III.ÚS 201/15 #1

Ústavní soud rozhodl dne 12. srpna 2015 mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků soudcem zpravodajem Janem Musilem ve věci návrhu stěžovatelů 1/ Roberta Kerndla, 2/ Ing. Petra Kratochvíla, 3/ doc. RNDr. Františka Viždi, Ph.D., 4/ Libora Šťástky, 5/ JUDr. Šárky Cechové, 6/ MVDr. Vlastimila Žďárského, 7/ Jiřího Novotného, 8/ Jiřího Idese, 9/ Naděždy Křemečkové, 10/ Ing. Olivera Pospíšila, 11/ Pavla Boleslava, 12/ Petra Šafaříka, 13/ JUDr. Jiřího Olivy, 14/ Romana Onderky a 15/ Pavla Sázavského, všichni zastoupeni doc. JUDr. Zdeňkem Koudelkou, Ph.D., advokátem, AK se sídlem v Brně, Optátova 46, proti usnesení Zastupitelstva města Brna č. Z7/01 ze dne 25. 11. 2014, části 15, bodu 3, ve slovech "- dobu jeho konání současně s volbami do zastupitelstev krajů v září nebo říjnu roku 2016", za účasti Zastupitelstva města Brna, se sídlem v Brně, Dominikánské nám. 1, zastoupeného JUDr. Stanislavem Kadečkou, Ph.D., advokátem, AK se sídlem v Pardubicích, Teplého 2786, jako účastníka řízení, takto:

Odůvodnění:

I.

Ve společné ústavní stížnosti ze dne 21. 1. 2015, doručené Ústavnímu soudu téhož dne, stěžovatelé navrhli, aby Ústavní soud nálezem konstatoval, že usnesením Zastupitelstva města Brna ze dne 25. 11. 2014, v části 15, bodu 3., ve slovech "dobu jeho konání současně s volbami do zastupitelstev krajů v září nebo v říjnu roku 2016", byl porušen čl. 2 odst. 2, čl. 21 odst. 1 a čl. 22 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), a čl. 2 odst. 3 a čl. 5 Ústavy České republiky (dále jen Ústava), a aby v této části usnesení zastupitelstva obce zrušil.


II.

Z ústavní stížnosti a napadeného usnesení obecního zastupitelstva vyplývají následující skutečnosti.

Dne 1. 8. 2014 byl Magistrátu města Brna doručen návrh přípravného výboru na konání referenda o poloze osobního železničního nádraží - železniční stanice Brno -hlavní nádraží. Návrh byl doplněn dne 1. 9. 2014 (a k tomuto dni byl prohlášen bezvadným usnesením Krajského soudu v Brně ze dne 17. 10. 2014 sp. zn. 65 A 8/2014) a podáním ze dne 6. 11. 2014, jímž přípravný výbor navrhl, aby se referendum konalo současně s volbami do zastupitelstev krajů konanými v září nebo říjnu roku 2016.

Dne 25. 11. 2014 Zastupitelstvo města Brna na svém ustavujícím zasedání na základě návrhu přípravného výboru vyhlásilo místní referendum, specifikovalo znění otázek, navržených k rozhodnutí v místním referendu (usnesení č. 15, bod 2), a stanovilo "dobu jeho konání současně s volbami do zastupitelstev krajů v září nebo říjnu roku 2016" (usnesení č. 15, bod 3).

III.

V ústavní stížnosti stěžovatelé tvrdili, že jsou členy Zastupitelstva města Brna za opoziční politické strany. Napadené usnesení a postup jeho přijetí označili za nezákonný a neústavní, porušující jejich ústavní právo jako občanů města a členů zastupitelstva podílet se na správě veřejných věcí dle čl. 21 odst. 1 Listiny řádným výkonem funkce člena zastupitelstva, právo dle čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny, jímž bylo narušeno i jejich ústavní právo jako příslušníků opozičních stran v zastupitelstvu na výkon jejich mandátu dle ústavní zásady, že politický systém je založen na volné soutěži politických stran dle čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny.

