II.ÚS 2876/12 #2 — Vydržení vlastnického práva státem k tzv. historickému majetku obcí

Nález

Ústavního soudu - II. senátu složeného z předsedy senátu Jiřího Nykodýma a soudců Stanislava Balíka a Jaroslava Fenyka - ze dne 13. listopadu 2013 sp. zn. II. ÚS 2876/12 ve věci ústavní stížnosti městyse Svatava, IČ 00573141, ČSA 277, 357 03 Svatava, zastoupeného JUDr. Václavem Krondlem, advokátem, se sídlem Jiráskova 2, 360 01 Karlovy Vary, proti rozsudku Okresního soudu v Sokolově ze dne 2. 11. 2010 č. j. 12 C 277/2010-68, rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 21. 3.2011 č. j. 15 Co 97/2011-98 a usnesení Nejvyššího soudu ze dne 16. 5. 2012 č. j. 28 Cdo 3962/2011-125, kterými nebylo vyhověno stěžovatelově žalobě na určení, že je vlastníkem pozemků, a bylo odmítnuto stěžovatelovo dovolání, za účasti Okresního soudu v Sokolově, Krajského soudu v Plzni a Nejvyššího soudu jako účastníků řízení a státního podniku Lesy České republiky, IČ: 42196451, zastoupeného JUDr. Ondřejem Moravcem, Ph.D., advokátem, jako vedlejšího účastníka řízení.

Odůvodnění

I. Vymezení předmětu řízení

Stěžovatel se, s odvoláním na porušení čl. 11 odst. 1 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí, kterými nebylo vyhověno jeho žalobě na určení, že je vlastníkem pozemků přesně specifikovaných v petitu žaloby.

II. Rekapitulace průběhu řízení před obecnými soudy

Stěžovatel se u Okresního soudu v Sokolově domáhal určení, že je vlastníkem konkrétních pozemků v katastrálním území Habartov. Tvrdil, že se jedná o pozemky, které byly historickým majetkem obce, a proto se na základě § 2 zákona č. 172/1991 Sb., o přechodu některých věcí z majetku České republiky do vlastnictví obcí, stala obec ke dni účinnosti tohoto zákona jejich vlastníkem.

S tímto tvrzením nesouhlasil vedlejší účastník, který sice uznával, že se jedná o historický majetek obce, ale namítal, že se vlastníkem stala Česká republika, a to na základě vydržení. Účinnost ustanovení § 2 citovaného zákona nastala ke dni 21. 5. 1991, z čehož dovozoval, že desetiletá vydržecí doba uplynula dne 21. 5. 2001. Podle jeho stanoviska samotnou účinností zákona nemohl stát ztratit dobrou víru jako předpoklad oprávněné držby, pokud obec nevznesla konkrétní a individualizovaný nárok, který teprve byl způsobilý přerušit dobrou víru oprávněného držitele.

Okresní soud v Sokolově námitku vydržení akceptoval a rozsudkem ze dne 2. 11. 2010 č. j. 12 C 277/2010-68 žalobu zamítl. Podle jeho závěru se stěžovatel stal ex lege vlastníkem předmětných pozemků, aniž by věděl, o jaké pozemky se jedná, a obdobně stát ztratil majetek, aniž by mu bylo známo, že k tomu došlo. Současně uvedl, že zákon č. 172/1991 Sb. nepředpokládal přechod majetku na stát zcela automaticky, ale vyžadoval určitou aktivitu, aby byly zákonem dotčené právní vztahy vyjasněny co nejdříve. Výrazem toho bylo ustanovení § 8 citovaného zákona, podle kterého byly obce povinny do jednoho roku od účinnosti zákona učinit návrh na zápis svého vlastnického práva. Pokud stěžovatel uplatnil své vlastnické právo až s odstupem 19 let, neuplatnil jej v rozumné době. Za takovou lze považovat dobu 10 let, která je dobou pro vydržení vlastnického práva k nemovitostem. Soud učinil závěr, že stát byl po celou dobu oprávněným držitelem předmětných pozemků, a proto se opětovně uplynutím vydržecí doby stal jejich vlastníkem. Neuznal argumenty stěžovatele, že důvody pro pozdní uplatnění nároku byly nedostatečné personální obsazení obecního úřadu, nedostatek finančních prostředků a to, že ve skutečnosti se stěžovatel dozvěděl o existenci předmětného historického majetku až z dopisu vedlejšího účastníka ze dne 1. 10. 2008, který jej na tuto skutečnost upozornil.

