Přehled
Text
Obecný komentář č. 2 (2002)
Role nezávislých národních lidskoprávních institucí v prosazování a ochraně práv dětí
1. Článek 4 Úmluvy o právech dítěte ukládá státům, které jsou stranami úmluvy, povinnost „učinit všechna potřebná zákonodárná, správní a jiná opatření k provádění práv uznaných touto úmluvou“. Nezávislé národní lidskoprávní organizace (NHRI) jsou důležitým mechanismem prosazování a zajištění provádění úmluvy a Výbor pro práva dítěte považuje zakládání těchto orgánů za součást závazku států, které jsou stranami úmluvy, zajišťovat provádění úmluvy a podporovat obecné provádění práv dětí. V tomto ohledu výbor uvítal v řadě států, které jsou stranami úmluvy, zřízení organizací NHRI a veřejných ochránců práv dětí dětských komisařů a podobných nezávislých orgánů sloužících k prosazování a monitorování provádění úmluvy.
2. Výbor vydává tento obecný komentář proto, aby vyzval státy, které jsou stranami úmluvy, k založení nezávislé instituce za účelem prosazování a monitorování provádění ustanovení úmluvy a aby je podporoval v tomto ohledu vypracováním základních prvků těchto institucí a vymezením činností, které by měly vykonávat. Pokud již takové instituce vznikly, vyzývá státy, které jsou stranami úmluvy, ke zhodnocení jejich statusu a účinnosti při prosazování a ochraně práv dětí zakotvených v Úmluvě o právech dítěte a v dalších příslušných mezinárodních nástrojích.
3. Světová konference o lidských právech konaná v roce 1993 ve Vídeňské deklaraci a akčním programu potvrdila „…důležitou a konstruktivní roli, kterou mají národní orgány při prosazování a ochraně lidských práv“ a nabádá k „… zavedení a posílení národních institucí“. Valné shromáždění a Komise pro lidská práva opakovaně vyzývají k zavedení národních lidskoprávních organizací a zdůrazňují jejich důležitou roli při prosazování a ochraně lidských práv a při zvyšování obecného povědomí o těchto právech. Ve svých obecných pokynech týkajících se periodických zpráv výbor vyžaduje, aby státy, které jsou stranami úmluvy, uváděly informace o „jakýchkoli nezávislých orgánech založených k prosazování a ochraně práv dítěte...“,1 čímž se při svém dialogu se státy, které jsou stranami úmluvy, trvale snaží o řešení tohoto problému.
4. Organizace NHRI by měly být zakládány v souladu se zásadami týkajícími se postavení a fungování vnitrostátních institucí v oblasti ochrany a prosazování lidských práv („Pařížské principy“), přijatými Valným shromážděním v roce 19932 a přednesenými v roce 1992 Výborem pro lidská práva.3 Tyto minimální standardy obsahují pokyny pro založení, kompetence, zodpovědnosti, pluralitu, nezávislost, způsob provozu a kvazisoudní činnosti těchto vnitrostátních orgánů.
5. Nezávislé organizace NHRI potřebují na ochranu svých práv dospělí i děti, a proto existují další důvody pro zajištění, aby byla lidským právům dětí věnována obzvláštní pozornost. Mezi tyto důvody patří skutečnost, že děti jsou kvůli svému probíhajícímu vývoji obzvláště zranitelné vůči porušování lidských práv. Jejich názory jsou navíc stále jen zřídkakdy brány v potaz. Většina dětí nemá žádný hlas a nemůže plnit žádnou úlohu v politickém procesu, který určuje reakci vlád na lidská práva. Děti se střetávají se značnými problémy při využívání soudního systému k ochraně svých práv nebo prostředků nápravy v případě porušení jejich práv. Přístup dětí k organizacím, které mohou jejich práva chránit, je obecně velmi omezený.
