II.ÚS 485/98 — Povaha poznámek pod čarou v právním předpise

Ústavní soud České republiky

rozhodl v senátě ve věci ústavní
stížnosti města Stříbra se sídlem ve Stříbře, proti rozsudku
Krajského soudu v Plzni, č.j. 37 Ca 44/98-24, ze dne 15. 6. 1998,
ve spojení s rozhodnutím Finačního ředitelství Plzeň, č.j.
12152/140/97, ze dne 30. 1. 1998 a platebním výměrem Finančního
úřadu ve Stříbře, č. 970000508, ze dne 13. 11. 1997, vydanému pod
č.j. 18277/97/162971, za účasti Krajského soudu v Plzni jako
účastníka řízení a Finančního ředitelství Plzeň jako vedlejšího
účastníka řízení, mimo ústní jednání, takto:

Odůvodnění
Stěžovatel napadl včas podanou ústavní stížností rozsudek
Krajského soudu v Plzni, č.j. 37 Ca 44/98-24, ze dne 15. 6. 1998,
kterým byla zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí Finačního
ředitelství Plzeň, č.j. 12152/140/97, ze dne 30. 1. 1998, kterým
bylo zamítnuto odvolání stěžovatele proti platebnímu výměru
Finančního úřadu ve Stříbře, č. 970000508, ze dne 13. 11. 1997,
vydanému pod č.j. 18277/97/162971.



Skutková a právní stránka případu spočívá v následujících
okolnostech. Uvedeným platebním výměrem byla stěžovateli vyměřena
daň z převodu nemovitostí ve výši 18.170,- Kč za převod bytové
jednotky č. 269/6 v domě čp. 269 ve Stříbře. Tento převod se
uskutečnil za dohodnutou kupní cenu 49.470,- Kč. Na tomto základě
byla stěžovateli vyměřena Finančním úřadem ve Stříbře na základě
znaleckého posudku z částky 181.685,- Kč daň z převodu
nemovitostí. Stěžovatel však namítá, že tato daň vůbec vyměřena
být neměla, neboť podle § 20 odst. 6 písm. g) zákona ČNR č.
357/1992 Sb., o dani dědické, dani darovací a dani z převodu
nemovitostí, ve znění zákona č. 72/1994 Sb., jsou převody bytů,
garáží a ateliérů podle zvláštních předpisů od této daně
osvobozeny.
Všechny tři orgány veřejné moci však vyšly z jiného právního
názoru, podle kterého jsou osvobozeny od takové daně pouze převody
bytů, garáží a ateliérů podle zvláštních předpisů, kterými je
třeba rozumět podle vysvětlivky 12a) ustanovení § 24 odst. 1 až
4 zákona č. 72/1994 Sb. Z toho dovodily, že osvobození se vztahuje
pouze na převody bytů, garáží a ateliérů v budovách ve vlastnictví
nebo spoluvlastnictví bytového družstva. Stěžovatel je však
přesvědčen, že "vysvětlivky pod čarou" nemají a nemohou mít
normativní charakter a nejsou součástí právního předpisu, což
dokládá i odkazem na judikaturu Ústavního soudu (nález č.
131/1994 Sb.). Vycházel proto při rozhodování o stanovení kupní
ceny z toho, že převod bytu bude od daně osvobozen a učinil tak za
nižší cenu, než je cena tržní nebo odhadnutá. Jinak by kromě
požadované ceny též určil, že daň uhradí kupující. Odlišnou
interpretací tak byl poškozen na svých právech. Současně se
domnívá, že neobstojí ani odkaz na Legislativní pravidla vlády,
která jsou interní instrukcí. Ale i ta uvádějí, že odkazuje-li se
na jiné právní předpisy, užije se buď jejich obecné pojmenování
nebo termínu "zvláštní předpisy". V daném případě však v poznámce
není zvláštní předpis, nýbrž konkrétní norma tohoto předpisu.
Protože v citovaném § 20 odst. 6 písm. g) je odkaz na zvláštní
předpis, je nutno za něj považovat zákon č. 72/1974 Sb., nikoli
jen jeho § 24 odst. 1 až 4.


Taková aplikace tohoto ustanovení je proto podle názoru
stěžovatele v rozporu s čl. 90 a čl. 95 Ústavy ČR a s čl. 4 odst.
1 a čl. 11 odst. 5 Listiny základních práv a svobod (dále jen
"Listina"). Z tohoto důvodu navrhl zrušit rozsudek Krajského soudu
v Plzni, aniž zaujal stanovisko k rozhodnutím orgánů finanční
správy.