Proti uvedenému rozsudku soudu prvního stupně podal stěžovatel odvolání. V něm namítl, že vedlejší účastník neprokázal dobrou víru. Poukázal na to, že na vedlejším účastníkovi lze s ohledem na jeho personální vybavení, velikost a zaměření požadovat, aby si sám k datu účinnosti zákona č. 172/1991 Sb. ověřil vlastnictví k pozemkům dle stavu zápisu v pozemkových knihách. Že toho byl schopen, dokládá fakt, že to byl právě vedlejší účastník, kdo zjistil, že pozemky jsou historickým majetkem stěžovatele, když chystal směnu předmětných pozemků. Dále stěžovatel namítl, že vznesená námitka promlčení je v rozporu s dobrými mravy. Vedlejší účastník tomu oponoval tím, že dobrou víru lze ztratit jen ke konkrétní věci. Zákon č. 172/1991 Sb. věci přecházející do majetku obcí nekonkretizoval. Nelze proto tvrdit, že stát ztratil dobrou víru, že je nadále vlastníkem předmětných pozemků za situace, kdy stěžovatel neoznačil majetek, který na něj ke dni účinnosti zákona přešel, ač tak měl učinit ve lhůtě jednoho roku. Přitom státu nebyla uvedeným zákonem uložena žádná povinnost zjišťovat, jaký majetek na jednotlivé obce přešel, a proto účinností uvedeného zákona nemohlo dojít k přerušení běhu lhůty pro vydržení. Stát totiž nadále zůstal zapsán jako vlastník předmětných pozemků a dále na nich v plném rozsahu hospodařil.

Odvolací soud rozsudkem ze dne 21. 3. 2011 č. j. 15 Co 97/2011-98 rozsudek soudu prvního stupně potvrdil. V plném rozsahu odkázal na jeho odůvodnění a dodal, že stát byl vlastníkem pozemků od 1. 1. 1950 do 23. 5. 1991 a ani po nabytí účinnosti zákona č. 172/1991 Sb. nebylo jeho vlastnictví zpochybněno. Přitom nebylo jeho povinností zjišťovat, který majetek již jeho není. Z toho dovodil, že stát byl i po datu 24. 5. 1991 se zřetelem ke všem okolnostem v dobré víře, že je vlastníkem předmětných pozemků.

Proti rozsudku odvolacího soudu podal stěžovatel dovolání. V něm zpochybňoval závěry odvolacího soudu v otázce naplnění podmínky vydržení spočívající v existenci dobré víry. Odkázal na rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 22 Cdo 41/2009, podle něhož předpokladem vydržení je, že držitel je se zřetelem ke všem okolnostem v dobré víře, že mu věc patří. Posouzení, zda tomu tak je, nemůže vycházet jen ze subjektivních představ držitele. Dobrá víra musí být posuzována i z hlediska, zda držitel při zachování náležité opatrnosti, kterou lze s přihlédnutím ke konkrétním okolnostem od něho požadovat, měl anebo mohl mít pochybnosti, že užívá věc, kterou nenabyl. Kromě toho opětovně namítl, že uplatnění vydržení ze strany státu v tomto konkrétním případě je v rozporu s dobrými mravy. V té souvislosti poukázal na to, že stěžovatel vznikl jako samostatná obec až k 1. 1. 1991, tedy jen několik měsíců před účinností zákona č. 172/1991 Sb., a proto pořádkovou lhůtu pro označení historického majetku mohl těžko splnit. Poukázal na to, že z tohoto důvodu byl proti jiným obcím v nevýhodě, neboť se musel zabývat především organizačními otázkami souvisejícími s utvářením územně samosprávného celku, přičemž tento proces není stále ukončen. Vedlejší účastník krom dříve již podaného výkladu pojmu dobré víry jakožto předpokladu oprávněné držby dále uvedl, že proti nabytí vlastnického práva obcemi bez konkrétního uplatnění nároku na individuální věc svědčí i to, že atributem vlastnictví je držba věci, přičemž je pojmově vyloučeno, aby tutéž věc s výjimkou spoluvlastnictví drželo více subjektů. Tam, kde obec neuplatnila právo držby ke konkrétním nemovitostem, nemohla být oprávněná držba státu přerušena, a stát se proto opětovně stal originárním způsobem vlastníkem na základě vydržení.

