IV.ÚS 302/99 — Restituce - ke vztahu zákona č. 229/1991 Sb. a zákona č. 87/1991 Sb.

Ústavní soud

rozhodl v senátě ve věci ústavní stížnosti ing.
P. K., A. K. a ing. P. K., zastoupenými JUDr. B. M., advokátem,
proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 3.3.1999, č.j. 28 Ca
129/98-48, takto:

Odůvodnění
Stěžovatel ing. P. K. se včas podanou ústavní stížností
domáhal zrušení rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 3.3.1999,
č.j. 28 Ca 129/98-48, jímž bylo potvrzeno rozhodnutí Magistrátu
hlavního města Prahy, pozemkového úřadu, ze dne 19.3.1998, zn. PÚ
3807/92. K podané ustavní stížnosti se připojili další dva
stěžovatelé. Pozemkový úřad rozhodl, že stěžovatelé nejsou
vlastníky nemovitostí dle býv. PK parc. č. 1088, parc. č. 1089,
parc. č. 1091 a parc. č. 1092 (dle KN části pozemků parc. č.
1086/1, 1101, 1103/1, 3097/7 a 1078) v kat. úz. N. Stěžovatelé
namítali, že v řízení před soudem nebyl naprosto jednoznačně
a objektivně zjištěn charakter předmětných pozemků, což bylo pro
konečné rozhodnutí ve věci nezbytné a že byli proto zkráceni na
svých právech garantovaných jim v čl. 36 odst. 2 Listiny
základních práv a svobod (dále jen "Listina").

Městský soud v Praze, jako účastník řízení, považuje ústavní
stížnost za nedůvodnou, neboť jsou v ní namítány skutečnosti, ze
kterých nelze dovodit porušení základních práv. Účastník řízení
shledává, že stížnost směřuje do skutkového a právního posouzení
věci soudem, přičemž stěžovatelé v tomto posouzení spatřují
porušení jejich práva garantovaného jim čl. 36 odst. 2 Listiny.
Skutečnost, že soud ve svém rozsudku dospěl k závěru založeném na
odlišném právním názoru, než zastávají stěžovatelé, nepovažuje
Městský soud v Praze za porušení práva na soudní ochranu.
Z uvedených důvodů Městský soud v Praze navrhuje, aby Ústavní soud
stížnost odmítl.

Magistrát hlavního města Prahy, pozemkový úřad, se ztotožnil
s názorem vysloveným v rozsudku Městského soudu v Praze a vzdal se
postavení vedlejšího účastníka.

Z předložených podkladů, jakož i z vyžádaných vyjádření
účastníka a vedlejšího účastníka a ze spisu Městského soudu
v Praze sp. zn. 28 Ca 129/98 učinil Ústavní soud následující
zjištění: Magistrát hlavního města Prahy, pozemkový úřad, vydal
dne 19.3.1998 rozhodnutí zn. PÚ 3807/92, jímž podle § 9 odst. 4
zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě
a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů (dále
jen "zákon o půdě") rozhodl, že stěžovatelé nejsou vlastníky
souboru nemovitostí v kat. úz. Nusle, na které uplatnili
restituční nárok. Svoje rozhodnutí odůvodnil správní orgán
zjištěním, že předmětné nemovitosti přešly na čs. stát
znárodněním, přičemž ze znárodňovacího výměru vyplývá, že pozemky
byly užívány pro obchod se dřevem, a proto nejsou splněny podmínky
dané § 1 odst. 1 a § 30 zákona o půdě. Současně vyslovil názor, že
rozhodnutí ministerstva zemědělství dle § 17 odst. 6 zákona o půdě
považuje za nadbytečné. Proti tomuto rozhodnutí podali stěžovatelé
opravný prostředek k Městskému soudu v Praze. V něm namítali, že
pozemkový úřad interpretuje ustanovení § 1 a § 30 zákona o půdě
zužujícím způsobem, proti záměru zákonodárce a smyslu jednotlivých
ustanovení zákona, protože ustanovení § 30 chápe nikoliv jako
rozšíření působnosti zákona dle § 1, ale naopak jako zúžení
a omezení této působnosti.