6. V rostoucím počtu států, které jsou stranami úmluvy, jsou zřizovány specializované nezávislé lidskoprávní orgány pro děti, instituty obhájců práv dětí nebo komisařů pro práva dětí. Jsou-li zdroje omezené, je třeba věnovat pozornost zajištění toho, aby byly dostupné zdroje využity co možná nejefektivněji k prosazování a ochraně lidských práv všech osob, včetně dětí, a v této souvislosti je pravděpodobně nejlepším přístupem rozvíjet široce pojaté organizace NHRI se zvláštním zaměřením na děti. Široce pojatá organizace NHRI by ve své struktuře měla mít zahrnutého identifikovatelného komisaře, který ponese odpovědnost za práva dětí, nebo specializovanou sekci či divizi odpovědnou za práva dětí.
7. Podle názoru výboru každý stát, který je stranou úmluvy, potřebuje nezávislou instituci zabývající se lidskými právy, která zodpovídá za prosazování a ochranu práv dětí. Výbor se zajímá především o to, aby tato instituce v jakékoli své podobě byla schopna nezávisle a účinně monitorovat, prosazovat a chránit práva dětí. Je nezbytné, aby prosazování a ochrana práv dětí byly zohledňovány a aby všechny lidskoprávní instituce existující v dané zemi v této oblasti úzce spolupracovaly.
Mandát a pravomoci
8. Pokud je to možné, organizace NHRI by měly být zakotveny v ústavě a musí mít alespoň legislativní mandát. Podle názoru výboru by měl tento mandát obsahovat co možná nejširší oblast působnosti v oblasti prosazování a ochrany lidských práv a měl by zahrnovat Úmluvu o právech dítěte, její opční protokoly a další příslušné mezinárodní lidskoprávní nástroje, čímž by došlo k účinnému pokrytí lidských práv dětí, zejména jejich občanských, politických, ekonomických, sociálních a kulturních práv. Právní předpisy by měly obsahovat ustanovení uvádějící konkrétní funkce, pravomoci a povinnosti týkající se dětí, které souvisejí s Úmluvou o právech dítěte a jejími opčními protokoly. Pokud byla organizace NHRI založena před vznikem úmluvy nebo bez jejího výslovného začlenění, je nutné provést nezbytná opatření, včetně schválení nebo změny právních předpisů, aby se zajistil soulad mandátu instituce s ustanoveními úmluvy.
9. Organizace NHRI by měly obdržet takové pravomoci, které jsou zapotřebí k účinnému výkonu jejich mandátu, včetně pravomoci vyslechnout jakoukoli osobu a získat jakékoli informace nebo dokumenty nutné k posouzení situace spadající do rozsahu jejich kompetencí. Tyto pravomoci by měly zahrnovat prosazování a ochranu práv všech dětí spadajících do jurisdikce státu, který je stranou úmluvy, nejen ve vztahu k tomuto státu, ale i ke všem příslušným veřejným a soukromým subjektům.
Proces založení
10. Proces založení organizace NHRI by měl být poradenský, inkluzivní a transparentní a měl by být iniciován a podporován na nejvyšších úrovních státní správy a měl by zahrnovat všechny příslušné součásti státu, zákonodárných orgánů a občanské společnosti. Za účelem zajištění jejich nezávislosti a účinného fungování musí mít organizace NHRI odpovídající infrastrukturu, financování (včetně prostředků vyčleněných zvlášť na práva dětí, a to v rámci široce pojatých institucí), zaměstnance a prostory a musí být osvobozeny od všech forem finanční kontroly, které by mohly mít vliv na jejich nezávislost.
Zdroje
11. I když výbor uznává, že se jedná o velmi citlivou problematiku, a je si vědom skutečnosti, že státy, které jsou stranami úmluvy, pracují s různými úrovněmi ekonomických zdrojů, domnívá se, že je na základě článku 4 úmluvy povinností států, které jsou stranami úmluvy, zajistit přiměřené finanční prostředky na provoz národních lidskoprávních institucí. Mandát a pravomoci národních institucí nemusí mít žádný význam, případně může být výkon jejich pravomocí omezený, pokud nemají prostředky na svůj účinný provoz, aby mohly vykonávat své pravomoci.
