Přehled
Právní věta
Nález
Nález
Ústavního soudu
(III. senátu) ze dne 22. října 1998 sp. zn.
III. ÚS 153/97 ve věci ústavní stížnosti stěžovatele T. B. Q.
proti rozsudku Městského soudu v Praze z 3.2.1997 sp. zn. 28 Ca
202/96 o zamítnutí žaloby na odložení vykonatelnosti rozhodnutí
Policie ČR, Správy Západočeského kraje, oddělení cizinecká policie
a pasové služby, jímž byl stěžovateli zakázán pobytu na území
České republiky.
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 3. února 1997 sp. zn.
28 Ca 202/96 se zrušuje.
Odůvodnění
Dne 5.5.1997 podal ústavní stížnost T. B. Q., státní občan
Vietnamské republiky. V návrhu požadoval zrušení rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 3.2.1997 sp. zn. 28 Ca 202/96,
protože jím mělo být porušeno jeho základní právo. Zároveň
požadoval zrušení § 14 odst. 1 písmeno f), § 14 odst. 4, § 15
odst. 2 a § 16 odst. 3 zákona č. 123/1992 Sb., o pobytu cizinců na
území České a Slovenské Federativní Republiky, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen "zákon o pobytu cizinců").
Ústavní soud nejprve zjistil ze spisu sp. zn. Pl. ÚS 25/97,
že u Ústavního soudu je již od 22.7.1997 vedeno řízení o návrhu na
zrušení zde napadených ustanovení zákona o pobytu cizinců.
Usnesením ze dne 9. dubna 1998 č. j. III. ÚS 153/97 - 25 proto
řízení přerušil a návrh na zrušení některých částí zákona o pobytu
cizinců postoupil plénu Ústavního soudu. Vzhledem k tomu, že v
době podání návrhu navrhovatele již Ústavní soud o návrhu na
zrušení výše uvedených ustanovení citovaného zákona jednal, byla
část návrhu navrhovatele, týkající se uvedených ustanovení zákona
o pobytu cizinců, usnesením č. j. Pl. ÚS 10/98 ze dne 9. dubna
1998 podle § 43 odst. 1 písmeno f) zákona č. 182/1993 Sb., o
Ústavním soudu, odmítnuta. Navrhovateli zůstalo právo podle § 35
odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. účastnit se jednání ve věci vedené
pod sp. zn. Pl. ÚS 25/97 jako vedlejší účastník.
Ústavní soud dále proto rozhodoval jen o návrhu na zrušení
rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 3. února 1997 sp. zn. 28
Ca 202/96.
Vyžádal si spis Městského soudu v Praze sp. zn. 28 Ca 202/96,
jakož i spis Policie ČR, Správy Západočeského kraje, oddělení
cizinecké policie, č. j. PZC-82/PCDO-C-96. Z uvedeného spisového
materiálu zjistil, že dne 9. února 1996 vydala Policie ČR - Správa
Západočeského kraje, oddělení cizinecké policie a pasové služby
(dále jen "Policie") rozhodnutí č. j. PZC-82/PCDO-C-96, kterým
zakázala navrhovateli podle § 14 odst. 1 písmeno f) zákona o
pobytu cizinců, ve znění pozdějších předpisů, pobyt na území ČR do
9. února 1999. Své rozhodnutí zdůvodnila Policie tím, že
navrhovateli byla dne 16. května 1995 uložena rozhodnutím č. j.
391/95 pokuta ve výši 10 000 Kč a současně bylo rozhodnuto o
propadnutí zboží, pro spáchání celního deliktu, ke kterému došlo
dne 14. března 1995. Téhož dne bylo vydáno další rozhodnutí č. j.
