Pl.ÚS 32/06 — Vyhláška Plzně o některých povinnostech chovatelů zvířat

Ústavní soud rozhodl dne 16. ledna 2007 mimo ústní jednání a bez přítomnosti účastníků v senátě složeném z předsedy Jiřího Nykodýma a soudkyň Dagmar Lastovecké a Elišky Wagnerové (soudkyně zpravodajka), ve věci návrhu ministra vnitra Mgr. Františka Bublana na zrušení čl. 1 a čl. 2 obecně závazné vyhlášky statutárního města Plzeň č. 24/2004 o některých povinnostech chovatelů zvířat,
takto:

Odůvodnění:

1. Návrhem podaným dne 21. 4. 2006 navrhl ministr vnitra ČR na základě ust. § 64 odst. 2 písm. g) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále "zákon o Ústavním soudu") zrušení čl. 1 a 2 obecně závazné vyhlášky statutárního města Plzeň č. 24/2004 o některých povinnostech chovatelů zvířat (dále "vyhláška č. 24/2004"), a tvrdil, že tato ustanovení jsou v rozporu se zákonem, což dokládal odkazy na judikaturu Ústavního soudu.

2. Ústavní soud zaslal návrh k vyjádření statutárnímu městu Plzeň (dále "město") a veřejnému ochránci práv, který však do řízení nevstoupil (§ 69 odst. 2 zákona o Ústavním soudu). Město se prostřednictvím svého právního zástupce vyjádřilo dne 13. 6. 2006, a sdělilo, že napravilo nedostatky, které mu v průběhu řízení vytýkaly dozorové orgány, neboť dne 18. 5. 2006 byla usnesením Zastupitelstva města Plzně přijata obecně závazná vyhláška č. 4/2006, jíž byly mj. zrušeny ust. čl. 1 odst. 5 a čl. 2 odst. 2 vyhlášky č. 24/2004.

3. Město současně sdělilo, že oznámení o zahájení správního řízení vedeném Ministerstvem vnitra ČR (které bylo zahájeno dne 19. 12. 2005) neoznačovalo důvody, na základě kterých byla vyhláška č. 24/2004 považována za rozpornou se zákonem. Pouze z předchozí korespondence s Krajským úřadem Plzeňského kraje a ministerstvem se město domnívalo, že šlo o ust. čl. 1 odst. 3 a 5 a čl. 2 odst. 2 vyhlášky č. 24/2004, a tímto směrem bylo i zacíleno jeho vyjádření ze dne 23. 1. 2006, které město podalo ve zmíněném správním řízení.

4. Ústavní soud dne 15. 6. 2006 vyzval město, aby zvážilo, na podkladě návrhu ministra vnitra (který argumentoval konkrétními nálezy Ústavního soudu), zda trvá na svém postoji k vyhlášce č. 24/2004. Podáním doručeným dne 15. 8. 2006 město sdělilo, že takový postoj může zaujmout jen Zastupitelstvo města Plzně, jež bude jednat až v říjnu 2006, a proto požádalo o strpení. Přípisem doručeným dne 16. 10. 2006 pak město sdělilo, že v příslušných orgánech (jejichž mandát se chýlil ke konci) se bohužel nepodařilo schválit jakékoli konkrétní stanovisko, které by bylo reakcí na shora citovanou výzvu.

5. Napadená ustanovení zní takto (srov. i na http://info.plzen-city.cz/apps/vyhlasky, navštíveno dne 29. 11. 2006; přeškrtnuta jsou ustanovení, jež byla zrušena - viz výše bod 3):

"Vyhláška statutárního města Plzně č. 24/2004 o některých povinnostech chovatelů zvířat

Zastupitelstvo města Plzně se svým usnesením č. 768 ze dne 9. prosince 2004 usneslo vydat podle čl. 104 odst. 3 Ústavy České republiky č. 1/1993 Sb., podle § 10 písm. a), c), d) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů a v souladu s § 13b odst. 2 a § 24 odst. 2 zákona č. 246/1992 Sb., na ochranu zvířat proti týrání, ve znění pozdějších předpisů, tuto obecně závaznou vyhlášku:

Čl. 1 Pohyb zvířat na veřejném prostranství
(1) Volný pohyb chovaných zvířat na veřejném prostranství v současně zastavěném území města1 se zakazuje vyjma případů oprávněného použití služebního psa2.
(2) Je-li vzhledem k biologickým potřebám drženého zvířete nebo podmínkám chovu nezbytné vyvádění zvířete na veřejné prostranství a jeho vyvádění na veřejná prostranství mimo současně zastavěné území města není vzhledem k místu chovu možné, je průvodce3 zvířete povinen mít zvíře pod trvalým dohledem a musí být vždy vedeno pomocí vodítka, opratí apod.
(3) Žádné zvíře nesmí být vyváděno do bezprostřední blízkosti dětských hřišť, sportovišť a pískovišť bez ohledu na míru jeho ovládání průvodcem zvířete; dále nesmí být zvířata vyváděna na okrasné záhony a na místa opatřená upozorněním na zákaz vodění zvířat.
(4) Zvíře nesmí být ponecháno bez dozoru na veřejném prostranství ani upoutáním k pevným zařízením, například před úřady, obchody a jinými veřejnosti přístupnými provozovnami, nejde-li o ohrazený prostor k tomu účelu provozovatelem provozovny určený a zřízený v souladu s předpisy hygienickými, stavebními a veterinárními.
(5) Znečistí-li vyváděné zvíře veřejné prostranství, je průvodce zvířete povinen neprodleně znečištění odstranit.
(6) Zvířata, jejichž ovládání průvodcem nelze pro jejich biologickou podstatu či důvod chovu zajistit ani řádným výcvikem a zvíře není možné vést pomocí vodítka, oprati atd., zejména drůbež a prasata, mohou být volně vyváděna pouze na veřejná prostranství mimo současně zastavěné území města.

Čl. 2 Další povinnosti pro vodění psů a ostatních zvířat na veřejném prostranství
(1) Je-li pes nebo zvíře chováním či účelem chovu psu podobné4 (dále jen pes a jiné zvíře) vedeno na vodítku (čl. 1 odst. 1 a 2), musí být vodítko přiměřené délky. Délka vodítka musí znemožňovat útok či jiné obtěžování ostatních osob na veřejném prostranství se pohybujících. Průvodce je povinen dbát toho, aby vodítko nebylo překážkou volného pohybu chodců, cyklistů, kočárků či invalidních vozíků. Při míjení dítěte, kočárku, invalidního vozíku nebo organizovaného útvaru chodců5 je průvodce povinen zkrátit vodítko tak, aby psa či jiné zvíře vedl u své nohy.
(2) Průvodce psa je povinen zabránit močení psa na zdi budov6, před jejich vchody a na veřejně prospěšná zařízení.
(3) Není-li pes zcela ovladatelný pro nedostatečný výcvik nebo nezkušenost průvodce, nebo jde-li o psa, který v minulosti zaútočil na jiné zvíře či člověka, musí být opatřen náhubkem. Náhubkem musí být opatřen též každý pes vyvedený na tržiště, zastávku prostředků hromadné dopravy a do míst se zvýšeným počtem osob, například při veřejném shromáždění občanů, manifestacích a pouličních průvodech nebo veřejných produkcích a sportovních akcích na otevřeném prostranství vyjma svodů a výstav psů nebo kynologických akcí.
---------
[1] § 139a odst. 2 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších změn a doplňků.
[2] § 42 odst. 4 zákona č. 212/1999 Sb., o ozbrojených silách České republiky; § 38 celního zákona č. 13/1993 Sb., ve znění pozdějších změn a doplňků; § 17 zákona č. 555/1992 Sb., o Vězeňské službě a justiční stráži České republiky, ve znění pozdějších změn a doplňků; § 25 zákona č. 124/1992 Sb., o Vojenské policii, ve znění pozdějších změn a doplňků, § 38 zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších změn a doplňků; § 19 zákona č. 553/1991 Sb., o obecní policii, ve znění pozdějších změn a doplňků.
[3] § 2 a 60 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích, ve znění pozdějších změn a doplňků.
[4] Např. kočka, fenek, fretka, mýval ...
[5] § 56 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích, ve znění pozdějších změn a doplňků."