Pluralistické zastoupení
12. Organizace NHRI musí zajistit, aby jejich složení bylo takové, že v něm budou zastoupeny různé prvky občanské společnosti zapojené do prosazování a ochrany lidských práv. Instituce by měly usilovat o to, aby v nich byly zastoupeny mimo jiné: nevládní organizace působící v oblasti lidských práv, boje proti diskriminaci a práv dětí, včetně organizací vedených dětmi nebo mladistvými, odborové svazy, sociální a profesní organizace (lékařů, právníků, novinářů, vědců apod.), univerzity a odborníci, včetně odborníků na práva dětí. Vládní úřady by měly být zastoupeny pouze poradním hlasem. Organizace NHRI by měly mít vhodné a transparentní procesy jmenování, zahrnující otevřené a konkurenční výběrové řízení.
Stanovení prostředků nápravy pro případy porušení práv dětí
13. Organizace NHRI musí mít pravomoc posuzovat individuální stížnosti a petice a vést vyšetřování, a to včetně těch, které jsou předkládány jménem dětí nebo přímo samotnými dětmi. Za účelem účinného provádění těchto vyšetřování musí mít tyto instituce pravomoci k předvolávání a vyslýchání svědků a k příslušným písemným dokladům a musí mít přístup do vazebních zařízení. Instituce mají také povinnost usilovat o zajištění účinných prostředků nápravy pro děti při jakémkoli porušení jejich práv, mezi něž patří nezávislé poradenství, obhajoba nebo postupy projednávání stížností. Organizace NHRI by měly v případě potřeby zajistit mediaci a smírné řešení stížností.
14. Organizace NHRI by měly mít pravomoc podporovat děti, které se obracejí se svými záležitostmi na soud, včetně pravomoci (a) převzít případy týkající se problémů dětí jménem organizace NHRI a (b) zasáhnout v soudních řízeních za účelem informování soudu o problematice lidských práv v konkrétním řízení.
Přístupnost a účast
15. Organizace NHRI by měly být geograficky a fyzicky přístupné všem dětem. V duchu článku 2 úmluvy by měly proaktivně oslovovat všechny skupiny dětí, zejména ty nejvíce zranitelné a znevýhodněné, například (mimo jiné) děti v náhradní péči nebo ve věznicích, děti z menšinových a domorodých skupin, děti se zdravotním postižením, děti žijící v chudobě, děti uprchlíků a migrantů, děti žijící na ulici a děti se zvláštními potřebami například v oblasti kultury, jazyka, zdraví a vzdělání. Právní předpisy organizace NHRI by měly obsahovat právo instituce mít přístup k dětem ve všech formách alternativní péče a ke všem institucím, které se zabývají dětmi, a to za dodržení podmínek v oblasti ochrany soukromí.
16. Organizace NHRI hrají klíčovou roli při prosazování respektu k názorům dětí ze strany vlády a celé společnosti, a to ve všech záležitostech, které se jich dotýkají, jak je vyjádřeno v článku 12 úmluvy. Tato obecná zásada by měla být uplatňována při zřizování, organizaci a činnosti národních lidskoprávních institucí. Instituce musí zajistit, aby měly přímý kontakt s dětmi a aby byly děti vhodným způsobem zapojovány a konzultovány. Lze například zřizovat dětské rady jako poradní orgány organizací NHRI s cílem usnadňovat účast dětí v záležitostech, které se jich přímo dotýkají.
17. Organizace NHRI by měly vypracovat speciálně uzpůsobené konzultační programy a nápadité komunikační strategie, aby se zajistil plný soulad s článkem 12 úmluvy. Měla by být stanovena řada vhodných způsobů, které mohou děti využít při komunikaci s institucí.
