Pl.ÚS 1/2000 — Státní moc (Poslanecká sněmovna) v. územní samospráva - stavba zdi v Matiční ulici v Ústí nad Labem

Ústavní soud

rozhodl v plénu o návrhu 1) Zastupitelstva města
Ústí n. Labem a 2) Zastupitelstva městského obvodu Ústí n. Labem
- Neštěmice, zastoupených JUDr. P. T., advokátem, na zrušení
ustanovení § 62 a 62a zákona č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní
zřízení), ve znění pozdějších předpisů, takto :

Odůvodnění
Dne 9.12.1999 obdržel Ústavní soud ústavní stížnost 1)
Zastupitelstva města Ústí n. Labem, 2) Zastupitelstva městského
obvodu Ústí n. Labem - Neštěmice proti usnesení Poslanecké
sněmovny PČR č. 457 ze dne 13. října 1999 s návrhem na zrušení
ustanovení § 62 a 62a zákona č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní
zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon
o obcích").

Stěžovatelé ve svém podání vylíčili stručně skutkovou
podstatu své stížnosti a rozebrali právní důvody, jimiž svou
stížnost podpírají.



Zejména zdůrazňují, že usnesením Poslanecké sněmovny bylo
porušeno právo na samosprávu, zaručené územím samosprávným celkům
v čl. 8 Ústavy, které je rovněž vyjádřeno a vymezeno v § 13 odst.
1 a 2, § 14 odst. 1 a 2 zákona o obcích. Dovozují, že rozhodnutí
o realizaci stavebních úprav v Matiční ulici zcela nepochybně
patří do samostatné působnosti obce a jakýkoli zásah do této
samosprávné působnosti je možný jen, vyžaduje-li to ochrana zákona
a jen způsobem stanoveným zákonem (čl. 101 odst. 4 Ústavy). Proto
mají stěžovatelé za to, že státní moc - v daném případě moc
zákonodárná - postupovala v rozporu s tímto ustanovením Ústavy.

Upozorňují také na to, že Ústava České republiky (ústavní
zákon č. 1/1993 Sb.) zrušila dosavadní Ústavu a ústavní zákon
o československé federaci, a tak změnila od základu ústavní
postavení státu a jeho orgánů. Zejména Česká národní rada přestala
být dne 31. 12. 1992 "Nejvyšším orgánem státní moci" a dne 1. 1.
1993 se stala Poslaneckou sněmovnou České republiky s novým
ústavním postavením založeným na dělbě státních mocí na moc
zákonodárnou (hlava druhá), moc výkonnou (hlava třetí) a moc
soudní (hlava čtvrtá).

Tím byl splněn požadavek na ustavení právního
a demokratického státu, neboť došlo k derogaci některých
ustanovení zákona o obcích, zejména v oblasti státního dozoru nad
zákonností výkonu samosprávy, obsažených v § 62 a § 62a zákona
o obcích. Garantem ústavnosti a zákonnosti tohoto výkonu obecní
samosprávy se stal Ústavní soud podle § 64 odst. 3 a § 72 odst.
1 písm. b) zák. č. 182/1993 Sb. o Ústavním soudu (dále jen "zákon
o Ústavním soudu"). Obecné soudy přezkoumávají ovšem jen
rozhodnutí orgánů územní samosprávy, vydaná ve správním řízení
nebo rozhodnutí, která zakládají, mění nebo ruší oprávnění
fyzických nebo právnických osob.

Z uváděných argumentů pak stěžovatelé dovozují, že zrušení
usnesení Zastupitelstva městského obvodu Ústí n. Labem - Neštěmice
Poslaneckou sněmovnou byl neústavním zásahem do činnosti územního
samosprávného celku.

Své názory a argumenty pak stěžovatelé podporují citací
argumentů právních teoretiků.

Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky ve svém vyjádření ze dne 11. 2. 2000, pokud se týká návrhu na zrušení ustanovení § 62 a § 62a zákona o obcích, uvádí, že návrh se týká ustanovení zák. č. 367/1990 Sb. o obcích (obecní zřízení), která byla novelizována zák. č. 302/1992 Sb. s účinností od 1. července 1992. Jednalo se přitom i o úpravu věcí, spojených s tzv. nápravou nesprávných opatření. Důvodové zprávy k oběma návrhům zákonů však nezmiňují konkrétní zdůvodnění takto schválené úpravy. Je třeba tedy vzít v úvahu, že stávající úprava obecního zřízení vychází z tehdejšího uspořádání, které existovalo před nabytím účinnosti současného platného znění Ústavy, která při uspořádání státu vychází z dělby moci a jejich vzájemného vyvažování. Ústava rovněž výslovně svěřuje Ústavnímu soudu rozhodovat o ústavní stížnosti orgánů územní samosprávy proti nezákonnému zásahu státu. Zákonná úprava se v praxi setkávala s určitými nejasnostmi výkladu, které vyvstaly po přijetí nové Ústavy (účinnost od 1.1. 1993), která podle některých právních názorů nepřímo novelizovala napadená ustanovení tak, že svěřila rozhodování v těchto otázkách výhradně Ústavnímu soudu. Navíc opora pro rozhodování v těchto věcech Poslaneckou sněmovnou - tedy zákonodárným sborem - zcela pomíjí její cíl a účel - totiž rozhodování o tom, zda byl porušen zákon.

V závěru svého vyjádření Poslanecká sněmovna vyslovila stanovisko, že zákonodárný sbor jednal při projednávání uvedené věci a návrhů zákonů v přesvědčení, že přijaté usnesení není v přímém rozporu s Ústavou a že právní úprava je v souladu s tehdejší Ústavou, ústavním pořádkem a právním řádem. Ponechala na Ústavním soudu, aby v souvislosti s podaným návrhem posoudil ústavnost napadeného usnesení Poslanecké sněmovny a dotyčných ustanovení zákona o obcích a vydal příslušné rozhodnutí.

Zákon č. 367/1990 Sb. o obcích a zákon č. 302/1992 Sb., kterým se mění zákon o obcích, byly schváleny potřebnou většinou poslanců zákonodárného sboru, podepsány příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášeny ve Sbírce zákonů.

Senát Parlamentu České republiky ve svém vyjádření ze dne 26. ledna 2000 uvedl, že zákon o obcích, byl přijat tehdejší Českou národní radou dne 4. 9. 1990 a jeho novela, jíž byl zákon o obcích doplněn ustanovením § 62a, dne 6. května 1992. V obou případech se tak stalo před ustavením Senátu. Protože v souladu s čl. 106 odst. 1 a 2 Ústavy se dnem účinnosti Ústavy Česká národní rada stala Poslaneckou sněmovnou a do doby ustavení Senátu vykonávala jeho funkce, přísluší jí i vyjádření v předmětné věci.

Ministerstvo vnitra České republiky, ač dožádáno, se k návrhu nevyjádřilo.

II. senát Ústavního soudu si byl nucen nejprve vyjasnit
otázku aktivní legitimace k podání ústavní stížnosti druhého
účastníka řízení - Zastupitelstva městského obvodu Ústí n. Labem
- Neštěmice. Podle ustanovení § 72 odst. 1 písm. b) zákona
o Ústavním soudu je ve vztahu na ustanovení čl. 87 odst. 1 písm.
c) Ústavy k podání ústavní stížnosti oprávněno zastupitelstvo
obce, pokud tvrdí, že nezákonným zásahem státu bylo porušeno
zaručené právo územního samosprávného celku na samosprávu. Toto
ustanovení nespecifikuje, zda se musí vždy jednat o zastupitelstvo
obce nebo zda se může jednat i o zastupitelstvo městské části.
S přihlédnutím ke stanovisku pléna Ústavního soudu Pl.ÚS 40/95 lze
dovodit, že statutární města jsou oprávněna postoupit městským
částem, resp. jejich zastupitelstvům, část své pravomoci, včetně
pravomoci vydávat obecně závazné vyhlášky v mezích jejich
působnosti. Tomuto stanovisku odpovídá i ustanovení § 3 odst. 2
zákona o obcích, které blíže vymezuje ustanovení § 25 odst. 2
písm. a) zákona o obcích, podle kterého některé působnosti,
náležející podle zákona o obcích územně členěnému statutárnímu
městu, budou vykonávat městské obvody nebo městské části.
Působnost města Ústí n. Labem byla přenesena na městskou část Ústí
n. Labem - Neštěmice Zastupitelstvem města Ústí n. Labem obecně
závaznou vyhláškou č. 41/1996, kterou byl vydán Statut města Ústí
n. Labem. Aktivní legitimace druhého navrhovatele je tedy dána.

