GIULIANO GERMANO proti Itálii

EVROPSKÝ SOUD PRO LIDSKÁ PRÁVA

Giuliano Germano proti Itálii

 

Typ rozhodnutí: rozsudek senátu (1. sekce)

Číslo stížnosti: 10794/12

Datum: 22. 6. 2023

Složení senátu: M. Bošnjak, předseda senátu (Slovinsko), K. Wojtyczek (Polsko), A. Poláčková (Slovensko), I. Jelić (Černá Hora), G. Felici (San Marino), E. Wennerström (Švédsko), R. Sabato (Itálie).

 

[§ 1. Průběh řízení před Soudem]

 Ke skutkovému stavu

2. Stěžovatel pan Giuliano Germano je italský státní příslušník, který v roce 2009 skončil vztah mezi stěžovatelem a jeho manželkou, která dne 3. 5. 2009 opustila domov s jejich společnou dcerou. 

[§ 3.–4. Průběh řízení před Soudem]

6. Dne 6. 5. 2009 podala trestní oznámení (querela) na stěžovatele pro špatné zacházení, jehož se jí dostalo tu noc, kdy opustila domov. Řízení zahájené proti stěžovateli bylo dne 22. 5. 2015 zastaveno, neboť jeho manželka vzala své trestní oznámení zpět.

7. Dne 13. 11. 2009 podala manželka stěžovatele žádost (richiesta) questore v Savoně, v níž žádala o vydání napomenutí podle § 8 nařízení s mocí zákona č. 11 ze dne 23. 2. 2009 o naléhavých opatřeních v oblasti veřejné bezpečnosti a boje proti sexuálnímu násilí a pronásledování (dále jen „nařízení č. 11/2009”)… V žádosti bylo podrobně popsáno několik epizod fyzického a verbálního násilí, kterého se měl žadatel dopustit na své manželce v době, kdy spolu žili, a poté, co opustila domov. Manželka stěžovatele dále nahlásila několik telefonátů, (…) jejichž cílem bylo údajně kontrolovat její osobní život a izolovat ji a zastrašovat.

8. Příslušná policejní stanice zahájila vyšetřování a shromáždila sedmnáct svědeckých výpovědí osob uvedených v žádosti manželky stěžovatele. [Tři svědci potvrdili epozidy slovního a fyzického napadení a telefonátů za účelem zjištění informací o manželce stěžovatele.] Dalších čtrnáct výpovědí nepotvrdilo verzi žalobkyně a výslovně vyloučilo, že by ji stěžovatel v jejich přítomnosti urážel nebo se ji snažil izolovat.

9. Nařízením č. 20406 z 27. 11. 2009 questore Savony vydal policejní napomenutí. (…)

10. Odůvodnění v protokolu znělo takto:

„Pokud jde o žádost podanou dne 13. listopadu 2009..., v níž se výslovně žádá vydání napomenutí pro Germana Giuliana (...) označeného za odpovědného ze spáchání trestného činu stalkingu na [osobě, která o napomenutí požádala], ačkoli se rozhodla nepodat trestní oznámení;

s ohledem na to, že… Germano Giuliano… [se dopouštěl následujících] opakujících se činů, jako jsou urážky pronášené v přítomnosti jiných osob, soukromé telefonáty a telefonáty na pracoviště osobě, která požádala o napomenutí, a dalším osobám blízkým bývalým manželům, zasílání textových zpráv, vytrvalé a opakované žádosti, rovněž činěné s potenciálně výhružným postojem, jejichž cílem bylo kontrolovat neodbytným, obsedantním a zastrašujícím způsobem pohyb [jeho manželky] a obecněji její obvyklý každodenní život, vyvolaly u osoby, která podala návrh na zahájení řízení, přetrvávající a vážný stav úzkosti, strachu a obav o její osobní bezpečnost.

Vzhledem k tomu, že všechna šetření provedená policií a další shromážděné dokumenty (…) ukazují na situaci zvláštní závažnosti, dostatečně a objektivně potvrzenou, která se skládá z prokázaných epizod, včetně fyzického napadení, jež jsou navíc předmětem probíhajícího trestního řízení, a (…), a jež jsou objektivně způsobilé vyvolat u manželky pana Germana stav přinejmenším psychické tísně, a tudíž učinit její žádost důvodnou;

Byla shledána nezbytnost a naléhavost [opatření] k zabránění dalšímu stalkingovému chování.“

11. Obsah napomenutí... zní následovně: 

„Pan Germano Giuliano [se] vyzývá, aby se choval v souladu se zákonem, a je upozorněn, že pokud bude opakovat chování, které vedlo k vydání tohoto příkazu, bude předán příslušnému soudnímu orgánu podle článku 612 bis [trestního zákoníku], a to i v případě, že osoba, která požádala o napomenutí, nepodá trestní oznámení (querela) v souladu s [postupem], který stanoví § 8 nařízení č. 11/2009 … k zahájení trestního řízení pro tentýž trestný čin proti osobě, která byla ,napomenuta‘.

[Stěžovatel byl informován o zvýšení trestní sazby, pokud čin spáchá i přes napomenutí]“

12. Dne 14. 1. 2010 se stěžovatel proti napomenutí odvolal k Ligurskému krajskému správnímu soudu (Tribunale Amministrativo Regionale, „TAR”). Namítal, že bylo konkrétně porušeno jeho právo být účastníkem správního řízení, jak garantuje § 7 zákona č. 241/1990 (viz § 24 níže), jelikož nebyl zpraven o zahájení správního řízení a nemohl se vyjádřit; napomenutí postrádalo údajně odůvodnění; policejní vyšetřování trpělo nedostatky a údajně nebyly splněny podmínky § 8 nařízení č. 11/2009 pro udělení napomenutí. Stěžovatel dále vznesl otázku ústavnosti § 8 nařízení č. 11/2009 (…).

