Pl.ÚS 21/01 #1 — Zákon o státním rozpočtu z hlediska účasti Senátu v legislativním procesu

Ústavní soud

rozhodl v plénu, ve věci návrhu skupiny 24
senátorů, na zrušení "zákona č. 217/2000 Sb., jeho částí nebo jím
provedených změn v zákoně č. 1/1992 Sb. a č. 143/1992 Sb.", takto:

Odůvodnění
I.
A) Podaný návrh napadá v prvé řadě zákon č. 217/2000 Sb., kterým
se mění zákon č. 1/1992 Sb., o mzdě, odměně za pracovní pohotovost
a o průměrném výdělku, ve znění pozdějších předpisů, zákon č.
143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní pohotovost
v rozpočtových a v některých dalších organizacích a orgánech, ve
znění pozdějších předpisů, zákon č. 10/1993 Sb., o státním
rozpočtu České republiky na rok 1993, o změně a doplnění některých
zákonů České národní rady a některých dalších předpisů, ve znění
pozdějších předpisů, a zákon č. 132/2000 Sb., o změně a zrušení
některých zákonů souvisejících se zákonem o krajích, zákonem
o obcích, zákonem o okresních úřadech a zákonem o hlavním městě
Praze. Důvodem podání návrhu je skutečnost, že tento zákon (resp.
přinejmenším jeho část) prý nebyl přijat formálně správným
postupem, který stanoví Ústava České republiky (dále jen
"Ústava").

Navrhovatelé se nejprve odvolávají na ustanovení § 68 odst.
2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, podle něhož je možno
přezkum ústavnosti napadeného zákona rozdělit na posouzení (I.)
jeho obsahového souladu s ústavními zákony a s mezinárodními
smlouvami podle čl. 10 Ústavy a (II.) ústavnosti přijetí
takovéhoto zákona. Navrhovatelé zdůrazňují, že svým podáním
nehodlají zpochybňovat obsahový soulad napadeného zákona
s nadzákonnými předpisy, nýbrž toliko způsob jeho schválení, který
považují za protiústavní.

Protiústavnost procesu přijetí předmětného zákona spatřují
navrhovatelé v tom, že Senátu byla odňata možnost návrh zákona
řádně a v souladu s Ústavou projednat a usnést se k němu. Podle
čl. 42 odst. 2 Ústavy totiž návrh zákona o státním rozpočtu
projednává a usnáší se na něm jen Poslanecká sněmovna. Senát se
tedy v tomto případě na legislativním procesu nemůže podílet.
Stejné pravidlo prý platí též pro případ novely zákona o státním
rozpočtu (argument a maiori ad minus).

V daném případě obdržel Senát jako součást napadeného zákona
i návrh na novelizaci části zákona o státním rozpočtu. Za této
situace mohl postupovat v zásadě trojím způsobem:

* Ve lhůtě 30 dnů se tímto návrhem vůbec nezabývat. Tento postup
by sice zřejmě byl nejméně kontroverzní (a proto jej také Senát
zvolil v případě zákona č. 362/1999 Sb.), nicméně by prý mohl
vést k vytvoření jakési budoucí ústavní zvyklosti (precedentu),
kdy by navrhovatel zákona, popř. Poslanecká sněmovna, z obav
z předpokládaného neschválení určitého návrhu zákona v Senátu,
připojil k tomuto návrhu i návrh novelizace vysloveně formální
a nepodstatné části zákona o státním rozpočtu a tímto způsobem
by Senát "vyřadil ze hry" v rámci legislativního procesu.

* Usnést se, že se Senát předmětným návrhem zákona nebude zabývat.
K tomu však je prý nutno uvést, že se v příslušném výboru podle
ustanovení § 102 odst. 1 zákona č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu
Senátu, přistoupí k hlasování o této otázce "po ukončení
podrobné rozpravy". Pojem "podrobná rozprava ve výboru" by
přitom bylo možno chápat jako "projednání" ve smyslu článku 42
odst. 2 Ústavy, který toto právo v případě zákona o státním
rozpočtu přiznává toliko Poslanecké sněmovně. Navrhovatelé se
proto domnívají, že i kdyby Senát usnesením rozhodl, že se
podaným návrhem zákona nebude vůbec zabývat, dopustil by se - ve
vztahu k novele zákona o státním rozpočtu - protiústavního
pochybení, neboť by se o tomto zákonu usnesl, případně jej
dokonce projednal, ačkoli čl. 42 odst. 2 Ústavy stanoví, že
o návrzích zákona o státním rozpočtu se usnáší a tyto návrhy
projednává jen Poslanecká sněmovna. V tomto případě by rovněž
mohlo hrozit riziko "vyřazení Senátu ze hry" v rámci
legislativního procesu, jak je uvedeno v předchozím bodě.



* Postavit se k věci tak, že se o jeden zákon jedná toliko
formálně, nikoliv však fakticky a že lze proto projednávání
jednotlivých částí předloženého zákona oddělit v tom smyslu, že
by Senát projednal celý návrh s výjimkou části týkající se
zákona o státním rozpočtu. Tato varianta je podle názoru
navrhovatelů toliko teoretická, jelikož i tehdy, když je jedním
zákonem změněno současně několik zákonů, se stricto sensu jedná
o zákon jediný a ani Ústava ani jednací řád Senátu (srov. § 98
a násl.) nedávají prostor pro zmíněné "rozdělení" předloženého
návrhu zákona.

Senát nakonec - s přihlédnutím k potřebě vyjádřit se zejména
k zákonu o mzdě - zákon projednal a vrátil Poslanecké sněmovně ve
znění přijatých pozměňovacích návrhů.