531/95 o uložení pokuty, a to ve výši 3000 Kč a o propadnutí
zboží, pro spáchání celního deliktu dne 11. dubna 1995. Jednalo se
o dva celní delikty stejného charakteru (prodej textilního zboží
v hodnotě 50 410 Kč a prodej videokazet v hodnotě 8800 Kč, ke
kterým nemohl navrhovatel prokázat tzv. celní statut). Obě
rozhodnutí nabyla právní moci dne 16. května 1995 a uvádí se v
nich, že svým jednáním se navrhovatel dopustil porušení § 22 písm.
a) zákona o pobytu cizinců. Proto mu byl v souladu s ust. § 14
odst. 1 písmeno f) tohoto zákona zakázán pobyt na území ČR.
Proti rozhodnutí podal navrhovatel dne 28.5.1996 Městskému
soudu v Praze žalobu. V ní uvedl, že uznává spáchání zmíněných
celních deliktů, avšak uložené pokuty zaplatil, a tím bylo správní
řízení skončeno. Jestliže je za tato porušení právních předpisů
znovu trestán zákazem pobytu, je tím porušena zásada ne bis in
idem, což je v rozporu s čl. 4 odst. 1 Dodatkového protokolu č. 7
k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen
"Úmluva"). Dále namítal, že § 51 odst. 6 zákona č. 13/1993 Sb.,
celní zákon, zakazuje celním orgánům sdělovat informace a údaje
jiným osobám bez souhlasu příslušné osoby, s výjimkou případů, kdy
to mohou učinit podle zvláštních předpisů. Celní orgány však bez
zákonného zmocnění a bez souhlasu navrhovatele sdělily informace o
uložení pokuty orgánům cizinecké policie, čímž porušily zákonem
uloženou povinnost mlčenlivosti. Rozhodnutí Policie v části
týkající se odejmutí odkladného účinku odvolání odporuje článku 1
odst. 1 Úmluvy, ve znění Dodatkového protokolu č. 7, podle kterého
musí mít cizinec před vyhoštěním možnost uplatnit námitky proti
vyhoštění, dát přezkoumat svůj případ a dát se za tím účelem
zastupovat před příslušným úřadem nebo soudem. Podle odstavce 2
citovaného ustanovení může být cizinec vyhoštěn před výkonem
těchto práv pouze tehdy, je-li takové vyhoštění nutné v zájmu
veřejného pořádku, nebo je-li odůvodněno zájmy národní
bezpečnosti. V daném případě takové důvody neexistovaly.
Navrhovatel dále v žalobě namítal, že uvedené skutečnosti uvedl
již v odvolání proti prvostupňovému rozhodnutí orgánu Policie,
odvolací orgán se však jimi nikterak nezabýval, právně je
nezhodnotil a ani se k nim nevyjádřil, čímž vlastně své rozhodnutí
řádně nezdůvodnil.Navrhovatel proto v žalobě požadoval, aby
Městský soud v Praze odložil vykonatelnost napadeného rozhodnutí
Policie, přerušil řízení a předložil věc k posouzení Ústavnímu
soudu a konečně aby napadené rozhodnutí zrušil.
