nýbrž nastavením obecných limitů, kterým by tato stavba vyhovovala. Postup obce porušuje princip obecnosti, který je klíčovým principem právního státu. Obec se tímto krokem chtěla jen vyhnout podrobnému odůvodnění nové regulace. Navíc je tak zřejmé, že stanovená regulace je zcela neadekvátní. K této otázce přistoupily správní soudy formalisticky a pominuly judikaturu Nejvyššího správního soudu.

10. Nejvyšší správní soud ve vyjádření k ústavní stížnosti uvedl, že jednotlivé body ústavní stížnosti jsou v mnohém totožné s kasační stížností stěžovatelky, na niž podrobně odpověděl v napadeném rozsudku. V původním a nynějším řízení nebyly shodné právní otázky posouzeny odlišně. Námitkou o nekalém postupu obce Kyšice při přijímání změny územního plánu se Nejvyšší správní soud zabýval. Odlišný právní názor stěžovatelky na zákonnost rozsudku krajského soudu neporušuje její právo na soudní ochranu. Původní záměr stěžovatelky představoval obvyklé příměstské nákupní centrum, od roku 2015 stěžovatelka usiluje o změnu územního rozhodnutí a povolení umístění jiných objektů s jiným určením. Důvod, proč nedošlo ke změně územního rozhodnutí, nesouvisí s jednáním obce Kyšice, neboť stěžovatelka dva roky odstraňovala vady žádosti a poslední územní rozhodnutí bylo zrušeno v odvolacím řízení pro vady řízení a vady žádosti.

11. Obec Kyšice ve svém vyjádření upozornila, že obsah stěžovatelčina návrhu na zrušení opatření obecné povahy výrazně přesahoval její námitky uplatněné v procesu přijímání tohoto opatření. Totéž platí pro ústavní stížnost. Stěžovatelka v námitkách požadovala, aby podmínky využití dané plochy byly v souladu s územním rozhodnutím z roku 2005. Obec Kyšice stěžovatelčiny námitky řádně vypořádala a jejímu požadavku vyhověla. Stěžovatelce nesvědčí právní nárok na to, aby územní plán na jejích pozemcích umožňoval umístit i jiné stavby než stavby vymezené již vydaným územním rozhodnutím. Stěžovatelka nebyla schopna po více než patnáct let dosáhnout změny územního rozhodnutí. Obec podporovala stěžovatelčin záměr v původní, nikoli ve změněné podobě. Ve změně územního plánu obec stanovila limity v souladu s platným územním rozhodnutím, a respektovala tak závazný právní názor zrušujícího rozsudku krajského soudu. Stavby pro internetový obchod, které mají spíše povahu skladu než stavby pro obchod, nebylo možné na stěžovatelčiných pozemcích umístit ani podle územního plánu z roku 2003. Obec Kyšice v tomto ohledu v novém územním plánu pouze definovala některé pojmy, proti čemuž stěžovatelka nic nenamítala.

