IV.ÚS 270/15 #1 — Ustanovení opatrovníka osobě neznámého pobytu z řad zaměstnanců správního úřadu

Nález

Ústavního soudu - IV. senátu složeného z předsedy senátu Tomáše Lichovníka a soudců Vlasty Formánkové a Vladimíra Sládečka (soudce zpravodaj) - ze dne 23. června 2015 sp. zn. IV. ÚS 270/15 ve věci ústavní stížnosti Františka Vinklera, zastoupeného JUDr. Kristýnou Dolejšovou Kabelovou, advokátkou, se sídlem Ke Stírce 490/57, Praha 8, proti rozhodnutí Českého telekomunikačního úřadu, odboru pro oblast Praha, ze dne 19. 12. 2002 č. j. 28609/2002-631/Pet/G, kterým bylo rozhodnuto o stěžovatelově povinnosti uhradit dlužné částky za poskytnuté telekomunikační služby včetně úroku z prodlení.

Odůvodnění

I.

1. Ústavní stížností podanou podle zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") se stěžovatel s odkazem na porušení svých základních práv, zejména čl. 36 odst. 1 a čl. 38 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod domáhá zrušení v záhlaví uvedeného rozhodnutí Českého telekomunikačního úřadu (dále jen "ČTÚ").

2. Napadeným rozhodnutím byla stěžovateli uložena povinnost uhradit peněžité plnění ve výši 12 995,60 Kč s příslušenstvím, představující dlužnou částku za poskytnuté telekomunikační služby u telefonní stanice č. X.

II.

3. Z předložené ústavní stížnosti a ze spisu ČTÚ sp. zn. 028609/2002 Ústavní soud zjistil, že ČTÚ napadeným rozhodnutím vyhověl návrhu právního předchůdce vedlejšího účastníka (RadioMobil, a. s.) a rozhodl, že stěžovatel jako uživatel výše specifikované telefonní stanice je povinen podle § 82 odst. 3 zákona č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o telekomunikacích") uhradit dlužné částky za poskytnuté telekomunikační služby spolu s úrokem z prodlení.

4. ČTÚ v odůvodnění napadeného rozhodnutí uvedl, že stěžovatel ani v průběhu řízení neprokázal, že zaplatil úhradu za užívání telefonní stanice za období od 13. 8. 1999 do 12. 4. 2001, tj. ke dni ukončení jejího provozu pro neplacení úhrad za poskytnuté služby. Stejně tak stěžovatel neprokázal, že by účastnickou stanici převedl na jinou osobu nebo jinak právně účinně ukončil smluvní vztah s navrhovatelem. Na oznámení správního orgánu o zahájení správního řízení stěžovatel nereagoval ani nevyužil možnost seznámit se před vydáním rozhodnutí se všemi podklady shromážděnými v průběhu řízení k dané věci, případně navrhnout jejich doplnění podle tehdy platného ustanovení § 33 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "správní řád"). Vzhledem k tomu, že matka účastníka oznámila správnímu orgánu, že účastník stanice (stěžovatel) se dlouhodobě zdržuje v zahraničí, ustanovil mu správní orgán rozhodnutím ze dne 14. 11. 2002 opatrovníka podle tehdy platného ustanovení § 16 odst. 2 správního řádu.

III.

5. Stěžovatel v ústavní stížnosti namítá, že jeho opatrovníkem byla ustanovena zaměstnankyně ČTÚ, která pro svůj pracovněprávní vztah ke správnímu orgánu, který ve věci rozhodoval, žádným způsobem nehájila oprávněné zájmy stěžovatele. Ze správního spisu podle stěžovatele nevyplývá, že by ustanovená opatrovnice například zjišťovala, zda stěžovatel skutečně odebíral nějaké telekomunikační služby, či že by činila jakékoli kroky k objasnění celé situace a k hájení jeho zájmů (např. že by kontaktovala matku stěžovatele ohledně podání opravného prostředku). Nelze dokonce najít ani záznam o tom, že by ustanovená opatrovnice alespoň jednou v průběhu daného řízení nahlédla do spisu.