Navrhovatelé se domnívají, že situace vzniklá při
projednávání napadeného zákona není ojedinělá a i v této
skutečnosti spatřují její závažnost a skutečnou ústavněprávní
intenzitu. Již v případě zákona č 362/1999 Sb., o státním
dluhopisovém programu na úhradu schodku státního rozpočtu za rok
1998 a o změně zákona č. 530/1990 Sb., o dluhopisech, ve znění
pozdějších předpisů, a zákona č. 22/1999 Sb., o státním rozpočtu
České republiky na rok 1999, totiž Poslanecká sněmovna vyslovila
souhlas se zákonem, jehož součástí byla vedle zákona o státním
dluhopisovém programu a novely zákona o dluhopisech i novelizace
zákona o státním rozpočtu. Senát se v případě zákona o státním
dluhopisovém programu na úhradu schodku státního rozpočtu za rok
1998 přiklonil k řešení vůbec se návrhem nezabývat, jelikož
v rozpravě bylo patrno, že se senátoři obávali svým postupem
vědomě porušovat Ústavu a rovněž nechtěli zavdat možnost napadnout
zákon - s jehož obsahem se téměř všichni ztotožňovali - před
Ústavním soudem. Senát proto v souvislosti se vzniklou situací
přijal "pouze" usnesení (č. 217 ze 12. schůze ze dne 8. 12.
1999), kterým konstatoval, že mu bylo "znemožněno návrh zákona
projednávat" a ohradil se jím tedy proti popsanému postupu. Toto
usnesení zjevně mělo mít za cíl předejít opakování podobné
situace.

Navrhovatelé se domnívají, že legislativní postup, kdy je
součástí zákona o státním rozpočtu ještě novelizace dalšího zákona
(resp. součástí novelizace jiného zákona je i změna zákona
o státním rozpočtu), by mohl být označen za ústavně konformní
toliko v případě, kdyby pojem "zákon" nebyl chápán formálně jako
právní předpis společně projednávaný a uveřejněný v rámci jednoho
textu pod jedním číslem ve Sbírce zákonů, ale ryze materiálně jako
právní norma upravující určitou oblast právní problematiky s tím,
že pod jedním číslem ve Sbírce zákonů či v rámci jednoho celku
označeného jako zákon a společně projednávaného může být více
zákonů upravujících samostatně určitou materii. V takovém případě
by bylo možno dospět k závěru, že Senát fakticky projednal
a usnesl se nějakým způsobem jenom o některých částech napadeného
zákona, nikoli však o novele zákona o státním rozpočtu. Pojem
"zákon" ve smyslu čl. 41 až 48 Ústavy by neznamenal jeden zákon
publikovaný ve Sbírce zákonů pod jedním číslem a společně
projednávaný, ale zákon ve smyslu právní normy upravující určitý
okruh vztahů tak, že pod jedním číslem může být publikováno i více
zákonů. Tento způsob výkladu však navrhovatelé považují pouze za
teoretický a zjevně nekorespondující se stávající ústavněprávní
a zákonnou úpravou legislativního procesu, v jehož rámci je zcela
běžné, že se jedním zákonem sice provádí novelizace několika
zákonů jiných, nicméně z formálního hlediska - a tedy i z hlediska
legislativního procesu - se jedná o zákon jediný, kdy se např.
samostatně nehlasuje o jednotlivých novelách, nýbrž pouze o zákonu
jako celku.

Navrhovatelé proto tvrdí, že v případě napadeného zákona se
formálně jedná o jeden zákon jako celek, byť jím došlo
k novelizaci současně několika zákonů, a protože jeho součástí
byla i novelizace zákona o státním rozpočtu, o čemž Senátu
nepřísluší vůbec rozhodovat, byl tento zákon přijat jako celek
protiústavním způsobem a je proto důvod (i bez dalšího zkoumání
obsahu zákona) k jeho zrušení.

Navrhovatelé nicméně nevylučují ani takový výklad, který by
vycházel z myšlenky, že protiústavním způsobem byl novelizován
pouze zákon o státním rozpočtu a nikoliv jiné zákony (resp. jejich
dílčí novely) a že tedy důvod ke zrušení je dán toliko u novely
zákona o státním rozpočtu a nikoliv u novely zákonů dalších.

Navrhovatelé tvrdí, že dochází k opakovanému navrhování
zákonů, které v rámci jednoho textu upravují novelizaci zákona,
který podléhá projednání Senátem, a zákona o státním rozpočtu,
který projednává výlučně Poslanecká sněmovna. Dosavadní praxe byla
ze strany Senátu shledána jako nevhodná, avšak Poslanecká sněmovna
dále projednává zákony (na návrh vlády) shora popsaným způsobem.
V dané situaci je proto třeba autoritativně - z pohledu ústavnosti
legislativního procesu - posoudit, zda je popsaná praxe přijímání
zákonů správná a dále konstatovat, jakým ústavně aprobovaným
způsobem má Senát v případech shora popsaných postupovat.

Protože si navrhovatelé jsou vědomi skutečnosti, že Ústavní
soud České republiky není nadán kompetencí autoritativně vykládat
Ústavu, pokládají za potřebné, aby se k této otázce vyjádřil
v rámci řízení o abstraktní kontrole norem, k níž je podle čl. 87
odst. 1 písm. a) a b) Ústavy příslušný.

B) Protiústavnost přijetí napadeného zákona spatřují navrhovatelé
především v následujících směrech:

* Rozpor s čl. 42 odst. 2 Ústavy. Návrh zákona o státním rozpočtu
je oprávněna projednávat a schvalovat jen Poslanecká sněmovna,
avšak v případě napadeného zákona jej projednával a schvaloval
i Senát, což Ústava nepřipouští.

* Rozpor s čl. 33 odst. 2 Ústavy. Podle tohoto ustanovení Senát
není oprávněn přijímat zákonná opatření ve věcech státního
rozpočtu. Výkladem tohoto článku navrhovatelé dovozují, že když
ústavodárce neumožňuje přijímat zákonná opatření ani v případě
rozpuštění Poslanecké sněmovny, tím méně lze uvažovat
o schvalování těchto návrhů zákona Senátem v případě, kdy
Poslanecká sněmovna normálně funguje.

* Rozpor s čl. 1 a s čl. 15 odst. 2 Ústavy. Podle čl. 1 Ústavy je
Česká republika demokratický právní stát. Čl. 15 odst. 2 Ústavy
garantuje bikameralismus. Principům bikameralismu za existence
právního státu koresponduje především jasné rozložení působnosti
mezi obě komory Parlamentu. Stavu, kdy horní komora o určitém
návrhu zákona výslovně nesmí podle Ústavy jednat a usnášet se,
zjevně odporuje situace, k níž došlo v souvislosti
s projednáváním napadeného zákona, kdy Senát byl vystaven do
shora popsané pozice, tzn. buď návrh zákona zcela ignorovat
a vědomě tím rezignovat na své právo podílet se na legislativním
procesu při schvalování "běžných" zákonů nebo o něm jednat
a hlasovat a zároveň tím riskovat protiústavnost přijetí tohoto
zákona.

