IV.ÚS 76/15 #1

Ústavní soud rozhodl mimo ústní jednání a bez přítomnosti účastníků řízení v senátě složeném z předsedy Tomáše Lichovníka, soudkyně Vlasty Formánkové a soudce Vladimíra Sládečka, ve věci stěžovatelky Jany Kadeřávkové, právně zastoupené advokátkou Mgr. Janou Gavlasovou, Západní 449, Chýně, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 10. 2014, sp. zn. 7 As 37/2014, rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 31. 1. 2014 sp. zn. 30 A 79/2013, rozhodnutí Krajského úřadu Královohradeckého kraje ze dne 4. 9. 2013 sp. zn. 14487/UP/2013/Kd a rozhodnutí Magistrátu města Hradec Králové, odboru stavebního ze dne 18. 6. 2013 č.j. MMHK/109727/2013 ST1/Sta, takto:

Odůvodnění:

I.

Ústavnímu soudu byl dne 11. 1. 2015 doručen návrh na zahájení řízení o ústavní stížnosti ve smyslu § 72 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), prostřednictvím něhož se stěžovatelka domáhala zrušení v záhlaví citovaných rozhodnutí orgánů státní moci.

Předtím, než se Ústavní soud začal věcí zabývat, přezkoumal podání po stránce formální a konstatoval, že podaná ústavní stížnost obsahuje veškeré náležitosti, jak je stanoví zákon o Ústavním soudu.

II.

Rozhodnutím magistrátu města Hradec Králové ze dne 23. 10. 2012 č.j. MMHK/180964/2012 ST1/Sta bylo rozhodnuto o vydání dodatečného stavebního povolení na stavbu oplocení na pozemcích p. č. X1 a X2 v katastrálním území Roudnička, na druh stavby plot s bránou se stanovenými podmínkami pro dokončení stavby. K podanému odvolání stěžovatelky v dané věci rozhodl odvolací správní orgán tak, že napadené rozhodnutí magistrátu zrušil, přitom se neztotožnil především se stanoviskem stavebního úřadu, podle něhož jsou sporné pozemky dle platného územního plánu součástí plochy funkčně určené pro čistě obytné plochy nízkopodlažní zástavby. Stavby oplocení nejsou v regulativech využití této funkční plochy nikterak řešeny. Stavby oplocení je tak nutné posuzovat společně s rodinnými domy. Odvolací správní orgán vytknul stavebnímu úřadu, že v územním řízení tento konstatoval, že pozemek p. č. X2 náleží k plochám určeným funkčně pro motorovou dopravu, avšak v řízení o dodatečném povolení stavby neuvádí, že tentýž pozemek patří k plochám funkčně určeným jako čistě obytné plochy nízkopodlažní zástavby. Stavebnímu úřadu bylo dále vytknuto, že není patrno, na základě jakých skutečností změnil stavební úřad svůj závěr ohledně přiřazení pozemku k určité funkční ploše. V předmětném řízení nebylo zjištěno, že by v mezidobí došlo k takové změně územního plánu, jejímž předmětem by byla změna funkčního užití uvedených pozemků.

Příslušný stavební úřad se podle stěžovatelky v novém rozhodnutí podrobně vyjádřil k jednotlivým vytknutým pochybením, přičemž výslovně poukazuje na bod c), podle něhož při zpracování územního plánu sporný pozemek p. č. X2 ještě neexistoval, neboť tento vznikl až v roce 2008 oddělením od pozemku p. č. X3, který sousedil v daném místě s pozemkem p. č. X1. Dále vyšel stavební úřad z toho, že pozemek p. č. X3 byl původně vymezen jako plocha pro motorovou dopravu - komunikační síť, tj. plochy komunikací s čistě dopravní funkcí. Oddělený pozemek je téměř pod rozlišovací schopností výkresu B.2, a také pod rozlišovací schopností územního plánu jako takového. Stavební úřad vyzvedl, že územní plán neřeší jednotlivé pozemky, ale soubory pozemků vymezuje do funkčních ploch. Nově vzniklý pozemek se nachází v místech, kde již před jeho oddělením nebylo rozhraní funkčních ploch výše uvedených vedeno přesně po hranicích pozemků. Z tohoto důvodu je nutné podle stavebního úřadu použít zásadu vztaženou k závaznosti hranic funkčních ploch, kdy se jedná o zpřesnění hranice funkčních ploch na základě nově vzniklých vlastnických hranic pozemků v rámci měřítka výkresu B.2. Na základě tohoto zpřesnění příslušný stavební úřad vyhodnotil, že pozemek X2 je součástí plochy přestavby na čistě obytné plochy nízkopodlažní zástavby. Současně správní orgán poukázal na to, že v nově pořizovaném Územním plánu města Hradec Králové jsou sporné pozemky vymezeny v ploše bydlení.