6. Stěžovatel uvádí, že se dlouhodobě zdržuje v zahraničí a o existenci rozhodnutí ČTÚ se dozvěděl až z výpisu z rejstříku exekucí.

7. Z výpisu z rejstříku exekucí stěžovatel zjistil, že Obvodní soud pro Prahu 2 usnesením ze dne 18. 1. 2012 č. j. 20 EXE 1056/2011-47 a usnesením ze dne 8. 2. 2012 č. j. 20 EXE 1056/2011-53 rozhodl, že se nařizuje exekuce podle vykonatelného, v záhlaví uvedeného rozhodnutí ČTÚ. Tato usnesení nebyla stěžovateli řádně doručena, protože byla doručována na adresu, která není adresou trvalého pobytu stěžovatele. Podle záznamu z informačního systému evidence obyvatel, který je uložen v exekučním spise v této věci vedeném Obvodním soudem pro Prahu 2, vyplývá, že stěžovatel se na adrese, na kterou mu bylo doručováno, nezdržuje ode dne 26. 7. 2010 a že se odstěhoval do zahraničí. Navzdory této skutečnosti, která byla známa jak Obvodnímu soudu pro Prahu 2, tak exekutorovi, doručoval exekutor opakovaně stěžovateli na tuto adresu.

8. Dne 28. 11. 2014 nahlédla právní zástupkyně stěžovatele do exekučního spisu vedeného v této věci Obvodním soudem pro Prahu 2 a zjistila, že exekučním titulem, pro jehož vymožení byla nařízena shora citovanými usneseními Obvodního soudu pro Prahu 2 exekuce, je v záhlaví uvedené rozhodnutí ČTÚ. Zde stěžovatel, resp. jeho právní zástupkyně, poprvé zjistil, že proti němu bylo u tohoto správního úřadu vedeno řízení o zaplacení telekomunikačních služeb údajně mu poskytnutých v období od 13. 8. 1999 do 12. 4. 2001. Stěžovatel v ústavní stížnosti uvádí, že doposud vůbec nevěděl o existenci údajného dluhu a tu v plném rozsahu rozporuje.

9. Dne 12. 12. 2014 nahlédl stěžovatel prostřednictvím své právní zástupkyně do správního spisu vedeného ČTÚ pod sp. zn. 28609/2002 a zjistil, že z něj není zřejmé, že by ČTÚ učinil jakékoli kroky ke zjištění pobytu stěžovatele, a to předtím, než mu ustanovil rozhodnutím ze dne 14. 11. 2002 opatrovníka - zaměstnankyni ČTÚ, které byly doručovány veškeré písemnosti týkající se uvedeného správního řízení, mimo jiné i v záhlaví uvedené rozhodnutí, na základě kterého byla následně na majetek stěžovatele nařízena exekuce.

10. Podle stěžovatele není ze správního spisu zřejmé, že by ČTÚ učinil jakékoli kroky ke zjištění jeho pobytu (pouze v rozhodnutí o ustanovení opatrovníka formálně konstatuje, že provedl úřední šetření, nicméně ve správním spise k tomu nejsou vedeny žádné záznamy), a poté jako opatrovníka ustanovil svoji zaměstnankyni, aniž by se pokoušel ustanovit opatrovníkem osobu blízkou stěžovateli. V této souvislosti stěžovatel zdůrazňuje, že z napadeného rozhodnutí ČTÚ je zřejmé, že ČTÚ komunikoval s matkou stěžovatele.

11. Stěžovatel spatřuje v postupu ČTÚ, který mu ustanovil jako opatrovníka ve správním řízení svého zaměstnance, jenž z povahy věci nemohl účinně bránit práva stěžovatele, porušení práva na spravedlivý (řádný) proces, zaručeného mu v čl. 36 odst. 1 a čl. 38 odst. 2 Listiny. V této souvislosti stěžovatel odkazuje na nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 1512/11 ze dne 8. 9. 2011 (N 156/62 SbNU 365).

