II.ÚS 163/99 — K interpretaci a aplikaci zrušených, ale dosud platných ustanovení OSŘ o správním soudnictví

Ústavní soud

rozhodl v senátě o ústavní stížnosti M. C. proti
usnesení Krajského soudu v Ostravě z 22.12.1998 č.j. 22 Ca
117/98-22 takto:

Odůvodnění
Navrhovatel podal ústavní stížnost proti usnesení Krajského
soudu v Ostravě z 22.12.1998 č.j. 22 Ca 117/98-22. Navrhl, aby
uvedené rozhodnutí bylo zrušeno a spolu s ústavní stížností podal
návrh na zrušení § 250d odst. 3 a § 250j odst. 4 zákona č.
99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen "o.s.ř."), který posléze rozšířil na celou část pátou
o.s.ř.

Senát řízení o ústavní stížnosti přerušil a návrhem na
zrušení zákonných ustanovení se zabývalo plénum Ústavního soudu,
které ve společném řízení, k němuž byly spojeny čtyři spolu
související návrhy, nálezem z 27. června 2001 sp. zn. Pl.ÚS 16/99
vyhlášeným pod č. 276/2001 Sb. dnem 31. prosince 2002 část pátou
"Správní soudnictví" (§ 244 až 250s) o.s.ř. zrušilo. Poté senát
pokračoval v řízení o ústavní stížnosti.

Navrhovatel uvedl, že správní žalobou podanou u Krajského
soudu v Ostravě se domáhal zrušení rozhodnutí Finančního
ředitelství v Ostravě ze 16.1.1998 č.j. 4014/110/97/Ry a ačkoliv
vyhověl výzvě soudu ke konkretizaci návrhu, soud usnesením
přezkumné řízení zastavil. Namítl, že soud v odůvodnění svého
usnesení tvrdí, že bylo žalobcovou povinností uvést, že napadené
správní rozhodnutí nebo jeho část odporuje zákonu nebo jinému
právnímu předpisu a kterému a své tvrzení odůvodnit, ačkoliv tento
jeho názor nemá oporu v zákoně. Ustanovení § 249 odst. 2 o.s.ř.
ukládá žalobci mimo jiné povinnost uvést důvody, v nichž spatřuje
nezákonnost rozhodnutí správního orgánu. Požadavek citace právních
předpisů, jež měly být orgánem veřejné správy porušeny, zákon
nevyžaduje a nadto se jeví nadbytečným, je-li nezákonnost
napadeného rozhodnutí i bez toho zřejmá. V projednávané věci byly
uplatněny dva žalobní důvody, z nichž první spočíval v tom, že
bylo vydáno rozhodnutí, ačkoliv tomu bránila překážka věci
pravomocně rozhodnuté, a druhým byl zjevně nezákonný postup
v rozporu s § 5 odst. 10 zákona č. 389/1990 Sb., o dani z příjmů
obyvatelstva.

Zde žalobce podle svého mínění žalobní důvod uvedl zcela
jasně včetně citace příslušných ustanovení zákona. Navrhovatel
v ústavní stížnosti také vytkl soudu, že ačkoliv ho vyzval
k doplnění žaloby a odstranění jejích vad, dostatečně je
nekonkretizoval. Kdyby své požadavky ve výzvě formuloval stejně
precizně jako v odůvodnění usnesení o zastavení řízení, mohl jim
žalobce podle jeho představ vyhovět. Příliš obecnou formulací
výzvy soud porušil § 43 odst. 1 o.s.ř. a nesplnil v dostatečné
míře svou poučovací povinnost, kterou mu zákon ukládá. Navrhovatel
vyslovil přesvědčení, že soud svým postupem a rozhodnutím porušil
jeho ústavní práva na soudní ochranu tím, že se jeho věcí
nezabýval v souladu se zákonem, a to jednak z toho důvodu, že jeho
právní názor na obsah žaloby se neshoduje se skutečností, jednak
proto, že žalobce řádně nepoučil o způsobu, jakým má odstranit
vady podání, ač mu poučovací povinnost ukládá zákon. Navrhovatel
prohlásil, že mu soud upřel jeho ústavní právo domáhat se soudní
ochrany a jeho rozhodnutí je proto neústavní, neboť odporuje čl.
36 Listiny základních práv a svobod a čl. 4 Ústavy.

