I.ÚS 35/94 — K postupu soudu dle čl. 95 odst. 2 Ústavy při zjištění protiústavnosti aplikovaného zákona

Ústavní soud České republiky

v senátě rozhodl dne 23. června
1994 ve věci ústavní stížnosti Ministerstva kultury České
republiky proti rozsudku Vrchního soudu v Praze, ze dne 17. 12.
1993, sp. zn. 6 A 175/93, t a k t o :

O d ů v o d n ě n í :
I.
Ministerstvo kultury ČR (dále jen MK ČR) podalo dne 24. 2.
1994 k Ústavnímu soudu ústavní stížnost na výše uvedený rozsudek
Vrchního soudu v Praze, jímž tento soud zrušil rozhodnutí MK ČR
o prohlášení mlýna č. p. 389 v B. n. L. - Staré
Boleslavi za kulturní památku dle § 3 zák. č. 20/87 Sb. o státní
památkové péči v platném znění. Svoji stížnost podalo ministerstvo
na základě ust. § 72 odst. 1 písm. a) zák. o Ústavním soudu č.
182/93 Sb., dle něhož ústavní stížnost je oprávněna podat
právnická osoba dle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy ČR, jestliže
tvrdí, že pravomocným rozhodnutím v řízení, jehož byla účastníkem,
bylo porušeno její základní právo nebo svoboda zaručené ústavním
zákonem.

K odůvodnění stížnosti MK ČR uvedlo, že jako ústřední orgán
státní správy na úseku státní památkové péče zastupuje veřejný
zájem na ochranu kulturního dědictví ČR. Napadeným rozsudkem
Vrchního soudu byla dle názoru navrhovatele vážným a zásadním
způsobem ohrožena ochrana a péče o kulturní dědictví našeho státu:
Vrchní soud ve výroku svého rozsudku pochybil, neboť jej zdůvodnil
na základě neúplného zjištění stavu věci. MK ČR dále uvádí, že
prohlášením věci za kulturní památku bylo sice nepochybně
vlastnické právo vlastníka omezeno, avšak za to mu přísluší
zákonná práva, která ve svém souhrnu představují náhradu za
omezení vlastnického práva ve smyslu ustanovení čl. 11 odst. 4
Listiny základních práv a svobod. Tato náhrada je upravena
v ustanovení § 14 odst. 7, § 16, § 32 odst. 2 písm. h) a § 33
odst. 2 písm. g) a i) zákona č. 20/1987 Sb. o státní památkové
péči a spočívá dále v osvobození od daní a poplatků dle zák. č.
338/92 Sb. a č. 357/92 Sb. Ještě podrobněji je příspěvek na
zachování a obnovu kulturní památky upraven v §§ 11 - 16 vyhl.
ministerstva kultury č. 66/1988 Sb., kterou se provádí zák. č.
20/1987 Sb. V těchto ustanoveních se stanoví zejména náležitosti
žádostí o poskytnutí příspěvků a způsob proplácení náhrad buď
přímo majiteli historické památky, nebo organizacím provádějícím
potřebné práce.

Dle ust. čl. 11 Listiny základních práv a svobod má vlastník
nejen práva, ale také povinnosti. Je povinen respektovat zákaz
zneužití vlastnického práva na újmu druhých nebo zákaz jeho
užívání v rozporu se zákonem chráněnými zájmy. Dále se namítá, že
pokud Vrchní soud dospěl k závěru, že některá ustanovení zákona
o státní památkové péči č. 20/87 Sb. jsou v rozporu s Listinou,
měl dle čl. 95 odst. 2 Ústavy a ustanovení § 109 odst. 1, písm. b)
o. s. ř. přerušit řízení a postoupit věc Ústavnímu soudu
k posouzení.

Vlastník nemovitosti ve svém návrhu Vrchnímu soudu na zrušení
rozhodnutí MK ČR zejména uvedl, že řízení o prohlášení jeho
nemovitosti za kulturní památku řádně neproběhlo. Dále namítal, že
prohlášením za kulturní památku byl učiněn zásah do jeho
vlastnických práv a bylo ohroženo jeho podnikání a konečně, že
zák. č. 20/87 Sb. o státní památkové péči i jeho prováděcí
vyhláška č. 66/88 Sb. jsou v rozporu s Listinou základních práv
a svobod.

