I.ÚS 557/25 #1

Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Tomáše Langáška, soudkyně zpravodajky Dity Řepkové a soudce Jana Wintra o ústavní stížnosti stěžovatele Nguyen Trung Hieu, státní příslušník Vietnamské socialistické republiky, zastoupený Mgr. Markem Sedlákem, advokátem se sídlem Milady Horákové 13, Brno, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. prosince 2024 č. j. 4 Azs 48/2024-44, rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 21. února 2024 č. j. 55 A 38/2022-155, rozhodnutí Ministerstva zahraničních věcí ze dne 24. června 2022 č. j. 115205-3/2022-OPL, rozhodnutí Velvyslanectví České republiky v Hanoji ze dne 11. dubna 2022 č. j. 1304-2/2022-HANOKO, za účasti Nejvyššího správního soudu, Krajského soudu v Brně, Ministerstva zahraničních věcí a Velvyslanectví České republiky v Hanoji, jako účastníků řízení, takto:

Odůvodnění:

1. V ústavní stížnosti stěžovatel namítá, že kvóty na počty přijímaných žádostí o zaměstnanecké karty na Velvyslanectví České republiky v Hanoji nebyly přijaté transparentně, a proto není ověřitelné, na základě jakých kritérií a z jakých důvodů jsou kvóty stanovovány a zda nejsou diskriminační. Domnívá se, že odmítnutím jeho žádosti na základě těchto kvót došlo k porušení jeho práva na soudní a jinou právní ochranu.


I. Vymezení věci a průběh předchozího řízení

2. Stěžovatel je občanem Vietnamu, který usiloval o podání žádosti o dlouhodobý pobyt za účelem zaměstnání - zaměstnanecká karta. Nemá povolený dlouhodobý pobyt v jiném státě ani není držitelem cestovního dokladu jiného státu. Z tohoto důvodu nemůže požádat o zaměstnaneckou kartu jinak, než osobně na Velvyslanectví České republiky v Hanoji ("Velvyslanectví v Hanoji") jak plyne z § 169g zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů ("zákon o pobytu cizinců").

3. Požádal o prominutí povinnosti osobního podání žádosti o zaměstnaneckou kartu. Podle platné právní úpravy totiž Velvyslanectví v Hanoji nepřijímá žádosti o zaměstnaneckou kartu mimo uvedené vládní programy. Velvyslanectví v Hanoji usnesením ze dne 11. 4. 2022 č. j. 1304-2/2022-HANOKO, žádost stěžovatele zamítlo a současně řízení o žádosti o zaměstnaneckou kartu zastavilo podle § 169d odst. 3 zákona o pobytu cizinců. Ministerstvo zahraničních věcí rozhodnutím ze dne 24. 6. 2022 č. j. 115205-3/2022-OPL, zamítlo odvolání stěžovatele a potvrdilo usnesení Velvyslanectví v Hanoji.

4. Proti tomuto rozhodnutí podal stěžovatel správní žalobu, kterou Krajský soud v Brně zamítl rozsudkem ze dne 21. 2. 2024 č. j. 55 A 38/2022-155. Ani jednu z námitek stěžovatele neshledal důvodnou. Neshledal, že by právní úprava uvedená v § 169d odst. 1 a 3 a § 181b zákona o pobytu cizinců a nařízení vlády č. 220/2019 Sb., případně její dopady na žalobce, byly protiústavní. Česká republika má v zásadě neomezený prostor k úvaze, nakolik umožní státním příslušníkům konkrétní třetí země pracovat, či vyvíjet jinou aktivitu na území České republiky. Stanovení kvót prostřednictvím § 181b zákona o pobytu cizinců a prováděcích nařízení proto není v rozporu s ústavním pořádkem ani mezinárodními smlouvami, kterými je Česká republika vázána, a to ani tehdy, je-li kvóta nulová.

5. Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost stěžovatele vůči rozhodnutí krajského soudu rozsudkem ze dne 17. 12. 2024 č. j. 4 Azs 48/2024-44. Ztotožnil se se závěrem krajského soudu, že platná právní úprava neomezuje stěžovatelovo právo na přístup k veřejné moci zaručeno čl. 36 odst. 1 Listiny. Stěžovateli nic nebránilo, aby si svou žádost o zaměstnaneckou kartu na Velvyslanectví v Hanoji podal. Součástí práva na přístup k orgánům veřejné moci není určitý (meritorní) způsob vyřízení žádosti. Program klíčový a vědecký personál ani usnesení vlády č. 581/2019, kterým byl tento program schválen, nemají povahu obecně závazného právního předpisu a nebyly vydány ve formě nařízení vlády. To však neznamená, že jsou protiústavní. Zákonná úprava totiž dává vládě pravomoc schvalovat tyto programy (§ 120 zákona č. 435/2004, o zaměstnanosti, § 42g odst. 5 ZPC) jakožto nástroj politiky zaměstnanosti a řízení ekonomické migrace, přičemž nestanoví, že by se tak mělo stát ve formě právního předpisu. Nejvyšší správní soud neshledal důvodnou ani námitku stěžovatele, že pokud soud nezná důvod ke stanovení kvóty, nemůže dojít k závěru, že tento důvod není zakázanou diskriminací. S odkazem na svou předcházející judikaturu došel Nejvyšší správní soud k závěru, že Česká republika má v této oblasti široký prostor pro uvážení a rozhodnutí bylo prosto svévole. To, že konkrétní kritéria stanovení kvót pro podání žádostí na zastupitelských úřadech nejsou přímo součástí zákona o pobytu cizinců nebo nařízení vlády, nezakládá jejich protiústavnost.


II. Argumentace stěžovatele

6. Stěžovatel v ústavní stížnosti namítá, že správní soudy a orgány v záhlaví označenými rozhodnutími porušily jeho právo na soudní a jinou právní ochranu (čl. 36 odst. 1 a 4 Listiny základních práv a svobod). Správní soudy kromě toho porušily jeho právo na soudní ochranu plynoucí z čl. 4 a čl. 90 Ústavy. Kvóty na počty přijímaných žádostí o zaměstnaneckou kartu na Velvyslanectví v Hanoji mu zabránily podat žádost takovým způsobem, aby o ní bylo možné meritorně rozhodnout. Ustanovení § 181b odst. 1 a 2 zákona o pobytu cizinců a nařízení vlády 220/2019 Sb. nestanoví pro vládu žádné meze a pravidla, na základě kterých vláda rozhoduje o tom, v jakém rozsahu a pro které zastupitelské úřady budou kvóty stanoveny. Není proto zřejmé, na základě jakých kritérií byly určeny a jestli tyto kritéria nejsou diskriminační a protiústavní.

7. Všechny dílčí námitky stěžovatele se zabývají různými aspekty výše popsaného stěžovatelem namítaného zásahu do jeho práv. Stěžovatel se vymezuje vůči tomu, že § 181b zákona o pobytu cizinců fakticky umožňuje vládě bez jakýchkoliv omezení rozhodnout, pro které zastupitelské úřady budou kvóty stanoveny. Krajský soud v rozsudku odlišil situaci stěžovatele od skutkového stavu ve věci Pl. ÚS 26/16, ve které se Ústavní soud zabýval ústavností zákona o evidenci tržeb. Krajský soud uvedl, že na rozdíl od citovaného plenárního nálezu nebyla zde zákonodárcem stěžovateli stanovena žádná povinnost, z níž by vláda činila libovolné výjimky. Stěžovatel se domáhá pobytového oprávnění, na které nemá právní nárok. S ohledem na široký prostor pro uvážení v oblasti ekonomické migrace, nelze podle krajského soudu považovat to, že zákon nestanoví vládě pro stanovení kvóty bližší mantinely. K tomu stěžovatel uvádí, že se nedomáhá pobytového oprávnění. Domáhá se práva podat žádost tak, aby o ní bylo možné meritorně rozhodnout. Pokud mu to právní úprava odpírá, má se tak dít transparentně, aby byl ochráněn před možnou diskriminací. Současně se domáhá ochrany před libovůlí vlády.