Krajský soud v Ostravě jako účastník řízení, proti jehož
rozhodnutí ústavní stížnost směřuje, ve svém vyjádření k návrhu
uvedl, že vzhledem k ustálené judikatuře Ústavního soudu týkající
se zastavení řízení v důsledku neodstranění vad v případě
nedostatečné konkretizace žalobních důvodů ponechává na úvaze
Ústavního soudu, jak o podané stížnosti rozhodne, a odkázal na
argumentaci obsaženou v odůvodnění napadeného usnesení.

Finanční ředitelství v Ostravě se svého postavení vedlejšího
účastníka řízení, jež mu přísluší podle § 76 odst.2 zákona č.
182/1993 Sb., o Ústavním soudu, vzdalo, což mu umožňuje § 28 odst.
2 zákona č. 182/1993 Sb.

Ústavní soud se souhlasem obou účastníků řízení upustil od
ústního jednání, neboť dospěl k závěru, že listinné důkazy, které
provedl, jsou k objasnění věci plně dostačující a ústní jednání by
už do projednávaného případu nemohlo vnést více světla ( § 44
odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb.)

Z návrhu na zahájení řízení s přílohou (napadeným
rozhodnutím) a spisu Krajského soudu v Ostravě sp. zn. 22 Ca
117/98 bylo zjištěno, že navrhovatel podal 19.3.1998 u Krajského
soudu v Ostravě správní žalobu, jíž se domáhal zrušení rozhodnutí
Finančního ředitelství v Ostravě ze 16.1.1998 č.j. FŘ
4014/110/97/Ry, jakož i jemu předcházejících rozhodnutí Finančního
úřadu v Šumperku č.j. FÚ/37661/931/95-St z 21.8.1995 a č.j.
FÚ/1743/210/95-Op. Současně navrhl, aby soud odložil výkon
rozhodnutí (správně vykonatelnost) ve věci nedoplatku daně
z příjmů obyvatelstva za rok 1992 vyměřeného platebním výměrem
Finančního úřadu v Šumperku č.j. FÚ/1743/210/95-Op. Finanční
ředitelství v Ostravě se po obdržení opisu žaloby jako žalovaný
k návrhu podrobně vyjádřilo a po polemice se všemi žalobcovými
tvrzeními navrhlo zamítnutí žaloby. Usnesením Krajského soudu
v Ostravě ze 14.5.1998 č.j. 22 Ca 117/98-13, ve znění opravného
usnesení Krajského soudu v Ostravě z 20.1.1999 č.j. 22 Ca
117/98-21, které však ústavní stížností nebylo napadeno, žádosti
o odklad vykonatelnosti rozhodnutí Finančního úřadu v Šumperku ze
dne 21.8.1995 č.j. FÚ 37661/931/95-St, ve znění rozhodnutí
Finančního ředitelství v Ostravě ze dne 16.1. 1998 č.j. FŘ
4014/110/97/Ry, nebylo vyhověno. Usnesením Krajského soudu
v Ostravě z 24.11.1998 č.j. 22 Ca 117/98-18 byl žalobce vyzván,
aby odstranil vady žaloby tak, že v souladu s § 249 odst. 2
o.s.ř. uvede důvody, v nichž spatřuje nezákonnost rozhodnutí
žalovaného. Žalobce sice svou žalobu na výzvu soudu ve lhůtě v ní
stanovené písemně doplnil, ale Krajský soud v Ostravě usnesením
z 22.12.1998 č.j. 22 Ca 117/98-22 řízení zastavil. V odůvodnění
Krajský soud v Ostravě uvedl, že soud může projednávat žalobu
proti správnímu rozhodnutí podle § 244 a násl. o.s.ř. a řízení
o ní může proběhnout za předpokladu, že žaloba má věcné i formální
náležitosti. Kromě obecných náležitostí vyplývajících z § 42 odst.
4 a § 79 odst. 1 o.s.ř musí podle § 249 odst. 2 o.s.ř. být
v žalobě uvedeny důvody, v nichž žalobce spatřuje nezákonnost
rozhodnutí, tzn. že i při nejmírnějších požadavcích na žalobce
kladených musí být z žaloby zřejmé, v kterých částech a v jakém
směru má soud napadené správní rozhodnutí přezkoumávat, protože
soud není povinen ani oprávněn sám vyhledávat možné nezákonnosti.
Přezkumné řízení je ovládáno dispoziční zásadou zakotvenou v §
249 odst. 2 o.s.ř. Rozsah napadení správního rozhodnutí a uvedení
důvodů pak znamená povinnost žalobce tvrdit, že napadené správní
rozhodnutí nebo jeho část odporuje konkrétnímu zákonu nebo jinému
právnímu předpisu a toto tvrzení odůvodnit. Přezkumná činnost
soudu je pak limitována takto vymezeným rámcem a soud se musí
omezit na zkoumání napadeného rozhodnutí jen v tomto směru.
Nedostatek žalobcova tvrzení, že vydáním napadeného rozhodnutí byl
porušen zákon nebo jiný obecně závazný právní předpis, představuje
vadu žaloby, která brání jejímu věcnému vyřízení. Takové tvrzení
žalobce musí být náležitě odůvodněno. Řízení podle § 244 a násl.
o.s.ř. má zajistit ochranu žalobcových subjektivních práv, která
mohou být porušena nerespektováním závazných právních předpisů,
ale ne každé takové porušení představuje újmu na právech
subjektivních. Protože žaloba i po odstranění vad vykazuje nadále
nedostatečné žalobcovo tvrzení, které ustanovení kterého právního
předpisu a jakým způsobem bylo správními orgány porušeno, přičemž
tato vada žaloby brání jejímu věcnému vyřízení, bylo řízení podle
§ 250d odst. 3 o.s.ř. zastaveno.