12. Vzhledem k tomu, že ustanovení opatrovníka bylo podle stěžovatele v rozporu s uvedenými články Listiny a nemohlo být v záhlaví uvedené rozhodnutí ČTÚ prostřednictvím takového opatrovníka stěžovateli řádně doručeno, podal stěžovatel dne 14. 12. 2014 návrh na zastavení exekuce podle § 268 odst. 1 písm. a) občanského soudního řádu (dále jen "o. s. ř.") a návrh podle § 266 odst. 2 o. s. ř., neboť tato byla nařízena na základě rozhodnutí, jež nebylo v právní moci a nebylo vykonatelné. O návrhu na zastavení exekuce nebylo podle stěžovatele ke dni podání ústavní stížnosti rozhodnuto. Dne 23. 1. 2015 bylo právní zástupkyni stěžovatele doručeno usnesení Obvodního soudu pro Prahu 2 ze dne 22. 1 2015 č. j. 20 EXE 1056/2011-80, kterým bylo rozhodnuto, že exekuce se odkládá do doby pravomocného rozhodnutí o návrhu na zastavení exekuce.

IV.

13. Ústavní soud si k ústavní stížnosti vyžádal vyjádření účastníka řízení (ČTÚ) a vedlejšího účastníka řízení (EOS KSI Česká republika, s. r. o.).

14. Účastník řízení ve svém vyjádření navrhl, aby Ústavní soud ústavní stížnost zcela zamítl s tím, že každá strana si nese náklady, které jí řízením vznikly.

15. Zejména uvedl, že vyrozumění o zahájení řízení zaslal stěžovateli na adresu jeho bydliště, která byla uvedena v návrhu na zahájení řízení a která byla totožná s adresou na účastnické smlouvě. Je přesvědčen, že postupoval jako správní orgán a následně i opatrovník řádně a v souladu se zákonem o telekomunikacích a s tehdy platným správním řádem. V tomto konkrétním případě byly dány zákonné podmínky pro ustanovení opatrovníka, protože správní orgán zjistil na základě sdělení České pošty, s. p., že se stěžovatel nachází v zahraničí a jiné možnosti, jak zjistit jeho pobyt, neměl.

16. Výběr a ustanovení zaměstnance účastníka řízení opatrovníkem bylo v souladu s požadavky správního řádu platného v době rozhodování správního orgánu, neboť ve zvolené osobě opatrovníka je nutné především spatřovat odborníka na danou problematiku. Námitky stěžovatele, že opatrovník vystupoval formálně, zájmy zastoupeného účinně nehájil, když nepodal řádný opravný prostředek, jsou podle účastníka řízení pouze nepodložená a účelová tvrzení. Opatrovník se průběžně s prováděnými úkony seznamoval, o řízení měl tedy přehled, a postupoval na základě své erudice a svých zkušeností. Názor, že opatrovník obecně plní řádně svou funkci pouze tehdy, brojí-li vždy proti rozhodnutí, je podle účastníka řízení lichý, neboť zbytečným podáním opravného prostředku by mohl stěžovateli způsobit toliko další náklady. Z uvedených důvodů účastník řízení odmítl kolizi zájmů opatrovníka.

17. Účastník řízení ve svém vyjádření dále upozornil, že v daném případě jde sice o správní řízení, ale vedené ve věci soukromoprávního sporu stěžovatele a poskytovatele služeb elektronických komunikací, nejde tedy o správní řízení vedené z moci úřední, kde by se zájem správního orgánu na rozhodnutí věci a tím i "konflikt zájmů" dal teoreticky presumovat. Skutečnost, zda ustanovený opatrovník jednal v intencích ustálené judikatury Ústavního soudu, je třeba vždy posuzovat ad hoc a nelze toto paušalizovat na obecné vymezení opatrovníka coby zaměstnance rozhodujícího orgánu (správního orgánu či soudu).

