III.ÚS 192/15 #1

Ústavní soud rozhodl soudkyní zpravodajkou Miladou Tomkovou o ústavní stížnosti Mgr. Ing. Roberta Kotziana, Ph.D., zastoupeného Doc. JUDr. Zdeňkem Koudelkou, Ph.D., advokátem se sídlem Optátova 46, 637 00 Brno, proti usnesení Zastupitelstva města Brna č. ZM7/0012 ze dne 25. 11. 2014, spojené s návrhem na přednostní projednání věci, takto:

Odůvodnění:

Napadeným usnesením ustavujícího zasedání Zastupitelstva města Brna ze dne 25. 11. 2014 bylo vyhlášeno místní referendum, které se má konat současně s volbami do zastupitelstev krajů na podzim roku 2016. V referendu se mají oprávněné osoby vyjádřit k otázce modernizace železniční stanice Brno hlavní nádraží.

Stěžovatel, občan města Brna, se domnívá, že tímto usnesením byla porušena jeho ústavně zaručená práva, neboť s ohledem na § 13 odst. 3 zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o místním referendu"), až do dne vyhlášení výsledků referenda nepřísluší orgánům obce rozhodovat o věci, která je předmětem otázky ve vyhlášeném referendu.

To podle stěžovatele vede k porušení jeho práva podílet se na správě veřejných věcí garantovaného čl. 21 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 25 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech. Občané se totiž podílejí na vedení veřejných záležitostí obcí prostřednictvím svobodně zvolených zástupců, kteří však v důsledku omezení plynoucího z § 13 odst. 3 zákona o místním referendu nemohou svou činnost řádně plnit. Uvedené ustanovení v rozsahu své působnosti zcela vylučuje výkon funkce zastupitele, čímž se dostává do kolize s citovaným právem stěžovatele. Stěžovatel připouští, že tato kolize může být za určitých okolností přípustná, omezení výkonu funkce zastupitele však musí být proporcionální. Tak tomu nyní údajně nebylo, a to s ohledem na dobu a rozsah omezení.

Stěžovatel se dále domnívá, že dochází i k porušení petičního práva garantovaného čl. 18 odst. 1 Listiny. Stěžovatel dovozuje, že obsahem tohoto práva sice není nárok na projednání záležitosti, jež je předmětem petice, nárok na kvalifikované uvážení orgánu územní samosprávy, zda záležitost projedná či nikoli, však obsahem tohoto práva je. V případě záležitostí, které jsou předmětem otázek vyhlášených v referendu, je však jejich projednání předem vyloučeno, a právo zaručené čl. 18 odst. 1 Listiny tak ztrácí svůj materiální obsah. Stěžovatel je tedy přesvědčen, že napadeným usnesením bylo do jeho petičního práva zasaženo, přičemž pro stanovení míry zásahu je třeba opět aplikovat princip proporcionality a posoudit přiměřenost časové vzdálenosti konání referenda od jeho vyhlášení. V daném případě je časová vzdálenost podle stěžovatele zjevně nepřiměřená.

Stěžovatel konečně poukazuje na zásah do práva obce na samosprávu (čl. 8 Ústavy České republiky, dále jen "Ústava"). Praktickým projevem výkonu práva na samosprávu v kolektivních orgánech obce je komplex předkládaných návrhů rozhodnutí, jejich projednávání a přijímání, popř. zamítání. Tento proces je však v důsledku přijatého usnesení znemožněn, přičemž zákaz dle § 13 odst. 3 zákona o místním referendu tím, že v daném případě zasahuje polovinu volebního období a má mimořádně širokou věcnou působnost, dosahuje takové intenzity a šíře, že je zcela nepřiměřený vůči svému účelu.

Stěžovatel si je vědom, že právo na samosprávu je právem kolektivním, z nějž žádná subjektivní práva nevyplývají, poukazuje však na mimořádné časové i věcné proporce zásahu vyvolaného napadeným usnesením. Toto usnesení zcela znemožnilo o správě předmětné věci po dva roky rozhodovat a zároveň omezilo i stěžovatelovo právo na výkon veřejné kontroly, plynoucí z čl. 21 Listiny a čl. 25 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech.

Vzhledem k tomu, že podle stěžovatele hraje v celém případu významnou roli čas, požádal stěžovatel Ústavní soud o rozhodnutí ve lhůtě co nejkratší.