18. Organizace NHRI musí mít právo přímo, nezávisle a samostatně vystupovat v otázkách práv dětí před veřejností a parlamentními orgány. V tomto ohledu musí státy, které jsou stranami úmluvy, zajistit, aby se v parlamentu každoročně konala rozprava, při níž budou mít poslanci příležitost diskutovat o práci organizace NHRI, pokud jde o práva dětí a dodržování úmluvy ze strany státu.
Doporučené činnosti
19. Níže je uveden orientační, nikoli však vyčerpávající přehled druhů činností, které by organizace NHRI měly vykonávat v souvislosti s prováděním práv dětí na základě hlavních zásad úmluvy. Organizace NHRI by měly:
a) zahájit vyšetřování v jakékoli situaci související s porušováním práv dětí, a to na základě stížnosti nebo z vlastní iniciativy, v rozsahu svého mandátu;
b) provádět šetření v záležitostech týkajících se práv dětí;
c) vypracovávat a zveřejňovat stanoviska, doporučení a zprávy k jakýmkoli záležitostem týkajícím se prosazování a ochrany práv dětí, a to na žádost vnitrostátních orgánů nebo z vlastní iniciativy;
d) kontrolovat adekvátnost a účinnost zákona a zásad souvisejících s ochranou práv dětí;
e) podporovat harmonizaci vnitrostátních právních předpisů, nařízení a postupů s Úmluvou o právech dítěte, jejími opčními protokoly a dalšími mezinárodními lidskoprávními nástroji, které se týkají práv dětí, a prosazovat jejich účinné provádění mimo jiné poskytováním poradenství veřejným a soukromým subjektům při vykládání a uplatňování úmluvy;
f) zajišťovat, aby vnitrostátní tvůrci hospodářských politik při stanovování a přípravě plánů zohledňovali práva dětí;
g) přezkoumávat provádění a sledování stavu práv dětí ze strany vlády a podávat o tom zprávy ve snaze zajistit, aby byly statistické údaje vhodným způsobem rozčleňovány a aby byly pravidelně shromažďovány další informace s cílem zjistit, co je třeba udělat pro uskutečňování práv dětí;
h) zajistit ratifikaci nebo přistoupení ke všem příslušným mezinárodním nástrojům v oblasti ochrany lidských práv;
i) v souladu s článkem 3 úmluvy požadovat, aby byl nejlepší zájem dítěte prvořadým hlediskem při všech činnostech, které se dotýkají dětí, s cílem zajistit, aby byl pečlivě zvažován dopad zákonů a politik na děti, a to od vypracování přes provádění až po následující kroky;
j) na základě článku 12 zajišťovat, aby byly názory dětí vyjádřeny a slyšeny v záležitostech týkajících se jejich lidských práv a při vymezování otázek týkajících se jejich práv;
k) hájit a usnadňovat smysluplné zapojení nevládních organizací zabývajících se právy dětí, včetně organizací tvořených samotnými dětmi, do přípravy vnitrostátních právních předpisů a mezinárodních nástrojů k problematice týkající se dětí;
l) podporovat všeobecné porozumění a informovanost veřejnosti ohledně významu práv dětí a za tímto účelem úzce spolupracovat s médii a provádět nebo zadávat průzkumy a vzdělávací činnosti v této oblasti;
m) v souladu s článkem 42 úmluvy, jenž zavazuje státy, které jsou stranami úmluvy, „s využitím odpovídajících prostředků široce informovat o zásadách a ustanoveních této úmluvy jak mezi dospělými, tak mezi dětmi“, vyzvat vládu, veřejné orgány a širokou veřejnost k vnímavosti vůči ustanovením úmluvy a monitorovat způsoby, jakými stát plní své povinnosti v tomto ohledu;
n) pomáhat při vytváření programů zaměřených na výuku o právech dětí a jejich výzkum a začlenění do osnov škol a univerzit a v odborných kruzích;