S ohledem na tyto argumenty skupina senátorů navrhuje, aby
Ústavní soud nálezem jako protiústavní zrušil:

1) Celý zákon č. 217/2000 Sb., kterým se mění zákon č. 1/1992 Sb.,
o mzdě, odměně za pracovní pohotovost a o průměrném výdělku, ve
znění pozdějších předpisů, zákon č. 143/1992 Sb., o platu a odměně
za pracovní pohotovost v rozpočtových a v některých dalších
organizacích a orgánech, ve znění pozdějších předpisů, zákon č.
10/1993 Sb., o státním rozpočtu České republiky na rok 1993,
o změně a doplnění některých zákonů České národní rady a některých
dalších předpisů, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č.
132/2000 Sb., o změně a zrušení některých zákonů souvisejících se
zákonem o krajích, zákonem o obcích, zákonem o okresních úřadech
a zákonem o hlavním městě Praze.

Protože si však jsou navrhovatelé vědomi toho, že každá
novela zákona momentem nabytí účinnosti přestává právně existovat,
neboť se stává součástí novelizovaného zákona a protože i praxe
Ústavního soudu je v tomto směru poněkud nejednotná (např.
usnesení Pl. ÚS 10/94, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu,
sv. 3, str. 324, a nález Pl. ÚS 33/97, Sbírka nálezů a usnesení
Ústavního soudu, sv. 9, str. 399 a násl., č. 30/1998 Sb.), pak
z důvodu procesní jistoty (aby se vyvarovali rozhodnutí podle
ustanovení § 67 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, tzn. zastavení
řízení) navrhli rovněž "eventuální petity", a to zrušení
následujících ustanovení:

2) Ustanovení § 2, § 4 odst. 4, § 4 odst. 5, části § 4 odst. 6
"nebo zákoníku práce", § 4a, § 5, § 6 odst. 1 a odst. 2, § 7,
§ 8 odst. 1, § 8 odst. 4, § 10, § 11 odst. 1, § 11 odst. 2, § 11
odst. 3, části § 11 odst. 6 "na svůj náklad a nebezpečí na jeden
účet zaměstnance u banky nebo pobočky zahraniční banky nebo
spořitelního či úvěrního družstva, a to nejpozději v pravidelném
termínu výplaty mzdy, pokud se zaměstnancem nesjedná písemně jiný
termín", § 11 odst. 7, § 12, § 13 odst. 3, § 14 odst. 1 poslední
věta, § 14 odst. 2, části § 15 "20 % průměrného hodinového výdělku
při pracovní pohotovosti na pracovišti nebo 10 % průměrného
hodinového výdělku při pracovní pohotovosti mimo pracoviště", §
16, § 17 odst. 7, § 17 odst. 9, § 18 odst. 1 první věta, § 18
odst. 2, § 19 a § 22 zákona č. 1/1992 Sb., o mzdě, odměně za
pracovní pohotovost a o průměrném výdělku. Ustanovení § 1, části
§ 2 "zaměstnanec", § 3 odst. 3 a 4, § 3 odst. 5, § 3 odst. 6, §
4, části § 5 odst. 1 "v organizační složce státu, kterou je
správní úřad", části § 5 odst. 1 "Kancelář Veřejného ochránce
práv, Úřad pro ochranu osobních údajů", § 9, části § 10 odst.
2 "v rozsahu 150 hodin v kalendářním roce", § 11 odst. 3, § 14,
§ 15 odst. 1 písm. b), § 16, části § 17 odst. 5 "na svůj náklad
a nebezpečí na jeden účet zaměstnance u banky nebo pobočky
zahraniční banky nebo spořitelního či úvěrního družstva, a to
nejpozději v pravidelném termínu výplaty mzdy, pokud se
zaměstnancem nesjedná písemně jiný termín", § 17 odst. 6 a 7, §
18, § 19 odst. 1 a 2, § 20 první věta, § 20a, § 21, § 21a druhá
věta, § 22, § 22a, § 23 písm. i), § 23 odst. 2, § 25 a Příloha
zákona č. 143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní pohotovost
v rozpočtových a v některých dalších organizacích a orgánech, ve
znění pozdějších předpisů.

3) Část III zákona č. 217/2000 Sb., kterou se mění zákon č.
10/1993 Sb., o státním rozpočtu České republiky na rok 1993,
o změně a doplnění některých zákonů České národní rady a některých
dalších předpisů, ve znění pozdějších předpisů.

II.
Účastníci řízení písemně oznámili Ústavnímu soudu, že
souhlasí s upuštěním od ústního jednání. Ústavní soud usoudil, že
od tohoto jednání nelze očekávat další objasnění věci a proto od
něho upustil (§ 44 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním
soudu).

III.
Ústavní soud se ve smyslu ustanovení § 68 odst. 2 zákona č.
182/1993 Sb. nejprve zabýval způsobem přijetí a vydání napadeného
zákona č. 217/2000 Sb. V tomto směru z těsnopisecké zprávy z 24.
schůze Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a z usnesení
č. 974 ze dne 18. 4. 2000 vyplývá, že Poslanecká sněmovna většinou
hlasů 123 pro a 58 proti (z celkového počtu 182 přítomných
poslanců) schválila zmiňovaný návrh zákona (sněmovní tisk č.
475). Z těsnopisecké zprávy z jednání19. schůze Senátu Parlamentu
České republiky, konané ve dnech 17.-18. 5. 2000, Ústavní soud
dále zjistil, že Senát usnesením č. 367 ze dne 18. 5. 2000
většinou hlasů 39 pro a 3 proti (z celkového počtu 65 přítomných
senátorů) vrátil předmětný návrh zákona Poslanecké sněmovně ve
znění přijatých pozměňovacích návrhů. Z těsnopisecké zprávy z 26.
schůze Poslanecké sněmovny konečně vyplývá, že Poslanecká sněmovna
usnesením č. 1070 ze dne 27. 6. 2000 většinou 113 hlasů pro a 55
proti (z celkového počtu 183 přítomných poslanců) přijala
předmětný návrh zákona ve znění pozměňovacích návrhů, přijatých
Senátem.