[13. Zamítnutí odkladu platnosti příkazu]

[14. TAR shledal porušení účastnických práv a zrušil napomenutí]

15. TAR konstatoval, že předmětné opatření, které se vážně a přímo dotýká práva napomenutého na osobní pověst, nelze uložit pouze na základě informací a důkazů poskytnutých osobou, která o napomenutí požádala. Tyto prvky musí být porovnány s informacemi a důkazy poskytnutými osobou, jíž se opatření týká, v řízení, jehož základem musí být vhodné a dostatečné šetření a které umožnilo osobě, jíž se opatření týká, vyjádřit své stanovisko. Podle TAR by byla výjimka z dodržování účastnických práv jednotlivce odůvodněná v případech naprosté naléhavosti a nezbytnosti, které by musely být dostatečně prokázány a ospravedlněny v odůvodnění příkazu. TAR dále poznamenal, že policejní napomenutí není správním aktem, jehož obsah je předem dán (atto vincolato), neboť předpokládá komplexní posouzení relevantních skutkových okolností. Omezení účastnických práv jednotlivce proto nebylo odůvodněné.

 [§16. Zamítnutí návrhu na náhradu škody]

17. Dne 3. 1. 2011 podalo Ministerstvo vnitra proti tomuto rozsudku odvolání k Consiglio di Stato. Ve svém odvolání ministerstvo uvedlo, že prvostupňový rozsudek nezohlednil naléhavost, která charakterizuje řízení o prevenci stalkingu; dále tvrdilo, že účast stěžovatele ve správním řízení by na výsledku nic nezměnila, neboť questore shledal žádost stěžovatelovy manželky důvodnou. 

[18. Vyhovění návrhu Ministerstva na odklad vykonatelnosti rozsudku pro vážné riziko nenapravitelné újmy manželce stěžovatele]

19. Rozsudkem č. 4365 ze dne 19. 7. 2011 Consiglio di Stato vyhověl odvolání ministerstva, zrušil prvoinstanční rozsudek a potvrdil policejní napomenutí. Uznal, že toto opatření mělo závažné důsledky pro osobní sféru stěžovatele, neboť neslo s sebou možnost stíhat jej pro trestný čin stalkingu i v případě, že oběť nepodala trestní oznámení, a automatické uplatnění přitěžující okolnosti v případě odsouzení za tento trestný čin.

20. Consiglio di Stato však zdůraznil, že cílem napomenutí je zabránit potenciálně vážné a nenapravitelné újmě údajné oběti stalkingu. Podle názoru Consiglio di Stato se řízení o prevenci stalkingu ze své podstaty vyznačovalo potřebou rychlé a okamžité reakce. S ohledem na výše uvedené se domníval, že neoznámení zahájení správního řízení před questore a nevyslechnutí stěžovatele před uložením opatření nepředstavovalo porušení účastnických práv stěžovatele, neboť ten mohl dosáhnout úplného přezkumu rozhodnutí tím, že by se obrátil se žádostí o přezkum přímo na policejní orgán (Questura) nebo by podal odvolání k nadřízenému správnímu orgánu (ricorso gerarchico), konkrétně k místnímu prefektovi (prefetto)… 

[21. Dle Consiglio di Stato dostatečně prošetřené a odůvodněné] 

22. Nakonec Consiglio di Stato poznamenal, že nevyslechnutí stěžovatele před vydáním napomenutí bylo založeno na naléhavé potřebě zabránit možné eskalaci násilí páchaného na jeho manželce.

II. Relevantní právní předpisy a judikatura

[§ 23.–44. Relevantní vnitrostátní právo a judikatura]

[§ 45.–56. Relevantní mezinárodní právo a materiály]

Právní posouzení

K tvrzenému porušení čl. 8 Úmluvy

[§ 57.–59. Shrnutí podstaty stížnosti a údajně porušených článků Úmluvy]

A. K přijatelnosti stížnosti

[§ 60.–70. Vyčerpání vnitrostátních prostředků nápravy]

[§ 71.–82. Diskuze, zda je čl. 8 použitelný a zda došlo k zásahu]

B. K meritu věci

[§ 83.–84. Námitky stěžovatele]

[§ 85.–88. Argumentace vlády]

89. Konečně vláda tvrdila, že vzhledem ke svému cíli, tj. prevenci trestné činnosti a ochraně zdraví stěžovatelovy manželky, bylo opatření přiměřené. Připustila, že opatření nebylo časově omezeno, ale podle jejího názoru stěžovatel z tohoto důvodu neutrpěl žádnou újmu. Dále uznala, že platný právní rámec nepřiznává stěžovateli právo dosáhnout přezkumu a zrušení opatření, neboť pravomoc správních orgánů k přezkumu je plně diskreční, ale nesouhlasila s tím, že by pro osobu, která byla napomenuta, vznikly jakékoli škodlivé důsledky. (…)

2. Posouzení Soudem

a) obecné principy

[§ 90. Shrnutí principů čl. 8]

i. Právní základ

91. Podle zavedené judikatury Soudu výraz „v souladu se zákonem“ nevyžaduje pouze, aby uložené opatření mělo oporu ve vnitrostátním právu, ale rovněž odkazuje na kvalitu daného zákona a vyžaduje, aby byl dotčeným osobám přístupný, předvídatelný ve svých účincích a slučitelný s principem právního státu (De Tommaso proti Itálii, § 107, a Brazzi proti Itálii, § 39). [Právo] zahrnuje tedy vše, co tvoří psané právo, včetně soudních rozhodnutí vykládajících právo (viz Cumhuriyet Halk Partisi proti Turecku, § 93).

