IV.ÚS 1060/15 #1

Ústavní soud rozhodl mimo ústní jednání a bez přítomnosti účastníků řízení v senátě složeném z předsedy Tomáše Lichovníka a soudců Pavla Rychetského a Vladimíra Sládečka, ve věci stěžovatelů Milady Sosnovcové a Stanislava Sosnovce, právně zastoupených advokátkou JUDr. Věrou Škvorovou Ph.D., Francouzská 4, Praha 2, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 2. 2015 sp. zn. 7 As 261/2014 a rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 14. 10. 2014 sp. zn. 46 A 47/2012, takto:

Odůvodnění:

I.
Ústavnímu soudu byl dne 9. 4. 2015 doručen návrh na zahájení řízení o ústavní stížnosti ve smyslu § 72 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), prostřednictvím něhož se stěžovatelé domáhali zrušení v záhlaví citovaných rozsudků obecných soudů.

Předtím, než se Ústavní soud začal věcí zabývat, přezkoumal podání po stránce formální a konstatoval, že podaná ústavní stížnost obsahuje veškeré náležitosti, jak je stanoví zákon o Ústavním soudu.

II.
Ústavní stížností napadeným rozsudkem Krajského soudu v Praze bylo rozhodnuto o žalobě stěžovatelů tak, že byla výrokem I. zamítnuta a výrokem II. jim nebyla přiznána náhrada nákladů řízení. Následně podaná kasační stížnost byla ústavní stížností napadeným rozsudkem nejvyššího správního soudu zamítnuta a žádnému z účastníků řízení nebyla přiznána náhrada nákladů řízení.

Stěžovatelé spatřují nesprávnost ústavní stížností napadených rozhodnutí obecných soudů ve vztahu k posouzení jejich žalobního tvrzení a kasační námitky, jakož i žádosti stavebníka o vydání dodatečného stavebního povolení. Napadená rozhodnutí podle stěžovatelů nesplňovala zákonem stanovené náležitosti, přičemž obecné soudy jejich výhrady zhojily odkazem na přílišný formalismus.

Nejvyšší správní soud ve svém rozhodnutí uvedl, že stavebník ke své žádosti připojil projektovou dokumentaci, která je obligatorní přílohou žádosti o stavební povolení, potažmo dodatečného stavebního povolení, jejímž úkolem je detailní specifikace záměru. V této projektové dokumentaci se pak opakovaně a explicitně hovoří o dodatečném povolení stavby "Projektový ateliér včetně inženýrských sítí a zpevněných ploch". Nadto Nejvyšší správní soud uvedl, že stavebnímu úřadu byla známa celá historie daného případu a z tohoto plyne dostatečně známý skutkový stav věci.

Stěžovatelé poukazují na skutečnost, že ustanovení § 110 odst. 1 stavebního zákona přesně specifikuje nutné náležitosti žádosti o stavební povolení, potažmo dodatečné stavební povolení. Toto musí obsahovat identifikační údaje o stavebníkovi, o pozemku, základní údaje o požadovaném záměru, jeho rozsahu a účelu, způsobu a době provádění, údaj o tom, kdo bude stavební záměr provádět, a vyjádření vlastníka sousední nemovitosti, je-li třeba, aby umožnil provedení stavebního záměru ze své nemovitosti. Dané ustanovení nelze podle stěžovatelů považovat za úpravu, která by zakládala zcela volnou diskreci správních orgánů a následně obecných soudů ve smyslu libovůle, ale jde o ustanovení, které stanovuje základním zákonem minimálně požadované atributy žádosti, které je třeba při rozhodování o tom, zda žádost splňuje zákonná kritéria zkoumat a tyto v žádosti nalézt. Projektová dokumentace má detailně specifikovat záměr, nikoliv záměr samotný, co do rozsahu, údajích o pozemcích a stavbě.

Krajský soud v Praze k výše uvedenému dovodil, že součástí žádosti je i projektová dokumentace, která dodatečné povolené stavby výčtem obsahovala. Rozpor, resp. nedostatek mezi žádostí o dodatečné stavební povolení a projektovou dokumentací, označil Krajský soud v Praze za natolik právně nevýznamný, že by se jednalo o formalismus na tomto bazírovat. Stěžovatelé však považují tento závěr soudu za porušení jejich práva na spravedlivý proces, neboť je legitimním očekáváním, že soudy budou dodržovat a požadovat dodržování zákonných požadavků a nikoliv faktickou činnost žadatelů o dodatečné stavební povolení, nevykazující zákonem přesně stanovené požadavky vykládat prizmatem přílišného formalismu.