Dovolací soud dovolání odmítl. Neshledal, že by rozhodnutí odvolacího soudu mělo po právní stránce zásadní význam, neboť otázku vydržení obecního majetku státem po účinnosti zákona č. 172/1991 Sb. měl ve své judikatuře za vyřešenou. Odkázal na usnesení ze dne 22. 2. 2006 sp. zn. 28 Cdo 1603/2005, v němž řešil otázku vydržení obecního majetku státem, respektive státním podnikem v situaci, kdy bylo ex lege obnoveno vlastnictví obce. V tomto rozhodnutí zaujal právní názor, že ani zákon č. 172/1991 Sb., ani jiný právní předpis nevylučuje vydržení obecního majetku státem. V rozsudku ze dne 19. 2. 2009 sp. zn. 28 Cdo 3360/2008 pak řešil situaci, kdy nebyla dodržena doba deseti let trvající nepřerušené držby v dobré víře; i zde tedy byla předpokládána možnost vydržení nemovitostí státem.

III. Obsah ústavní stížnosti

Proti shora uvedeným rozhodnutím, zejména závěru o vydržení státem obecního majetku, na který se vztahoval zákon č. 172/1991 Sb., brojí stěžovatel ústavní stížností. Poukázal na to, že nebyla náležitě prokázána dobrá víra na straně státu. Zdůraznil specifické poměry případu, neboť jako samostatná obec vznikl až v roce 1991 a nebyl dostatečně personálně vybaven na to, aby byl schopen ve stanovených lhůtách odhalit, co všechno je jeho historickým majetkem. Stěžovatel je přesvědčen, že obecné soudy neposkytly ochranu jeho vlastnickému právu a porušily tím čl. 11 odst. 1 Listiny. Zdůraznil, že státu byla poskytnuta nadstandardně vyšší ochrana než každému jinému subjektu. Řízení před obecnými soudy proto považuje za nespravedlivé a v tomto smyslu porušující čl. 36 odst. 1 Listiny. Na základě těchto závěrů se pak v návrhu domáhá zrušení výše uvedených rozhodnutí obecných soudů.

IV. Vyjádření účastníků řízení a vedlejšího účastníka

Okresní soud v Sokolově se k obsahu ústavní stížnosti nevyjádřil. Krajský soud v Plzni uvedl, že ústavní stížnost podle něj spočívá jen v polemice se skutkovými a právními závěry obecných soudů. Odkázal na odůvodnění svého rozsudku s tím, že zcela respektoval judikaturu k otázce vydržení majetku státem, reprezentovanou usnesením Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 250/06 ze dne 10. 10. 2006 (dostupné na http://nalus.usoud.cz). Nejvyšší soud ve svém vyjádření zdůraznil, že stran vydržení vlastnictví státem došlo k ustálení rozhodovací praxe soudů. Vydržení obecního majetku státem není vyloučeno, na prejudikaturu odkázal již ve svém napadeném rozhodnutí. Stát v projednávané věci vystupuje jako subjekt občanskoprávních vztahů s rovným postavením, nikoliv jako subjekt se specifickými závazky, a splnění relevantních podmínek pro vydržení vlastnického práva, zejména oprávněné držby, bylo prokázáno. Stěžovatel neuplatnil své vlastnické právo v době přiměřené od nabytí účinnosti zákona č. 172/1991 Sb., ale s odstupem řady let, což je třeba klást k jeho tíži. Žádné základní právo stěžovatele porušeno nebylo.