Plénum Ústavního soudu ve věcech Pl.ÚS 16/99, Pl.ÚS 15/2000,
Pl.ÚS 17/2000 a Pl.ÚS 19/2000 spojených ke společnému řízení pod
sp. zn. Pl.ÚS 16/99 rozhodlo 27. června 2001 nálezem, kterým
zrušilo část pátou o.s.ř. Z odůvodnění nálezu vyplývá, že české
správní soudnictví neodpovídá ve svém celku standardům
vyplývajícím z čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních
svobod, jak je chápe Evropský soud pro lidská práva. Nezvykle
široký záběr svého zásahu Ústavní soud odůvodnil závažnými
ústavněprávními deficity dosavadní úpravy, které již nelze
napravit dílčími derogacemi zákona a po nich následujícími také
parciálními korekturami zákonodárce, jak se stalo např.
v důsledku nálezu pléna Ústavního soudu vydaného na návrh IV.
senátu Ústavního soudu, který byl podán po jeho mnoha
předcházejících nevyslyšených apelech na obecné soudy, aby zákonné
ustanovení umožňující soudu rozhodnout o návrhu na přezkoumání
zákonnosti správního orgánu bez jednání aplikovaly v souladu
s Ústavou a požadavky mezinárodních smluv podle čl. 10 Ústavy,
z 24.9.1996 sp. zn. Pl.ÚS 18/96 vyhlášeného pod č. 269/1996 Sb.,
po němž byl původní § 250f o.s.ř. zrušený Ústavním soudem pro jeho
rozpor s čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních
svobod nahrazen novým, už Ústavě odpovídajícím, zněním podle
zákona č. 202/1997 Sb.