IV.
Ústavní soud shledal, že podaný návrh splňuje všechny zákonné
procesní náležitosti a předpoklady a že tedy nic nebrání
projednání a rozhodnutí věci samé. Proto ve smyslu ustanovení §
69 zákona o Ústavním soudu požádal o vyjádření k návrhu účastníky
řízení - Poslaneckou sněmovnu a Senát Parlamentu České republiky.

Poslanecká sněmovna ve svém vyjádření k návrhu především
uvedla, že napadený zákon č. 217/2000 Sb. měnil ze zákona č.
10/1993 Sb. část netýkající se přímo státního rozpočtu
a z obsahového hlediska prý proto ke změně zákona o státním
rozpočtu nedošlo, byť jevově tento zákon novelizován byl. Protože
čl. 42 Ústavy hovoří o "návrhu zákona o státním rozpočtu"
a nikoliv o "změně zákona o státním rozpočtu", domnívá se účastník
řízení, že předmětný zákon pod čl. 42 nespadá. Proto prý napadený
zákon není v rozporu s ústavním pořádkem České republiky, byl
řádně schválen předepsaným počtem poslanců Poslanecké sněmovny,
byl podepsán ústavními činiteli a řádně publikován ve Sbírce
zákonů.

Senát k návrhu uvedl, že předmětný návrh zákona projednal dne
18. 5. 2000, přijal k němu některé pozměňovací návrhy a vrátil jej
zpět Poslanecké sněmovně ve znění přijatých pozměňovacích návrhů,
když pro tento návrh bylo z 65 přítomných senátorů 39 a 3 byli
proti. Poslanecká sněmovna schválila návrh zákona ve znění
vráceném Senátem dne 27. 6. 2000. K otázce ústavnosti
legislativního procesu Senát konstatoval, že je nutno rozlišovat
mezi případem, kdy (I.) zákon vedle jiné právní úpravy obsahuje
rovněž vlastní úpravu státního rozpočtu (např. zákon o státním
dluhopisovém programu na úhradu schodku státního rozpočtu za rok
1998, jehož součástí byla i změna zákona č. 22/1999 Sb., o státním
rozpočtu České republiky na rok 1999), a projednáváním takového
návrhu zákona by Senát projednával rovněž věcnou materii státního
rozpočtu a kdy (II.) navrhovaná zákonná změna se vlastní úpravy
státního rozpočtu netýká, což je daný případ.

V souzené věci se prý novelizace zákona č. 10/1993 Sb.
meritorně netýkala úpravy státního rozpočtu, který je upraven
pouze v ustanoveních § 1 až 5, nýbrž části druhé "Úprava platů
a dalších požitků ústavních funkcionářů a některých pracovníků
ústředních orgánů státní správy a dalších orgánů", kde
v návaznosti na navrhované změny zákona č. 143/1992 Sb. měla být
zrušena rovněž některá ustanovení týkající se platových
náležitostí určitého okruhu zaměstnanců, což je úprava náležející
do působnosti Senátu. Proto v Senátu převážil názor, že
projednávání předmětného návrhu zákona Senátem není v rozporu
s čl. 42 odst. 2 Ústavy. Senát však dodal, že v budoucnu by měla
být vzata v úvahu skutečnost, že Senátu nepřísluší se usnášet
o státním rozpočtu a že by proto neměla být věcná úprava státního
rozpočtu spojována se zákonnou úpravou jiné materie do jednoho
zákona.

V.
Ústavní soud v první řadě považuje za potřebné vymezit
v souzené věci způsob a míru ústavněprávního přezkumu. Vycházel
přitom z následujících úvah:

1. Ústavní soud především konstatuje, že navrhovatelé výslovně
nezpochybnili meritorní podstatu napadeného zákona, nýbrž toliko
způsob jeho přijetí a protože Ústavní soud prý není oprávněn
autoritativně vykládat Ústavu, je nutno, aby předmětnou otázku
vyložil alespoň v rámci řízení o kontrole norem. Za těchto
okolností proto ani Ústavní soud v tomto konkrétním a značně
specifickém případě neshledal důvod zabývat se věcnou podstatou
citovaného zákona a soustředil se výhradně na ústavnost jeho
přijetí, byť v obecné rovině platí, že je vázán toliko petitem
a nikoliv odůvodněním návrhu na kontrolu norem. Při řízení
o kontrole norem dle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy se totiž
posuzování ústavnosti napadeného právního předpisu ve smyslu
ustanovení § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu dělí na obsahové
posouzení jeho souladu s ústavními zákony a s mezinárodními
smlouvami podle čl. 10 Ústavy a na zjištění, zda byl napadený
zákon přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence
a ústavně předepsaným způsobem.

2. Podaný návrh (petit) je zformulován alternativním způsobem, kdy
navrhovatelé - z důvodu procesní jistoty - napadli v první
alternativě celý zákon č. 217/2000 Sb. a zároveň i jednotlivé
části výše citovaných zákonů, novelizované zákonem č. 217/2000 Sb.
K této otázce Ústavní soud odkazuje na svůj dříve vyjádřený právní
názor, podle něhož ustanovení zákona, kterými jsou novelizovány
jiné zákony, se stávají součástí těchto novelizovaných zákonů
(usnesení Pl. ÚS 25/2000, Ústavní soud: Sbírka nálezů a usnesení,
sv. 19, str. 271 a násl.( obdobně též nález č. 128/2001 Sb.)
a samostatně již nejsou součástí právního řádu České republiky.
Proto Ústavní soud musel jako nedůvodnou zamítnout tu část petitu
(sub 1)(, kterou navrhovatelé brojí proti celému novelizujícímu
zákonu č. 217/2000 Sb., jelikož ustanovení tohoto zákona,
novelizující zákony jiné, již přestaly být součástí zákona č.
217/2000 Sb.( samostatný význam mají toliko ustanovení čl.
V (zmocnění předsedy vlády k vyhlášení úplného znění zákona č.
1/1992 Sb. a zákona č. 143/1992 Sb.) a čl. VI (úprava účinnosti
zákona), která však - dle obsahu podaného návrhu - nejsou navržena
ke zrušení a která s ohledem na svoji povahu tohoto zrušení ani
nejsou schopna.