V doplnění podání ze dne 24. 8. 2015 stěžovatel reagoval na usnesení Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 201/15 ze dne 12. 8. 2015, kterým Ústavní soud odmítl pro nepřípustnost ústavní stížnost jiných stěžovatelů proti témuž rozhodnutí. Stěžovatel se v tomto doplnění neztotožňuje s názorem Ústavního soudu, že stěžovatelé v uvedené věci nevyčerpali veškeré procesní prostředky, které jim zákon k ochraně práva poskytuje.

Ústavní soud dospěl k závěru, že ústavní stížnost je podána někým zjevně neoprávněným.

Podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy Ústavní soud rozhoduje o ústavních stížnostech proti pravomocným rozhodnutím a jiným zásahům orgánů veřejné moci do ústavně zaručených práv a svobod. Blíže tuto Ústavou zakotvenou pravomoc Ústavního soudu rozvádí ustanovení § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu tak, že ústavní stížnost podle citovaného ustanovení Ústavy je oprávněna podat fyzická nebo právnická osoba, jestliže tvrdí, že pravomocným rozhodnutím v řízení, jehož byla účastníkem, opatřením nebo jiným zásahem orgánu veřejné moci bylo porušeno její základní právo nebo svoboda zaručené ústavním pořádkem.

Při hodnocení aktivní legitimace navrhovatele přitom není rozhodné toliko samotné tvrzení zásahu, ale rovněž objektivní možnost zásahu do základních práv a svobod (viz např. usnesení Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 14/13 ze dne 24. 9. 2013). Zásah orgánu veřejné moci, proti němuž ústavní stížnost směřuje, musí být individualizovaný a ochrany před ním se může u Ústavního soudu dovolávat pouze osoba, jejíž ústavně zaručená základní práva nebo svobody jím byla přímo dotčena (viz např. usnesení Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 2949/13 ze dne 13. 11. 2013). Tak tomu ovšem v projednávané věci není.

Ústavní stížností napadeným usnesením městského zastupitelstva bylo vyhlášeno místní referendum. Stěžovatel nicméně nespatřuje porušení svých ústavně zaručených práv v samotném konání referenda, např. z důvodu, že má být konáno o věci, o níž místní referendum konat nelze (ostatně v takovém případě by byla předmětná ústavní stížnost nepřípustná pro předčasnost, neboť by stěžovatel měl nadále k dispozici prostředky ochrany dle § 58 zákona o místním referendu). Porušení svých práv stěžovatel spatřuje v důsledcích plynoucích z poslední věty § 13 odst. 3 zákona o místním referendu, podle níž ode dne vyhlášení místního referenda do dne vyhlášení jeho výsledků nepřísluší orgánům obce nebo orgánům statutárního města rozhodovat o věci, která je předmětem otázky ve vyhlášeném referendu.

Stěžovatel tak v podstatě nebrojí proti přímému zásahu do svých práv, nýbrž proti možnosti budoucího zásahu. Stěžovatel se obává, že by mohlo dojít k porušení jeho petičního práva v případě, že by v budoucnu podal petici, resp. že by mohlo být porušeno jeho právo podílet se na správě věcí veřejných, pokud by se zastupitelstvo obce až do roku 2016 nezabývalo širokým okruhem otázek souvisejících s otázkou vznesenou v referendu (přičemž však v řízení před krajským soudem sám přiznal, že tento následek nenastal, neboť zastupitelstvo údajně poslední větu § 13 odst. 3 zákona o místním referendu ignoruje). Bylo by tedy možné nanejvýše tvrdit, že vyhlášení referenda vytváří určitý prostor pro budoucí zásah do stěžovatelových práv, přímo a bezprostředně však napadeným usnesením k tomuto zásahu nedochází. Výše popsané požadavky na aktivní legitimaci k podání ústavní stížnosti tudíž nejsou naplněny.

Lze dodat, že v ústavní stížnosti zdůrazňované důsledky vyhlášení referenda nejsou ve skutečnosti ani v budoucnu vůbec způsobilé zasáhnout stěžovatelova ústavně zaručená práva. Stěžovatel konkrétně namítá, že je nečinností zastupitelstva zasaženo do práva na samosprávu, práva podílet se na správě věcí veřejných a práva petičního.

Ve vztahu k právu na samosprávu (čl. 8, čl. 100 Ústavy) postačí uvést, že se jedná o právo kolektivní (právo společenství). Jednotlivec není nositelem tohoto práva, a proto mu ani nepřísluší domáhat se jeho ochrany cestou ústavní stížnosti, na čemž nic nemění ani stěžovatelem tvrzené mimořádné okolnosti projednávané věci.