92. Z této věty tedy vyplývá, že vnitrostátní právo musí být ve svých požadavcích dostatečně předvídatelné, aby jednotlivcům dostatečně naznačilo, za jakých okolností a za jakých podmínek jsou orgány oprávněny přistoupit k opatřením, která se dotýkají jejich práv podle Úmluvy (srov. Fernández Martínez proti Španělsku, § 117)...

93. [Vnitrostátní právo] musí rovněž poskytovat určitou míru právní ochrany proti svévolným zásahům veřejných orgánů do práv chráněných Úmluvou. Ve věcech, které se dotýkají základních práv, by bylo v rozporu s principem právního státu (…) kdyby zákonem přiznaná diskreční pravomoc výkonné moci byla vyjádřena jako neomezená pravomoc. V důsledku toho musí zákon dostatečně jasně uvádět rozsah každé takové diskreční pravomoci svěřené příslušným orgánům a způsob jejího výkonu (viz Ivashchenko proti Rusku§ 73 a tam citované věci).

94. Procesní záruky, které má jednotlivec k dispozici, budou mít význam zejména při určování, zda žalovaný stát při stanovení právního rámce nepřekročil meze volné úvahy. Soud musí zejména zkoumat, zda byl rozhodovací proces (…) spravedlivý a takový, aby poskytoval náležitý respekt k zájmům jednotlivce chráněným čl. 8 (viz Connors proti Spojenému království § 83). To, co je požadováno jako záruka, bude přinejmenším do určité míry záviset na povaze a rozsahu daného zásahu (viz Oleksandr Volkov proti Ukrajině, § 170).

95. V různých souvislostech čl. 8 Úmluvy Soud zdůraznil, že pojmy zákonnosti a právního státu v demokratické společnosti rovněž vyžadují, aby opatření dotýkající se lidských práv byla předmětem určité formy kontradiktorního řízení před nezávislým orgánem, který je příslušný včas přezkoumat důvody rozhodnutí a příslušné důkazy (viz Ivashchenko proti Rusku, cit. výše § 74, a tam citované případy). Vnitrostátní soud by nebyl schopen poskytnout „relevantní a dostatečné“ důvody zásahu bez určité formy kontradiktorního řízení, v němž by bylo možné porovnat argumenty předložené vnitrostátním orgánem s argumenty dotčené strany (viz mutatis mutandis Taganrog LRO a další proti Rusku, § 203).

 ii) Legitimní cíl a nezbytnost v demokratické společnosti

96. Při určování, zda byla napadená opatření „nezbytná v demokratické společnosti“, musí Soud zvážit, zda ve světle celého případu byly důvody uvedené k jejich ospravedlnění relevantní a dostatečné (viz Pişkin proti Turecku, § 212). Pojem nezbytnosti dále předpokládá, že zásah odpovídal naléhavé společenské potřebě a zejména že byl přiměřený sledovanému legitimnímu cíli (viz Tortladze proti Gruzii, § 58). Je třeba brát ohled na spravedlivou rovnováhu, která musí být nastolena mezi konkurujícími si zájmy jednotlivce a společnosti jako celku, přičemž cíle uvedené v druhém odstavci čl. 8 mají určitou relevanci (viz Polat proti Rakousku, § 106).

97. Zatímco prvotní posouzení nezbytnosti přísluší vnitrostátním orgánům, konečné posouzení, zda jsou uváděné důvody zásahu relevantní a dostatečné, podléhá přezkumu Soudu z hlediska souladu s požadavky Úmluvy (viz Ghailan a další proti Španělsku, § 62, a Naumenko a SIA Rix Shipping proti Lotyšsku, § 50).

98. Soud dále připomíná, že ačkoli čl. 8 neobsahuje žádné výslovné procesní požadavky, Soud nemůže uspokojivě posoudit, zda důvody předložené vnitrostátními orgány k ospravedlnění jejich rozhodnutí byly „dostatečné“ pro účely čl. 8 odst. 2, aniž by současně určil, zda rozhodovací proces, posuzovaný jako celek, poskytl stěžovateli požadovanou ochranu jeho zájmů… (viz Lazoriva proti Ukrajině, § 62–63, a Fernández Martínez, cit. výše, § 147).

b) Použití výše uvedených principů na projednávanou věc

i) Zda bylo opatření v souladu se zákonem

99. V projednávaném případě je mezi stranami nesporné, že policejní napomenutí mělo základ ve vnitrostátním právu… a [ustanovení zákona] bylo přístupné. Stěžovatel však tvrdil, že toto ustanovení mu neumožňovalo předvídat, jaké chování povede k uložení opatření, že povinnosti, které mu byly uloženy, byly nejasné a velmi široké, že nemohl hájit své zájmy, neboť mu nebylo umožněno účastnit se správního řízení před questorem, a že Consiglio di Stato dostatečně nepřezkoumal zákonnost opatření, které navíc zůstalo v platnosti po dobu neurčitou a u něhož platná právní úprava nestanovila právo na přezkum nebo zrušení.