8. Stěžovatel se vymezil vůči závěru Nejvyššího správního soudu. Nejvyšší správní soud tvrdí, že konkrétní kvóta je politickým rozhodnutím vlády, které není povinna odůvodňovat. Kromě toho mechanismus a kritéria stanovení kvóty popisuje důvodová zpráva k zákonu č. 176/2019 Sb. K tomu stěžovatel namítá, že ani politické rozhodnutí nemůže být učiněno na základě libovůle, která by umožnovala skrytou diskriminaci. To by bylo v rozporu s čl. 6 Ústavy. I když důvodová zpráva stanoví transparentní postup v podobě tripartitních jednání Rady hospodářské a sociální dohody České republiky, tato ve skutečnosti nikdy neproběhla. Neexistují tedy žádné informace předpokládané jednacím řádem Rady hospodářské a sociální dohody České republiky, ze kterých by bylo možné ověřit, jakým způsobem byly kvóty stanoveny. Pokud to bylo na základě rasy, etnického původu nebo jiného předsudku, je tato kvóta protiústavní. Pokud soud nezná přesný důvod stanovení kvóty, nemůže dojít k závěru, že tento důvod není zakázanou diskriminací. Stěžovatel odlišil svůj případ od případu stěžovatele ve věci sp. zn. II. ÚS 2041/22 ze dne 16. 8. 2022, ve němž nebyla shledána protiústavnost stanovení kvót na základě státní příslušnosti stěžovatele. Stěžovatel v nynější věci poukázal na fakt, že Ústavní soud zde pouze reagoval na konkrétní nesprávnou argumentaci stěžovatele, ovšem je zjevné, že kvóty nejsou stanoveny na základě státní příslušnosti žadatelů.

9. Podle stěžovatele jsou proto citovaná ustanovení v rozporu s čl. 78 Ústavy a navrhuje jejich zrušení. Rovněž navrhuje, aby ústavní soud zrušil všechna napadená rozhodnutí.

III. Vlastní posouzení věci Ústavním soudem

10. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, v němž byla vydána napadená rozhodnutí. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatel je právně zastoupen v souladu s § 29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatel před jejím podáním vyčerpal veškeré zákonné procesní prostředky ochrany svých práv (§ 75 odst. 1 téhož zákona a contrario).

11. Ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.

12. Ústavní soud není součástí obecné soustavy soudů, a proto zásadně nezasahuje do jejich rozhodovací činnosti. Aplikace podústavních předpisů ve správním řízení je záležitostí správních orgánů a soudů v rámci správního soudnictví, přičemž Ústavní soud přezkoumává pouze to, zda v řízení nebyla dotčena ústavně zaručená práva či svobody účastníků.

13. O obdobné otázce již Ústavní soud rozhodoval usnesením ze dne 16. 8. 2022 sp. zn. II. ÚS 2041/22. Stěžovatel v citované věci namítal protiústavnost nařízení vlády 220/2019 Sb., které umožnilo ustanovení kvóty pro maximální počet žádostí o zaměstnaneckou kartu na zastupitelském úřadu v Hanoji. Ústavní soud v dané věci shledal ústavní stížnost zjevně neopodstatněnou. Ač byla v nyní projednávané věci podaná kvalitněji zpracovaná ústavní stížnost přinášející relevantní právní argumenty, Ústavní soud neshledal důvod se od svého předchozího závěru odchýlit.

14. Ústavní soud nemá důvod měnit své předchozí závěry ohledně neexistence subjektivního ústavně zaručeného neomezeného práva cizinců na pobyt na území České republiky. Je věcí suverénního státu, za jakých podmínek připustí pobyt cizinců na svém území (nález sp. zn. Pl. ÚS 26/07 ze dne 9. 12. 2008). Situace stěžovatele v nynějším případě je odlišná od situace stěžovatele v nálezu ze dne 27. 11. 2018 Pl. ÚS 41/17. V tomto nálezu Ústavní soud zrušil některá ustanovení zákona o pobytu cizinců, protože bránila meritornímu přezkumu ve věci stěžovatele. Správní řízení o žádosti cizince - rodinného příslušníka občana České republiky - o povolení k pobytu bylo zastaveno v momentě, když pozbyl oprávnění pobývat na území státu, nebo mu již bylo přikázáno území opustit. To ovšem znamená, že na území České republiky již pobýval a jsou mu garantována práva podle čl. 42 odst. 2 Listiny. Taková však není situace stěžovatele.

15. Nejvyšší správní soud v napadeném rozsudku dostatečně a přesně zdůvodnil, proč ustanovení § 181b ZPC ani prováděcí nařízení vlády č. 220/2019 Sb. neomezují stěžovatelovo právo na přístup k orgánům veřejné moci zaručené čl. 36 odst. 1 Listiny (viz zejména body 43 a 44 napadeného rozhodnutí). Nepřesně formuloval, že právo na přístup k orgánům veřejné moci neobsahuje právo na meritorní přezkum žádosti. To opodstatněnost ústavní stížnosti nezakládá. Z odůvodnění napadených rozhodnutí vyplývá, že v dané věci je zákonná výluka přiměřená.