Vrchní soud v Praze v odůvodnění svého rozsudku uvedl, že
rozhodnutím MK ČR, tj. prohlášením nemovitosti vlastníka Š. Lexy
za kulturní památku došlo k omezení vlastnického práva bez
náhrady, tudíž v rozporu s čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv
a svobod, a to na základě ustanovení § 9, § 15 odst. 1 a 3 a § 14
odst. 1 a 4 zákona o státní památkové péči. Podle čl. 11 odst. 4
Listiny je omezení vlastnického práva možné pouze ve veřejném
zájmu, na základě zákona a za náhradu. Dle ust. § 6 zák. č. 23/91
Sb., jímž se uvozuje Listina základních práv a svobod, měly být
všechny zákony uvedeny do souladu s Listinou nejpozději do 31.
12. 1991, jinak pozbyly účinnosti. Vzhledem k tomu, že dle názoru
Vrchního soudu je řada ustanovení zákona o státní památkové péči
v rozporu s Listinou základních práv a svobod, zejména pak
ustanovení § 2 a § 3, na jejichž základě došlo k prohlášení
nemovitosti za kulturní památku, dospěl Vrchní soud k závěru, že
tato ustanovení pozbyla účinnosti k 31. 12. 1991, MK ČR tedy
údajně rozhodovalo na základě ustanovení v té době již neúčinných.
Proto Vrchní soud rozhodnutí MK ČR zrušil jako nezákonné.

II.
Ústavní soud dospěl k závěru, že je třeba posoudit oba
aspekty rozsudku Vrchního soudu v Praze, a to jak té části jež se
týká povahy omezení vlastnického práva, tak i té, v níž se
prohlašují jako neúčinná ustanovení zákona ČNR č. 20/1987 Sb..

Ad 1) Ministerstvo kultury ČR prohlásilo dle ustanovení
§ 2 a § 3 zákona o státní památkové péči a na základě návrhu
Okresního úřadu Praha - východ objekt mlýna čp. 389 v B. n.
L. - Stará Boleslav za kulturní památku, neboť dle vyjádření
Památkového ústavu středních Čech v Praze, které si předtím
vyžádalo, se jedná o mlýn známý již ze středověku, který byl
renesančně přestavěn. Přestože následovaly další přestavby,
renesanční jádro zůstalo zachováno, jeho součástí je dále mostní
konstrukce s valenou klenbou, budova má tedy umělecko-historický
význam.

Dle ust. § 2 cit. zák. za kulturní památky prohlašuje MK
nemovité a movité věci, popř. jejich soubory, které jsou
významnými doklady historického vývoje, životního způsobu
a prostředí společnosti od nejstarších dob do současnosti, jako
projevy tvůrčích schopností a práce člověka z nejrůznějších oborů
lidské činnosti, pro jejich hodnoty historické, umělecké, vědecké
a technické a dále ty, které mají přímý vztah k významným
osobnostem a historickým událostem. Dle ust. § 3 odst. 1 cit. zák.
si MK před prohlášením věci za kulturní památku vyžádá vyjádření
KNV a ONV (nyní Okresního úřadu). Odstavce 2 a 6 citovaného § 3
upravují další náležitosti prohlášení za kulturní památku.

Vrchní soud dospěl k závěru, že zejména tato ustanovení
zákona o státní památkové péči jsou v rozporu s čl. 11 Listiny
základních práv a svobod, neboť na jejich základě MK ČR může
prohlásit věc za kulturní památku, z čehož vyplývají četná omezení
výkonu vlastnických práv.

Poté, co věc byla prohlášena za kulturní památku, je vlastník
povinen na vlastní náklad pečovat o její zachování, udržovat ji
v dobrém stavu a chránit ji před ohrožením, poškozením,
znehodnocením nebo odcizením. Kulturní památku může vlastník
užívat omezeně, pouze způsobem, který odpovídá jejímu kulturnímu
významu, památkové hodnotě a technickému stavu (§ 9 odst. 1 a 2
cit. zák.). Pokud vlastník tyto povinnosti zanedbává, správní
orgán vydá rozhodnutí o opatřeních, která je vlastník kulturní
památky povinen provést. Neprovede-li je, okresní úřad může
nařídit provedení nezbytných opatření na náklad vlastníka kulturní
památky (§ 15 odst. 1 cit. zák.). V případě trvalého zanedbání
uvedených povinností, nedojde-li k dohodě s vlastníkem kulturní
památky o jejím prodeji státu, může být ve výjimečném případě
kulturní památka vyvlastněna (§ 15 odst. 3 cit. zák.). Vlastník
kulturní památky ji nemůže prodat předtím, než by ji nabídl státu
(§ 13 cit. zák.). Jestliže vlastník kulturní památky zamýšlí
provést její údržbu, opravu, rekonstrukci, restaurování apod., je
povinen si předem vyžádat závazné stanovisko okresního úřadu (§
14 odst. 1 cit. zák.), v němž se okresní úřad vyjádří, zda
zamýšlené práce jsou z hlediska zájmů památkové péče přípustné
a stanoví podmínky, za nichž lze tyto práce provést. Vlastník
kulturní památky je v souvislosti s její obnovou vázán
i rozhodnutím orgánu územního plánování nebo stavebního úřadu
vydaným v souladu se stanoviskem okresního úřadu (§ 14 odst. 4
cit. zák.).