100. Soud poznamenává, že právním základem opatření vůči stěžovateli byla kvalifikace jeho jednání jako „potenciálně“ představujícího trestný čin stalkingu a riziko, že toto jednání zopakuje, a že přijaté opatření mělo deklarovaný účel zabránit spáchání tohoto trestného činu (viz § 27–28). V důsledku toho (…) se v projednávané věci objevují tři různé otázky: i) zda vnitrostátní právo dostatečně vymezilo rozsah diskreční pravomoci svěřené questore při přijímání opatření; ii) zda povinnosti uložené stěžovateli napomenutím byly formulovány dostatečně přesně, aby mu umožnily regulovat jeho budoucí chování; a iii) zda italské právo poskytovalo určitou míru právní ochrany proti svévolným zásahům orgánů veřejné moci do práva stěžovatele na soukromý a rodinný život.

1) Zda § 8 nařízení č. 11/2009 dostatečně omezovalo diskreční pravomoc svěřenou questore

101. Soud musí nejprve posoudit, zda právní základ určoval podmínky, za nichž byl questore oprávněn uložit napomenutí. V této souvislosti Soud připomíná, že rozsah pojmu předvídatelnosti do značné míry závisí na obsahu dotčeného nástroje, oblasti, kterou má pokrýt, a počtu a postavení osob, jimž je určen (viz Georgouleas a Nestoras proti Řecku, § 65, a Milanković proti Chorvatsku, § 62).

102. S ohledem na výše uvedené Soud konstatuje, že policejní napomenutí vydávané v řízení o prevenci stalkingu bylo zavedeno nařízením č. 11/2009, které bylo zaměřeno na boj proti sexuálnímu násilí a trestnému činu stalkingu. Zatímco § 7 tohoto nařízení zavedl do italského právního řádu trestný čin stalkingu, § 8 odst. 1 stanoví, že dokud není podáno trestní oznámení pro trestný čin stalkingu stanovený v článku 612-bis trestního zákoníku, může údajná oběť oznámit skutečnosti questore. Podle odst. 2 tohoto ustanovení může být vydáno policejní napomenutí za předpokladu, že questore v případě potřeby získal informace od vyšetřovacích orgánů a vyslechl osoby, které jsou se skutkem obeznámeny, a že považuje žádost za opodstatněnou (srov. § 26). Proto § 8 nařízení č. 11/2009 jasně odkazuje na jeho § 7. Soud tudíž konstatuje, že vnitrostátní orgány vykládají použitelné ustanovení v tom smyslu, že řízení o prevenci stalkingu může být zahájeno a napomenutí vydáno s ohledem na ta jednání, která spadají pod definici trestného činu stalkingu stanoveného v článku 612-bis trestního zákoníku (srov. § 30).

[103. Závěr Soudu o jasnosti a předvídatelnosti čl. 612-bis trestního zákoníku]

104. Soud dále poznamenává, že tento závěr byl důsledně potvrzen následnou judikaturou Consiglio di Stato (srov. § 28) a kasačního soudu (srov. § 33) (…) K vydání napomenutí není třeba přesvědčivých důkazů o spáchání trestného činu; vyžaduje se existence vážných důvodů domnívat se na základě nepřímých důkazů vyznačujících se přiměřenou mírou spolehlivosti, že k jednání zakázanému čl. 612-bis trestního zákoníku došlo a že k němu může dojít i v budoucnu (srov. § 30).

2) Zda bylo napomenutí formulováno s dostatečnou mírou přesnosti, na jejímž základě mohl stěžovatel regulovat své budoucí chování

105. (…) V tomto ohledu Soud konstatuje, že povinnosti uložené stěžovateli se mohly zdát být formulovány velmi obecně a jejich obsah byl vágní a neurčitý. Opatření zejména varovalo stěžovatele, aby se „choval v souladu se zákonem“ a neopakoval chování, které vedlo k uložení opatření (viz § 11).

[106. Dle Soudu se nejedná o odkaz na celý italský právní řád]

107. Vzhledem k tomu, že napomenutí bylo výslovně zaměřeno na předcházení spáchání trestného činu stalkingu (viz § 27), (…) stěžovatel mohl předvídat, jaká jednání jsou zakázána, konkrétně ta, která jsou trestná podle článku 612-bis trestního zákoníku. [citace § 11]

108. Soud se proto domnívá, že na základě textu napomenutí stěžovatel věděl nebo měl vědět, že jednání zakázané tímto opatřením odpovídá trestnému činu stalkingu, a zejména že se jedná o „vyhrožování a obtěžování“, které se opakuje takovým způsobem, že vyvolává u jeho manželky trvalý a vážný stav úzkosti, strachu a obav o její osobní bezpečnost.

[§ 109. Uvedený výklad potvrdila i vnitrostátní judikatura]

 3) Zda použitý právní rámec poskytoval dostatečné záruky proti svévoli

110. Soud opakuje, že existence dostatečných procesních záruk musí být posuzována… s přihlédnutím k povaze a rozsahu daného zásahu (viz Ivashchenko proti Rusku, cit. výše § 74, a Oleksandr Volkov proti Ukrajině, cit. výše, § 170).

111. S ohledem na námitky stěžovatele Soud posoudí, zda platný právní rámec umožňoval stěžovateli zapojit se do rozhodovacího procesu jako celku, v míře dostatečné k tomu, aby mu poskytl požadovanou ochranu jeho zájmů [viz mutatis mutandis Maslák proti Slovensku (č. 2), § 159], zda opatření podléhalo dostatečnému soudnímu přezkumu (viz mutatis mutandis Pişkin, cit. výše, § 209, a Karastelev a další, cit. výše, § 94–97, a tam uvedené případy) a zda právní základ upravoval dobu trvání opatření (viz mutatis mutandis Enea proti Itálii, § 143, a Falzarano proti Itálii, § 19).