K aktivní legitimaci stěžovatelé uvedli, že se domáhají soudní ochrany práva na řádný výkon své veřejné funkce za situace, kdy se nemohou domáhat soudního přezkumu podle § 57 zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu (dále jen "zákon o místním referendu"). Poukázali na čl. 36 odst. 2 Listiny a ponechali na uvážení Ústavního soudu, "zda absence těchto práv stěžovatelů u obecných soudů není sama o sobě neústavní a tedy by neměl senát Ústavního soudu podat plénu návrh na zrušení omezení podat návrh na přezkum rozhodnutí o vyhlášení (nevyhlášení) referenda jen přípravnému výboru zrušením § 57 odst. 1 zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu." Ochranu poskytovanou Ústavním soudem však považují za dostatečnou, a poukázali na nález Ústavního soudu ze dne 12. 9. 2006 sp. zn. II. ÚS 53/06 (N 159/42 SbNU 305).

Stěžovatelé dále uvedli, že vyhlášený termín referenda nebyl součástí původního textu návrhu na konání referenda doručeného Magistrátu města Brna přípravným výborem dne 1. 8. 2014, ani jeho doplnění ze dne 1. 9. 2014. Podle původního návrhu se referendum mělo konat ve dnech 10. a 11. 10. 2014; přípravný výbor pozdější termín konání referenda s krajskými volbami uvedl až ve změně svého návrhu ze dne 6. 11. 2014. Stěžovatelé poukázali na obsah právní analýzy objednané Statutárním městem Brno u advokátní kanceláře Havel, Holásek, Partners, s. r. o.

K porušení práva na řádný výkon veřejné funkce, jako součásti ústavního práva občanů podílet se na správě veřejných věcí dle čl. 21 odst. 1 Listiny, podle stěžovatelů došlo tím, že zastupitelstvo města v rozporu s ustanovením § 15 zákona o místním referendu nevyhlásilo místní referendum do 90 dnů od jeho vyhlášení.

V rámci tvrzení o porušení "práva naplňovat volnou soutěž politických stran jako základní vlastnosti politického systému" stěžovatelé uvedli, že odklad referenda o dva roky je nezvyklý, velmi dlouhý a nepřiměřený. Poukázali na ustanovení § 13 odst. 3 zákona o místním referendu, dle něhož ode dne vyhlášení místního referenda do dne vyhlášení jeho výsledků nepřísluší orgánům obce nebo orgánům statutárního města rozhodovat o věci, která je předmětem otázky ve vyhlášeném místním referendu. Otázky pro referendum jsou formulovány velmi obecně a fakticky je tak stěžovatelům jako členům zastupitelstva znemožňováno podílet se diskuzí a hlasováním v zastupitelstvu na přijímání rozhodnutí týkajících se jakékoliv samostatné působnosti města ve věci modernizace železniční stanice Brno-hlavní nádraží. Tím je dotčeno jejich právo na výkon rozhodování po velmi dlouhou dobu ve výši poloviny volebního období. Většina zastupitelstva tak v zásadě zbavila příslušníky opozičních politických stran práva rozhodovat o důležité otázce života města a tím zasáhla do jejich práva na výkon funkce i se zřetelem k ústavní zásadě, že politický systém je založen na volné soutěži politických stran dle čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny. Referendum je podle stěžovatelů významný nástroj přímé demokracie, ale nemůže sloužit k likvidaci či podstatnému omezení práv zvolených zastupitelů způsobem, který zákonodárce nepředpokládal; je nutno chránit i politickou opozici před zvůlí politické většiny. ve prospěch volné soutěže politických stran.