Ústavní soud nejdříve přezkoumal formální náležitosti ústavní
stížnosti. Ústavní stížnost byla podána včas, stěžovatel byl
oprávněn k jejímu podání, byl řádně zastoupen a vyčerpal všechny
prostředky, které mu zákon k ochraně jeho práv poskytuje. Ústavní
stížnost proto byla shledána přípustnou.

Ústavní soud si vyžádal spisový materiál a vyjádření
účastníka a vedlejšího účastníka řízení. Za Krajský soud v Plzni
se vyjádřil předseda senátu JUDr. Zdeněk Pivoňka, který uvedl, že
si je vědom problematičnosti otázky a rozporů ve stanoviscích
teorie a praxe. Odkázal v plném rozsahu na odůvodnění rozsudku
a navíc uvedl jako argument ve prospěch svého stanoviska, že
rovněž zákonodárce provádí novelizaci poznámek pod čarou a stejně
tak se poznámek pod čarou drží některé soudy při svém rozhodování.
Na tomto základě navrhl, aby byla stížnost zamítnuta. Současně
vyslovil souhlas s upuštěním od ústního jednání, stejně jako
stěžovatel a vedlejší účastník. Za Finanční ředitelství v Plzni se
vyjádřil Ing. B. K., který v podstatě zopakoval hlavní
argumenty odůvodnění svého původního rozhodnutí. Poukázal na bod
41 Legislativních pravidel vlády. Podle nich se podle vedlejšího
účastníka jedná o závazný odkaz upravující jen zde konkrétně
stanovený případ, a nikoli o vysvětlivku, která má pouze usnadnit
aplikační praxi a případy zde uvedené jsou jen demonstrativní.
Jestliže stěžovatel poukazuje na nález č. 131/1994 Sb., nevztahuje
se na daný případ, neboť v něm jde o charakter vysvětlivky, nikoli
o podstatu odkazu v právním předpise; o charakteru vysvětlivky
finanční ředitelství spor nevede. Na tomto základě navrhl
odmítnutí stížnosti.

Věc byla Ústavním soudem posouzena z hlediska její
opodstatněnosti. Opodstatněností ústavní stížnosti je přitom
v řízení před Ústavním soudem nutno rozumět to, že rozhodnutí,
které je stížností napadeno, porušilo základní práva a svobody
stěžovatele. Přezkoumáním skutkového stavu, předložených
listinných důkazů a posouzením právního stavu došel Ústavní soud
k závěru, že ústavní stížnost je v tomto směru opodstatněná. Vedly
jej k tomu následující důvody.
Podle § 20 odst. 6 písm. g) zákona č. 357/1992 Sb., o dani
dědické, dani darovací a dani z převodu nemovitostí, ve znění
zákona č. 72/1994 Sb., jsou převody bytů, garáží a ateliérů podle
zvláštních předpisů od daně osvobozeny. Podle shodného stanoviska
všech tří orgánů veřejné moci je třeba zvláštním předpisem rozumět
ustanovení § 24 odst. 1 až 4 zákona č. 72/1994 Sb., kterým se
upravují některé spoluvlastnické vztahy k budovám a některé
vlastnické vztahy k bytům a nebytovým prostorům a doplňují některé
zákony (zákon o vlastnictví bytů). V rozvinuté podobě to vyjádřil
Krajský soud v Plzni, když s odkazem na judikaturu obecných soudů
uvedl, že mezi právním předpisem a právní normou není vždy stejný
vztah, neboť text právního předpisu (např. preambule) nemusí mít
vždy normativní povahu. To platí i pro poznámky pod čarou. Ty
nikdy neobsahují novou úpravu, nýbrž odkazují aplikující subjekt
na již existující právní předpis, který související nebo
navazující pravidla chování již dříve upravil. Současně však
Krajský soud v Plzni ve svém rozsudku došel k závěru, že stejně
jako musí při výkladu předpisu postupovat podle postulátů
obsažených v preambuli, musí přihlédnout i k poznámkám pod čarou.
Ty jsou nepochybně součástí zákona, k jehož textu je zákonodárce
připojil v interpretačním záměru a nelze od nich při výkladu
abstrahovat. Jejich posláním není pouze usnadnit orientaci
v právním řádu, neboť někdy neodkazují na určitý právní předpis,
nýbrž na úpravu zcela konkrétního pravidla chování. I v řešené
věci je proto podle jeho názoru třeba bezezbytku z poznámky č.
12a pod čarou vycházet. Zákonodárce v ní totiž upřesnil okruh
převodů či přechodů nemovitostí osvobozených od daně z převodu
nemovitostí pouze na případy uvedené v § 24 odst. 1 až 4 zákona
o vlastnictví k bytům. V daném případě tak jde jen o případy
převodu bytů v budovách ve vlastnictví, popřípadě spoluvlastnictví
družstev, na jejichž výstavbu byla poskytnuta finanční, úvěrová
a jiná pomoc podle zvláštních předpisů. Má se jednat o převod do
vlastnictví členů těchto družstev - fyzických osob, jejichž
nájemní vztah k bytu, garáži a ateliéru vznikl po splacení
členského podílu družstvu těmito členy nebo jejich právními
předchůdci. Jde přitom o osvobození věcné, nikoli osobní, nedošlo
tedy ke zvýhodnění členů družstev oproti jiným subjektům.