12. Krajský soud v Plzni se k ústavní stížnosti nevyjádřil.

13. Stěžovatelka v replice odkázala na zamítavý nález Ústavního soudu ze dne 19. listopadu 2024 sp. zn. III. ÚS 229/24 se zdůrazněním odlišností tehdy řešené věci od jejího případu. Zdůraznila, že obec Kyšice netrpí zásadnějším narušením životního prostředí ani nadměrnou urbanizací či dopravou. Pozemky stěžovatelky se nacházejí stranou od obce v těsném sousedství dálničního přivaděče, obec by tedy nebyla vystavena vlivu tranzitní dopravy. Zemědělská půda na pozemcích spadá do III. a IV. třídy ochrany a stěžovatelka ji nenakupovala spekulativně. V sousedství pozemků nejsou žádná zvláště chráněná území. Orgány ochrany životního prostředí nemají proti výstavbě na pozemcích námitky. Přijaté regulativy nevyplývají z nadřazených nástrojů územního plánování. Stěžovatelka v souvislosti se svým projektem již vynaložila značné náklady. Znovu zopakovala, že obec projekt dlouho podporovala a změna nastala až po obměně podstatné části zastupitelstva. V dotčené lokalitě od zpracování předchozího územního plánu nenastala žádná změna krajinného rázu. Plánované stavby by byly viditelné maximálně pro obyvatele několika okrajových ulic v jižní části obce, u nichž lze rušivé vlivy eliminovat. Obec argumentovala též ochranou dálkových pohledů, což však již přesahuje její právo na samosprávu. V okolí se navíc nachází i jiné stavby, které jsou viditelné ze vzdálenějších míst. Obec tedy nesleduje ústavně legitimní a o zákon opřený cíl. Obec ve svých vyjádřeních zdůrazňuje své právo na samosprávu, avšak pomíjí jeho omezení mimo jiné zákazem libovůle. Limity ve změně územního plánu jsou odůvodněny obecně a stručně. Obec nevysvětluje, proč připustila jako výjimku z obecných limitů původní projekt stěžovatelky, který navíc není možné realizovat v podobě, v jaké byl v roce 2005 schválen. Zásah do práv stěžovatelky byl odůvodněn převážně estetickými kritérii, která jsou velmi subjektivní, a měla by tudíž být detailně odůvodněna. Obec nepoměřila zásah do stěžovatelčiných práv s dosaženým estetickým přínosem. To, že je stěžovatelka zbavena práva užívat svůj majetek pro výstavbu z důvodu ochrany práv neznámého počtu občanů, nelze považovat za přiměřený zásah. Z vyjádření představitelů obce je zřejmé, že chtějí zabránit komerčnímu využití pozemků, jejich argumenty se mění dle aktuální potřeby. Regulativy přijaté obcí Kyšice vůbec neodpovídají obvyklým parametrům staveb srovnatelných s těmi, pro něž jsou určeny stěžovatelčiny pozemky. Obec sice argumentuje tím, že stavby pro skladování nepřipouštěl ani územní plán z roku 2003, avšak pomíjí, že podle zrušujícího rozsudku krajského soudu neuvedla žádný myslitelný důvod, proč je využití pozemků pro skladování nežádoucí. Stěžovatelka vyzdvihla menší zatížení životního prostředí stavbami pro internetové obchody ve srovnání s klasickým obchodním zařízením. Plochy pro skladování nemusejí být vymezeny samostatně, tato funkce může být zahrnuta v jiných plochách. Rozdíly mezi klasickým a internetovým obchodem se navíc postupně stírají.

14. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), nikoli dalším článkem soustavy správního soudnictví. Jeho úkolem je přezkoumat, zda rozhodnutí obecných soudů porušila ústavně zaručená práva stěžovatelky. Do rozhodovací činnosti správních soudů Ústavní soud zasahuje teprve v situaci, kdy vybočí z mezí daných ústavním pořádkem (například usnesení ze dne 24. dubna 2018 sp. zn. IV. ÚS 1098/18, U 4/89 SbNU 803).

15. S ohledem na svoji roli se tak Ústavní soud nebude zabývat tou rovinou stěžovatelčiny argumentace, která setrvává v rovině podústavního práva (zejména otázkou nastavení konkrétních limitů využití území ve změně územního plánu) a jíž se v dostatečné míře zabývaly správní soudy. Na jejich rozhodnutí zde postačí odkázat s tím, že ve způsobu, jakým stěžovatelčin návrh a kasační stížnost posoudily, nelze v kontextu práva na řádné odůvodnění soudního rozhodnutí coby důležité složky práva na soudní ochranu shledat nic neústavního.

16. V tomto směru je podstatný zejména rozsah námitek, které stěžovatelka uplatnila v procesu pořizování změny územního plánu. Ty skutečně neobsahovaly tvrzení o nepřiměřenosti zásahu do stěžovatelčiných práv v důsledku nemožnosti realizace dosud nepovolené výstavby budov pro internetové obchody. Stěžovatelka namítala nedostatečné odůvodnění navrhovaných regulativů a rozpor s rozsudkem krajského soudu č. j. 59 A 2/2020-191 a požadovala, aby byly podmínky využití plochy, která zahrnuje stěžovatelčiny pozemky, uvedeny do souladu s územním rozhodnutím z roku 2005 (obsah námitky Ústavní soud ověřil z její kopie, kterou si vyžádal od obce Kyšice).