Ústavní soud se proto dále zabýval výhradně tou částí návrhu,
směřující proti jednotlivým novelizovaným ustanovením výše
citovaných zákonů.

3. Další otázkou, kterou Ústavní soud musel s ohledem na podaný
návrh posoudit, bylo to, zda je důvodné se zabývat všemi
novelizovanými ustanoveními zákona č. 1/1992 Sb., zákona č.
143/1992 Sb. a zákona č. 10/1993 Sb. (poznámka: zákonem č.
217/2000 Sb. byl sice novelizován i zákon č. 132/2000 Sb., nicméně
v tomto případě spočívala novelizace toliko v derogaci čl. II
části druhé, takže ani navrhovatelé výslovně nenavrhují zrušit
některou část tohoto zákona), nebo zda je namístě věnovat se
výhradně novelizaci zákona č. 10/1993 Sb., o státním rozpočtu
České republiky na rok 1993. V této souvislosti je nutno vycházet
z čl. 42 odst. 2 Ústavy, podle něhož návrh zákona o státním
rozpočtu a návrh státního závěrečného účtu projednává na veřejné
schůzi a usnáší se o nich jen Poslanecká sněmovna. To v souzené
věci především znamená, že když Senát projednával a schvaloval
návrh zákona č. 217/2000 Sb. a když jeho součástí byla novelizace
čtyř zákonů, z nichž tři zákony (č. 1/1992 Sb., č. 143/1992 Sb.
a č. 132/2000 Sb.) nelze považovat za zákony, které se ve
formálním či alespoň v materiálním smyslu bezprostředně týkají
zákona o státním rozpočtu, není možno u těchto tří novel
citovaných zákonů důvodně tvrdit, že Senát o nich nebyl oprávněn
spolurozhodovat. Takové stanovisko by totiž zjevně odporovalo
smyslu i znění čl. 42 odst. 2 Ústavy. Ústavní soud proto dospívá
k závěru, že v souzené věci je opodstatněné zabývat se toliko
návrhem na zrušení novelizované části zákona č. 10/1993 Sb.,
o státním rozpočtu České republiky na rok 1993 a nikoliv návrhem
na zrušení novelizovaných ustanovení zákonů č. 1/1992 Sb. a č.
143/1992 Sb. Je sice nesporně správná úvaha navrhovatele, že zákon
č. 217/2000 Sb. představuje z formálního hlediska jediný zákon
(byť novelizující několik zákonů jiných), o němž bylo v Senátu
rozhodováno jediným hlasováním, nicméně úkolem Ústavního soudu je
v daném případě posouzení otázky, zda Senát byl či nebyl oprávněn
projednávat a schvalovat též změnu jiných zákonů než zákona
o státním rozpočtu, byť provedenou jediným zákonem. Na takto
položenou otázku musí být dána odpověď kladná( v opačném případě
by totiž mohlo docházet k situaci, které se obávají
i navrhovatelé, že novelizací zákona o státním rozpočtu spojenou
se změnou (případně i přijetím) dalších zákonů, by byl Senát
z legislativního procesu ohledně těchto dalších zákonů vyloučen.
Takový výklad by zjevně neodpovídal smyslu čl. 42 odst. 2 Ústavy
ani podstatě bikameralismu, zakotvené v ústavním pořádku České
republiky, a je proto nutno jej považovat za výklad neústavní.

Rovněž druhou část alternativního petitu (sub 2)( musel
Ústavní soud jako nedůvodnou zamítnout, neboť k projednávání
a schvalování v ní uvedených změn zákonů Senát oprávněn byl.

Ústavní soud se proto dále zabýval toliko tou částí podaného
návrhu, která směřuje proti novelizaci zákona č. 10/1993 Sb.,
o státním rozpočtu České republiky na rok 1993, provedené zákonem
č. 217/2000 Sb.

VI.
Ústavní soud shledal, že při rozhodování této věci je
především nutno zabývat se interpretací čl. 42 odst. 2 Ústavy ve
vztahu k danému případu. Přitom je zřejmé, že výklad citovaného
článku je možný a smysluplný toliko v kontextu ústavní úpravy
celého legislativního procesu z hlediska kompetence Senátu
Parlamentu České republiky.

1. Podle Ústavy lze jednotlivé typy zákonů - z uvedeného hlediska
zkoumání - rozdělit na (1.) takové, s nimiž musí vyslovit souhlas
jak Poslanecká sněmovna, tak i Senát, a to buď kvalifikovanou nebo
pouze prostou většinou hlasů. Do této skupiny spadají ústavní
zákony a dále zákony uvedené v čl. 40 Ústavy, tzn. volební zákon,
zákon o zásadách jednání a styku obou komor mezi sebou, jakož
i navenek a zákon o jednacím řádu Senátu.

(2.) Druhou skupinu zákonů tvoří "běžné zákony", tzn. zákony,
u nichž nesouhlas Senátu lze překlenout novým hlasováním
Poslanecké sněmovny. Ke schválení návrhu zákona ve znění
pozměňovacích návrhů, přijatých Senátem, je zapotřebí prosté
většiny poslanců( ke schválení původního znění zákona (tzn. znění,
ve kterém byl návrh postoupen Senátu) je nutná absolutní většina
všech poslanců (čl. 47 Ústavy). V tomto případě tedy Senát
disponuje vůči Poslanecké sněmovně právem suspenzívního veta.
(3.) Třetím případem je návrh zákona o státním rozpočtu (poznámka:
totéž platí o návrhu státního závěrečného účtu, který však nemá
formu zákona), který projednává a usnáší se o něm jen Poslanecká
sněmovna (čl. 42 odst. 2 Ústavy).