Městský soud v Praze dne 3.2.1997 usnesením č.j. 28 Co 202/96
- 30 nevyhověl žádosti o odklad vykonatelnosti napadeného
rozhodnutí a žalobu zamítl. Své rozhodnutí odůvodnil tím, že
orgán, rozhodující o zákazu pobytu, měl správně za prokázané, že
navrhovatel spáchal celní delikt, neboť o jeho přestupku bylo
pravomocně rozhodnuto. Řízení o přestupku či o správním deliktu,
vedené před příslušným orgánem, a řízení o zákazu pobytu podle
zákona o pobytu cizinců jsou dva zcela odlišné a samostatné právní
instituty. Vyslovení zákazu podle podle § 14 odst. 1 písmeno f)
zákona o pobytu cizinců z důvodů nedodržení povinnosti cizince
dle § 22 písm. a) téhož zákona v žádném případě neznamená, že
jednání, pro které byla cizinci uložena pokuta ve správním řízení,
je opětovně projednáváno orgánem rozhodujícím o zákazu pobytu. Dle
čl. 4 odst. 1 Dodatkového protokolu č. 7 k Úmluvě, na který
žalobce v této souvislosti poukazuje, nikdo nemůže být stíhán nebo
potrestán v trestním řízení podléhajícím pravomoci téhož státu za
trestný čin, za který již byl osvobozen nebo odsouzen konečným
rozsudkem podle zákona a trestního řádu tohoto státu. Řízení o
zákazu pobytu není řízením trestním, nejde o řízení o trestném
činu, ani o řízení podle trestního řádu. Není ani řízením o jiném
deliktuálním jednání cizince a uložený zákaz pobytu není sankcí za
toto konkrétní deliktuální jednání. V řízení o zákazu pobytu totiž
správní orgán neprojednává určité konkrétní jednání, nezjišťuje,
zda se cizinec jednání v rozporu se zákonem dopustil či nikoliv,
a neukládá za toto jednání sankci. Ve zmíněném řízení je v
kompetenci správního orgánu pouze posoudit, zda ta skutečnost, že
cizinec již byl, a to pravomocně a orgánem k tomu příslušným,
uznán vinným, že se dopustil trestného činu, přestupku či
správního deliktu, znamená porušení povinností cizince dle § 22
písm. a) zákona o pobytu cizinců, a zda jde o porušení takové
intenzity, že je na místě vyslovení zákazu pobytu podle § 14 odst.
1 písmeno f) tohoto zákona. Pokud jde o tvrzené neoprávněné
použití údajů o osobě navrhovatele, dle § 51 odst. 6 celního
zákona celní orgány nesmějí předávat doklady a sdělovat údaje a
informace jiným osobám bez souhlasu příslušné osoby, s výjimkou
případů, kdy tak mohou učinit podle zvláštních předpisů. Tímto
zvláštním předpisem je zákon o pobytu cizinců, který v § 24 ukládá
státním orgánům nebo územním orgánům správy povinnost neprodleně
oznámit vznik skutečnosti, která může být důvodem pro zákaz
pobytu cizince na území ČR. Městský soud v Praze byl dále toho
názoru, že byl naplněn i čl. 6 odst. 1 Úmluvy, a to tím, že
navrhovateli byla dána možnost soudního přezkumu podle části páté
hlavy druhé občanského soudního řádu, kterou využil tím, že podal
předmětnou žalobu. Pokud jde o čl. 1 odst. 1 a 2 Dodatkového
protokolu, toto ustanovení se týká vyhoštění cizince, který má na
území státu povolen pobyt. Napadené rozhodnutí je však rozhodnutím
o zákazu pobytu vydaným podle § 14 zákona o pobytu cizinců, o
vyhoštění se tedy nejedná. Podle § 18 odst. 2 správního řádu,
pokud se řízení zahajuje z podnětu správního orgánu, je zahájeno
dnem, kdy tento orgán učinil vůči účastníkům řízení první úkon. V
daném případě došlo k zahájení řízení předvoláním navrhovatele
prvoinstančním orgánem, který pak s ním sepsal zápis o podání
vysvětlení. Z obsahu zápisu je zřejmé, že navrhovatel byl před
vlastním podáním vysvětlení řádně poučen podle § 18 a § 33
správního řádu a že se k podkladům k rozhodnutí vyjádřil sám,
nežádal poskytnutí lhůty pro zvolení právního zástupce a ve
správním řízení ani zastoupen být nemusel. Za této situace nelze
podle Městského soudu v Praze správním orgánům vytýkat, že ve věci
nenařídily ústní jednání, neboť toto ústní jednání dle § 21
správního řádu správní orgán nařídí jen tehdy, vyžaduje-li to
povaha věci, zejména přispěje-li to k jejímu objasnění, nebo
stanoví-li to zvláštní předpis. Navrhovatel jako jediný účastník
nenavrhl doplnění dokazování a k podkladům pro rozhodnutí se
vyjádřil do protokolu dne 6. února 1996. Nařízení ústního jednání
tedy nebylo nezbytné. Podle názoru soudu nebyl takto zvoleným
postupem správního orgánu krácen na svých právech, když věc byla
projednána v přítomnosti navrhovatele a ten se mohl vyjádřit ke
všem prováděným důkazům [čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a
svobod (dále jen "Listiny")]. Soud shledal "do jisté míry
důvodnou" námitku navrhovatele, že žalovaný správní orgán se
nevypořádal se všemi jeho námitkami, které uplatnil v odvolání
proti prvoinstančnímu správnímu rozhodnutí, tím, že nereagoval na
podané odvolání z hlediska namítaného rozporu s Ústavou České
republiky (dále jen "Ústava"), Listinou a Úmluvou. V odůvodnění
svého rozhodnutí však nepochybně uvedl důvody, které jej k
rozhodnutí vedly, jakož i právní předpisy, na základě kterých
rozhodoval, i úvahy, kterými byl při rozhodování veden. Přestože
se žalovaný správní orgán nevypořádal s uvedenými námitkami
podaného odvolání, neměla tato skutečnost dle názoru soudu vliv na
zákonnost rozhodnutí, a není proto důvodem pro zrušení napadeného
rozhodnutí.