6. Z příloh zaslaných navrhovatelem Ústavní soud zjistil, že:
- Krajský úřad Plzeňského kraje dopisem ze dne 23. 3. 2005 vyzval město ke zjednání nápravy, neboť obsah formálně bezvadné vyhlášky č. 24/2004 byl v rozporu s nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 50/03 (čl. 1 odst. 3 obsahuje údajně nekonkrétní zákaz, neboť prý není zřejmé, jestli pojem "bezprostřední blízkost" dětských hřišť, sportovišť a pískovišť se vztahuje i na tato místa samotná) a s nálezem sp. zn. Pl. ÚS 47/93 (jde o čl. 1 odst. 5 a čl. 2 odst. 2, neboť stanoví sankce, které však lze ukládat podle zákona o přestupcích);
- dopisem ze dne 20. 5. 2005 Krajský úřad Plzeňského kraje navrhl Ministerstvu vnitra ČR, aby pozastavilo účinnost čl. 1 odst. 5 a čl. 2 odst. 2 vyhlášky č. 24/2004; vůči těmto ustanovením směřoval i obsah argumentace, jež byla (oproti výše citované výzvě) rozšířena o nálezy Ústavního soudu sp. zn.: Pl. ÚS 14/99, Pl. ÚS 17/02 a Pl. ÚS 14/99;
- dopisem ze dne 19. 12. 2005, č. j. ODK-1368/1-2005 Ministerstvo vnitra ČR zahájilo (dle ust. § 124 odst. 2 obecního zřízení v tehdy platném znění) správní řízení o pozastavení účinnosti vyhlášky č. 24/2004. Oznámení neobsahuje ani označení suspektních ustanovení, ani důvody vedoucí k jeho vydání, ačkoli obsahuje poučení, že město se může před vydáním rozhodnutí vyjádřit "k jeho podkladu i ke způsobu jeho zjištění";
- město ve stanovisku ze dne 23. 1. 2006, č. j. nám. Kr 67/2006 Ministerstvu vnitra ČR sdělilo, že oznámení o zahájení správního řízení neobsahuje, ani nenaznačuje důvody, pro něž by předmětná vyhláška měla být vnímána a považována za rozpornou se zákonem. K čl. 1 odst. 3 město uvedlo, že není-li možné zvíře vyvést do bezprostřední blízkosti nějakého místa, není možné toto zvíře vyvést na místo samé; město závěrem navrhlo zastavení správního řízení;
- rozhodnutím ze dne 4. 4. 2006, č. j. ODK-1368/1-2005 Ministerstvo vnitra pozastavilo účinnost ust. čl. 1 a čl. 2 vyhlášky č. 24/2004. V odůvodnění tohoto rozhodnutí se mj. uvádí, že vyhláška nedostatečně vymezuje veřejná prostranství na nichž zakazuje volný pohyb chovaných zvířat, proto je její čl. 1 odst. 1 zneužitím svěřené věcné působnosti obce. Ust. čl. 1 odst. 2 až 4 a odst. 6 kolidují s ust. § 127 občanského zákoníku a §§ 11 a 13 zákona na ochranu zvířat proti týrání. Ust. čl. 2 odst. 1 a 3 se vztahují na nedostatečně vymezená veřejná prostranství a nadto hovoří o zvířeti psu podobném, což koliduje s ust. § 24 odst. 2 zákona na ochranu zvířat proti týrání, které zmiňuje pouze psy a ukládá povinnost vymezit prostory pro volné pobíhání psů. Druhá a třetí věta ust. čl. 2 odst. 1 je pak "řešena" v zákoně o provozu na pozemních komunikacích (č. 361/2000 Sb.; konkrétní ustanovení ministerstvo neuvedlo), a obec proto nemůže tuto oblast normovat znovu;
- Zastupitelstvo města Plzně schválilo dne 15. 6. 2006 vyhlášku č. 4/2006, kterou mj. zrušilo ust. čl. 1 odst. 5 a čl. 2 odst. 2 vyhlášky č. 24/2004.