Vedlejší účastník řízení považuje argumenty stěžovatele za pouhou polemiku se závěry obecných soudů vedenou v rovině podústavního práva. Napadená rozhodnutí byla předvídatelná, vychází ze závěrů o možnosti státu nabýt vlastnictví vydržením, k nimž Nejvyšší soud dospěl již v minulosti. Jejich ústavní konformita byla Ústavním soudem potvrzena usnesením sp. zn. I ÚS 250/06. Rozhodnutí odpovídají principům zákona č. 172/1991 Sb., kdy do vlastnictví přešel majetek vymezený toliko obecným způsobem a bylo pak na obci, aby ze své iniciativy podala návrh na zápis vlastnického práva do evidence. Stát neměl povinnost to nijak prověřovat. Každopádně teprve splněním povinnosti podat návrh na zápis vlastnictví mohl stát pozbýt své dobré víry; Nejvyšší soud v této souvislosti konstatoval (rozhodnutí sp. zn. 28 Cdo 3822/2008), že nerealizuje-li obec svá vlastnická práva, pak pozdější uplatnění tvrzeného restitučního nároku může vážně a nepřijatelně působit proti právům třetích osob. Stát jako vlastník je v rovném postavení vůči jiným subjektům a není subjektem s určitými specifickými povinnostmi. Oprávněnost jeho držby proto nelze podrobovat nějakým zvláštním, přísnějším měřítkům. Dobrou víru, a tedy i oprávněnost držby, lze hodnotit vždy jen ve vztahu k individualizované věci. Neobstojí tvrzení, že vznesení námitky vydržení je výkonem práva v rozporu s dobrými mravy. Argumentovat zde analogií s námitkou promlčení nelze, neboť na rozdíl od ní není námitka vydržení právním úkonem či výkonem práva, neboť dochází ke vzniku vlastnického práva originárním způsobem přímo ze zákona uplynutím času. Vedlejší účastník se žalobě ubránil, pokud jako procesní obranu namítl vydržení, tedy tvrdil a následně i prokázal vlastnictví státu k předmětným pozemkům.

V. Věcné posouzení

Ústavní soud se seznámil s obsahem připojeného spisu a zjistil, že tvrzení obsažená v ústavní stížnosti mají oporu v listinných podkladech. Následně přezkoumal případ z hlediska kompetencí daných mu Ústavou České republiky, tj. z pozice soudního orgánu ochrany ústavnosti, který není další instancí v systému všeobecného soudnictví, není soudem nadřízeným obecným soudům a obdobně orgánům veřejné moci a jako takový je oprávněn do jejich rozhodovací pravomoci zasahovat pouze za předpokladu, že nepostupují v souladu s principy obsaženými v hlavě páté Listiny. Dospěl k závěru, že ústavní stížnost je důvodná.

Ústavní soud ve své rozhodovací praxi ustáleně uvádí, že není povolán k přezkumu interpretace a aplikace jednoduchého práva, nejde-li o extrémní excesy přesahující do roviny ústavněprávní. Do rozhodovací činnosti obecných soudů tak ingeruje v případech, kdy ze strany obecného soudu dojde k svévolné aplikaci normy jednoduchého práva. Za případy svévolné aplikace normy jednoduchého práva ze strany obecného soudu lze považovat případy aplikace normy jednoduchého práva, jíž schází smysluplné odůvodnění, resp. propojení s jakýmkoli ústavně chráněným účelem, případy, kdy právní závěr obecného soudu je "v extrémním nesouladu s vykonanými skutkovými a právními zjištěními, resp. z nich v žádné možné interpretaci odůvodnění soudního rozhodnutí nevyplývá", i případy interpretace a aplikace normy, jež jsou v extrémním rozporu s principy spravedlnosti, příkladem čehož je přepjatý formalismus.