2. Ústavnímu soudu nepřísluší hodnotit opodstatněnost této ústavní
úpravy. Podle čl. 88 odst. 2 Ústavy jsou totiž soudci Ústavního
soudu ústavními zákony vázáni, takže Ústavní soud není oprávněn
ustanovení obsažená v ústavních zákonech přezkoumávat (případně
dokonce rušit)( jeho úkolem je toliko - v konkrétních případech
- jejich interpretace. Přestože je tedy v dané věci Ústavní soud
nucen konstatovat, že koncepce, podle níž Senát není oprávněn
spolurozhodovat o návrhu zákona o státním rozpočtu, je z hlediska
komparace s jinými demokratickými evropskými státy s bikamerálním
systémem ojedinělá, nezbývá mu než tuto úpravu respektovat
a v souladu s ní též existující praxi hodnotit. (Z komparativního
hlediska, srovnají-li se kupř. ústavy všech států Evropské unie
s dvoukomorovým parlamentem, je totiž horní komora parlamentu
vyloučena ze spolurozhodování o návrhu zákona o státním rozpočtu
pouze v případě Belgie a Rakouska, zatímco ve Francii, Irsku,
Itálii, Spolkové republice Německo, Nizozemí a Španělsku se na
přijímání zákona tohoto typu horní komora podílí.)

3. Stávající ústavní úprava schvalování zákona o státním rozpočtu
v České republice vychází z toho, že návrh zákona může podat
výhradně vláda, neboť státní rozpočet je nejdůležitějším nástrojem
státní politiky a tedy i výrazem odpovědnosti vlády za správu
státu. Protože koncepce ústavního systému České republiky je
- mimo jiné -založena na tom, že kontrola vlády náleží toliko
Poslanecké sněmovně a nikoliv Senátu, zvolil ústavodárce řešení,
podle něhož schvalování zákona o státním rozpočtu náleží výlučně
Poslanecké sněmovně (viz i shora). Zákon o státním rozpočtu je
tedy podle stávající ústavní úpravy přijat již okamžikem schválení
v Poslanecké sněmovně a Senátu do něj nepřísluší jakýmkoliv
způsobem ingerovat.

4. V daném případě však došlo k tomu, že jedním zákonem bylo
současně novelizováno několik zákonů, jedním z nichž byl i zákon
o státním rozpočtu. Dlužno dodat, že tato praxe, kdy jedním
zákonem je současně novelizováno několik různých zákonů, je
v legislativní praxi relativně častá. K tomu Ústavní soud v obecné
rovině uvádí, že tato praxe je v zásadě ústavně konformní, leč
pouze tehdy, jestliže novelizované zákony vzájemně meritorně
souvisí. Naopak za nežádoucí jev, nekorespondující se smyslem
a zásadami legislativního procesu, je nutno označit situaci, kdy
jedním zákonem jsou novelizovány zákony vzájemně obsahově
bezprostředně nesouvisející, k čemuž dochází např. z důvodu
urychlení legislativní procedury, a to začasté formou podaných
pozměňovacích návrhů. (Jako zřejmě nejmarkantnější příklad, kdy
tak Poslanecká sněmovna zcela účelově a nevhodně učinila, bylo
přijetí zákona č. 170/2001 Sb., o státním dluhopisovém programu na
úhradu závazků plynoucích ze smlouvy mezi vládou České republiky,
vládou Slovenské republiky a vládou Spolkové republiky Německo,
o ukončení vzájemného zúčtovacího styku v převoditelných rublech
a vypořádání vzájemných závazků a pohledávek, které vznikly jako
saldo v převoditelných rublech ve prospěch Spolkové republiky
Německo a o změně zákona č. 407/2000 Sb., o státním dluhopisovém
programu na částečnou náhradu škod zemědělským subjektům
postiženým suchem v roce 2000, do kterého byla zcela nesystémově
zahrnuta též změna zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování
v politických stranách a v politických hnutích, ve znění
pozdějších předpisů.) Takový postup totiž neodpovídá základním
principům právního státu, mezi které patří zásada předvídatelnosti
zákona, jeho srozumitelnosti a zásada jeho vnitřní bezrozpornosti.
Jestliže totiž jedním zákonem (ve formálním smyslu) je zasahováno
do materie upravované několika zákony jinými a tyto zákony spolu
nejsou obsahově a systematicky provázány, vzniká nezřídka značně
nepřehledný právní stav, který princip předvídatelnosti,
srozumitelnosti a vnitřní bezrozpornosti zákona již nerespektuje.

5. Protože Ústava ve vztahu k zákonu o státním rozpočtu neumožňuje
ingerenci Senátu do legislativního procesu a tento zákon může být
- na návrh vlády - projednáván a schvalován pouze Poslaneckou
sněmovnou, je zřejmé, že jediný možný ústavně konformní postup je
takový, kdy je tento zákon projednáván a schvalován zcela
samostatně. Proto také jednací řád Poslanecké sněmovny (č.
90/1995 Sb.) v ustanovení § 101 odst. 3 výslovně stanoví, že
"Součástí zákona o státním rozpočtu nemohou být změny, doplnění
nebo zrušení jiných zákonů." (Poznámka: Zákon č. 10/1993 Sb.,
o státním rozpočtu na rok 1993 byl ovšem schválen ještě před
nabytím účinnosti citovaného zákona č. 90/1995 Sb.) Podle názoru
Ústavního soudu lze z této zákonné dikce dovodit, že ani součástí
"běžného" zákona nemůže být změna, doplnění nebo zrušení zákona
o státním rozpočtu. Situace, kdy společně s návrhem zákona
o státním rozpočtu jsou navrhovány též zákony jiné, případně kdy
jedním zákonem je novelizován zákon o státním rozpočtu i zákony
další, je tedy - jak již bylo řečeno - stavem, který není
v souladu ani s Ústavou ani se zákonem (viz citovaný zákon č.
90/1995 Sb.).

6. Pro úplnost Ústavní soud uvádí, že s nutností samostatného
projednávání a rozhodování zákonů, pro které Ústava stanoví
rozdílnou legislativní proceduru (tzn. včetně ústavních zákonů,
viz bod V.1), by měl počítat rovněž zákon o zásadách jednání
a styku komor mezi sebou, jakož i navenek, předpokládaný čl. 40
Ústavy.

VII.
1. V souzené věci Ústavní soud především konstatuje, že zákonem č.
217/2000 Sb. byl sice novelizován zákon č. 10/1993 Sb., o státním
rozpočtu České republiky na rok 1993, nicméně tato novelizace
spočívala výhradně v derogaci § 6 čl. V odst. 1, 3 a 4 tohoto
zákona a ve zrušení označení odstavce 2 a odstavce 1. Navíc zákon
č. 10/1993 Sb. je rozdělen na dvě relativně samostatné části,
z nichž první je nadepsána (a obsahově také upravuje) "Státní
rozpočet České republiky na rok 1993", zatímco druhá část - kam
spadá předmětný § 6 - je nadepsána "Úprava platů a dalších požitků
ústavních funkcionářů a některých pracovníků ústředních orgánů
státní správy a dalších orgánů". Další části zákona č. 10/1993 Sb.
se již týkají samostatných zákonů, které tento zákon novelizuje.