Poté II. senát Ústavního soudu posoudil společné splnění
podmínky ustanovení § 74 zákona o Ústavním soudu a neshledal, že
by stanovené podmínky nebyly splněny. Proto usnesením ze dne 11.
ledna 2000 sp. zn. II.ÚS 559/99 řízení o ústavní stížnosti
přerušil podle ustanovení § 78 odst. 1 zákona o Ústavním soudu
a návrh na zrušení § 62 a § 62a zákona o obcích, postoupil plénu
Ústavního soudu k rozhodnutí podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy.
Věc byla zapsána pod sp. zn. Pl.ÚS 1/2000. Současně byl návrh
v souladu s ustanovením § 69 zákona o Ústavním soudu zaslán
k vyjádření Poslanecké sněmovně a Senátu Parlamentu České
republiky a Ministerstvu vnitra České republiky

Ústavní soud konstatuje, že ani vláda, ani příslušné
ministerstvo, ani Poslanecká sněmovna a ani příslušný přednosta
okresního úřadu si dostatečně neuvědomili praktické důsledky změny
v našem ústavním řádu a tím i v zákoně o obcích, k nimž došlo
přijetím Ústavy (ústavní zák. č. 1/1993 Sb.). Byl tím především
odstraněn jeden ze základů starého ústavního řádu, jímž byl systém
národních výborů budovaný podle sovětského vzoru od místních přes
okresní a krajské národní výbory až po Českou národní radu
(jakožto "národní výbor nejvyššího stupně") koncipovaných jako
orgánů státní správy a státní moci a Česká národní rada dokonce
jako "nejvyšší orgán státní moci" podle čl. 102 ústavního zákona
č. 143/1968 Sb., ve znění dalších ústavních zákonů, platného do
31. 12. 1992. Tento systém byl nahrazen právním státem, založeným
na dělbě státních mocí: zákonodárné, výkonné a soudní, v němž
Parlament České republiky, tvořený Poslaneckou sněmovnou
a Senátem, má jen moc zákonodárnou a jakoukoli výkonnou příp.
soudní pravomoc postrádá. Jediná výkonná pravomoc Poslanecké
sněmovny spočívá v možnosti disciplinárně stíhat své členy
a rozhodovat o souhlasu s jejich trestním stíháním; dále ještě
vykonává nezákonodárné funkce, spočívající v možnosti zřídit
vyšetřovací komisi pro vyšetřování věcí veřejného zájmu a možnost
interpelovat vládu a její členy. Nesmí tedy Poslanecká sněmovna
jakkoli do moci výkonné a do samosprávy zasahovat, s výjimkou
podnětu, resp. doporučení apod.

Jistá obtíž nastává při posouzení právního charakteru
napadeného usnesení Poslanecké sněmovny ze dne 13. října 1999 č.
457 část II., jímž "ruší usnesení zastupitelstva městské části
Ústí n. Labem - Neštěmice č. Z/69/98 ze dne 15. 9. 1998", a to bez
jakéhokoli odůvodnění.