S ohledem na argumentaci ústavní stížnosti se Ústavní soud zaměřil v projednávané věci na posouzení ústavně konformní interpretace a aplikace hmotného práva, přičemž s ohledem na zjištěné skutečnosti dospěl k závěru, že právě jimi k výše uvedenému porušení principů obsažených v Listině, opravňujícímu zásah Ústavního soudu, došlo.

V nálezu sp. zn. III. ÚS 495/02 ze dne 4. 3. 2004 (N 33/32 SbNU 303) dospěl k závěru, že "... i v případech, kdy stát vystupuje jako účastník soukromoprávního vztahu, který se řídí právními předpisy z oblasti soukromého práva, nelze jeho postavení bez dalšího ztotožňovat s postavením jednotlivce. I v takových vztazích stát nedisponuje skutečně autonomní vůlí, jeho jednání se musí vždy řídit zákonem, i když stát zastupují z jeho pověření jiné subjekty. Při posuzování pozice státu v takových vztazích nelze proto cele abstrahovat od druhé dimenze státu, tj. té, v níž vykonává svou hlavní funkci, tedy státní moc."

Je sice pravda, že stát jako vlastník má na jedné straně stejná práva a povinnosti jako jiní vlastníci, na druhé straně může vlastnické právo jinému vlastním rozhodnutím konstituovat, ale také odejmout. Stát i v soukromoprávních vztazích vystupuje ve dvojí roli, neboť i když stejně jako ostatní vlastníci vstupuje do právních vztahů na základě právních úkonů v rovném postavení s ostatními subjekty soukromého práva, je jako suverén nadán mocí tvořit právní pravidla a vstupovat jako vykonavatel veřejné moci do právních vztahů soukromníků. Tato dvojaká role státu zůstala bez jakékoliv pozornosti obecných soudů, ačkoliv občanský zákoník v ustanovení § 1 odst. 2 stát výslovně vyčleňuje z okruhu standardních právnických osob, když v rámci vymezení předmětu úpravy občanského zákoníku rozlišuje vztahy fyzických a právnických osob a vztahy mezi těmito osobami a státem.

Obecné soudy do svých úvah ve vztahu k podmínkám vydržení specifické postavení státu v soukromoprávních vztazích, jak je výše nastíněno, nepromítly. Tím zasáhly do ústavně chráněných práv stěžovatele, konkrétně práva na spravedlivý proces a práva vlastnit majetek, neboť nevzaly zřetel na kogentní ustanovení občanského zákoníku, konkrétně ustanovení § 21 ve spojení s ustanovením § 1 odst. 2. Obecné soudy se nevypořádaly s klíčovou otázkou, zda stát, který přijal zákon č. 172/1991 Sb., na základě kterého přešla na obce část majetku do té doby jím vlastněná, může být, zejména s ohledem na své specifické postavení, oprávněným držitelem tohoto majetku.

Ústavní soud není nadán pravomocí vykládat podústavní právo. To přísluší obecným soudům. Na druhou stranu by případné kasační rozhodnutí ztrácelo na racionalitě a celý přezkum iniciovaný ústavní stížností na efektivitě, kdyby Ústavní soud v situaci, kdy vytýká ústavně nekonformní interpretaci a aplikaci zákona, alespoň nenaznačil, jaký výklad potřebná kritéria naplní. Ačkoliv tedy nemůže zaujmout konečné stanovisko k otázce, zda v daném případě bylo namístě žalobě vyhovět, je žádoucí, aby svou představu řešení vyjevil.