18. Vedlejší účastník řízení ve svém vyjádření sdělil, že využívá svého práva podle § 28 odst. 2 zákona o Ústavním soudu a svého postavení se v předmětné věci vzdává. Ústavní soud s ním proto dále jako s vedlejším účastníkem nejednal.

19. Ústavní soud nepovažoval za nutné zasílat vyjádření účastníka řízení stěžovateli k replice, neboť neobsahovalo nové závažné skutečnosti nebo argumentaci, které by měly vliv na posouzení věci. Nadto z materiálního hlediska nelze přehlížet skutečnost, že Ústavní soud ústavní stížnosti vyhověl.

V.

20. Ústavní soud v souladu s ustanovením § 44 zákona o Ústavním soudu uvážil, že ve věci není třeba konat ústní jednání, neboť by nepřispělo k dalšímu, resp. hlubšímu objasnění věci, než jak se s ní seznámil z vyžádaného spisu a písemných úkonů stěžovatele a účastníka řízení. Nekonání ústního jednání odůvodňuje také skutečnost, že Ústavní soud nepovažoval ani za potřebné provádět dokazování.

VI.

21. Ústavní soud se nejprve zabýval otázkou, zda jsou splněny všechny formální náležitosti a předpoklady pro řádné podání ústavní stížnosti; posuzoval, zda byla dodržena šedesátidenní lhůta pro její podání a zda je ústavní stížnost přípustná. Napadené rozhodnutí totiž nabylo právní moci, aniž by proti němu byl podán opravný prostředek. Ústavní soud již v minulosti konstatoval, že pokud je podstatou ústavní stížnosti právě otázka, zda orgán veřejné moci prvního stupně postupoval správně, "když a jak" stěžovateli ustanovil opatrovníka, přičemž z toho důvodu nebylo předmětné rozhodnutí stěžovateli nikdy doručeno, a nemohl tak vyčerpat všechny prostředky poskytnuté zákonem k ochraně svých práv, je taková ústavní stížnost přípustná [např. nálezy sp. zn. II. ÚS 1090/07 ze dne 7. 8. 2007 (N 124/46 SbNU 171), I. ÚS 559/2000 ze dne 25. 9. 2002 (N 111/27 SbNU 233), I. ÚS 3267/07 ze dne 9. 6. 2008 (N 106/49 SbNU 555); všechny dostupné též na http://nalus.usoud.cz].

22. Stěžovatel se ústavní stížností podanou dne 27. 1. 2015 domáhá zrušení rozhodnutí, jež bylo vydáno v řízení, jehož byl (resp. měl být) účastníkem. O tomto rozhodnutí se však stěžovatel dozvěděl až dne 28. 11. 2014 v souvislosti s nahlížením jeho právní zástupkyně do exekučního spisu, resp. dne 12. 12. 2014 při nahlížení do spisu ČTÚ. Ústavní soud proto přistoupil k meritornímu přezkoumání ústavní stížnosti, neboť je zřejmé, že předmětné usnesení nebylo stěžovateli řádně doručeno, a nemohl tak vyčerpat všechny zákonem dané procesní prostředky ani podat ústavní stížnost ve lhůtě šedesáti dnů podle zákona o Ústavním soudu.

23. Ústavní stížnost posuzoval Ústavní soud z hlediska kompetencí daných mu Ústavou, tj. z pozice soudního orgánu ochrany ústavnosti, který není další instancí v systému všeobecného soudnictví, není soudem nadřízeným ostatním soudům ani jiným orgánům veřejné moci a jako takový je oprávněn do jejich rozhodovací pravomoci zasahovat pouze za předpokladu, že nepostupují v souladu s principy obsaženými v hlavě páté Listiny. S ohledem na zjištěné skutečnosti dospěl k závěru, že právě k výše uvedenému porušení principů obsažených v Listině, opravňujícímu zásah Ústavního soudu, došlo.