Dalším partikulárním zásahem Ústavního soudu do právní úpravy
správního soudnictví byl nález jeho pléna z 23.11.1999 sp. zn.
Pl.ÚS 28/98 vyhlášený pod č. 2/2000 Sb.,kterým byla zrušena slova
"včetně rozhodnutí o pořádkových pokutách" tvořící součást § 248
odst. 2 písm. e) o.s.ř. v jeho původním znění. S ohledem na šíři
tohoto zásahu a legislativní náročnost přípravy nové právní úpravy
správního soudnictví Ústavní soud odložil vykonatelnost svého
nálezu o jeden a půl roku, po nějž část pátá o.s.ř. bude ještě
platit a soudy ji budou aplikovat. Zde je třeba poznamenat, že
zdaleka ne všechna ustanovení o.s.ř. o správním soudnictví jsou
v rozporu s mezinárodními standardy ochrany základních lidských
práv a svobod. Např. Ústavní soud usnesením z 30.8.2001 č.j. IV.
ÚS 613/99-32 odmítl ústavní stížnost pro její zjevnou
neopodstatněnost a poukázal na uvedený souhrnný zrušovací nález
pléna Ústavního soudu, v němž bylo konstatováno, že požadavek
ustanovení § 250a o.s.ř., byť bylo jako součást části páté o.s.ř.
zrušeno, spočívající v nezbytnosti zastoupení žalobce advokátem,
případně notářem, v řízení o správní žalobě je z hlediska
mezinárodního srovnání sice výjimečný a mimořádně přísný, nikoli
však neústavní. Plénum Ústavního soudu se ve svém zrušujícím
nálezu věnovalo jenom zběžně původnímu stěžovatelovu poukazu na
neústavnost ustanovení o.s.ř. (§ 250d odst. 3 a § 250j odst. 4),
jež byla Krajským soudem v Ostravě v jeho případě uplatněna.
Konstatovalo, že žádný ústavní nebo mezinárodní dokument
negarantuje právo na soudní opravný prostředek jinde než
u závažnějších trestních věcí. Naproti tomu uvedlo, že neexistence
jakéhokoliv nástroje sjednocování judikatury ve správním
soudnictví neodpovídá, jak potvrzuje praxe, nárokům kladeným na
právní stát. Rovněž upozornilo na to, že nepřezkoumatelné
rozhodnutí o zastavení řízení soudem pověřeným výkonem správního
soudnictví může ve svém důsledku znamenat odmítnutí spravedlnosti.
Ústavností monokratického rozhodování se Ústavní soud vzhledem
k novelizaci příslušného ustanovení o.s.ř. provedené zákonem č.
30/2000 Sb. účinným od 1.1.2001 už blíže nezabýval. Odůvodnění
navrhovatelova rozšiřujícího návrhu požadujícího zrušení celé
části páté o.s.ř. pojednávající o správním soudnictví Ústavní soud
ve svém nálezu v podstatě přisvědčil, aniž se ovšem zabýval přímo
argumentací v něm obsaženou a dotýkající se konkrétně
stěžovatelovy pře.

Ústavní soud při rozhodování o ústavní stížnosti musel vzít
na zřetel skutečnost, že účinnost nálezu, který zrušil část pátou
o.s.ř., byla odložena. Soudy vykonávající správní soudnictví mají
podle tohoto rozhodnutí zrušená ustanovení o.s.ř. o správním
soudnictví, přestože byla konstatována jejich protiústavnost,
aplikovat až do 31.12.2002, stejně jako ustanovení, jež jsou
s ústavními zákony a mezinárodními smlouvami o lidských právech
v souladu. To se týká i stěžovatelovy věci, ačkoliv uspěl se svým
návrhem na zrušení zákonných ustanovení pro jejich neústavnost.
Odlišný postup by v individuálním případě totiž odporoval zásadě
rovnosti před zákonem.

Okamžité zrušení části páté o.s.ř. by bylo v rozporu s čl.
36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, neboť soudní přezkum
rozhodnutí orgánů veřejné správy by sice byl garantován ústavním
předpisem, nebyl by však upraven zákonem. Správní soudnictví
v současné podobě bylo do našeho právního řádu vneseno ještě před
18. březnem 1992, kdy pro naši republiku vstoupila v platnost
evropská Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod
a podrobili jsme se jurisdikci Evropského soudu pro lidská práva.
Podle čl.6 odst. 1 věty první této Úmluvy zaručující právo na
soudní ochranu a spravedlivý proces "Každý má právo na to, aby
jeho záležitost byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě
projednána nezávislým a nestranným soudem zřízeným zákonem, který
rozhodne o jeho občanských právech nebo závazcích.". Práva
vyplývající z tohoto ustanovení nejsou ve shodě se zásadou
ovládající naše správní soudnictví, podle níž soud přezkoumává jen
právní posouzení věci, nikoli též její skutkový stav, na jehož
základě orgán státní správy rozhodl. Lze věřit, a nasvědčuje tomu
skutečnost, že Poslanecké sněmovně byl už předložen vládní návrh
soudního řádu správního (tisk 1080), že do konce příštího roku
bude přijat nový zákon upravující komplexně naše správní
soudnictví včetně Nejvyššího správního soudu (čl. 91 Ústavy). Do
té doby bude zapotřebí, aby soudy ustanovení o správním soudnictví
interpretovaly a aplikovaly co nejcitlivěji v duchu čl. 6 odst.
1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, aby počet
stížností na Českou republiku k Evropskému soudu pro lidská práva
byl co nejnižší. Určitý návod k tomuto postupu dal Ústavní soud
např. ve svém nálezu z 30.5.2000 sp. zn. I. ÚS 533/98 ( Sbírka
rozhodnutí Ústavního soudu, svazek 18, str. 197 a násl.), v němž
přijal tezi, že podle § 250i odst.1 o.s.ř. se při přezkoumávání
zákonnosti správního rozhodnutí (kdy je pro soud rozhodující
skutkový stav, který tu byl v době vydání napadeného rozhodnutí)
dokazování neprovádí, to však neznamená, že se dokazování provádět
nesmí.