Citovaná omezení vlastníka kulturní památky jsou však
v zákoně kompenzována řadou ustanovení, která za ně poskytují
náhradu. Tato náhrada spočívá především v tom, že v případě obnovy
kulturní památky se poskytuje bezplatná odborná pomoc a poskytují
se podklady a informace dle § 14 odst. 7 cit. zák. Dále - na
žádost vlastníka - může příslušný okresní úřad, případně MK ČR pro
údržbu či uchování kulturní památky poskytnout příspěvek na
zvýšené náklady (§ 16 cit. zák.). Rovněž ústřední orgán Státní
památkové péče zabezpečuje projektové a stavebně-restaurátorské
práce při obnově vybraných kulturních památek (§ 32 odst. 2 písm.
h). Příslušná odborná organizace státní památkové péče poskytuje
kromě toho bezplatnou odbornou pomoc vlastníkům kulturní památky,
zpracovává odborná vyjádření k provádění obnovy, zabezpečuje
průzkum, výzkum a dokumentaci kulturní památky § 33 odst. 2 písm.
g) a i) cit. zák.).

Formulace zákona i vyhlášky používají podmíněného vyjadřování
"příspěvek lze poskytnout", resp." může být poskytnut". Přitom je
třeba zvážit, že se tento příspěvek poskytuje na žádost, jež musí
být odůvodněna a musí splňovat určité předpoklady. Lze proto mít
za to, že neodůvodněné žádosti nebo neopodstatněným nárokům nemusí
být vyhověno. Proto nelze fakultativní způsob vyjadřování obou
norem apriorně chápat jako popření ochoty státu poskytnout náhradu
za nucené omezení vlastnického práva vůbec.

Z uvedených skutečností vyplývá, že prohlášení za kulturní
památku není zákonem pojato jako jednostranné omezení vlastnického
práva bez náhrady. Výše a způsob náhrady jsou dány povahou věci,
zejména odvisí též od výše nákladů, jimiž údržba kulturní památky
překračuje obvyklé náklady údržby nemovitosti. Fakultativní povaha
formulací o možnosti poskytnout příspěvek je podřízena generelní
úpravě Listiny základních práv a svobod.

Proto majitel chráněné nemovitosti nemůže sice žádat náhradu
bez zjištění konkrétních potřeb předem, může se však odvolat na
čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod zjistí-li
v případě reálně definovatelných konkrétních nákladů neochotu
státu přispět na takovou údržbu, jež je v obecném zájmu uchování
kulturní památky a poté co vyčerpal opravné prostředky.

Vzhledem k povaze kulturní památky je však vlastník současně
vázán čl. 11 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, který
stanoví, že vlastnictví zavazuje a že ho nesmí být zneužito na
újmu práv druhých anebo v rozporu se zákonem chráněnými obecnými
zájmy. Obecným zájmem je nepochybně i ochrana kulturních památek.

Ochrana kulturních památek je ve všech kulturních státech
spojena s jistým omezením volné dispozice vlastním majetkem.
Státní a jiné dotace či příspěvky nemohou však být chápány jako
jakási paušální náhrada za omezení vlastnického práva, nýbrž jako
příspěvek na skutečné a prokazatelné náklady, které v důsledku
tohoto omezení, zejména v důsledku zvláštních nároků na údržbu
kulturní památky vlastníku vznikají.

Ad 2) Pokud jde o druhý aspekt rozsudku Vrchního soudu
v Praze, je třeba zvážit především otázku, zda může být pro
případy jejichž rozhodování se opírá o § 6 ústavního zákona č.
23/1991 Sb., kterým se uvozuje Listina základních práv a svobod,
uplatňována výjimka z povinnosti soudů předložit věc k rozhodnutí
Ústavnímu soudu, mají-li soudy za to, že zákon je v rozporu
s Listinou základních práv a svobod. tento zvláštní režim dovodil
vrchní soud v Praze z formulace § 6 cit. úst. zákona, který
stanoví ztrátu účinnosti určitých zákonů a právních předpisů
k pevnému datu "ex lege". Podle § 6 musí být zákony a jiné právní
předpisy uvedeny do souladu s Listinou zákl. práv a svobod
nejpozději do 31. 12. 1991. Tímto dnem pozbývají účinnosti
ustanovení, která s Listinou nejsou v souladu.