24. Ústavní soud podotýká, že ústavními stížnostmi v obdobných věcech s podobnou ústavněprávní argumentací jako v nyní projednávané věci se již ve svých rozhodnutích zabýval [srov. např. nálezy sp. zn. II. ÚS 2966/09 ze dne 23. 2. 2010 (N 34/56 SbNU 383), I. ÚS 3267/07 (viz výše), IV. ÚS 2992/08 ze dne 19. 5. 2010 (N 109/57 SbNU 397), II. ÚS 1090/07 (viz výše), II. ÚS 817/11 ze dne 24. 5. 2011 (N 100/61 SbNU 519), II. ÚS 1512/11 (viz výše), IV. ÚS 4604/12 ze dne 3. 4. 2014 (N 51/73 SbNU 53) a sp. zn. II. ÚS 351/14 ze dne 15. 7. 2014 (N 141/74 SbNU 199)], přičemž přijaté závěry jsou aplikovatelné i na projednávanou věc.

25. Ústavní soud se v minulosti opakovaně vyjádřil k výkladu a aplikaci ustanovení § 29 odst. 3 o. s. ř., které umožňuje ustanovit opatrovníka účastníkovi řízení, jehož pobyt není znám. Právní úprava správního řízení platná v době vydání napadeného rozhodnutí (srov. § 16 odst. 2 správního řádu), stejně tak jako v současnosti právní úprava [srov. § 32 odst. 2 písm. d) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů] umožňují správním orgánům ustanovit opatrovníka osobě neznámého pobytu za stejných podmínek jako soudu. Vzhledem k tomu, že správní orgány přitom disponují stejnou možností zjistit od ostatních orgánů veřejné moci všechny skutečnosti důležité pro řízení a rozhodnutí (§ 128 o. s. ř. a § 50 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb.), dopadají v tomto směru právní názory vyslovené ve vztahu k pravomoci soudu ustanovit opatrovníka účastníkovi řízení neznámého pobytu i na pravomoc správního orgánu.

26. Ústavní soud odkazuje na účastníkem řízení aplikované ustanovení § 16 odst. 2 správního řádu, které zní: "Správní orgán ustanoví opatrovníka také účastníku řízení, jehož pobyt není znám nebo jemuž se nepodařilo doručit písemnost na známou adresu v cizině a který si neustanovil zástupce, jakož i účastníku řízení, který je stižen duševní nebo jinou poruchou, pro kterou nemůže v řízení jednat, a nemá zákonného zástupce." Ačkoli to správní řád platný v době vydání napadeného rozhodnutí výslovně nestanovil (na rozdíl od výslovné úpravy obsažené v ustanovení § 32 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb.), má Ústavní soud za to, že správní orgán nemohl ustanovit opatrovníkem osobu, o níž by bylo lze mít důvodně za to, že má takový zájem na výsledku řízení, který odůvodňuje obavu, že nebude řádně hájit zájmy opatrovance.

27. Z ustálené judikatury Ústavního soudu vyplývá, že zákonná úprava možnosti ustanovení opatrovníka nemůže být používána jen z důvodu urychleného vyřízení věci [např. nález sp. zn. IV. ÚS 200/97 ze dne 7. 12. 1998 (N 149/12 SbNU 381)]. Nepřítomnému účastníkovi řízení musí být zajištěna ochrana jeho zájmů i základních práv; funkce opatrovníka byla vytvořena proto, aby do důsledku hájila zájmy nepřítomného, což představuje mj. studium spisu, podávání vyjádření a vedení celého sporu za nepřítomného tak, jak by takovou povinnost byl nucen plnit smluvní zástupce (srov. nález sp. zn. I. ÚS 559/2000). Jedná se tu totiž o dosažení ústavněprávní maximy rovnosti účastníků řízení.