Proti tomuto rozhodnutí podal navrhovatel včas ústavní
stížnost. V ní namítal, že rozhodnutím Městského soudu v Praze
byla porušena zásada "ne bis in idem". Navrhovatel se dopustil
méně závažného přestupku, pro který byl potrestán pokutou, kterou
ihned zaplatil, a tím bylo správní řízení skončeno. Podle čl. 4
odst. 1 Dodatkového protokolu č. 7 k Úmluvě "nikdo nemůže být
potrestán... za trestný čin, za který již byl osvobozen nebo
odsouzen konečným rozhodnutím podle zákona tohoto státu". Ačkoliv
český překlad Úmluvy obsahuje výraz "trestný čin", originální text
Úmluvy obsahuje výrazy "offence" (anglický) a "infraction"
(francouzský), jejichž význam je širší a znamená jakékoliv
protiprávní, resp. deliktuální jednání. V této souvislosti se
navrhovatel odvolává na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 1/94,
vyhlášený pod č. 101/1994 Sb., podle kterého má originální text
Úmluvy přednost před jeho českým překladem.
Navrhovatel dále uvedl, že Městský soud v Praze zaujal
stanovisko, že právní úprava řízení o zákazu pobytu údajně nemá
nic společného s řízením o vyhoštění. Podle navrhovatele však
přitom přehlédl, že vlastní vyhoštění je již pouhým výkonem
rozhodnutí o zákazu pobytu, které je již nepřezkoumatelné a ve
kterém nikdo žádná práva uplatnit nemůže. To mu patrně zabránilo
posuzovat právní úpravu provedenou zákonem o pobytu cizinců ve
všech souvislostech. Rozhodnutí o zákazu pobytu je proto v rozporu
s článkem 1 Dodatkového protokolu č. 7 k Úmluvě. Bez ohledu na to,
zda Městský soud v Praze považoval účast navrhovatele při jednání
za nutnou, byl povinen respektovat základní právo navrhovatele na
to, aby byl vyslechnut nezávislým a nestranným soudem,
rozhodujícím o jeho právech a povinnostech. Tím, že soud tato
práva nerespektoval, porušil čl. 14 odst. 1 Mezinárodního paktu o
občanských a politických právech č. 120/1976 Sb. a čl. 38 odst. 2
Listiny, jakož i čl. 10 Ústavy.
Městský soud v Praze jako účastník řízení ve svém vyjádření
ze dne 6. června 1997 uvedl, že navrhovatel ve stížnosti opakuje
skutečnosti namítané již v podané žalobě, se kterými se soud
vypořádal v odůvodnění rozsudku. V daném případě správní orgán
odůvodnil vyslovení zákazu pobytu skutečností, že se navrhovatel v
rámci svých podnikatelských aktivit opakovaně dopustil celního
deliktu. Soud proto nepovažuje vyslovení zákazu pobytu za
nepřiměřené a nedomnívá se, že by správní orgán vybočil z mezí
správního uvážení při aplikaci ust. § 14 odst. 1 písmeno f) zákona
o pobytu cizinců.