2. Ústavní soud v prvé řadě shledal, že ani sami navrhovatelé
neoznačili v zákoně č. 10/1993 Sb. žádné ustanovení, které by
chtěli z důvodu protiústavní procedury jeho přijetí či z věcných
důvodů zrušit, byť - jak vyplývá z výše uvedeného (sub I.)(
- proti změnám provedeným v tomto zákoně brojí. Zrušit v tomto
konkrétním případě některou část zákona č. 10/1993 Sb.,
novelizovanou zákonem č. 217/2000 Sb., totiž "technicky" ani
nelze, jelikož žádné ustanovení tohoto zákona nebylo zákonem č.
217/2000 Sb. doplněno nebo změněno, nýbrž toliko zrušeno. Protože
však Ústavní soud hodnotí každý návrh z hlediska jeho obsahu
a nikoliv jen formy, musel se i v tomto konkrétním případě
vypořádat s otázkou, jaké důsledky by mělo vyhovění návrhu na
zrušení zákona č. 217/2000 Sb., pokud jde o novelizaci zákona č.
10/1993 Sb. Ústavní soud totiž zastává právní názor, podle něhož
zrušením napadeného protiústavního ustanovení zákona neožívá
ustanovení dřívější, které bylo protiústavním ustanovením zrušeno
či změněno. Ústavní soud totiž v řízení o kontrole norem vystupuje
jako tzv. negativní zákonodárce, oprávněný v případě vyhovění
návrhu napadený právní předpis toliko derogovat. Proto také
zrušením napadeného předpisu může dojít výhradně k jeho "vyřazení"
z právního řádu České republiky a nikoliv k faktickému
konstituování nové úpravy formou "ožívání" předpisu již dříve
zrušeného. Opačný názor by podle přesvědčení Ústavního soudu mohl
vést ke vzniku značné právní nejistoty a k překračování ústavně
vymezených kompetencí Ústavního soudu. Proto lze uzavřít, že
k "ožívání" dříve zrušeného či změněného právního předpisu
v důsledku nálezu Ústavního soudu v uvedeném smyslu by mohlo dojít
pouze tehdy, jestliže by to ústavní předpisy přímo umožňovaly (viz
např. čl. 140 odst. 6 Ústavy Rakouska).

3. Ústavní soud proto konstatuje, že pokud by (za daného stavu)
některé ustanovení zákona č. 10/1993 Sb. bylo Senátem schváleno za
situace, kdy tento návrh Senát nebyl oprávněn projednat
a rozhodnout o něm - musel by (Ústavní soud) zároveň logicky
dospět k právnímu názoru, že tato změna není způsobilá vyvolat
jakékoliv právní následky. Jinak řečeno, protože dle čl. 42 odst.
2 Ústavy Senát není oprávněn k projednání a schvalování zákona
o státním rozpočtu (arg. a maiori ad minus ani k jeho novelizaci),
musely by být jakékoliv jeho zásahy do tohoto zákona chápány jako
zásahy subjektu, který k nim není vůbec oprávněn. Protože zákon
o státním rozpočtu může projednat a schválit výhradně Poslanecká
sněmovna, je tento zákon přijat již schválením v Poslanecké
sněmovně, tzn. zcela nezávisle na jeho případném dalším
projednávání a schvalování v Senátu. Pokud je současně se zákonem
o státním rozpočtu (resp. s jeho novelou) projednáván a schvalován
jiný (tzn. "běžný") zákon (zákony), případně jeho novela (novely)
- což však odporuje zákonu o jednacím řádu Poslanecké sněmovny
- je nutno tuto situaci interpretovat tak, že Senát může
projednávat a schvalovat toliko "běžné" zákony a jejich novely,
a jeho rozhodnutí má proto právní význam jen u těchto zákonů,
nikoliv však u zákona o státním rozpočtu.

4. V souzené věci je nicméně relevantní ta skutečnost, že zásah do
zákona č. 10/1993 Sb. se týkal toliko části, která se svou materií
i formálním začleněním k otázce státního rozpočtu bezprostředně
nevztahuje. Jestliže totiž čl. 42 odst. 2 Ústavy hovoří o "zákonu
o státním rozpočtu", je nutno tento pojem chápat nikoliv ve
formálním, nýbrž v materiálním smyslu. Jinak řečeno, nikoliv každý
zákon - označený jako zákon rozpočtový (resp. nikoliv každá jeho
část) - se bezprostředně týká problematiky státního rozpočtu
a naopak je možno si představit situaci, kdy materie zákona
o státním rozpočtu bude upravena zákonem, který takto označen
nebude. Na podporu tohoto názoru lze poukázat na komparaci
s ústavami některých jiných zemí, které rovněž pojem "zákon
o státním rozpočtu" chápou v materiálním smyslu, když jasně
vymezují, co je pod takovýmto zákonem nutno spatřovat. Jako
příklad může sloužit čl. 51 odst. 3 rakouské ústavy, který
stanoví, že "Spolkový finanční zákon musí obsahovat návrh příjmů
a výdajů Spolku (spolkový rozpočet), rozvržení položek na budoucí
rozpočtový rok jakož i další podstatné náležitosti pro státní
rozpočet v příslušném rozpočtovém roce." Rovněž lze odkázat na čl.
134 odst. 2 španělské ústavy, podle něhož "Státní rozpočet se
sestavuje na jeden rok( obsahuje souhrn výdajů a příjmů veřejného
sektoru a vyznačí v nich podíl příjmů, jejichž zdrojem jsou daně
stanovené státem."