Stěžovatelka se se závěry správních orgánů neztotožnila, a proto si proti jejich rozhodnutím podala správní žalobu, která však byla ústavní stížností napadeným rozsudkem Krajského soudu v Hradci Králové zamítnuta, a to stejně jako následně podaná kasační stížnost k Nejvyššímu správnímu soudu.

Stěžovatelka je toho názoru, že v rámci proběhlého správního řízení došlo k porušení zásady legality, oficiality, zákazu zneužití správního uvážení, zásady rovnosti stran a nestrannosti postupů správních orgánů, zásady předvídatelnosti rozhodnutí, zásady materiální pravdy a zásady výkonu veřejné správy jako služby.

Za zcela neakceptovatelné pak považuje stěžovatelka funkční zařazení sporného pozemku p. č. X2. Předmětný pozemek je v rámci územního rozhodnutí zařazen do funkčních ploch pro motorovou dopravu, přičemž v rámci prvého rozhodnutí o dodatečném povolení stavby je bez vysvětlení najednou zařazen funkčně do čistě obytných ploch nízkopodlažní zástavby. Uvedená skutečnost byla sice odvolacím správním orgánem vytknuta, nicméně prvostupňový správní orgán v novém rozhodnutí toliko uvedl, že pozemek bude mít nové funkční využití, což odvolací orgán následně potvrdil. Orgány státní moci zcela přehlédly, že pozemek p. č. X2 byl užíván jako chodník ze strany vlastníků nemovitostí, k nimž jiná přístupová cesta nevede. Vlastníkům nemovitostí na pozemcích p. č. Y1, Y2, Y3, Y4, Y5, Y6 a dalších je stavbou plotu zabráněno k bezpečnému přístupu k jejich pozemkům.

Podle náhledu stěžovatelky jednal správní orgán zcela svévolně a přisvojil si pravomoci, které mu nepřísluší. V rámci podané žaloby stěžovatelka dostatečně specifikovala, jak se rozpor stavby oplocení s platným územním plánem dotkl jejich veřejných subjektivních práv. Nalézací soud si ve svém odůvodnění zjevně odporuje a tento rozpor činí napadené rozhodnutí nepřezkoumatelným. Příslušný stavební úřad si vybral k argumentaci pouze některé z námitek stěžovatelky a odvolací správní orgán tento postup akceptoval, stejně jako obecné soudy.

V žádném případě nelze souhlasit s tím, že územní plán stanovuje pouze koncepci, která ovšem není závazná, protože nikoliv územním plánem, ale až v dalších řízeních dochází de facto k vymezování a využívání pozemků ke konkrétnímu využití území. Takovýto výklad by však znamenal, že územní plán není závazným dokumentem, což je v rozporu nejen s účelem tohoto dokumentu, ale též ustanovením § 43 stavebního zákona. Poukazuje-li správní orgán na plánované změny územního plánu, není v jeho pravomoci tyto jakkoli presumovat. Není akceptovatelné, aby rozhodnutí zastupitelstva, tedy nejvyššího orgánu obce, byla měněna rozhodnutím stavebního úřadu, navíc formou rozhodnutí o umístění stavby či o stavebním povolení. Je to právě rozhodnutí správního orgánu, které musí být v souladu s územním plánem obce.

Stran porušení práva přístupu stěžovatelky k jejím nemovitostem a práv užívání chodníku tato nesouhlasí s názorem obecných soudů, podle nichž právo na užívání chodníku nevyplývá z žádného právního předpisu, a tudíž jí nepřísluší. Stěžovatelka je nositelkou práva na ochranu svého zdraví a života a musí mít tudíž bezpečný přístup ke svým nemovitostem, který je zajišťován chodníkem přes p. č. X2. Stěžovatelce není zřejmé, z čeho soud dovozuje, že na dotčené živičné silnici není provozována žádná silniční doprava. Toto tvrzení z žádného důkazu ve spise nevyplývá. Naopak, tato silnice slouží k otáčení vozidel, k projíždění vozidel těžké techniky do lesů apod. Stěžovatelka nesouhlasí se závěrem Nejvyššího správního soudu, že má přístup ke svým nemovitostem zajištěn přes veřejnou komunikaci a že chodník na sporné nemovitosti nikdy nebyl. Toto tvrzení považuje stěžovatelka za rozporné s objektivní skutečností a předloženými veřejnými listinami.