7. Za této situace musel Ústavní soud posoudit, zda byl Ministr vnitra ČR osobou oprávněnou k podání návrhu na zrušení ust. čl. 1, odst. 1 až 4, a 6 a ust. čl. 2 odst. 1 a odst. 3 vyhlášky č. 24/2004, resp. zda jde o návrh přípustný.

8. Řízení o zrušení obecně závazné vyhlášky se opírá o ust. čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy ČR, a ústavodárce jej svěřil do rukou Ústavního soudu ČR, který je orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy ČR). Z toho vyplývá, že účelem řízení o zrušení obecně závazných vyhlášek je náprava vážných vad těchto právních předpisů, a že řízení před Ústavním soudem je krajním prostředkem nápravy, jež nastupuje až poté, co ostatní prostředky nápravy selhaly. I v tomto řízení se totiž uplatňuje zásada subsidiarity.

9. Zákon o Ústavním soudu a obecní zřízení (zákon č. 128/2000 Sb., v platném znění), o něž ministr vnitra opřel svou aktivní legitimaci, předepisují závazný postup, který je nutno dodržet, aby byl návrh věcně projednatelný Ústavním soudem. V opačném případě je takový návrh nepřípustný, neboť nebyl vyčerpán zákonem předvídaný postup vedoucí k nápravě stavu. Jinými slovy uplatňuje se v takovém případě zásada subsidiarity návrhů podávaných Ústavnímu soudu k rozhodnutí. Pro úplnost Ústavní soud připomíná, že posuzování dodržení stanoveného postupu je nepominutelnou součástí řízení o zrušení podzákonného právního předpisu (za všechny srov. např. odstavce 19-22 nálezu ze dne 1. 8. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 16/06 publikovaného pod č. 475/2006 Sb. nebo část IV. nálezu ze dne 25. 1. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 9/04 publikovaného pod č. 90/2005 Sb.).

10. Obecní zřízení v ust. § 124 (ve znění platném v době zahájení správního řízení) ministrovi a ministerstvu vnitra předepisovalo závazný postup, který m.j. zahrnoval vyzvání obce ke zjednání nápravy. Podle ust. § 124 odst. 2 obecního zřízení totiž mohlo Ministerstvo vnitra pozastavit účinnost vyhlášky na základě návrhu krajského úřadu, který byl zavázán vyzvat obec ke zjednání nápravy. Ministerstvo vnitra bylo sice za určitých podmínek oprávněno (srov. ust. § 124 odst. 2 věta druhá obecního zřízení v tehdy platném znění) pozastavit účinnost obecně závazné vyhlášky i bez takového návrhu, ale ze systematického výkladu, jakož i z povahy věci vyplývá, že takový postup byl postupem výjimečným, a toto oprávnění bylo zjevně ochrannou proti nečinnosti krajského úřadu (srov. formulaci "pokud není takový podán do 30 dnů ode dne účinnosti obecně závazné vyhlášky obce"). Bez významu jistě není, že s účinností od 1. 7. 2006 je možnost Ministerstva vnitra pozastavit účinnost vyhlášky (a vykročit tak k jejímu zrušení) nově vázána na "zřejmý rozpor obecně závazné vyhlášky obce s lidskými právy a základními svobodami" (srov. ust. § 123 odst. 2 obecního zřízení v nyní platném znění).