Ústavní soud s touto argumentací v podstatě souhlasí,
v projednávané věci ovšem není řešena případná otázka
diskriminace, nýbrž otázky povahy poznámek pod čarou. Ústavní soud
se ve své ustálené judikatuře řídí důsledně pravidlem, že to, co
je uvedeno v poznámce pod čarou nemá závaznou povahu a není to
pravidlem chování subjektů uvedených "nahoře nad čarou" ve
vlastním textu právního předpisu. Text poznámky pod čarou proto
nemůže odůvodnit rozšiřující výklad § 20 odst. 6 písm. g) cit.
zákona ve prospěch státu a restriktivní výklad v neprospěch
stěžovatele v případě zcela jednoznačně formulovaných pojmů jako
v projednávané věci. Zákonodárce v § 20 odst. 6 písm. g) cit.
zákona odkázal na zvláštní právní předpis, nikoli však na poznámku
pod čarou a konkrétní ustanovení v ní. Tuto skutečnost odůvodnění
rozsudku krajského soudu nerespektuje. Muselo by být výslovně
stanoveno, že uvedená poznámka je součástí právního předpisu, tak
jak je tomu v případě příloh zákonů. To se ale nestalo a konečně
legislativní pravidla takový postup pravidelně zakazují.

Ústavní soud již několikrát zdůraznil, že musí suplovat roli
sjednocující instance správního soudnictví (nález ve Sbírce nálezů
a usnesení Ústavního soudu ČR, sv. 9, č. 115). Proto i v tomto
případě musí rozhodnutí Ústavního soudu plnit nejen roli ochrany
ústavně zaručených základních práv nebo svobod, nýbrž
i sjednocování judikatury správních soudů, které se při výkladu
§ 20 odst. 6 písm. g) zákona o dani dědické, dani darovací a dani
z převodu nemovitostí rozcházejí.

Poznámky pod čarou či vysvětlivky nejsou normativní, přesněji
závaznou součástí pravidla chování (např. nálezy ve Sbírce nálezů
a usnesení Ústavního soudu ČR, sv. 1, č. 25, sv. 4, č. 83, sv. 6,
č. 105-109). Proto stejně jako jiné části právního předpisu,
jejichž posláním je zlepšit přehlednost předpisu a orientaci
v právním řádu (nadpis právního předpisu, označení částí, hlav,
dílů, oddílů, paragrafů), jsou i poznámky pod čarou pouhou
legislativní pomůckou, která nemůže být závazným pravidlem pro
výklad právního předpisu a stanovení pravidel chování. Pokud
právní předpis nehodlá stanovit takové pravidlo přímo, musí
odkázat na jiný předpis nebo jinou formu vyjádření pravidel
chování (obyčej, smlouva, morální pravidla, cizí právní předpis
atd.). Ústavní soud by proto ani nemohl takovou poznámku zrušit,
i kdyby měla jednoznačně neústavní obsah, neboť není "ustanovením"
ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. a) a b) Ústavy ČR. Úmysl
zákonodárce upravit osvobození od daně z nemovitostí jen na
určitou skupinu případů proto nebyl vyjádřen způsobem, který
odpovídá požadavkům na určitost a jasnost právních předpisů
v podmínkách právního státu (čl. 1 Ústavy ČR). Toto pochybení
proto musí jít k tíži zákonodárce, který jej může napravit jedině
tím, že konkrétní osvobozený druh převodu nemovitosti (zde bytu)
uvede přímo v textu příslušného ustanovení [zde § 20 odst. 6 písm.
g) zákona o dani dědické, dani darovací a dani z převodu
nemovitostí] nebo na něj odkáže přímo v samotném textu právního
předpisu jednoznačným způsobem, tak jak to učinil v jiných
ustanoveních [např. § 20 odst. 6 písm. h)] téhož zákona. To, že
osvobození převodu pouze určitého druhu bytů by mohlo být věcně
odůvodněné, je irelevantní s ohledem na jednoznačnou formulaci
aplikovaného ustanovení, neboť v něm pojem "byty v budovách
bytových družstev" obsažen není.