Zákon č. 172/1991 Sb. založil vlastnictví obcí k tzv. historickému majetku svou účinností. Týž předpis ve znění do 28. 6. 2012 v ustanovení § 8 stanovil, že obce jsou povinny do jednoho roku po nabytí vlastnictví k nemovitým věcem podle tohoto zákona učinit návrh příslušnému středisku geodézie na zápis těchto nemovitých věcí do evidence nemovitostí. Zápis měl tedy deklaratorní povahu a zákonodárce povinnost vázal toliko na pořádkovou lhůtu. S nesplněním povinnosti nebyla spojena žádná sankce. Pokud zákonodárce presumoval u obcí určitou aktivitu, bylo to v zájmu právní jistoty relevantních subjektů práva. Předmětnou povinnost je proto třeba chápat jako vyvážení dynamiky právních vztahů, zohledňující jejich vývoj a důsledky po účinnosti zákona č. 172/1991 Sb. To znamená, že nepřihlásila-li se obec o svůj majetek kvalifikovaným způsobem popsaným v citovaném ustanovení, je třeba v duchu zásady vigilantibus iura zohlednit časový faktor a chránit práva třetích osob, nabytá v mezidobí v dobré víře. Na druhou stranu se jeví jako nepřiměřené trestat obec za její pasivitu pozbytím práva ve prospěch státu, který již jednou obci vlastnictví svémocně odňal, ale později se rozhodl způsobenou křivdu napravit, a který vedl a vede evidenci věcných práv k nemovitostem, a nese proto svůj díl viny na obtížích, které obce při dohledávání svého historického majetku mají.

Zákonným předpokladem vydržení jakožto originárního způsobu nabytí vlastnictví k věci je vedle uplynutí vydržecí doby i oprávněnost držby. Držba je oprávněná, pokud je držitel v dobré víře, že mu věc patří. Existence dobré víry se posuzuje objektivně; jde o to, zda držitel neměl a nemohl mít při běžné opatrnosti pochybnost, že věc ve skutečnosti patří někomu jinému. Vlastnictví k tzv. historickému majetku přešlo na obce účinností zákona č. 172/1991 Sb., tedy na základě aktu, jehož autorem je stát. Již tato skutečnost podle Ústavního soudu vyloučila v obecné rovině dobrou víru státu k historickému majetku obcí, byť s ním z různých důvodů i nadále fakticky nakládal. Správnost tohoto výkladu potvrzuje i pozdější postup zákonodárce. Ten zákonem č. 173/2012 Sb., s účinností od 29. 6. 2012, novelizoval ustanovení § 8 zákona č. 172/1991 Sb. tak, že původní znění upravující lhůtu k podání návrhu na zápis do katastru nemovitostí (předtím u střediska geodézie) bylo nahrazeno novým zněním, kterým se teprve jednoznačně stanoví lhůta, do kdy nejpozději je třeba podat návrh na zápis vlastnického práva, a současně se stanoví, že uplynutím tohoto termínu přechází majetek do vlastnictví státu. Tím sám zákonodárce vyloučil možnost vydržení vlastnického práva státem v důsledku nedodržení původně stanovené lhůty.

V této souvislosti Ústavní soud ještě jednou připomíná, že uplynutí doby delší jak deset let od účinnosti zákona č. 172/1991 Sb. však není bez významu ve vztahu k dobré víře dalších nabyvatelů nemovitostí, na které bylo vlastnictví k nemovitostem dotčeným zákonem č. 172/1991 Sb. převedeno státem či následně dalšími subjekty po uplynutí lhůty, v níž obec měla učinit příslušný návrh na zápis do katastru nemovitostí (např. usnesení sp. zn. I. ÚS 250/06; http://nalus.usoud.cz). Tam není ani vyloučeno, aby těmto nabyvatelům byla jako doba oprávněné držby započtena doba jdoucí po dni účinnosti zákona č. 172/1991 Sb. V případě nyní přezkoumávaném ovšem v mezidobí k žádným transferům na třetí osoby nedošlo. Stěžovatel se svého práva domáhal hned, jak se o pozemku dozvěděl.

Ze všech uvedených důvodů Ústavní soud ve výroku nálezu označená rozhodnutí Okresního soudu v Sokolově, Krajského soudu v Plzni a Nejvyššího soudu zrušil dle § 82 odst. 2 písm. a) a odst. 3 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, neboť jimi došlo k porušení 11 odst. 1 a čl. 36 odst. 1 Listiny.