[112. K právu být slyšen jako základnímu procesnímu pravidlu jdoucímu nad rámec soudních řízení a významu tohoto práva v dokumentech Výboru ministrů Rady Evropy]

113. Soud konstatuje, že rezoluce 77 (31) stanoví, že právo být slyšen může být upraveno nebo vyloučeno v zájmu ochrany zásady dobré a účinné správy, jakož i zájmů třetích osob (srov. § 47). Článek 8 dodatku k doporučení Výboru ministrů (2007)7 zase stanoví, že soukromým osobám musí být poskytnuta možnost účastnit se přípravy a provádění správních rozhodnutí, která se dotýkají jejich práv nebo zájmů, „pokud není třeba naléhavě jednat“ (srov. § 50). Článek 14 dodatku dodává, že pokud se jednotlivec řízení neúčastnil, musí mu být právo být slyšen zaručeno v přiměřené lhůtě (srov. § 51).

114. Soud se proto domnívá, že způsob a metoda provádění práva být slyšen musí být přizpůsobeny charakteristice a účelu příslušného řízení a opatření, které má být přijato. V projednávaném případě bylo cílem dotčeného opatření zabránit opakování chování, které představuje trestný čin stalkingu, a proto spadá do působnosti čl. 53 Istanbulské úmluvy, který se týká „omezujících nebo ochranných příkazů“ v kontextu domácího násilí, jehož odst. 2 stanoví, že taková opatření budou „podle potřeby vydána na základě ex parte, čili s okamžitou účinností“ (srov. § 55). V této souvislosti Soud poznamenává, že odst. 272 důvodové zprávy k Istanbulské úmluvě upřesňuje, že podle tohoto ustanovení „v určitých případech“ a „je-li to nezbytné“ mají být taková opatření vydávána pouze na žádost jedné strany s okamžitou, ale dočasnou platností. […]

115. Pokud jde o vnitrostátní právní úpravu (…), Soud poznamenává, že podle příslušné vnitrostátní judikatury má právo být slyšen základ v § 7 odst. 1 zákona č. 241/1990, který zakotvuje obecné právo dotčených osob být vyrozuměn o zahájení správního řízení; podle téhož ustanovení se lze od tohoto práva odchýlit, pokud existují „zvláštní důvody pro urychlení řízení“ (srov. § 24). (…) [Soud shrnul judikaturu správních soudů Itálie k právu být slyšen v případech správního opatření napomenutí a stanovené výjimky podléhající soudní kontrole, srov. § 37 a 39].

116. Soud konstatuje, že vnitrostátní právní rámec, jak jej vykládají vnitrostátní soudy, zajišťuje spravedlivou rovnováhu mezi soupeřícími zájmy. (…) A skutečně, i když Soud připomíná význam práva být slyšen (srov. § 112–13), podotýká, že v řízeních o prevenci stalkingu… účinnost napomenutí, [ochrana práva na fyzickou a psychickou integritu jednotlivce], který se přijetí opatření domáhá, často závisí na rychlém rozhodovacím procesu (viz mutatis mutandis Cumhuriyet Vakfı a další proti Turecku, § 71, 8. října 2013, a Micallef proti Maltě § 86). Soud proto připouští, že v naléhavých případech, které jsou řádně uvedeny v odůvodnění protokolu o poučení a které podléhají soudnímu přezkumu příslušných správních soudů, může questore rozhodnout, že se lze od práva být slyšen odchýlit (viz mutatis mutandis Tortladze proti Gruzii, cit. výše, § 66, a Kuzminas proti Rusku, § 24).

[117. Závěr Soudu, že vnitrostátní právní rámec umožňuje zapojit se do rozhodovacího procesu v dostatečné míře k ochraně zájmů dotčeného jednotlivce vzhledem k povaze, rozsahu a účelu zásahu]

118. Pokud jde o existenci účinného soudního přezkumu, Soud poznamenává, že questore je povinen v protokolu o napomenutí uvést skutkové a právní důvody, které opatření odůvodňují (srov. § 32). Po pečlivém přezkoumání judikatury k této otázce poskytnuté vládou (srov. § 41) je Soud přesvědčen, že příslušné správní soudy mají pravomoc provádět dostatečný soudní přezkum těchto důvodů. (…) Vzhledem k tomu, že správní soudy mají pravomoc přezkoumat relevantní důkazy a důvody opatření uvedené v protokolu o napomenutí, je Soud přesvědčen, že takové posouzení představuje dostatečný soudní přezkum ve smyslu jeho judikatury.

119. Pokud jde o časové omezení opatření, Soud konstatuje, že vláda připustila (viz § 89), že opatření zůstává v platnosti po neomezenou dobu a že jednotlivec nemá právo na pravidelný přezkum nebo přehodnocení opatření vedoucí k jeho zrušení, které by mohl na základě vlastního uvážení povolit správní orgán, který jej přijal (srov. § 42). (…) Soud proto konstatuje, že přinejmenším v době, kdy došlo ke skutečnostem, které vedly k podání této stížnosti, nebyly v platném právním rámci k dispozici určité záruky proti svévoli a že za současného stavu věcí je přinejmenším pochybné, zda je možné dosáhnout přezkumu nebo zrušení tohoto opatření.