Jednotlivec (občan) se naopak může domáhat ochrany práva podílet se na správě věcí veřejných (čl. 21 odst. 1 Listiny, čl. 25 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech). V demokratickém právním státě (čl. 1 odst. 1 Ústavy) se občan podílí na správě věcí veřejných přímo nebo svobodnou volbou svých zástupců. Ústavní stížností napadené usnesení však možnost občanů města Brna podílet se na správě svých záležitostí nikterak neomezuje, neboť se jedná o svobodné rozhodnutí jejich řádně zvolených zástupců, nejde tudíž o nic jiného než právě o výkon práva garantovaného čl. 21 odst. 1 Listiny. Ostatně důsledkem napadeného usnesení by mohlo být pouze to, že namísto správy prostřednictvím volených zástupců budou občané o vybrané otázce rozhodovat v referendu, tedy v institutu přímé demokracie. Jedná se tak v podstatě o volbu mezi dvěma ústavním pořádkem předvídanými způsoby výkonu práva podílet se na správě věcí veřejných.

Z čl. 21 odst. 1 Listiny přitom nelze bez dalšího vyvozovat právo stěžovatele na to, aby řádně zvolení zástupci rozhodli o stěžovatelem vybrané věci ve stěžovatelem stanoveném termínu (zde dříve, než dojde k předmětnému referendu). Je naopak podstatou zastupitelské demokracie, že posouzení, jak, kdy a zda vůbec učinit rozhodnutí o konkrétní otázce, přenechává lid svobodně zvoleným zástupcům. Stejně jako by tedy bez dalšího nebylo zásahem do stěžovatelova práva garantovaného čl. 21 odst. 1 Listiny, pokud by se zástupci města Brna polohou nádraží až do roku 2016 nezabývali zkrátka proto, že by tuto otázku nepovažovali za důležitou, tím spíše nemůže být zásahem do uvedeného práva skutečnost, že důvodem "nečinnosti" zastupitelů je přenechání rozhodnutí o této otázce přímo občanům, tedy i stěžovateli.

Konečně, v napadeném usnesení by nebylo lze spatřovat ani zásah do práva petičního (čl. 18 Listiny). Právo podat petici totiž stěžovateli nebylo tímto usnesením nijak upřeno, stejně tak nebyla zpochybněna povinnost orgánu na petici reagovat (nález Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 346/06 ze dne 19. 12. 2007), přičemž čl. 18 nezaručuje kladné vyřízení petice (ve smyslu vyhovění vzneseným požadavkům). Stěžovatel sice dodává, že pokud v petici vznese požadavek na projednání určité záležitosti, musí existovat alespoň možnost, že k tomuto projednání dojde. Tato možnost ale není v daném případě dotčena. Příslušný orgán se peticí bude moci zabývat (ihned) a podněty v ní obsažené může využít např. v dalších fázích přípravy modernizace předmětné železniční stanice. Navíc samotné referendum (resp. jeho vyhlášení) představuje způsob projednání záležitosti, které se referendum týká. Koneckonců, petiční právo slouží mimo jiné jako prostředek zapojování občanů do politického rozhodování, jedná se tedy o jeden z prvků přímé demokracie, která je nejsilněji "provedena" právě prostřednictvím referenda (všelidového hlasování). Bylo by tudíž absurdní tvrdit, že došlo k porušení petičního práva jednotlivce jenom proto, že záležitost, která může být předmětem budoucí petice, je zastupitelstvem přenechána k rozhodnutí samotným občanům v referendu.

Ústavní soud tedy uzavírá, že stěžovatel není aktivně legitimován k podání ústavní stížnosti.

K doplnění ústavní stížnosti ze dne 24. 8. 2015 Ústavní soud poznamenává, že stěžovatelé v řízení sp. zn. III. ÚS 201/15 se liší od stěžovatele v nyní projednávané věci. Zatímco ve věci sp. zn. III. ÚS 201/15 byla ústavní stížnost podána opozičními zastupiteli, projednávaná ústavní stížnost je podána občanem města Brna, u nějž Ústavní soud z výše rozebraných důvodů vůbec neshledal oprávněnost k jejímu podání. Stěžovatelovy úvahy stran možností ochrany ve správním soudnictví tak na posouzení věci nic nemění.

Ze všech výše uvedených důvodů proto Ústavní soud mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků ústavní stížnost odmítl podle ustanovení § 43 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu jako návrh podaný osobou zjevně neoprávněnou. S ohledem na uvedené byl odmítnut i návrh na přednostní projednání věci podle § 39 zákona o Ústavním soudu.

Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.

V Brně dne 26. srpna 2015


Milada Tomková v. r.
soudkyně zpravodajka