Městský soud v Praze přezkoumal rozhodnutí a dospěl k závěru,
že opravný prostředek není důvodný, protože závěr pozemkového
úřadu o tom, že v případě požadovaných nemovitostí nejsou splněny
podmínky § 1 odst. 1 a § 30 zákona o půdě, má oporu v podkladech
správního řízení, přičemž nebyl vyvrácen ani doklady, které
stěžovatelé připojili k opravnému prostředku. Argumentace
Městského soudu v Praze je založena na těchto myšlenkových
konstrukcích: Podle § 1 odst. 1 zákona o půdě se tento předpis
vztahuje, kromě jiného, na půdu, která tvoří zemědělský půdní fond
nebo do něj náleží. Zákon o půdě odkazuje na zák. č. 53/1966 Sb.,
o ochraně zemědělského půdního fondu, ve znění platném ke dni
účinnosti zákona o půdě. Podle § 1 odst. 1 zák. č. 53/1966 Sb. je
zemědělským půdním fondem zemědělská půda obhospodařovaná (orná
půda, vinice, zahrady, ovocné sady, louky, pastvina) a půda, která
byla a má být nadále zemědělsky obhospodařována, ale dočasně
obdělávána není. Dle § 1 odst. 2 pak do zemědělského půdního fondu
náleží též pozemky, které sice zemědělské výrobě bezprostředně
neslouží, ale jsou pro ni nepostradatelné (polní cesty apod.).
V duchu těchto ustanovení je vymezen zemědělský půdní fond na
základě věcných kritérií a nikoliv na základě evidence. Dva
z dotčených pozemků (parc. č. 1091 a 1092) nebyly zemědělsky
obhospodařovány a tak také byly evidovány v pozemkové knize.
Pozemky parc. č. 1088 a 1089 byly evidovány jako role a cesta,
proto bylo třeba vycházet ze šetření o jejich skutečném využití
a obhospodařování. Soud vzal za prokázané, že předmětné pozemky
(a to v části využívané jako sad a zahrada pro potřebu rodiny)
nebyly v době jejich odnětí využívány k zemědělské výrobě, a proto
jako pozemky zemědělsky neobhospodařované nenáležely do
zemědělského půdního fondu, jak požaduje § 1 odst. 1 zákona
o půdě, a ve smyslu § 30 zákona o půdě nejsou ani majetkem, který
by byl v době odnětí užíván k zemědělské výrobě.

Ústavní stížnost je důvodná.

Restituce neprávem odňatého majetku, k nimž dochází na
základě právních předpisů přijatých na počátku 90. let, jsou
ovládány řadou základních právních principů. Jedním z nich je také
zásada legality, jejíž prvotní smysl spočívá ve skutečnosti, že
podmínky pro restituci jsou stanoveny zákonem, event. prováděcími
právními předpisy. Mezi nejvýznamnější z nich patří zák. č.
403/1990 Sb., o zmírnění následků některých majetkových křivd,
zák. č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích a zák. č.
229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému
zemědělskému majetku. Pro citované předpisy je typické, že předmět
jejich úpravy zákon vždy stanoví, přičemž jejich věcná působnost
není založena na jediném a výlučném hledisku. Zák. č. 229/1991 Sb.
lze sice charakterizovat jako zákonodárcův pokus o komplexní
právní regulaci společenských vztahů týkajících se zemědělského
majetku, netýká se však veškerých nemovitostí, ani veškerých
pozemků. V posuzovaném případě je důležitý především vztah zákona
č. 87/1991 Sb. a zák. č. 229/1991 Sb. Časově starší, tj. zák. č.
87/1991 Sb., vyloučil z předmětu své úpravy v § 1 odst. 3 a 4
situace, kdy zmírnění křivd je předmětem úpravy zvláštního zákona
(v nezávazné poznámce pod čarou uvedl v té době již účinné
předpisy) a vyloučil i případy zmírnění křivd, které vznikly
převzetím zemědělské půdy, využívané k zemědělské výrobě, včetně
souvisejících obytných a hospodářských budov, lesní půdy a vodních
ploch. Charakter zemědělské půdy tento předpis nedefinoval, v té
době bylo vhodné využít členění zemědělské a nezemědělské půdy pro
účely evidence nemovitostí. Toto třídění bylo závislé na druhu
pozemků (§ 3 odst. 1 vyhl. č. 23/1964 Sb., kterou se provádí zákon
č. 22/1964 Sb., o evidenci nemovitostí, ve znění pozdějších
předpisů), když u zemědělské půdy se pro jednotlivé druhy pozemků
používalo označení: orná půda, chmelnice, vinice, zahrady, ovocné
sady, louky a pastviny. Zákon č. 87/1991 Sb. vyloučil ze své
působnosti jen část takto určené zemědělské půdy, a to pouze
využívanou k zemědělské výrobě, na ostatní zemědělskou půdu se
plně vztahoval.