Stěžovatelka zásadně nesouhlasí se závěrem Nejvyššího správního soudu, podle něhož nebyla nositelkou žádného hmotného práva, na němž by mohla být napadeným rozhodnutím dotčena, a tudíž není ve věci věcně legitimována. Stěžovatelce je zcela jasně bráněno k přístupu na její nemovitosti a je odkázána na veřejnou komunikaci, na níž je provozována těžká lesní technika.

Z výše vyložených důvodů je stěžovatelka toho názoru, že došlo k zásahu do jejích ústavně zaručených základních práv na spravedlivý proces, práva na rovnost stran.

III.

Ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.

Především je nutné konstatovat, že podstata ústavní stížnosti spočívá v polemice se způsobem interpretace a následné aplikace podústavního práva obecnými soudy. Takto pojatá ústavní stížnost však staví Ústavní soud do pozice další instance v systému obecného soudnictví. Ústavní soud v minulosti mnohokrát zdůraznil, že není vrcholem soustavy soudů a že zásadně není oprávněn zasahovat do jejich rozhodovací činnosti (srov. čl. 83, čl. 90 a čl. 91 Ústavy). Pokud soudy postupují v souladu s obsahem hlavy páté Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), nemůže na sebe atrahovat právo přezkumného dohledu nad jejich činností. Na straně druhé opakovaně připustil, že jeho pravomoc zasáhnout do rozhodování obecných soudů je dána, jestliže jejich interpretace právních předpisů byla natolik extrémní, že vybočila z mezí hlavy páté Listiny a zasáhla tak do některého ústavně zaručeného základního práva. Jinak řečeno, pokud stěžovatelé namítají, že obecné soudy aplikovaly nesprávným způsobem podústavní právo, může se jím Ústavní soud v řízení o ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy zabývat pouze tehdy, pokud takové porušení znamená současně i porušení základního práva nebo svobody zaručené ústavním zákonem. To v dané věci připadá v úvahu pouze za situace, že by v procesu interpretace a aplikace příslušných ustanovení ze strany obecných soudů byl obsažen prvek libovůle či dokonce svévole, a to např. v důsledku nerespektování jednoznačné kogentní normy, přepjatého formalizmu, nebo když příslušné závěry obecný soud nezdůvodní vůbec nebo tak učiní zcela nedostatečně, případně uplatní-li důvody, jež evidentně žádnou relevanci nemají [srov. např. nález sp. zn. III. ÚS 224/98 ze dne 8. 7. 1999 (N 98/15 SbNU 17), nález sp. zn. II. ÚS 444/01 ze dne 30. 10. 2001 (N 163/24 SbNU 197)]. Pochybení daného rázu však Ústavním soudem zjištěno nebylo, neboť obecné soudy vyšly jednak z příslušné zákonné úpravy a jednak z dostupné judikatury.

Ústavní soud ve své judikatuře mnohokrát konstatoval, že postup ve správním a soudním řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu i výklad jiných než ústavních předpisů, jakož i jejich aplikace při řešení konkrétních případů, jsou záležitostí správních orgánů a posléze pak správních soudů. Je to právě Nejvyšší správní soud, jemuž přísluší výklad jednoduchého práva v oblasti veřejné správy a sjednocování judikatury správních soudů, k čemuž slouží i mechanismus předvídaný v § 12 s. ř. s. V kontextu své dosavadní judikatury se Ústavní soud cítí být oprávněn výklad jednoduchého práva v oblasti veřejné správy s odkazem na zásadu zdrženlivosti a princip sebeomezení posuzovat pouze tehdy, jestliže by aplikace jednoduchého práva v daném konkrétním případě byla důsledkem interpretace, která by extrémně vybočila z kautel zaručených v hlavě páté Listiny (srov. nález sp. zn. III. ÚS 173/02, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, sv. 28, nález č. 127, s. 95).

Z ústavněprávního hlediska považuje Ústavní soud za podstatné jednak to, jakým způsobem obecné soudy potažmo správní orgány svá rozhodnutí odůvodnily a zda jejich rozhodnutím nedošlo k omezení vlastnického práva stěžovatelky.