Vrchní soud vycházel nepochybně z toho, že jde o ztrátu
účinnosti "ex lege" a protože ústavní zákon č. 23/1991 Sb. nic
bližšího nestanovil, předpokládal Vrchní soud v Praze, že
příslušné rozhodnutí, jež má deklaratorní povahu, není postaveno
mimo pravomoc řádných soudů.

Vrchní soud proto prohlásil dne 17. 12. 1993, že k 31. 12.
1991 ustanovení zákona č. 20/1987 Sb. o státní památkové péči,
"která umožňují prohlášení věci za kulturní památku bez poskytnutí
náhrady, zejména také ustanovení § 2 a 3" pozbyla účinnosti a to
vzhledem k rozporu s čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv
a svobod, podle něhož je vyvlastnění nebo nucené omezení
vlastnického práva možné ve veřejném zájmu, a to na základě zákona
a za náhradu. Dle názoru Vrchního soudu v Praze se rozhodnutí
Ministerstva kultury z 28. 5. 1993 o prohlášení sporného objektu
za kulturní památku nezakládalo na zákoně.

Ústavní soud po přezkoumání věci dospěl k závěru, že při
posouzení případu je třeba právní úpravu platnou v době obou
rozhodnutí chápat šířeji.

Ústavní zákon č. 23/1991 Sb., jímž se uvozuje Listina
základních práv a svobod, sice prohlašuje neúčinnost zákonů,
odporujících Listině ke dne 31. 12. 1991 avšak k prohlášení
takového rozporu s právně relevantními následky v konkrétním
případě došlo až 17. 12. 1993, tj. v době, kdy ústavní zákon
23/1991 Sb. byl již zrušen článkem 112 Ústavy České republiky
a v době, ve které bylo pro posouzení věci rozhodné především již
ustanovení čl. 95 odst. 2 ústavy České republiky, jež ukládá
soudům povinnost předložit věc Ústavnímu soudu vždy, dojde-li soud
k názoru, že zákon jehož má být při řešení věci použito, je
v rozporu s ústavním zákonem, a to bez ohledu, zda soud přisuzuje
svému rozhodnutí povahu konstitutivní anebo jen deklaratorní a bez
ohledu i na jakékoli jiné okolnosti. Článek 95 odst. 2 Ústavy je
třeba chápat jako generelní klauzuli, která stanoví bez výjimky
postup pro posouzení všech případů, v nichž dospějí soudy
k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito je
v rozporu s ústavním zákonem.

Toto ustanovení Ústavy je třeba interpretovat generelně také
vzhledem k tomu, že ustanovení § 6 ústavního zákona č. 23/1991 Sb.
se týkají pouze případů v rozporu s Listinou základních práv
a svobod, což by znamenalo, že by na rozdíl od jiných záležitostí
(např. rozporu s jednotlivými články Ústavy anebo jiných ústavních
zákonů anebo mezinárodních smluv podle č. 10 Ústavy) pro okruh
případů, souvisejících s § 6 cit. ústavního zákona byl zaveden
v určitých věcech zcela specifický režim, který se vymyká kontrole
Ústavního soudu.

V důsledku toho by se rozhodnutí o tom, že zákony, které
nabyly účinnosti do konce roku 1991, jsou v rozporu s Listinou
základních práv a svobod stalo záležitostí řádných soudů, zatímco
o zákonech, účinných od počátku roku 1992 by rozhodoval ústavní
soud. Ve skutečnosti však se soudy, které zvažují aplikaci
derogační klauzule ústavního zákona č. 23/1991 v jednotlivých
případech, nemohou v žádném případě od 1. 1. 1993 vyhnout pokynu
článku 95 odst. 2 ústavy České republiky. Jejich povinnost
předložit věc ústavnímu soudu nastupuje přirozeně pouze a teprve
tehdy, dospěje-li soud k názoru, že zákon, jehož má být použito,
je v rozporu s ústavním zákonem.

Ústavní soud ze všech uvedených důvodů ústavní stížnosti
ministerstva kultury vyhovuje a dle § 82 odst. 3 písm. a) zákona
číslo 182/1993 Sb. o Ústavním soudu rozsudek Vrchního soudu
v Praze ze dne 17. 12. 1993, sp. zn. 6 A 175/93 zrušuje.



P o u č e n í :

Proti rozhodnutí Ústavního soudu není odvolání
přípustné.

V Brně dne 23. června 1994