Další zásah do práva na spravedlivý proces spatřují stěžovatelé v tom, jak se Nejvyšší správní soud vypořádal s jejich námitkou ne bis in idem. Jmenovaný soud ve svém rozhodnutí uvedl, že této námitce nelze přisvědčit, když Krajský soud v Praze měl přesvědčivě na str. 7 rozsudku odůvodnit otázku souběhu společného územního a stavebního řízení s řízením o dodatečné povolení stavby, přičemž se řádně vypořádal se všemi žalobními námitkami. Stěžovatelé jsou toho názoru, že Nejvyšší správní soud ignoroval text odůvodnění rozsudku krajského soudu na str. 7. Důvodem je především ta skutečnost, že krajský soud posuzoval souběh společného územního a stavebního řízení s řízením o odstranění stavby, nikoliv s řízením o dodatečném povolení stavby.

Podstatou námitky stěžovatelů byla nemožnost souběžného běhu dosud neukončeného řízení o umístění a povolení stavby (zahájeného žádostí osoby zúčastněné na řízení z roku 2008) a řízení o dodatečném stavebním povolení, aniž by před tím došlo k pravomocnému ukončení řízení zahájeného žádostí z roku 2008. Stěžovatelé jsou tak oprávněně toho přesvědčení, že pokud Nejvyšší správní soud neřešil podstatu kasační námitky při nesprávné interpretaci textu odůvodnění Krajského soudu v Praze, jedná se o porušení jejich práva na spravedlivý proces, neboť jím byl odepřen přístup ke spravedlivému projednání věci.

Další námitka stěžovatelů směřuje proti tomu, jak se obecné soudy vypořádaly s jejich námitkou podjatosti vůči oprávněným úředním osobám příslušného správního orgánu prvního stupně. Obecné soudy bagatelizovaly jednání a rozhodování oprávněných úředních osob, čímž akceptovaly absurdní právo oprávněných úředních osob dlouhodobě vykonávat činnost v řízeních, jichž jsou stěžovatelé účastníky nezákonným způsobem, s pouhým odkazem, že mají stěžovatelé právo bránit se podáváním opravných prostředků a žádostí o odstranění nečinnosti. Obecné soudy se nevypořádaly s podáním stěžovatelů ze dne 30. 11. 2011, v němž přesně specifikovaly důvody vedoucí je k důvodným obavám o existenci podjatosti rozhodující úřední osoby a také její nadřízené. Rozhodnutí o námitkách podjatosti se s konkrétními důvody podjatosti nijak nevypořádaly a pouze odkázaly na obecnou floskuli ustanovení § 14 správního řádu, ve smyslu zjištění poměru úředních osob k účastníkům nebo zájmu na výsledku. V souvislosti s uvedeným stěžovatelé poukázali na skutečnost, že rozhodnutí o jejich námitkách podjatosti jsou v podstatě obsahově shodná.

Závěrem ústavní stížnosti poukázali stěžovatelé rovněž na kontext celého případu, kdy sporná stavba v roce 2008 a ještě i v době, kdy již probíhaly soudní spory ve vztahu k rozhodnutí o umístění stavby a stavebním povolení, nebyla souladná s územním plánem. Než daly obecné soudy stěžovatelům zapravdu, sám stavebník inicioval změnu územního plánu, na níž se podílel z pozice své profese a této dosáhl tak, že stavba projektového ateliéru v dané lokalitě již nebyla v době rozhodování soudu v rozporu s územním plánem. Stěžovatelé trvají na tom, že obecné soudy svými rozhodnutími aprobovaly obcházení zákona. Kdyby obecné soudy rozhodly rychleji, tj. do změny územního plánu a Městský úřad v Benešově nečinil nezákonné prodlevy se zahájením řízení o odstranění stavby, pak by i při podání žádosti o dodatečné stavební povolení nemohl toto získat. Umístění stavby bylo v rozporu s územním plánem. K celému pak stěžovatelé uvádí, že když v říjnu 2008 podávali správní žalobu proti rozhodnutí o umístění stavby a stavebním povolením, navrhovali odložit jeho vykonatelnost, čemuž však nebylo vyhověno.