Zák. č. 229/1991 Sb., který je ve vazbě k zákonu č. 87/1991
Sb. předpisem pozdějším a speciálním, vymezil svůj předmět tak, že
se vztahuje, mimo jiné, na půdu, která tvoří zemědělský půdní fond
nebo do něj náleží (§ 1 odst. 1), přičemž pro postup podle jeho
druhé části se za majetek uvedený v § 1 odst. 1 považuje
i majetek, který byl v době odnětí vlastnického práva k těmto
účelům užíván (§ 30). Rozsah zemědělského půdního fondu je třeba
vyvodit z tehdejšího zákona č. 53/1966 Sb., o ochraně zemědělského
půdního fondu, ve znění pozdějších předpisů. Tento zákon vymezil
dvě části zemědělského půdního fondu, a to jednak zemědělskou půdu
obhospodařovanou (přičemž ve výčtu jsou uvedeny i zahrady), jednak
půdu, která byla a má být nadále zemědělsky obhospodařována, ale
dočasně obdělávána není a do zemědělského půdního fondu náleží.
Tím došlo k tomu, že zákon o půdě nejenomže vyplnil výluku
z předmětu úpravy zákona č. 87/1991 Sb. obsaženou v § 1 odst. 4
(regulací restituce zemědělské půdy využívané k zemědělské
výrobě), avšak současně rozšířil výluku regulovanou § 1 odst. 3.

Pro posouzení restitučního nároku bylo v daném případě
rozhodné, zda pozemky byly nebo nebyly součástí zemědělského
půdního fondu, příp. zda byly či nebyly v době odnětí užívány
k takovým účelům, které jsou charakteristické pro pozemky zařazené
do zemědělského půdního fondu. Protože je evidentní, že samotný
druh kultury podle bývalé evidence nemovitostí ještě nevypovídá
nic o tom, zda pozemek je nebo má být obhospodařován (event. zda
byl k účelům zemědělského půdního fondu užíván), nutno tedy
zohlednit vedle právního znaku (tj. charakteristiku pozemku
v příslušném dobovém systému evidence nemovitostí) i znak faktický
(tj. případné skutečné obhospodařování). Přitom však je nutno za
obhospodařování považovat nejen takové hospodaření na pozemcích,
které je podnikáním v zemědělství, ale i takové, které uchovává
pozemek ve stavu způsobilém k jeho zařazení do kategorií pozemků
příslušících do zemědělského půdního fondu. V rámci posuzování
restitučního nároku bylo zjištěno, že některé z odňatých pozemků
byly využívány jako ovocný sad a zahrada, jež obdělávala rodina
stěžovatelů pro svou potřebu. Za této situace je evidentní, že
takové pozemky byly užívány k účelům, k nimž slouží pozemky
patřící do zemědělského půdního fondu, a tudíž jsou podřaditelné
pod režim § 30 zákona o půdě.