Na tomto místě je třeba uvést, že Ústavní soud je si vědom
skutečnosti, že není vrcholem soustavy obecných soudů (čl. 81, čl.
90 Ústavy). Nemůže proto na sebe atrahovat právo přezkumného
dohledu nad jejich činností. To ovšem jen potud, pokud tyto soudy
ve své činnosti postupují ve shodě s obsahem hlavy páté Listiny
základních práv a svobod a pokud napadeným rozhodnutím nebylo
porušeno základní právo nebo svoboda zaručené ústavním zákonem
nebo mezinárodní smlouvou podle čl. 10 Ústavy.
Senát Ústavního soudu při posuzování návrhu vycházel z nálezu
pléna Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 25/97, vyhlášeného pod č.
159/1998 Sb., ve kterém se v souvislosti s posuzováním napadených
ustanovení zákona o pobytu cizinců konstatuje, že jedním z
esenciálních znaků právního státu je princip přiměřenosti, který
předpokládá, že opatření, omezující základní lidská práva a
svobody, nesmějí svými negativními důsledky přesahovat pozitiva,
která představuje veřejný zájem na těchto opatřeních. Posouzení
proporcionality mezi veřejným zájmem na zákazu pobytu cizince na
straně jedné a zájmem na ochraně základních práv a svobod na
straně druhé proto musí vycházet z výše uvedeného principu.
Navrhovatel sám přiznává, že se dopustil celních deliktů, za které
byl podle zákona postižen. Ze skutečnosti, že mu následně podle
§ 14 odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců byl zakázán pobyt na
území ČR do 9. února 1999 a že zmíněné ustanovení zákona bylo
nálezem pléna Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 25/97 pro rozpor s
čl. 1 Ústavy a čl. 14 odst. 1 Listiny zrušeno, lze dovodit, že
uplatnění citovaného ustanovení bylo nepřípustným zásahem do jeho
základních práv a svobod. Projednávaná věc navrhovatele svým shora
zjištěným skutkovým stavem plně zapadá do již uvedených úvah
Ústavního soudu, tedy do těch, které ho vedly při rozhodování v
již zmíněné plenární věci sp. zn. Pl. ÚS 25/97. Navíc je třeba
konstatovat, že podle přesvědčení Ústavního soudu intenzita
porušení celních předpisů nebyla (zejména ve druhém případě, kdy
se jednalo o cca 40 videokazet) taková, aby opravňovala vyslovení
zákazu pobytu na území ČR. Navrhovatel nebyl schopen předložit
příslušné doklady o nabytí zboží. To samo o sobě sice je porušením
celních předpisů, avšak s ohledem na princip presumpce neviny,
zakotvené v čl. 40 Listiny, tato skutečnost nemůže být vykládána
bez důkazu tak, že dotčené zboží bylo získáno trestným činem, nebo
že bylo do ČR dopraveno způsobem, který je v rozporu s právem. Ani
skutečnost, že vyměřenou sankci (pokutu) zaplatil a proti
rozhodnutí se neodvolával, není možné vykládat v neprospěch
navrhovatele.
Na základě výše uvedených skutečností proto Ústavnímu soudu
nezbylo, než napadený rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 3.
února 1997 s. zn. 28 Ca 202/96 podle § 82 odst. 3 písmeno a) č.
182/1993 Sb. zrušit. Vzhledem k tomu, že napadené rozhodnutí bylo
zrušeno pro rozpor s čl. 14 Listiny, Ústavní soud se již nezabýval
tvrzeným rozporem s čl. 4 odst. 1 Dodatkového protokolu č. 7 k
Úmluvě.
Účastníci řízení vyslovili v souladu s § 44 odst. 2 zákona č.
182/1993 Sb. souhlas s upuštěním od ústního jednání, nález byl
proto pouze po neveřejném jednání veřejně vyhlášen.