11. O takové případy však v nyní projednávané věci nemohlo jít, neboť ministr vnitra ve svém návrhu sám uvedl, že město nevyhovělo výzvě ke zjednání nápravy a odkazoval na průběh řízení vedeného krajským úřadem. Ústavní soud konstatuje, že obsah ministrem vnitra napadených (a městem nezrušených) ustanovení předmětné vyhlášky není natolik extrémní, aby vyžadoval jejich neprodlené zrušení, bez předchozího řízení, v němž by byly městu konkrétně a s řádným odůvodněním vytknuty vady obecně závazné vyhlášky, které podle Ministerstva vnitra zakládají podezření, že vyhláška je v rozporu se zákonem.

12. Z podkladů zaslaných ministerstvem nepochybně vyplývá, že ministr vnitra navrhl Ústavnímu soudu zrušení ust. čl. 1 a 2 vyhlášky č. 24/2004 z důvodů, se kterými se město mohlo seznámit až v rozhodnutí, kterým byla pozastavena účinnost těchto ustanovení. Jediná předtím vznesená konkrétní argumentace se týkala ust. čl. 1 odst. 5 a čl. 2 odst. 2, kteréžto vady město v mezidobí odstranilo, čímž naplnilo účel dohledového řízení. Ministerstvo vnitra ČR až v rozhodnutí o pozastavení účinnosti ust. čl. 1 a 2 vyhlášky č. 24/2004 rozšířilo svou argumentaci o zbylá ustanovení těchto článků (přičemž zásadně pozměnilo argumentaci vůči ust. čl. 1 odst. 3, z čehož lze usuzovat, že město zde se svou argumentací uspělo). Na základě takto vedeného řízení, v němž nebyly ze strany orgánů státní správy vyčerpány všechny zákonem předvídané prostředky, které mají vést k nápravě případně vadného stavu, nemůže být Ministr vnitra ČR oprávněn k podání přípustného návrhu k Ústavnímu soudu na zrušení čl. 1, odst. 1 až 4, a 6 a ust. čl. 2 odst. 1 a odst. 3 vyhlášky č. 24/2004.

13. Ústavní soud apeluje na navrhovatele, aby tyto nároky nepovažoval za projev bezúčelného formalismu, neboť vedle toho, že sledují dodržování správně právních předpisů (srov. čl. 2 odst. 3 Ústavy ČR), korespondují s vývojem judikatury Ústavního soudu vztahující se k municipálním předpisům, kdy např. v nálezu ze dne 6. 6. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 3/05, Plénum Ústavního soudu konstatovalo (in fine): "...naskýtá se rovněž otázka, zda by ministr vnitra v rámci prevence a předcházení řízením u Ústavního soudu neměl obcím zřetelněji naznačit, jakých pochybení je nutno se vystříhat, aby jinak dobře míněná vyhláška nemusela být předkládána k posouzení Ústavnímu soudu." (č. 445/2006 Sb., plný text dostupný na www.judikatura.cz ). Ostatně i v nálezu ze dne 1. 11. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 27/04 (publikován pod č. 476/2005 Sb., plný text dostupný na www.judikatura.cz) Ústavní soud ve vztahu k nárokům kladeným na ministra vnitra navrhujícího zrušení podzákonného předpisu konstatoval, že: "Má-li [Ústavní soud] v případě podzákonných předpisů zkoumat jejich soulad se zákonem, ...musí být nesoulad s konkrétním zákonem navrhovatelem přesně vymezen, neboť není v silách orgánu povolaného k výkladu ústavního pořádku konfrontovat podzákonný předpis s prakticky celým právním řádem ČR. Naopak předkladatel disponuje dostatečně vybaveným odborným aparátem a jako součást exekutivy má možnost spolupracovat s dalšími odborníky státní správy působícími u jiných organizačních složek státu specializujících se na danou problematiku, a proto takový požadavek kladený na navrhovatele není nepřiměřený.".

14. Ze všech uvedených důvodů musel Ústavní soud předmětný návrh odmítnout podle § 43 odst. 2 písm. b) ve spojení s § 43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu.

Poučení: Proti tomuto usnesení není odvolání přípustné (§ 43 odst. 3 zákona o Ústavním soudu).

V Brně dne 16. ledna 2007

Jiří Nykodým
předseda senátu