Ústavní soud, ve shodě s Městským soudem v Praze, neshledal
porušení základního práva stěžovatelů zakotveného v čl. 36 odst.
2 Listiny. Protože však Ústavní soud není vázán právní kvalifikací
provedenou stěžovateli, zabýval se případným porušením jiných
jejich základních práv. Z provedené analýzy je zřejmé, že
v průběhu řízení o restitučním nároku oba orgány, a to jak soud,
tak pozemkový úřad, zaujaly výkladové stanovisko, které odporuje
smyslu předpisů o navrácení odňatého majetku, když. dospěly
k takovému výkladu aplikovaného ustanovení, který není v souladu
s objektivním právem. V judikatuře Ústavního soudu sice byla již
opakovaně vyslovena myšlenka, že nesprávnou interpretaci
hmotněprávního ustanovení při aplikaci práva nelze podřadit pod ta
pochybení, jejichž důsledky řeší čl. 36 odst. 1 Listiny, nicméně
nesprávná interpretace může být důvodem zrušení rozhodnutí
státního orgánu tehdy, pokud je jí zasaženo některé z ústavních
hmotných subjektivních práv (viz nález ve věci sp. zn. III. ÚS
31/97, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 8, Praha
1998, nález č. 66, jakož i nález ve věci sp. zn. I. ÚS 34/98,
Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 12, Praha 1999,
nález č. 137). Ústavní soud však shledal, že přijatým výkladem oba
orgány zásadním způsobem zasáhly do práva stěžovatelů domoci se
právními prostředky nápravy minulých majetkových křivd, čímž došlo
k porušení čl. 90 Ústavy, dle něhož je soud povolán k tomu, aby
zákonem stanoveným způsobem poskytoval ochranu právům. Také tento
závěr je souladný s dosavadní rozhodovací praxí Ústavního soudu
myšlenkově navazující na nález Ústavního soudu ČSFR ve věci sp.
zn. I. ÚS 597/92, v němž se dovozuje, že restitučními zákony se
demokratická společnost snaží alespoň částečně zmírnit následky
minulých majetkových a jiných křivd spočívajících v porušování
obecně uznávaných lidských práv a svobod ze strany státu. Stát
a jeho orgány jsou proto povinny postupovat v řízení podle
restitučních zákonů v souladu se zákonnými zájmy osob, jejichž
újma na lidských právech a svobodách má být alespoň částečně
kompenzována (Sbírka usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR,
ročník 1992, nález č. 16). S ohledem na rozdílné postupy zvolené
zákonodárcem pro uplatnění restitučních nároků (jednak výlučná
ingerence soudů v řízeních podle zák. č. 403/1990 Sb. a zák. č.
87/1991 Sb., jednak sukcesivní uplatnění pravomoci správního
orgánu a soudu podle zák. č. 229/1991 Sb.), je žádoucí, aby právní
řád obsahoval efektivní právní prostředky zajišťující prosazení
smyslu nápravy majetkových křivd, zejména sjednocováním
interpretačních a aplikačních přístupů. Restituční případy ve své
většině představují skutkově velmi komplikované kauzy. Proto
možnost posouzení oprávněnosti restitučního nároku podle zák.
č 403/1990 a 87/1991 Sb. minimálně dvěma soudními instancemi je
diametrálně odlišná od restitucí podle zákona o půdě, kdy soud je
povolán přezkoumat rozhodnutí správního orgánu pouze z hlediska
zákonnosti. V takové situaci se skupina oprávněných osob
uplatňujících nároky na zmírnění majetkových křivd podle zákona
o půdě může oprávněně cítit diskriminovanou ve své šanci domoci se
práva. Vzhledem k tomu, že dosud nebyl v ČR zřízen Nejvyšší
správní soud předpokládaný Ústavou, musí Ústavní soud provádět ve
věcech, které jsou projednávány v tzv. správním soudnictví, tj.
také restituční nároky podle zákona o půdě, nápravu právních
názorů, která by jinak příslušela tomuto soudu. Proto je namístě,
aby Ústavní soud byl při posuzování takových kauz důraznější,
i když se i nadále nepovažuje za další (odvolací) instanci.
Nynější regulace správního soudnictví totiž nepřipouští jiný
prostředek korekce soudního rozhodnutí, nežli je ústavní stížnost
(narozdíl od ostatních restitučních záležitostí, v nichž je
zajištěno jejich víceinstanční projednání v soudním řízení).
Vzhledem k uvedeným skutečnostem musí soudy přezkoumávající
rozhodnutí správních orgánů ve věcech podle zákona o půdě důsledně
dbát na striktní dodržování jejich poslání vyjádřené v čl. 90
Ústavy.

Z uvedených důvodů Ústavní soud podle § 82 zák. č. 182/1993
Sb. ústavní stížnosti vyhověl a rozsudek Městského soudu v Praze
ze dne 3.3.1999, č.j. 28 Ca 129/98-48 zrušil; současně Ústavní
soud z důvodu procesní ekonomie zrušil i rozhodnutí Magistrátu
hlavního města Prahy, pozemkového úřadu, ze dne 19.3.1998, zn. PÚ
3807/92, aby bylo možno bez dalších prodlení přikročit
k meritornímu projednání restitučního nároku.



Poučení: Proti nálezu Ústavního soudu se nelze odvolat.

V Brně dne 9. 2. 2000

Odlišné stanovisko soudce JUDr. Pavla Varvařovského k nálezu sp. zn.IV. ÚS 302/99 ze dne 9. 2. 2000

Jsem nucen znovu opakovat názor, že Ústavním soudem nesdílená interpretace hmotného práva nemůže založit porušení čl. 36 odst. 1 Listiny, resp. čl. 90 Ústavy. Taková interpretace by mohla být důvodem zrušení rozhodnutí pouze tehdy, pokud by zasáhla některé z ústavních hmotných subjektivních práv. Vzhledem k tomu, že není žádné takové "právo na restituci", pak ani odlišný výklad soudu či správního orgánu nezakládá právo na zásah ÚS (tvrdí-li tento současně, že není soudem další instance).
/Obdobně III. ÚS 31/97, sv. 8, č. 66, str. 149, bod 4 a str. 160 a 161/.

Je věcí zákonodárce, aby uzpůsobil správní soudnictví tak, aby odpovídalo Ústavě a mezinárodním závazkům České republiky. Jakási suplující role Ústavního soudu měla snad své místo v počátcích činnosti tohoto soudu, nikoli již po sedmi rocích působnosti Ústavy.

Se zrušovacím výrokem proto nesouhlasím a žádám, aby toto stanovisko bylo podle ustanovení § 22 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, připojeno k rozhodnutí.

V Brně dne 14. 2. 2000