17. Ústavní soud zde připomíná, že územní plánování je výkonem práva obce na samosprávu, a proto nelze klást přemrštěné požadavky na odůvodnění rozhodnutí o námitkách podaných v rámci procesu přijímání územního plánu (nález ze dne 7. května 2013 sp. zn. III. ÚS 1669/11, N 76/69 SbNU 291), na druhou stranu se však tato část odůvodnění územního plánu vypořádává s konkrétně tvrzeným zásahem do práv jednotlivce, čemuž musí odpovídat její obsah a míra následného přezkumu ze strany správních soudů. Tvrzení o nepřezkoumatelném, nedostatečném či nesprávném vyvážení veřejných a soukromých zájmů je proto třeba uplatnit již v procesu pořizování územního plánu. Bez uplatnění námitek hájících konkrétní individuální zájmy totiž nelze takto soupeřící zájmy smysluplně vyvažovat (nález ze dne 8. listopadu 2018 sp. zn. I. ÚS 178/15, N 179/91 SbNU 225, body 29 - 32 a 37).

18. Druhou okolností významnou z hlediska soudní ochrany stěžovatelky bylo, zda obec respektovala závazný právní názor vyslovený ve zrušujícím rozsudku krajského soudu č. j. 59 A 2/2020-191 a zda správní soudy neposoudily věc odlišně než v rámci přezkumu územního plánu z roku 2020. Ani v této části stěžovatelčiny námitky nezakládají opodstatněnost ústavní stížnosti.

19. Krajský soud v uvedeném rozsudku zrušil část územního plánu z roku 2020 zahrnující pozemky ve vlastnictví stěžovatelky proto, že obec Kyšice příslušné regulativy odůvodnila jen vágně či vůbec ne a nevypořádala se s námitkou stěžovatelky, že její záměr nezasahuje do krajinného rázu, přičemž jsou zde pochybnosti, zda stanovené limity nebyly vytvořeny jedině za účelem zmaření záměru stěžovatelky (body 179 a 180 rozsudku). V tomto směru krajský soud poukázal na vyjádření obce k návrhu na zrušení územního plánu, z něhož vyplývalo, že se obec chtěla vyhnout povinnosti nahradit stěžovatelce újmu spočívající v omezení vlastnického práva podle § 102 stavebního zákona z roku 2006. Krajský soud proto dospěl k závěru, že obec Kyšice měla tři možnosti: "mohla spornou plochu zrušit, nebo mohla stanovit limity v souladu s územním rozhodnutím, nebo změnit spornou plochu Z13, pokud jde o rozsah i limity, a toto řádně a racionálně odůvodnit. Odpůrkyně však žádnou z těchto možností nezvolila, rozsah plochy zachovala, ale jeho stanovené limity zneužila k tomu, aby zabránila záměru" stěžovatelky (bod 182). Zdůraznil, že lze změnit původní funkční využití území a jeho limity, nicméně je třeba "poměřit zájem vyplývající z platného územního rozhodnutí s jiným zájmem, který by byl s tímto právem v rozporu a odůvodňoval by zásah do legitimního očekávání stavebníka", přičemž "je nutno přihlížet i k případné aktivitě stavebníka cílící ke změně záměru povoleného územním rozhodnutím, se zahrnutím zásady kontinuity rozhodování v územním plánování" (bod 183).

20. V tomto řízení pak správní soudy shledaly, že obec Kyšice ve změně územního plánu stanovila nové limity využití území, které řádně odůvodnila, zvolila tedy třetí z možností, jež jí nastínil krajský soud v citovaném bodě 182 rozsudku č. j. 59 A 2/2020-191. Z těchto limitů stanovila výjimku pro pravomocné územní rozhodnutí stěžovatelky z roku 2005, záměr povolený tímto rozhodnutím tedy stěžovatelka bude moci realizovat. Na závěru Nejvyššího správního soudu, že nebylo nutné, aby změna územního plánu stanovila limity výstavby obecně v souladu s územním rozhodnutím, není z ústavního hlediska nic problematického; pro ochranu ústavně zaručených práv (zejména legitimního očekávání) stěžovatelky je rozhodující, že územní plán nebrání výstavbě dle již vydaného a pravomocného územního rozhodnutí. Stejně tak nelze považovat za neústavní závěr správních soudů, že krajský soud ve zrušujícím rozhodnutí zavázal obec Kyšice, aby zvážila aktivitu stěžovatelky směřující ke změně územního rozhodnutí, nikoli však, aby kýženému výsledku této aktivity přizpůsobila konečnou podobu změny územního plánu. Jinými slovy i v tomto směru krajský soud ve zrušujícím rozsudku zavázal obec Kyšice zejména k tomu, aby přijaté regulativy (ať už budou jakékoli) řádně odůvodnila, což dle závěru správních soudů učinila. Znovu lze zopakovat, že hodnocení těchto otázek náleží v prvé řadě správním soudům, jejichž úvahy v tomto směru nevybočily z mezí ústavnosti.