Podle náhledu stěžovatelů obecné soudy zcela rezignovaly na ochranu jejich práva na spravedlivý proces. Je zcela legitimní očekávat, že pokud stěžovatelé využili zákonných opravných prostředků, pak nedojdou situace, kdy je toto využití pro ně zcela zbytečné, neboť v řízení o dodatečném povolení stavby bude vše znegováno s odkazem na "jiné řízení" a "jiný územní plán".

III.
Ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.

Předně je třeba konstatovat, že podstata ústavní stížnosti spočívá v polemice se způsobem interpretace a následné aplikace podústavního práva obecnými soudy. Takto pojatá ústavní stížnost však staví Ústavní soud do pozice další instance v systému obecného soudnictví. Ústavní soud v minulosti mnohokrát zdůraznil, že není vrcholem soustavy soudů a že zásadně není oprávněn zasahovat do jejich rozhodovací činnosti (srov. čl. 83, čl. 90 a čl. 91 Ústavy). Pokud soudy postupují v souladu s obsahem hlavy páté Listiny základních práv a svobod ( dále jen "Listina"), nemůže na sebe atrahovat právo přezkumného dohledu nad jejich činností. Na straně druhé opakovaně připustil, že jeho pravomoc zasáhnout do rozhodování obecných soudů je dána, jestliže jejich interpretace právních předpisů byla natolik extrémní, že vybočila z mezí hlavy páté Listiny a zasáhla tak do některého ústavně zaručeného základního práva. Jinak řečeno, pokud stěžovatel namítá, že obecné soudy aplikovaly nesprávným způsobem podústavní právo, může se jím Ústavní soud v řízení o ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy zabývat pouze tehdy, pokud takové porušení znamená současně i porušení základního práva nebo svobody zaručené ústavním zákonem. To v dané věci připadá v úvahu pouze za situace, že by v procesu interpretace a aplikace příslušných ustanovení ze strany obecných soudů byl obsažen prvek libovůle či dokonce svévole, a to např. v důsledku nerespektování jednoznačné kogentní normy, přepjatého formalizmu, nebo když příslušné závěry obecný soud nezdůvodní vůbec nebo tak učiní zcela nedostatečně, případně uplatní-li důvody, jež evidentně žádnou relevanci nemají [srov. např. nález sp. zn. III. ÚS 224/98 ze dne 8. 7. 1999 (N 98/15 SbNU 17), nález sp. zn. II. ÚS 444/01 ze dne 30. 10. 2001 (N 163/24 SbNU 197)]. Pochybení daného rázu však Ústavním soudem zjištěno nebylo, neboť obecné soudy vyšly jednak z příslušné zákonné úpravy a jednak z dostupné judikatury.

Obecné soudy se s námitkami stěžovatelů řádně vypořádaly, když v rámci svého odůvodnění reagovaly v podstatě na všechny jejich výtky. Stran aplikace ustanovení § 110 stavebního zákona lze s ohledem na výše řečené poukázat na skutečnost, že jeho naplnění je zcela v diskreci správních orgánů resp. soudů. Je zcela pochopitelné, že volnost uvážení orgánů státní moci při posuzování otázky formalizmu podání účastníka řízení není neomezené, nicméně v tomto konkrétním případě obecné soudy zcela jednoznačně uvedly, z čeho a jakým způsobem naplnění výše citovaného ustanovení stavebního zákona dovodily. Z ústavněprávního hlediska je podstatnou především ta skutečnost, že orgány státní moci ve své činnosti nepodlehly libovůli. Navíc, za situace, kdy došlo ke změně územního plánu, nelze předpokládat, že by po odstranění vad návrhu či podání zcela nového návrhu nedošlo k naplnění účelu dodatečného stavebního povolení. Ve své podstatě by tak docházelo pouze k protahování správního řízení a postup správních orgánů v dané věci tak lze akceptovat. Na tomto místě není od věci vyzvednout důležitost rozlišování mezi formálním a formalistickým (formální v právu musí sledovat materiální účel, není-li tomu tak, stává se formalistickým).