Stran odůvodnění napadených rozhodnutí lze uvést, že z nich vyplývá, které skutkové a právní okolnosti případu byly předmětem hodnocení obecných soudů, jak byly tyto hodnoceny a konečně k jakému závěru soudy dospěly. Nesouhlasí-li stěžovatelka s tím, jak správní orgány resp. obecné soudy posoudily vztah sporných nemovitostí k předmětnému územnímu plánu, nutno uvést, že se jedná o jednu z možných výkladových variant a ústavně konformní postup správního orgánu je tak zcela odvislý od přesvědčivosti jeho věcné argumentace. Této skutečnosti si byl příslušný stavební úřad nepochybně vědom, neboť se v rámci odůvodnění svého rozhodnutí dostatečně vypořádal s tím, proč se u sporných pozemků odchýlil od původního funkčního zařazení pozemku a logicky vysvětlil, jak k tomuto "pochybení" došlo. Namítá-li stěžovatelka, že rozhodnutím správního orgánu není možné se odchýlit od funkčního zařazení pozemku vymezeného územním plánem, jedná se v obecné rovině nepochybně o tvrzení pravdivé, nicméně v předmětném případě se jednalo o zpřesnění hraničního území. Územní plán stanoví toliko koncepci řešení území a je tak nutně nadán jistou mírou obecnosti. Představa, že je možné hranice územního plánu přesně přenést na konkrétní parcely, je iluzorní a mimo životní realitu. Je zcela logické, že v hraničních případech, jako je i tento, dochází ke konkretizaci využití pozemku ex post tak, aby odpovídal reálné povaze jeho využití. Již správní orgán ve svém rozhodnutí upozornil na hranice, na něž realizace územního plánu v praxi naráží, a to v důsledku nepostižení všech podrobností v rámci výkresu B.2 v měřítku 1:5000. Správní orgány ve svém uvážení vzaly v potaz též velikost sporného pozemku, který je pro samostatnou stavbu nevyužitelný a rovněž to, že sousední pozemek má téhož vlastníka, k jehož návrhu bylo v minulosti vydáno rozhodnutí o umístění stavby rodinného domu.

Stěžovatelce je možno dát zapravdu v tom smyslu, že nelze argumentovat tím, že v návrhu nového územního plánu jsou sporné pozemky zařazeny již v ploše bydlení. Zde se může jednat nejvýše o argumentaci podpůrnou, na níž samotné by rozhodnutí správního orgánu obstát nemohlo.

Krajský soud v Hradci Králové se v souvislosti s námitkami stěžovatelky stran bezpečného přístupu k jejím pozemkům zabýval i otázkou povahy a vytíženosti přilehlé komunikace opatřené živičným povrchem. Jako soud znalý místních poměrů přitom uzavřel, že se jedná o slepou ulici na konci zástavby, kde je dopravní provoz minimální. Stěžovatelka sama přitom uvádí, že komunikace slouží mimo jiné k otáčení lesních vozidel, což by samo o sobě, při hustém dopravním provozu, nebylo možné. I za situace, že by zde jezdily těžké lesní stroje, lze předpokládat, že při dodržení příslušných pravidel chování daných zákonem o provozu na pozemních komunikacích by měl být přístup k pozemkům stěžovatelky bezpečný.

Z ústavněprávního hlediska považuje Ústavní soud za podstatnou též tu skutečnost, zda změnou užívání pozemku nedošlo k omezení vlastnického práva stěžovatelky tím, že by její přístup k nemovitostem byl znesnadněn nad míru přiměřenou poměrům. K uvedenému nutno konstatovat, že obecné soudy se zabývaly i touto otázkou, přičemž dovodily, že pozemky stěžovatelky bezprostředně souvisí s veřejnou komunikací, která jí skýtá dostatečnou možnost pro realizaci přístupu k dotčeným nemovitostem.

Namítá-li stěžovatelka porušení zásad spravedlivého procesu, lze konstatovat, že podle čl. 36 Listiny základních práv a svobod se každý může domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu. Podle ustálené judikatury Ústavního soudu by k porušení tohoto práva na soudní ochranu došlo tehdy, pokud by byla komukoli v rozporu s ním upřena možnost domáhat se svého práva u nezávislého a nestranného soudu, popř. pokud by soud odmítl jednat a rozhodovat o podaném návrhu, event. pokud by zůstal v řízení bez zákonného důvodu nečinný (srov. I. ÚS 2/93, Ústavní soud České republiky: Sbírka nálezů a usnesení - sv. 1, C. H. Beck 1994, str. 273).

Z výše uvedených důvodů byl Ústavní soud nucen podanou ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků podle ustanovení § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný odmítnout.

Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.

V Brně dne 4. srpna 2015


Tomáš Lichovník v. r.
předseda senátu