21. Z hlediska požadavků na řádné odůvodnění rozhodnutí již zbývá jen dodat, že oba správní soudy vysvětlily, v čem se tento případ liší od judikatury, na kterou se odvolávala stěžovatelka (viz zejména body 51 a 53 rozsudku Nejvyššího správního soudu a body 195 až 197 rozsudku krajského soudu).

22. Námitkou, zda obec Kyšice regulací plochy, na které se nacházejí stěžovatelčiny pozemky, nesledovala nekalý záměr v podobě zabránění plánované výstavby na těchto pozemcích, se Ústavní soud nebude podrobněji zabývat s ohledem na její materiální nepřípustnost (například nálezy ze dne 6. září 2016 sp. zn. II. ÚS 3383/14, N 163/82 SbNU 565, či ze dne 15. listopadu 2023 sp. zn. I. ÚS 1534/23, vyhlášený pod č. 64/2024 Sb.). Jak uvedl již Nejvyšší správní soud, stěžovatelka tuto námitku řádně neuplatnila v návrhu na zrušení změny územního plánu. V tomto návrhu stěžovatelka jen stručně uvedla, že výjimka pro územní rozhodnutí z roku 2005 "dokládá, že výšková regulace v rámci plochy Z13 je zjevně diskriminační a nemá jiný účel než skrytě znemožnit realizaci výstavby" připravované stěžovatelkou. Konkrétní argumentaci podpořenou nepřímými důkazy, kterou předestřela v kasační stížnosti a následně též v ústavní stížnosti, však neuplatnila (bod 27 rozsudku Nejvyššího správního soudu). S ohledem na to, že citovaná pasáž návrhu byla součástí širšího celku zpochybňujícího zákonnost výškové regulace přijaté ve změně územního plánu, lze považovat za dostatečnou odpověď Nejvyššího správního soudu, že stanovený výškový limit nezavdává pochybnosti, zda nebyl vytvořen jedině za účelem zmaření plánovaného záměru stěžovatelky (bod 43 rozsudku Nejvyššího správního soudu).

23. Ústavní soud k tomu jen stručně podotýká, že krajský soud ve zrušujícím rozsudku vyslovil pochybnosti o záměrech obce Kyšice v souvislosti s tím, že limity využití území pro plochu, ve které se nachází stěžovatelčiny pozemky, nebyly v územním plánu z roku 2020 prakticky nijak odůvodněny. Právě chybějící odůvodnění zvyšuje riziko libovůle na straně veřejné moci. Změna územního plánu však již obsahuje dostatečné odůvodnění přijatých regulativů (jak dovodily oba správní soudy, do jejichž závěrů nemá Ústavní soud důvod zasahovat).

24. Materiálně nepřípustné jsou i některé námitky, které stěžovatelka uplatnila v replice, neboť jdou do značné míry nad rámec toho, čím argumentovala v řízení před správními soudy (zejména estetická povaha kritérií, jimiž obec odůvodnila přijaté regulativy, a srovnávání dopadů staveb pro klasický a internetový obchod na jejich okolí).

25. Nakonec se Ústavní soud zabýval namítaným zásahem do legitimního očekávání stěžovatelky. V tomto směru je třeba připomenout, že neexistuje subjektivní právo na určitou podobu územního plánu. Nelze se tak bez dalšího dovolávat dobré víry či legitimního očekávání ve vztahu k určité podobě územního plánu, neboť územní plán se s ohledem na poměry v území neustále vyvíjí. Vlastník pozemku nemůže legitimně očekávat, že po celou dobu trvání jeho vlastnického práva nedojde ve vztahu k jeho pozemku k žádným změnám v rámci územního plánování (usnesení ze dne 10. dubna 2018 sp. zn. IV. ÚS 3548/17 či nález sp. zn. III. ÚS 229/24, body 16 a 27, na který odkazovala i stěžovatelka). Zásah do vlastnického práva v důsledku přijetí územního plánu je třeba zkoumat z pohledu, zda je opřen o ústavně legitimní a zákonný důvod, činěn v nezbytně nutné míře, nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli, nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle (nález sp. zn. III. ÚS 229/24, bod 15).