5. Lze tedy shrnout, že při posuzování toho, zda je možné
v konkrétním případě návrh zákona chápat jako "zákon o státním
rozpočtu" ve smyslu čl. 42 odst. 2 Ústavy, nepostačuje omezit se
na formální označení takového návrhu (zákona). Tento postup by
totiž ve svých důsledcích mohl vést k tomu, že by byl v případě
některých důležitých zákonů Senát vyloučen ze zákonodárného
procesu tím, že by byl návrh zákona nazván "zákon o státním
rozpočtu", byť by ve skutečnosti tento zákon upravoval materii se
státním rozpočtem přímo nesouvisející. Na druhé straně považuje
Ústavní soud za nutné zdůraznit, že materiální chápání pojmu
"zákon o státním rozpočtu" nesmí v praxi vést ani k jeho příliš
extenzivnímu výkladu, jelikož je zřejmé, že se státním rozpočtem
přímo či alespoň zprostředkovaně souvisí prakticky každý návrh
zákona, již jen z toho důvodu, že jeho realizace má zpravidla
dopady na státní rozpočet (na jeho příjmovou nebo výdajovou část).
Pojem "zákon o státním rozpočtu" je nutno interpretovat v souladu
s normativní úpravou rozpočtových pravidel státu obsažených
v zákonu České národní rady č. 576/1990 Sb., o pravidlech
hospodaření s rozpočtovými prostředky České republiky a obcí
v České republice (rozpočtová pravidla republiky), který platil
v době vydání citovaného zákona č. 10/1993 Sb. i zákona č.
217/2000 Sb. Podle ustanovení § 3 tohoto zákona ("Obsah státního
rozpočtu republiky") "Státní rozpočet republiky zahrnuje očekávané
příjmy, jakož i výdaje na zabezpečení úkolů a krytí potřeb České
republiky v daném rozpočtovém roce. Obsahuje i finanční vztahy
k rozpočtům obcí, okresních úřadů a k rozpočtům státních fondů
republiky." Jinými slovy pojem "zákon o státním rozpočtu"
v materiálním pojetí je nutno interpretovat takovým způsobem, že
se jedná o zákon bezprostředně upravující plánovanou příjmovou
a výdajovou složku rozpočtu veřejného sektoru České republiky
související s výkonem funkcí státu vždy na následující časové
období (tzn. rozpočtové roky). Pouze takto koncipovaný zákon je
nutno podřadit pod čl. 42 odst. 2 Ústavy a pouze takovýto návrh
zákona proto Senát není oprávněn projednávat a schvalovat.

6. Ústavní soud považuje za žádoucí - nad rámec posuzované věci
- zdůraznit, že materiální pojetí pojmu zákona o státním rozpočtu
v čl. 42 Ústavy má i jiný rozměr. Vytvořením specifické ústavní
kategorie zákona o státním rozpočtu ústavodárce zdůraznil zvláštní
místo a význam tohoto zákona v právním řádu České republiky,
podobně jako to učinil v případech volebního zákona či "stykového"
zákona ve smyslu čl. 40 Ústavy. Tím, že vyňal návrh zákona
o státním rozpočtu z režimu schvalování návrhů "běžných" zákonů,
vyjádřil svou vůli směřující k tomu, aby zákonodárce posuzoval
materii státního rozpočtu uceleně a odděleně od materií, které se
státním rozpočtem přímo nesouvisejí. Jinými slovy, předmětem
úpravy zahrnuté do návrhu zákona o státním rozpočtu se mohou stát
výhradně pravidla vztahující se materiálně k problematice státního
rozpočtu, nikoli pravidla jiná. Včleňovat do návrhu zákona
o státním rozpočtu ustanovení, jež materiálně s materií státního
rozpočtu přímo nesouvisejí, je z hlediska Ústavy nepřípustné.
Takový přístup k materiálnímu pojetí zákona o státním rozpočtu lze
ostatně dokumentovat např. i v Ústavě Irské republiky, jejíž čl.
22 odst. 1 stanoví, že "Návrhem finančního zákona (a Money Bill)
je takový návrh zákona, který obsahuje pouze ustanovení (contains
only provisions) týkající se některých nebo všech následujících
věcí: uložení, zrušení, snížení, změny nebo úpravy zdanění,
uložení dávek z prostředků občanů určených na splácení státního
dluhu nebo na jiné fiskální účely, vydávání peněz, dále
přidělování, přijímání, správy, vydávání nebo revize účtů
veřejných prostředků, vypsání nebo záruky na jakoukoli půjčku nebo
její splacení, věci s výše uvedeným spojené nebo některým z nich
podřízené."

Na tomto místě je však třeba konstatovat, že uvedený zásadní
závěr Ústavního soudu nelze vztáhnout na posuzovaný případ, neboť
schvalovací procedura zákona č. 10/1993 Sb. byla ukončena dříve,
než Ústava vstoupila v platnost, a proběhla podle tehdy platné
československé právní úpravy.

7. Proto Ústavní soud dospívá k závěru, že napadený zásah do
zákona o státním rozpočtu č. 10/1993 Sb. (takto formálně
označeného), provedený novelizujícím zákonem č. 217/2000 Sb.,
zjevně nelze považovat za zásah do zákona o státním rozpočtu
v materiálním smyslu. Jak totiž vyplývá již z výše uvedeného textu
- a jak správně ve svých vyjádřeních k návrhu uvádějí účastníci
řízení - materie vlastního zákona č. 10/1993 Sb. je rozdělena do
dvou relativně samostatných částí, kdy problematiku státního
rozpočtu České republiky na rok 1993 přímo upravuje pouze část
první; část druhá (§ 6, čl. V), která je napadeným zákonem č.
217/2000 Sb. částečně derogována, se týká již problematiky odlišné
(úprava platů a požitků některých vedoucích pracovníků a dalších
funkcionářů). Senát tedy nepochybil, když v daném případě
projednal návrh celého zákona č. 217/2000 Sb. a také jej - ve
znění pozměňovacích návrhů - schválil. Napadený zákon totiž
novelizoval zákony č. 1/1992 Sb., č. 143/1992 Sb. a č. 132/2000
Sb., jež nelze považovat za zákony o státním rozpočtu ani ve
formálním ani v materiálním smyslu a novelizace zákona č. 10/1993
Sb. se týkala toliko té jeho samostatné části, která materii
státního rozpočtu neupravovala.

Ze všech uvedených důvodů Ústavní soud návrh skupiny senátorů
jako nedůvodný zcela zamítl.



Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
V Brně dne 12. února 2002