28. Proto ustanovení opatrovníka účastníku řízení, jehož pobyt není znám, musí vždy předcházet šetření, zda jsou dány předpoklady pro tento postup v řízení, a současně je zapotřebí zvažovat, zda není možno použít jiné opatření [srov. nález sp. zn. I. ÚS 322/2000 ze dne 16. 10. 2001 (N 150/24 SbNU 105)].

29. K osobě opatrovníka Ústavní soud dále připomíná, že je třeba jej hledat především v okruhu osob blízkých osobě zastupovaného, resp. těch, jež jsou schopny skutečně reprezentovat zájmy účastníka (srov. nález sp. zn. I. ÚS 559/2000). Při ustanovení opatrovníka je nutno přísně vážit, zda by nedošlo ke kolizi zájmů zástupce a zastoupeného. Nelze totiž očekávat, že podřízený pracovník - zaměstnanec ČTÚ - bude jako opatrovník účastníka řízení ve věci řešené orgánem, jehož je zaměstnancem, brojit proti jeho postupu a rozhodnutí [nález sp. zn. II. ÚS 629/04 ze dne 31. 3. 2005 (N 69/36 SbNU 731)]. Je tedy zásadně nevhodné, pokud je opatrovníkem účastníka řízení ustanovena osoba podřízená orgánu veřejné moci, který vede řízení, a to právě s ohledem na z toho plynoucí konflikt mezi povinnostmi vůči zaměstnavateli a vůči účastníkovi řízení. Skutečnost, že v souzené věci opatrovník nepodal opravný prostředek proti rozhodnutí napadenému ústavní stížností, je tedy nutné vidět právě ve světle tohoto konfliktu zájmů (srov. nález sp. zn. II. ÚS 1512/11).

30. V nyní posuzované věci navíc z odůvodnění napadeného rozhodnutí vyplývá, že účastník řízení byl v kontaktu s matkou stěžovatele, která mu oznámila, že se stěžovatel dlouhodobě zdržuje v zahraničí. Účastníkovi řízení podle názoru Ústavního soudu nic nebránilo ustanovit tuto osobu blízkou osobě stěžovatele za jeho opatrovníka, který mohl účinněji hájit oprávněné zájmy stěžovatele. Účastník řízení se však důvody, proč neustanovil opatrovníkem matku stěžovatele, vůbec nezabýval a přímo přistoupil k ustanovení své zaměstnankyně opatrovníkem stěžovatele.

31. Ústavní soud se neztotožňuje s názorem účastníka řízení, podle něhož se v daném případě ze strany správního orgánu nejednalo o formální postup a zájmy opatrovníka jako zaměstnance ČTÚ nemohly být v kolizi se zájmy stěžovatele. Naopak ze spisu vyplývá, že ve věci byly od počátku činěny pouze paušální formální kroky, které v důsledku procesně vadného pravomocného rozhodnutí vedly k nařízení exekuce vůči stěžovateli. Riziko vzniku nákladů odvolacího řízení, ve kterém mohly být uvedené pochybnosti odstraněny, eventuálně objasněna celá situace a případně zajištěno řádné doručení rozhodnutí, je méně závažné než současný způsob, kterým je vzniklá situace napravována.

32. S ohledem na výše uvedené Ústavní soud uzavírá, že spatřuje v postupu ČTÚ porušení základního práva stěžovatele na spravedlivý (řádný) proces zaručeného čl. 36 odst. 1 Listiny spočívající v tom, že nedostatečným, formálním způsobem zjišťoval místo pobytu stěžovatele a jako opatrovníka ustanovil svoji zaměstnankyni, která z povahy věci nemohla účinně hájit stěžovatelova práva, čímž stěžovateli znemožnil účast na řízení a možnost domoci se v něm svých práv.

33. Na základě výše uvedeného Ústavní soud podle § 82 odst. 2 písm. a) a odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu rozhodl, jak je ve výroku uvedeno.