Stěžovatelé poukázali na nález Ústavního soudu ze dne 2. 10. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 5/02 (N 117/28 SbNU 25; 476/2002 Sb.), a vyjádřili přesvědčení, že "akceptace jejich stanoviska nemůže vést k umožnění hojného přezkumu usnesení zastupitelstev", protože "tato možnost je jen vůči těm usnesením, která jsou přijímána na základě návrhu jiné osoby (přípravného výboru), který je regulován speciálními kogentními zákonnými normami."

IV.

Zastupitelstvo města Brna, jako účastník řízení, ve vyjádření ze dne 20. 3. 2015 k ústavní stížnosti uvedlo, že stěžovatelé nevyčerpali možnosti, jak proti napadenému aktu brojit. Poukázalo na skutečnost, že stěžovatelé paralelně podali v režimu § 65 s. ř. s. proti předmětnému usnesení zastupitelstva žalobu a následně proti usnesení krajského soudu ze dne 6. 2. 2015 č. j. 63 A 2/2015-34 kasační stížnost, vedenou pod sp. zn. Ars 1/2015; ústavní stížnost tak patrně podali z (nepřípadné) procesní opatrnosti. Účastník řízení dále poukázal na princip subsidiarity ústavní stížnosti a na ustanovení § 91a s. ř. s., a vyjádřil názor, že ve vyhlášení místního referenda nelze spatřovat jakékoliv zneužití práva či nepřípustné vzdání se budoucího práva, ani zásah do veřejného subjektivního práva stěžovatelů; poukázal též na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2004 sp. zn. 2 As 22/2004, vydaný v době, kdy ještě neexistovala úprava "referendového soudnictví" (nyní § 91a s. ř. s.).

Účastník řízení ve vyjádření k ústavní stížnosti dále poukázal na "zcela jednotnou doktrinální i judikaturní linii, která jednoznačně dospívá k závěrům, že při přezkumu místního referenda, či jeho konání, není možné využít jiných typů řízení, nežli těch dle § 91a s. ř. s."; poukázal též na judikaturu správních soudů a komentářovou literaturu. Byl toho názoru, že ústavní stížnost je nepřípustná dle ustanovení § 43 odst. 1 písm. e) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), a že přehlasování menšinového názoru na schůzi zastupitelstva obce pojmově nemůže být zásahem do práva člena zastupitelstva; Zastupitelstvo města Brna neučinilo nic, co by mu zákon neumožňoval. Závěrem svého vyjádření k ústavní stížnosti účastník řízení navrhl, aby Ústavní soud ústavní stížnost odmítl pro nepřípustnost z důvodu nevyčerpání všech procesních prostředků ochrany práva, resp. pro zjevnou neopodstatněnost dle ustanovení § 43 odst. 2 zákona o Ústavním soudu.

Stěžovatelé v replice k vyjádření účastníka řízení ze dne 20. 3. 2015 především poukázali na neplatnost plné moci právního zástupce účastníka řízení s tím, že plnou moc udělil primátor města, ačkoliv zastupitelstvo v tomto směru žádné usnesení nepřijalo. K tvrzení o předčasnosti ústavní stížnosti stěžovatelé uvedli, že ústavní stížnost podali z opatrnosti pro případ, že by Nejvyšší správní soud vydal rozhodnutí, že věc nepodléhá přezkumu ve správním soudnictví. K možnosti ochrany ve správním soudnictví stěžovatelé uvedli, že neakceptují námitku, že je možné uplatnit soudní kontrolu až po vykonání referenda; takový postup považují za nerozumný a neekonomický.

Účastník řízení své vyjádření ze dne 20. 3. 2015 k ústavní stížnosti doplnil podáním ze dne 22. 7. 2015, doručeným Ústavnímu soudu dne 29. 7. 2015, v němž poukázal na aktuální judikaturu týkající se dne konání referenda, tj. usnesení Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 15. 4. 2015 č. j. 30 A 78/2014-110, a poukázal na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 10. 2014 č. j. Ars 3/2014-41 a ze dne 5. 3. 2015 č. j. Ars 11/2014-42. Závěrem setrval na svém původním návrhu, dle něhož jsou dány důvody k odmítnutí ústavní stížnosti pro nepřípustnost (nevyčerpání jiných prostředků ochrany), resp. k odmítnutí pro zjevnou neopodstatněnost dle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.