120. Soud se domnívá, že skutečnost, že vnitrostátní právní rámec nestanoví lhůtu pro účinky opatření, která se dotýkají práv chráněných Úmluvou, ani právo dosáhnout jejich přezkumu nebo zrušení, pokud by již nebyla odůvodněná, je problematická z hlediska záruk proti svévoli, které ukládá zásada legality. Článek 53 odst. 2 Istanbulské úmluvy stanoví, že omezující nebo ochranné příkazy v případech domácího násilí mají být „vydávány na dobu určitou nebo do doby, než budou změněny nebo zrušeny“ (srov. § 55), a bod 271 Důvodové zprávy k Istanbulské úmluvě objasňuje, že to ukládá zásada právní jistoty (srov. § 56). S ohledem na závěry Soudu ohledně nezbytnosti a přiměřenosti opatření však za konkrétních okolností tohoto případu (srov. § 144 níže) není nutné posuzovat, zda tento faktor sám o sobě vede k závěru, že dotčený zásah nebyl „v souladu se zákonem“ ve smyslu čl. 8 Úmluvy. Kromě toho Soud opakuje, že prvek neurčitosti v zákoně a značná volnost, kterou z tohoto hlediska poskytuje orgánům, jsou v každém případě podstatnými hledisky, která je třeba zohlednit při určování, zda napadené opatření představuje spravedlivou rovnováhu mezi soupeřícími zájmy (viz mutatis mutandis Beyeler proti Itálii § 109–10, Alentseva proti Rusku, § 65, a mutatis mutandis, Béla Németh proti Maďarsku, § 40, a Zelenchuk a Tsytsyura proti Ukrajině, § 106, a § 134 níže).

[§ 121. Pokračování posouzení souladnosti opatření se zákonem]

ii. Zda opatření sledovalo legitimní cíl

[§ 122. Shoda stran ohledně sledování několika legitimních cílů pro účely čl. 8 odst. 2 Úmluvy, a to předcházení výtržnostem a trestné činnosti a ochranu zdraví nebo ochranu práv a svobod jiných (viz M. S. proti Itálii, § 121)]

[§ 123. Ratifikace Istanbulské úmluvy Itálií za účelem naplnění uvedených legitimních cílů]

iii. Zda bylo opatření nezbytné v demokratické společnosti a proporcionální

124. V této souvislosti Soud s ohledem na stížnosti stěžovatele přezkoumá, zda (i) byl stěžovatel zapojen do rozhodovacího procesu v míře dostatečné k tomu, aby mu byla poskytnuta požadovaná ochrana jeho zájmů (viz Lazoriva proti Ukrajině, cit. výše § 62–63), (ii) zda důvody předložené vnitrostátními orgány k odůvodnění opatření byly relevantní a dostatečné (viz Pişkin proti Turecku, cit. výše, § 212) a (iii) zda bylo opatření podrobeno dostatečnému soudnímu přezkumu (viz Fernández Martínez proti Španělsku, cit. výše, § 147).

1) Zda byl stěžovatel zapojen v dostatečné míře do rozhodovacího procesu, který vedl k přijetí opatření

125. Soud připomíná, že právo být slyšen je důležitou procesní zárukou, která musí být uplatňována v souladu s povahou a účelem opatření, které má být přijato (srov. § 112–13), což je v daném případě zabránění opakování stalkingu v souladu se závazky zakotvenými v Istanbulské úmluvě (srov. § 55–56 a 115). V souladu s tím Soud opakuje, že v případech, v nichž se objevují otázky domácího násilí, mají státy podle čl. 2, 3 a 8 Úmluvy pozitivní závazky přijmout preventivní operativní opatření na ochranu obětí nebo potenciálních obětí před skutečným a bezprostředním ohrožením jejich života a před narušením jejich fyzické a psychické integrity (srov. mj. Kurt proti Rakousku § 177–89, Volodina proti Rusku (č. 2), § 47–49, Malagić proti Chorvatsku, § 57).

126. (…) Soud v případech domácího násilí zdůraznil naléhavou potřebu chránit lidská práva obětí na život a na fyzickou a psychickou integritu. Současně je třeba zajistit, aby policie vykonávala své pravomoci při kontrole a prevenci trestné činnosti způsobem, který plně respektuje řádný proces a další záruky, které legitimně omezují rozsah jejího jednání, včetně záruk, pokud jsou relevantní pro účely tohoto případu, dle čl. 8 Úmluvy (srov. Kurt proti Rakousku, cit. výše, § 182).

127. Soud musí rovněž zohlednit skutečnost, že napomenutí je okamžitě vykonatelné a že opravný prostředek podaný proti němu k příslušnému správnímu soudu nemá za následek jeho automatické pozastavení (srov. obdobně Dyagilev proti Rusku, § 77).

128. V projednávaném případě Soud konstatuje, že stěžovatel nebyl před vydáním napomenutí vyslechnut questore (srov. § 9). V důsledku toho mu nebyla poskytnuta možnost předložit argumenty na podporu svého stanoviska. Naproti tomu bylo napomenutí uděleno pouze na základě argumentů a důkazů předložených osobou, která o něj požádala. V této souvislosti Soud opakuje, že podle jeho judikatury mají orgány po obdržení stížnosti na domácí násilí povinnost provést „autonomní“ a „proaktivní“ posouzení rizika (srov. Kurt proti Rakousku, cit. výše, § 169), a domnívá se, že rozhodnutí o opatřeních, která mají být přijata, musí zohlednit všechny důkazy, které mají orgány k dispozici.