Stěžovatelům lze dát zcela zapravdu v tom smyslu, že pořízení stavby v rozporu s územním plánem nelze považovat za zákonný postup. Pokud však došlo následně k jeho úpravě, musí se správní orgány přidržet toho stavu, který zde panoval v době rozhodování. V předmětném případě se navíc jednalo o specifický případ, kdy došlo rozhodnutím soudu ke zrušení rozhodnutí o umístění a povolení stavby, na kterou byl již vydán i kolaudační souhlas. Ústavní soud již v minulosti konstatoval, že vydávání dodatečného stavebního povolení je nástrojem výjimečným a stavební úřady musí při provádění tzv. černých staveb využít takové instrumentárium, jímž by dokončení stavby zamezily (srov. IV. ÚS 121/10).

Namítá-li stěžovatelka porušení zásady ne bis in idem, a to v souvislosti s posuzováním souběhu neukončeného řízení o umístění a povolení stavby s řízením o odstranění stavby, resp. dodatečným stavebním povolením, lze přisvědčit, že krajský soud se na str. 7 napadeného rozhodnutí skutečně zmiňuje o řízení o odstranění stavby a nikoli o jejím dodatečném stavebním povolení. Nicméně na straně následující, tj. na str. 8 se již plně věnuje otázce dodatečného povolení stavby, a to poukazem na judikaturu Nejvyššího správního soudu, která se vztahuje nejen k dodatečnému povolení stavby, ale i řízení o odstranění stavby. Za podstatný pak považuje Ústavní soud závěr krajského soudu, který na téže straně uvedl, že pro posouzení dané námitky ne bis in idem, resp. spíše námitky litispedence, je třeba nahlížet na obsah jednotlivých řízení. Je sice pravdou, že se obě řízení týkají téže stavby, nicméně mají zcela odlišný smysl a význam. Z toho důvodu tak nelze dospět k závěru, že by bylo rozhodováno o tomtéž.

Nejvyšší správní soud se v rámci odůvodnění svého rozhodnutí rovněž zabýval otázkou šíře společného územního a stavebního řízení a řízení o dodatečném povolení stavby. Jeho závěry lze přitom považovat za zcela logické a srozumitelné a lze na ně zcela odkázat.

Stejně tak lze odkázat i na závěry obecných soudů týkající se vznesené námitky podjatosti Ing. Aleny Hrdličkové a Ing. Ivy Tichovské. Jak krajský, tak i Nejvyšší správní soud se v rámci svých odůvodnění námitkou podjatosti dostatečně zabývaly, přičemž Ústavnímu soudu nepřísluší tyto závěry přehodnocovat.

Namítají-li stěžovatelé porušení zásad spravedlivého procesu, lze konstatovat, že podle čl. 36 Listiny se každý může domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu. Podle ustálené judikatury Ústavního soudu by k porušení tohoto práva na soudní ochranu došlo tehdy, pokud by byla komukoli v rozporu s ním upřena možnost domáhat se svého práva u nezávislého a nestranného soudu, popř. pokud by soud odmítl jednat a rozhodovat o podaném návrhu, event. pokud by zůstal v řízení bez zákonného důvodu nečinný (srov. I. ÚS 2/93, Ústavní soud České republiky: Sbírka nálezů a usnesení - sv. 1, C. H. Beck 1994, str. 273). Stejně tak by došlo k porušení práva stěžovatele na spravedlivý proces, pokud by z odůvodnění napadených rozhodnutí nevyplýval vztah mezi skutkovými zjištěními a úvahami při hodnocení důkazů na straně jedné a právními závěry na straně druhé, resp. pokud by se jednalo o případ, kdy v soudním rozhodování jsou učiněná skutková zjištění v extrémním nesouladu s vykonanými důkazy (srov. např. nález ve věci sp. zn. III. ÚS 84/94, sp. zn. III. ÚS 166/95 a další). To se však v předmětném případě nestalo.

Ústavnímu soudu nezbylo, než ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítnout jako zjevně neopodstatněnou podle ustanovení § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.

Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.

V Brně dne 23. září 2015


Tomáš Lichovník v. r.
předseda senátu