Ze všech výše uvedených důvodů rozhodl Ústavní soud tak, jak
je ve výroku uvedeno. Nemohl se ovšem zcela ztotožnit s ústavní
argumentací stěžovatele. Ustanovení čl. 90 a čl. 95 Ústavy ČR sama
o sobě subjektivní veřejné ústavně zaručené základní právo
stěžovatele neobsahují, neboť jde především o institucionální
záruku soudní pravomoci v oblasti práva soukromého a práva
trestního a dělby moci, nezávislosti soudů a soudců.

Ústavní soud tak dospěl k názoru, že postupem soudu bylo
porušeno základní právo stěžovatelů zakotvené v čl. 36 odst. 1
a 2 Listiny, které zaručuje každému domáhat se stanoveným způsobem
svých práv u nezávislého a nestranného soudu, v daném případě
ochrany před nezákonným rozhodnutím orgánu veřejné správy. Tuto
ochranu před nezákonným zásahem orgánu veřejné správy Krajský soud
v Plzni stěžovateli neposkytl, ačkoli bylo zasaženo do ústavně
zaručených práv stěžovatele, která vyplývají z čl. 1 Ústavy ČR
a čl. 4 odst. 2 a čl. 11 odst. 5 Listiny. Krajský soud v Plzni tak
nedostál požadavku uvedenému v čl. 36 odst. 2 Listiny, když § 20
odst. 6 písm. g/ zákona o dani dědické, dani darovací a dani
z převodu nemovitostí, ve znění zákona č. 72/1994 Sb., vyložil
v pochybnostech ve prospěch nikoli nositele základních práv
a svobod, nýbrž ve prospěch státu, čímž porušil základní zásadu
vztahu státu a jednotlivce zakotvenou v čl. 1 Listiny. Zákonodárce
nedostál své povinnosti podle čl. 1 Ústavy ČR formulovat pravidla
chování v právních předpisech jasným a jednoznačným způsobem
a orgány výkonné moci svým postupem porušily základní práva
stěžovatele. Protože krajský soud chtěl toto pochybení orgánů
výkonné moci napravit svým neústavním výkladem daňového předpisu,
byla soudním rozhodnutím současně odepřena ochrana vlastnickému
právu stěžovatele podle čl. 11 odst. 1 ve spojení s čl. 11 odst.
5 a tím též porušena ústavní zásada pro omezení základních práv ve
smyslu čl. 4 odst. 2 Listiny. Ke zdanění převodu předmětného bytu
tak nedošlo na základě zákona, neboť zákon tento převod od zdanění
osvobozuje, jak to plyne z jeho adekvátního či doslovného výkladu.

Ústavní soud při této příležitost je nucen opětovně
konstatovat, že česká praxe používání poznámek pod čarou je ve
světě zcela ojedinělá (viz Filip J.: Poznámky pod čarou jako
problém legislativy a judikatury. Právní zpravodaj - Časopis pro
právo a podnikání, říjen 1999, s. 7-8), a navíc často v rozporu
s požadavky na formulaci právních předpisů v podmínkách právního
státu. Vzniknou-li proto v důsledku použití této svérázné
legislativní techniky výkladové problémy, je nutno je řešit tak,
že rozhodující je vlastní pravidlo chování, nikoli to, co je
stanoveno v poznámce pod čarou. Soudní moci je v právním státě
zakázáno napravovat pochybení zákonodárce při formulaci právních
předpisů cestou výkladu, kterým změní jinak ústavně konformní, ale
z hlediska státní moci nevýhodný jednoznačný text právního
předpisu.

Protože v projednávané věci trpí nejen rozhodnutí napadené
ústavní stížností, nýbrž i obě rozhodnutí orgánů finanční správy,
stejnou vadou, bylo z důvodu procesní ekonomie rozhodnuto
o zrušení jak rozsudku Krajského soudu v Plzni, č.j. 37 Ca
44/98-24, ze dne 15. 6. 1998, tak rozhodnutí Finačního ředitelství
Plzeň, č.j. 12152/140/97, ze dne 30. 1. 1998 a platebního výměru
Finančního úřadu ve Stříbře, č. 970000508, ze dne 13. 11. 1997,
vydaného pod č.j. 18277/97/162971 [§ 82 odst. 1, odst. 3 písm. a)
zákona č. 182/1993 Sb.].

Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.

V Brně dne 30. 11. 1999