16. Je pravdou, že Nejvyšší správní soud v bodě 44 napadeného rozsudku odkazuje na mechanismus a kritéria stanovení kvót, které popisuje důvodová zpráva. Rovněž odkazuje na napadený rozsudek krajského soudu, kde krajský soud tento mechanismus popisuje. Stěžovatel v ústavní stížnosti namítá, že tento postup nebyl dodržen. To ovšem není klíčové, neboť se nelze omezit na studium důvodové zprávy. Může se stát, že zákon sleduje legitimní cíl, avšak zákonodárce tento legitimní cíl nevyjádří v důvodové zprávě. V takovém případě je třeba se ptát po objektivním účelu zákona, jaký účel mohl s danou právní úpravou spojovat racionální zákonodárce znalý existujícího stavu světa i platného práva. Shledat zákon protiústavním jen proto, že se míjí s účelem deklarovaným navrhovatelem v důvodové zprávě, je nepřiměřené (WINTR, J.: Nález Ústavního soudu o důchodovém systému: Quo vadis, sociálněprávní judikaturo Ústavního soudu?, in: Jurisprudence, č. 5/2010, str. 30-38.)

17. Nejvyšší správní soud tak postupoval, v bodě 44 napadeného rozsudku posoudil legitimní cíl zákonodárce. Vzal v potaz, že zákon o pobytu cizinců obsahuje obecné zmocnění k vydání nařízení vlády. Ta poté o kvótách v případě potřeby rozhodne. Jedná se o posuzování limitů ekonomické migrace. Oprávnění k úpravě podmínek vstupu na území a přístupu na tuzemský pracovní trh vyplývá ze suverenity České republiky. Česká republika má v zásadě neomezený prostor k úvaze, nakolik umožní státním příslušníkům té či oné země pracovat či vyvíjet jinou aktivitu v České republice. Svou praxi v tomto ohledu může měnit podle svých potřeb (viz rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne 30. 5. 2017 č. j. 10 Azs 153/2016-52). Při stanovování maximálního počtu žádostí o zaměstnaneckou kartu vláda zohlednila potřeby trhu práce, jeho nasycenost a identifikovala segmenty, v nichž je nedostatek pracovních sil, a zároveň zhodnotila, v jakých zemích přetrvává převis nabídky pracovních sil nad poptávkou po této síle ze strany tuzemských zaměstnavatelů. S ohledem na široký prostor pro uvážení v oblasti ekonomické migrace podle Nejvyššího správního soudu nelze považovat za protiústavní, pokud zákonodárce vládě nestanovil bližší mantinely pro stanovení kvót.

18. Podle stěžovatele nelze vyloučit, že kvóty jsou nastaveny na základě diskriminačních kritérií, neboť zákon tyto meze pro stanovení maximálního počtu žádostí o zaměstnaneckou kartu neupravuje. Nejvyšší správní soud ve své judikatuře, s níž jsou napadená rozhodnutí v souladu, neshledal tuto argumentaci důvodnou. Uvedl, že zákaz diskriminace je obecnou kautelou s ústavněprávním rozměrem, která se promítá do jakékoliv činnosti orgánů veřejné moci; proto není třeba, aby každý zákon obsahoval zvláštní seznam antidiskriminačních kritérií, neboť tyto mají mít orgány veřejné moci při své činnosti na paměti neustále (viz usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 7. 2024 č. j. 5 Azs 284/2023-35). I tato námitka je zjevně neopodstatněná.

19. Konečně, Ústavní soud shledal zjevně neopodstatněnou i námitku stěžovatele ohledně údajné neústavnosti politického rozhodnutí vlády. Z judikatury správních soudů plyne, že opakovaně neshledaly napadenou právní úpravu projevem libovůle. Zákon o pobytu cizinců byl přijat v řádném legislativním procesu (čl. 41 až 52 Ústavy), prováděcí nařízení vlády č. 220/2019 Sb. pak v souladu s čl. 78 Ústavy. Tato právní úprava je jasná, srozumitelná a transparentní. Veřejně a předem sděluje, o jaká pobytová oprávnění a v jakém počtu je možné na tom kterém zastupitelském úřadu požádat. Napadená rozhodnutí jsou s touto judikaturou konzistentní.

20. Ústavní soud proto ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Akcesorický návrh na zrušení nařízení vlády sdílí osud ústavní stížnosti. Ústavní soud ho proto odmítl mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků řízení podle § 43 odst. 2 písm. b) ve spojení s § 43 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu.

Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.

V Brně dne 9. května 2025


Tomáš Langášek v. r.
předseda senátu