Toto předběžné posouzení je nezbytné k tomu, aby se otevřela
cesta k projednání návrhu na zrušení § 62 a § 62a zákona o obcích.
Stěžovatelé je v podání nazývají opatřením a jako proti opatření
proti němu brojí. Jde o zrušovací akt orgánu, tj. Poslanecké
sněmovny, který k němu nemá žádnou pravomoc. Pro tento svůj akt
nemá právní oporu v Ústavě ani v jiném právním předpisu; příslušná
ustanovení § 62 resp. § 62a zákona o obcích byla derogována dnem
účinnosti Ústavy, tj. dnem 1. ledna 1993 na základě zásady lex
posterior derogat priori; zde dokonce je derogujícím zákonem
Ústava.

Právní akt vydaný nepříslušným úřadem (orgánem) je v právní
teorii nazýván absolutně zmatečným právním aktem - jde o paakt,
který nikoho nezavazuje. V normativním světě se jeví jako
neexistující, a proto striktně vzato jej nelze ani rušit - je to
ne-norma.

Usnesení Poslanecké sněmovny ze dne 13. října 1999 je též
výslednicí jemu předcházejících normativně zcela pochybných aktů
( jde o usnesení vlády České republiky č. 505/1999 z 26. 5. 1999
čl. IV), dávající pokyn přednostovi Okresního úřadu v Ústí n.
Labem předložit tuto věc v případě nezjednání nápravy
Zastupitelstvem města Ústí n. Labem k rozhodnutí Poslanecké
sněmovně a dále jde o předložení návrhu přednostou Okresního úřadu
v Ústí n. Labem na zrušení usnesení Zastupitelstva městského
obvodu Ústí n. Labem-Neštěmice k rozhodnutí Poslanecké sněmovně,
které jsou v rozporu s Ústavou. Usnesení Poslanecké sněmovny
o zrušení dotčeného usnesení bylo publikováno a poté široce
komentováno a medializováno doma i za hranicemi.

Jak ovšem reagovat na tuto právní situaci vytvořenou řadou
neprofesionálních předchozích postupů. Pouhým konstatováním, že
jde o nulitní, nicotný, kvaziprávní akt, jehož nikdo nemusí dbát
a nikdo se jím nemusí řídit, a z toho důvodu odmítnout ústavní
stížnost, poněvadž brojila vlastně pouze proti jakémusi normativně
(juristicky) neexistujícímu aktu Poslanecké sněmovny, by Ústavní
soud nesplnil svou povinnost jako garant ústavnosti právního
státu.

Možnost vydat deklaratorní nález (rozhodnutí), že jde
o případ nulity, náš právní řád nezná.

Tuto možnost však zná např. správní řízení v SRN, kde správní
řád z r. 1976 dává možnost podle jeho § 44 odst. 5 vydat
deklaratorní nález, že akt je nulitní (viz. D. Hendrych a spol :
Správní právo, 1994, str. 66 dole). U nás je možné v některých
případech napadnout absolutně zmatečný právní akt v občanském
soudním řízení, kdy soud zkoumá, zda rozhodnutí, o něž se opírá
v soudním řízení napadená kauza, bylo vydáno příslušným orgánem
(§ 135 odst.2 o. s. ř.). Jiří Hoetzel v Československém správním
právu sice říká, že by nebylo třeba vůbec takový akt rušit,
protože nelze rušit něco, co po právu neexistuje, nanejvýš by bylo
možno konstatovat, že jde o paakt, praxe si ale podle něho vede
jinak a opatrné strany napadají i takové právní zmetky, protože
otázka absolutní nepříslušnosti může být pochybná. Jinak žádnou
další odpověď nedává. Připomíná však zvláštní způsob, jímž se na
věc dívá § 102 českého obecního zřízení ( zemský zákon č. 7 ze dne
16. dubna 1864) a §§78 a 79 českého zemského zákona o okresním
zastupitelstvu. Toto obecní zřízení má za existentní i takové akty
obecního zastupitelstva, které vybočují vůbec z působnosti obce.
Podle § 102 českého obecního zřízení má politický úřad z titulu
dohlédacího úřadu právo i povinnost zakázat tam, kde by
zastupitelstvo obecní ve svém usnesení vystoupilo z mezí své
působnosti nebo učinilo něco proti zákonům, aby se takové usnesení
nevykonávalo; proti tomuto zákazu může však obecní zastupitelstvo
podat rekurz k zemskému úřadu. Z kontextu je zcela zřejmé, že jde
o absolutně zmatečný akt, avšak ten je chápán jako existentní
dokonce s možností odvolat se proti jeho zákazu. Hoetzel si pak
klade otázku, zda je možno v těchto normách spatřovat kodifikovánu
zásadu našeho práva nebo jen normy singulární. Sám by byl pro
druhé řešení.