129. Soud dále poznamenává, že v protokolu o napomenutí… nebyly uvedeny naléhavé okolnosti, které údajně vyžadovaly naléhavé opatření. V protokolu bylo pouze uvedeno, že existovala „nutnost a naléhavost“ zabránit dalšímu pronásledování manželky stěžovatele (srov. § 10). TAR z tohoto důvodu opatření zrušil (srov. § 14–15). Naproti tomu Consiglio di Stato zrušil prvoinstanční rozsudek na základě předpokladu, že napomenutí, jakožto preventivní opatření, se samo o sobě vyznačovalo nutností naléhavě zasáhnout, aby se zabránilo vážným nenapravitelným následkům pro pronásledovanou osobu, a že v důsledku toho nemusel questore uvádět žádné důvody (viz § 19–20). Nelze tedy říci, že by provedl nezávislý přezkum, zda existovalo bezprostřední riziko pro bezpečnost manželky stěžovatele nebo jiné důvody, které by ospravedlňovaly nevyslechnutí stěžovatele. Z toho vyplývá, že ani questore, ani správní soudy nijak neodůvodnily odchylku od práva stěžovatele být slyšen ve správním řízení před questore.

130. (…) napomenutí bylo vydáno dva týdny poté, co žádost podala manželka stěžovatele. (…) během těchto dvou týdnů policejní orgány vyslechly svědectví sedmnácti různých osob, které manželka stěžovatele uvedla ve své žádosti (viz § 8). Soud nevidí důvod, proč by vnitrostátní orgány nemohly vyslechnout i stěžovatele.

[131. Přístup Consiglio di Stato v projednávané věci v rozporu s tehdejší judikaturou i aktuální judikaturou správních soudů ohledně povinnosti řádně prokázat nezbytnost a naléhavost a podrobit důvody soudní kontrole]

2) Zda vnitrostátní orgány poskytly relevantní a dostatečné důvody pro přijetí opatření

132. Soud připomíná, že je v první řadě na vnitrostátních orgánech, aby posoudily a uvedly důvody ospravedlňující zásah do práv chráněných Úmluvou (srov. § 97). [Odkaz na rezoluci a doporučení Výboru ministrů Rady Evropy k významu povinnosti odůvodnit správní akty] Při výkonu své dozorové pravomoci musí Soud posoudit, zda tyto důvody byly „relevantní a dostatečné“. Soud se přitom musí ujistit, že vnitrostátní orgány použily normy, které byly v souladu se zásadami zakotvenými v Úmluvě, a navíc že svá rozhodnutí založily na přijatelném posouzení relevantních skutečností (srov. Taganrog LRO a další proti Rusku, cit. výše § 150).

[§ 133. Míra posuzovací volnosti ve vztahu k povaze a závažnosti dotčených zájmů a zásahu]

134. Ačkoli Soud znovu připomíná důležitost cíle, který předmětné policejní napomenutí sleduje, domnívá se, že v tomto případě svědčí ve prospěch přísné kontroly. (...) Zaprvé, toto opatření má závažné důsledky, neboť s sebou nese možnost trestního stíhání pro trestný čin stalkingu i v případě, že oběť nepodala trestní oznámení, a automatické uplatnění přitěžující okolnosti v případě odsouzení (srov. § 26). Zadruhé, ačkoli Soud dospěl k závěru, že opatření je v souladu se zásadou legality, při posuzování jeho přiměřenosti musí vzít v úvahu, že povinnosti uložené stěžovateli byly formulovány velmi obecně (srov. § 11 a 105), že opatření zůstává v platnosti po neomezenou dobu a že přinejmenším v době jeho vydání neexistovalo právo na pravidelný přezkum nebo přehodnocení opatření s cílem jeho zrušení (srov. § 120). Zatřetí, opatření bylo přijato, aniž by stěžovateli bylo předem umožněno předložit své argumenty (srov. § 128).

135. V této souvislosti Soud podotýká, že protokol o poučení vydaný vyšetřovatelem postrádá odůvodnění, neboť se v něm pouze konstatuje, že na základě šetření policejního orgánu byly epizody uvedené manželkou stěžovatele prokázány, ačkoli se konstatuje, že některé z nich nejsou relevantní (srov. § 10). (…) relevantní skutečnosti, kromě toho, že byly uvedeny „tak, jak je uvedla osoba, která podala žádost o napomenutí“, byly formulovány velmi obecně (srov. § 10). V protokolu o napomenutí se hovořilo například o: „urážkách pronesených v přítomnosti jiných osob“, aniž by bylo objasněno, které urážky byly použity a v přítomnosti koho; „telefonátech uskutečněných v soukromí a na pracoviště osobě, která podala návrh na napomenutí, a jiným osobám“, aniž by byl uveden obsah těchto telefonátů; a „zasílání textových zpráv [a] vytrvalých a opakovaných žádostí“, opět bez uvedení obsahu a kontextu těchto zpráv. Stejně tak má Soud za to, že kvalifikace těchto jednání jako jednání, která byla učiněna s „potenciálně ohrožujícím přístupem“, byla velmi vágní.