V.

Ústavní soud posoudil splnění podmínek řízení a dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnými stěžovateli, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelé jsou právně zastoupeni v souladu s požadavky § 29 až 31 zákona o Ústavním soudu.

Ústavní soud dále posoudil splnění procesní podmínky plynoucí z ustanovení § 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, dle něhož je stěžovatel povinen vyčerpat všechny procesní prostředky, které mu zákon k ochraně jeho práva poskytuje. K této otázce účastníci řízení zastávají odlišná stanoviska, jak bylo již výše poznamenáno.

Stěžovatelé byli toho názoru, že žádné jiné procesní prostředky, než ústavní stížnost, k ochraně svých porušených základních práv dle čl. 21 odst. 1, čl. 2 odst. 2 a čl. 22 Listiny, a čl. 2 odst. 3 a čl. 5 Ústavy, do nichž bylo dle jejich tvrzení napadeným usnesením protiústavně zasaženo, neměli k dispozici; poukázali přitom na čl. 36 odst. 2 Listiny a vyslovili názor, že nápravy podle speciálních ustanovení s. ř. s. o soudním přezkumu ve věci místního referenda, se nemohli domáhat. V replice na vyjádření účastníka řízení pak uvedli, že následný přezkum zákonnosti ústavní stížností napadeného usnesení obecního zastupitelstva správní žalobou dle ustanovení § 91a s. ř. s., tj. až po vykonání referenda, by byl nerozumný a neekonomický.

Účastník řízení je naopak toho názoru, že stěžovatelé procesní prostředek k ochraně svých práv k dispozici mají v ustanovení § 91a s. ř. s.; tento procesní prostředek dosud nevyčerpali a tudíž jejich společná ústavní stížnost je nepřípustná dle § 43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu.

Ústavní soud je toho názoru, že společná ústavní stížnost je nepřípustná podle ustanovení § 43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu, pro nevyčerpání procesních prostředků k ochraně práva ve smyslu ustanovení § 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, které stěžovatelům poskytuje soudní řád správní ve svém ustanovení § 91a. Ústavní soud přitom vycházel ze zřejmě již v systému správního soudnictví ustálené judikatury, dle níž obrana proti nezákonnému rozhodnutí nebo nečinnosti orgánů ve věcech práva podílet se na správě věcí veřejných, má být řešena podle části třetí, hlavy druhé, dílu čtvrtého s. ř. s., a v projednávaném případě podle ustanovení § 91a s. ř. s., zakotvujícího ochranu ve věcech místního referenda (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2004 č. j. 2 As 22/2004-68, a zejména usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 6. 2. 2015 č. j. 63 A 1/2015-39 - právnímu zástupci stěžovatelů nepochybně známé, neboť jeho předmětem bylo totožné usnesení zastupitelstva města, jako v projednávané ústavní stížnosti). Ústavní soud se s touto judikaturou správních soudů ztotožňuje.

Ústavní soud závěrem poznamenává, že byla-li z procesních důvodů ústavní stížnost odmítnuta, neměl prostor zabývat se dalšími souvisejícími otázkami, zejména zda napadeným usnesením obecního zastupitelstva mohlo či nikoliv dojít k tvrzenému porušení některého ze základních práv stěžovatelů, resp. otázkou, zda vyjádření obecního zastupitelstva k ústavní stížnosti ze dne 20. 3. 2015, resp. jeho doplnění ze dne 22. 7. 2015, lze přičítat obecnímu zastupitelstvu.

S ohledem na výše uvedené tedy Ústavnímu soudu nezbylo, než ústavní stížnost podle § 43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu odmítnout.

Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.

V Brně dne 12. srpna 2015


Jan Musil v. r.
soudce zpravodaj