26. V tomto kontextu je třeba v prvé řadě zdůraznit, že stěžovatelka se nedomáhá ochrany svého legitimního očekávání založeného pravomocným územním rozhodnutím z roku 2005, neboť, jak uvedl Nejvyšší správní soud, stěžovatelka tento záměr zjevně nehodlá realizovat (body a 36 a 44 napadeného rozsudku). Porušení svých základních práv spatřuje v tom, že jí změna územního plánu neumožňuje výstavbu, o jejíž povolení usiluje v rámci dosud neskončeného řízení o změně územního rozhodnutí. K tomu však Nejvyšší správní soud uvedl, že přípravu územního plánu, respektive jeho změny obecně nelze podřizovat probíhajícím územním řízením (bod 37 napadeného rozsudku), a podrobnější hodnocení proporcionality zásahu do stěžovatelčiných práv neprováděl, protože se takového hodnocení stěžovatelka nedomáhala v procesu pořizování změny územního plánu (k tomu viz výše bod 16). Ústavní soud znovu připomíná, že požadavek, aby vlastníci pozemků namítali nepřiměřenost zásahu do svých práv již v procesu pořizování (změny) územního plánu, je legitimní (bod 17 výše). Nejvyšší správní soud sice připouští výjimku v situacích, kdy zásah do vlastnického práva musel být pořizovateli zcela zřejmý již v době přípravy územního plánu a tento zásah dosahuje značné intenzity blížící se vyvlastnění dotčených nemovitostí, v případě stěžovatelky však takovou situaci nespatřoval (bod 51 napadeného rozsudku). Proti tomuto hodnocení nelze nic namítat, neboť přijetí limitů využití území, které nejsou dle představ stěžovatelky, ale zároveň jí zcela neznemožňují výstavbu na jejích pozemcích, nelze srovnávat s vyvlastněním, tedy nuceným odnětím vlastnického práva (k situaci, která se dle názoru Nejvyššího správního soudu blížila vyvlastnění, viz rozsudek ze dne 23. května 2013 č. j. 7 Aos 4/2012-31).

27. Ústavní soud v obecné rovině souhlasí s tím, že stěžovatelčin případ je odlišný od situace, jíž se věnoval nález sp. zn. III. ÚS 229/24. Nelze však dovozovat, jak činí stěžovatelka, že ústavně přípustné by byly jen zásahy do vlastnického práva srovnatelné s tím, který Ústavní soud aproboval v citovaném nálezu. Stále platí, že v každé konkrétní situaci je třeba individuálně poměřit ochranu vlastnického práva jednotlivce a právo obce na samosprávu, což správní soudy ve stěžovatelčině případě provedly se závěrem, který nelze považovat za neústavní.

28. Nakonec Ústavní soud uvádí, že není zřejmé, jak by stěžovatelčina práva mělo porušit výslovné zakotvení výjimky z limitů využití území pro záměr odpovídající územnímu rozhodnutí z roku 2005. Tato výjimka je totiž ve stěžovatelčin prospěch a podle všeho je reakcí na stěžovatelčin požadavek vznesený v procesu pořizování změny územního plánu (přičemž lze znovu odkázat na závěr Nejvyššího správního soudu, že nebylo nutné, aby změna územního plánu obsahovala obecné limity výstavby, jimž by územní rozhodnutí vyhovovalo). Stěžovatelka navíc nijak nereagovala na závěr Nejvyššího správního soudu, že výjimka nemůže do jejích práv zasáhnout, neboť původní záměr dle územního rozhodnutí z roku 2005 nehodlá realizovat, a i kdyby tak chtěla učinit, vychází jí tato výjimka vstříc, takže ji nijak neomezuje (bod 36 napadeného rozsudku).

29. Ústavní soud tedy neshledal namítané porušení základních práv a svobod stěžovatelky, a proto ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl pro zjevnou neopodstatněnost podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu.

Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.

V Brně dne 16. května 2025


Tomáš Langášek v. r.
předseda senátu