136. Soud dále poznamenává, že v protokolu o napomenutí není žádná zmínka o tom, že naprostá většina svědků nepotvrdila verzi manželky stěžovatele a že neexistuje žádné hodnocení skutečností vyplývajících z šetření provedených policií. V protokolu jsou dále zmíněny některé „další shromážděné dokumenty“, ale není uvedeno, o jaké dokumenty se jednalo a jaké závěry z nich byly vyvozeny. Odůvodnění… vycházelo z hypotézy skutečností, jak je tvrdila manželka stěžovatele, a bylo stanoveno, že tyto skutečnosti byly prokázány, aniž by bylo uvedeno, co za šetření provedli, a aniž by bylo posouzeno, jakým způsobem výsledky těchto šetření potvrdily původní hypotézu. Takové odůvodnění proto neumožňuje Soudu posoudit, jakým způsobem správní orgán hodnotil důkazy shromážděné v rámci šetření.

137. Soud si je vědom toho, že opatření, o něž se jedná v projednávané věci, je „ústní“ napomenutí a že protokol (processo verbale)… je záznamem o šetření provedeném policií a shrnutím posouzení questore, které musí být v naléhavých případech vypracováno ve velmi krátkém čase. To však nemůže vnitrostátní orgány zbavit povinnosti poskytnout relevantní a dostatečné důvody, které ospravedlňují opatření zasahující do práv chráněných čl. 8 Úmluvy (srov. § 132), a to i s ohledem na potřebu zaručit úplný soudní přezkum těchto důvodů. V každém případě vnitrostátní orgány v tomto případě neprokázaly žádné naléhavé důvody (srov. § 129).

3) Zda bylo opatření podrobeno dostatečnému soudnímu přezkumu

138. Soud znovu připomíná, že opatření, která se dotýkají lidských práv, musí být podrobena určité formě kontradiktorního řízení před nezávislým orgánem, který je oprávněn přezkoumat důvody rozhodnutí a relevantní důkazy. Jednotlivec musí mít možnost zpochybnit tvrzení výkonné moci. (…) V daném případě byl důkladný soudní přezkum o to nezbytnější, že questore neposkytl relevantní a dostatečné odůvodnění přijatého opatření (srov. § 135–36 výše).

139. (…) Soud se však domnívá, že v daném případě nebyly stěžovateli poskytnuty dostatečné procesní záruky, neboť vnitrostátní soudy relevantně a dostatečně neodůvodnily, zda jednání, které je mu kladeno za vinu, bylo skutečně způsobilé odůvodnit uložení opatření.

140. V tomto ohledu Soud poznamenává, že TAR zrušil opatření z procesních důvodů (viz § 14), a proto neposuzoval námitky stěžovatele...

141. Consiglio di Stato zase pouze konstatoval, že questore „pečlivě poukázal“ na šetření provedená policejními orgány, z nichž bylo možné potvrdit výpovědi manželky stěžovatele… (viz § 21). Soud nemůže shledat, že by se jednalo o „dostatečnou kontrolu“ ve smyslu jeho judikatury (viz mutatis mutandis Ramos Nunes de Carvalho e Sá proti Portugalsku, § 177–86). Bez ohledu na konkrétní námitky stěžovatele vznesené před vnitrostátními soudy není v rozsudku Consiglio di Stato ani v poučení… žádný odkaz na skutečnosti popsané sedmnácti vyslechnutými svědky, ani žádný odkaz na „dodatečně shromážděné dokumenty“, které údajně potvrzovaly verzi skutečností předloženou manželkou stěžovatele. V důsledku toho nelze na základě odůvodnění rozsudku ani na základě poučení… posoudit, jaké byly skutkové a právní okolnosti odůvodňující opatření. Consiglio di Stato neprovedl nezávislé přezkoumání toho, zda opatření mělo přiměřený skutkový základ, neboť neprovedl žádný důkaz, který by potvrdil nebo vyvrátil tvrzení stěžovatele. Nepřezkoumal zejména rozhodující aspekt případu, totiž zda byl questore schopen prokázat existenci konkrétních skutečností, které sloužily jako základ pro posouzení, že stěžovatel představuje nebezpečí pro svou manželku. Tyto prvky vedly Soud k závěru, že se Consiglio di Stato omezil na čistě formální přezkum rozhodnutí o uložení napomenutí.

142. (…) Soud však konstatuje, že posouzení [skutkového základu a zákonnosti opatření] nebylo v projednávaném případě dostatečně provedeno, v němž Consiglio di Stato pouze rozhodl, že napomenutí bylo legitimní s ohledem na důvody uvedené questore, aniž by provedl posouzení dostupných důkazů.

143. Soud proto dospěl k závěru, že soudní orgány neprovedly dostatečný soudní přezkum skutkového základu a zákonnosti, nezbytnosti a přiměřenosti opatření.

144. S ohledem na výše uvedené Soud konstatuje, že stěžovatel byl z rozhodovacího procesu vyloučen ve značné míře, neboť nebyly prokázány naléhavé důvody; vnitrostátní orgány neuvedly relevantní a dostatečné důvody, které by toto opatření odůvodňovaly, a že vzhledem ke způsobu, jakým Consiglio di Stato provedl přezkum věci, byly veškeré záruky, které stěžovateli poskytl, omezené. Vnitrostátní orgány tedy neposkytly žadateli přiměřenou právní ochranu před zneužitím, na kterou měl podle zásad právního státu v demokratické společnosti nárok. O zásahu do stěžovatelova práva na soukromý a rodinný život proto nelze říci, že byl „nezbytný v demokratické společnosti“ pro účely odstavce 2 článku 8 Úmluvy.

145. Proto došlo k porušení čl. 8 Úmluvy.

Výrok rozsudku

Z těchto důvodů Soud jednomyslně rozhodl, že:

1. stížnost je přijatelná;

2. čl. 8 Úmluvy byl porušen.

 

 

© Wolters Kluwer ČR, a. s.