V této věci Ústavní soud i za současné právní úpravy
správního soudnictví shledal důvod k vyhovění ústavní stížnosti
v postupu Krajského soudu v Ostravě, který vedl k zastavení
řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu. Ústavní soud
posoudil žalobu včetně jejího doplnění a na rozdíl od Krajského
soudu v Ostravě dospěl k názoru, že žalobce (stěžovatel v řízení
před Ústavním soudem) ve svých podáních poukazuje dostatečně
určitě na nezákonnosti, jichž se podle jeho mínění měly dopustit
finanční správní orgány. Z žaloby je zřejmé, že žalobce vyslovil
pochybnosti o zákonnosti rozhodnutí správních orgánů, jež
konkrétně vyjádřil jednak upozorněním na překážku věci rozhodnuté,
jednak poukazem na různá zákonná ustanovení, např. na § 16 odst.
1 a 8, § 32, § 43, § 46 odst. 5 a § 48 odst. 5 zákona č. 337/1992
Sb., o správě daní a poplatků, a § 5 odst. 10 a § 7 zákona č.
389/1990 Sb., o dani z příjmů obyvatelstva, čímž s dostatečnou
určitostí vytkl správním orgánům formální a hmotněprávní
pochybení. Doplnění žaloby na výzvu soudu další upřesnění návrhu
na přezkoumání zákonnosti rozhodnutí orgánů veřejné správy sice už
nepřineslo, podle názoru Ústavního soudu to však ani nebylo nutné.
Ústavní soud dospěl k závěru, že zastavením řízení o správní
žalobě v tomto případě Krajský soud v Ostravě odepřel žalobci
právo na soudní ochranu, které mu zaručují zejm. čl.36 Listiny
základních práv a svobod a čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv
a základních svobod.

Tento závěr Ústavního soudu navíc podporují postup samotného
Krajského soudu v Ostravě, stejně jako kroky žalovaného správního
orgánu. Ještě před zastavením řízení soud doručil Finančnímu
ředitelství v Ostravě se žádostí o správní spis také opis žaloby,
k níž se správní orgán vyjádřil a zevrubně se zabýval všemi
žalobcovými argumenty obsaženými v návrhu na zahájení řízení. Tato
okolnost spočívající ve schopnosti žalovaného zaujmout k žalobě
stanovisko a věcně se k ní vyjádřit nasvědčuje tomu, že žaloba
byla podána kvalifikovaným způsobem v intencích § 249 odst. 2
o.s.ř. Soud má samozřejmě právo vyzvat žalobce k doplnění
a upřesnění návrhu, v daném případě však jeho nespokojenost
s žalobcovou reakcí na vznesené požadavky neměla vyústit
v rozhodnutí o zastavení řízení. Odůvodnění usnesení o zastavení
řízení je sice z obecného hlediska správné, přesvědčivé
a perfektní, na tento konkrétní posuzovaný případ je však
z uvedených důvodů nelze vztáhnout.

Ústavní soud proto usnesení Krajského soudu v Ostravě
z 22.12.1998 č.j. 22 Ca 117/98-22 o zastavení řízení ve věci
žaloby proti rozhodnutí správního orgánu, včetně vedlejších výroků
o náhradě nákladů řízení a vrácení soudního poplatku, zrušil podle
§ 82 odst. 3 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb.



Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.

V Brně dne 20. listopadu 2001