Uvedený příklad však ukazuje, že Český zemský sněm a právníci
připravující tyto zásady si uvědomili často obtížnou interpretaci
podobných aktů a volili v jisté a rozumné míře v zájmu
efektivnosti dohledu nad zákonností možnost napadat (v daném
případě zákazem) i takové právně neexistentní normy.

Nejde totiž o akt týkající se jen tohoto případu. Svým
významem jej daleko přesahuje, neboť Poslanecká sněmovna stále
považuje a v minulosti i považovala - byť proti Ústavě - za
zákonné rušit opatření v samostatné působnosti obcí na návrh
přednostů okresních úřadů. V období od 1. ledna 1997 do dnešní
doby tak rozhodovala o 4 usneseních a jednom opatření podle již
zmiňovaných a derogovaných ustanovení § 62 a § 62a zákona
o obcích. Tomu mohly napomáhat i některé názory v publicistice,
jako např. článek v "Právním rádci" č. 6 z r. 1996 o přezkumu
obecních vyhlášek, jehož autor soudí, že je možná obojí cesta
k jejich zrušení, a to jak cestou Ústavního soudu, tak cestou
Poslanecké sněmovny. Podle jeho názoru by Poslanecká sněmovna
mohla teoreticky tyto vyhlášky jen potvrdit, nikoli rušit,
nanejvýš postoupit Ústavnímu soudu. Jiná opatření by podle něho
mohla potvrdit, rušit nebo měnit, příp. by nemusela rozhodnutí
vůbec vydat.

Možnost zrušit absolutně zmatečný právní akt ve zvláštních
případech, jako je právě napadené usnesení Poslanecké sněmovny,
tedy otevřelo cestu ke zrušení částí napadaných § 62 a § 62a
zákona o obcích.

Ustanovení § 62a zákona o obcích nebylo sice skutečností,
jejímž uplatněním došlo k naplnění předmětu ústavní stížnosti, ale
jeho obsah je zcela totožný s § 62 zákona o obcích a působilo by
absurdně, ponechat jej jako protiústavní v platnosti. Pravomoc
Ústavního soudu je k tomu dána ustanovením § 78 odst. 2 - in fine
zákona o Ústavním soudu.

Dosavadní postup při řízení o rušení obecně závazných
vyhlášek obcí v samostatné působnosti se změnil i v důsledku
ustanovení § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu. Tato ustanovení
doplňuje nekonzistentnost textu zmíněných paragrafů po zrušujícím
rozhodnutí Ústavního soudu.



V důsledku derogace částí ustanovení § 62 a § 62a zákona
o obcích novou Ústavou, byla tato ustanovení již od 1. ledna 1993
nepoužitelná, avšak jejich derogace, jakožto interpretační zásada
nemohla nic změnit na psaném zákoně.

Neučinila tak ani Poslanecká sněmovna, ani vláda a ani
příslušné ministerstvo nepodaly návrh na novelizaci zákona
o obcích, a to za celou dobu od účinnosti nové Ústavy.



Ústavní soud byl proto nucen zrušit části ustanovení § 62
a § 62a zákona o obcích, jako ustanovení přímo odporující Ústavě
České republiky v překročení ústavní kompetence Poslanecké
sněmovny Parlamentu České republiky.



Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.

V Brně dne 5. dubna 2000