o) zajišťovat výuku o lidských právech, která se zaměřuje zejména na děti (kromě zvyšování povědomí veřejnosti o významu práv dětí);
p) zahajovat soudní řízení za účelem obhajoby práv dětí ve státě, který je stranou úmluvy, nebo poskytovat právní pomoc dětem;
q) v případě potřeby se před zahájením soudního řízení zúčastnit mediace nebo smírčího řízení;
r) poskytovat poradenství v oblasti práv dětí soudům, ve vhodných případech jako amicus curiae nebo prostředník;
s) v souladu s článkem 3 úmluvy, jenž zavazuje státy, které jsou stranami úmluvy, zabezpečit, aby „instituce, služby a zařízení odpovědné za péči a ochranu dětí odpovídaly standardům stanoveným kompetentními úřady, zejména v oblastech bezpečnosti a ochrany zdraví, počtu a vhodnosti svého personálu, jakož i kompetentního dozoru“, vykonávat návštěvy v domovech pro mládež (a na všech místech, kde jsou děti zadržovány kvůli převýchově nebo za trest) a v ústavech, aby mohly podat zprávu o situaci a vydat doporučení ke zlepšení;
t) vykonávat takové další činnosti, které souvisejí s výše uvedeným.
Podávání zpráv Výboru pro práva dítěte a spolupráce mezi organizacemi NHRI a orgány a mechanismy OSN pro lidská práva
20. Organizace NHRI by se měly nezávisle podílet na procesu podávání zpráv na základě úmluvy a dalších příslušných mezinárodních nástrojů a monitorovat integritu vládních zpráv pro mezinárodní smluvní orgány s ohledem na dodržování práv dětí, včetně dialogu s Výborem pro práva dítěte a jeho pracovní skupinou připravující zasedání a s dalšími příslušnými smluvními orgány.
21. Výbor vyžaduje, aby státy, které jsou stranami úmluvy, ve svých zprávách pro výbor uváděly podrobné informace o legislativním základu a mandátu a hlavních relevantních činnostech organizací NHRI. Je vhodné, aby státy, které jsou stranami úmluvy, konzultovaly během přípravy svých zpráv pro výbor nezávislé lidskoprávní instituce. Státy, které jsou stranami úmluvy, však musí respektovat nezávislost těchto orgánů a jejich nezávislou roli při poskytování informací výboru. Vypracování zpráv není vhodné delegovat na organizace NHRI a není ani vhodné je začleňovat do vládní delegace, když jsou zprávy posuzovány výborem.
22. Organizace NHRI by měly rovněž spolupracovat se zvláštními procedurami Výboru pro lidská práva, včetně mechanismů pro konkrétní země nebo pro řešení konkrétních problémů, přičemž se jedná zejména o spolupráci se zvláštním zpravodajem pro problematiku prodeje dětí, dětské prostituce a dětské pornografie a zvláštním zástupcem generálního tajemníka pro děti a ozbrojený konflikt.
23. Organizace spojených národů má dlouhodobý program pomoci při zřizování a posilování národních lidskoprávních organizací. Tento program, který spadá pod Úřad vysokého komisaře pro lidská práva (OHCHR), poskytuje technickou pomoc a usnadňuje regionální a celosvětovou spolupráci a výměny mezi národními lidskoprávními organizacemi. Státy, které jsou stranami úmluvy, by měly v případě potřeby této možnosti využít. Technickou spolupráci a poradenství v této oblasti nabízí i Dětský fond OSN (UNICEF).
24. Jak se uvádí v článku 45 úmluvy, může výbor v případě, že to považuje za vhodné, jakémukoli specializovanému orgánu Spojených národů, OHCHR nebo jinému kompetentnímu orgánu předat zprávy států, které jsou stranami úmluvy, obsahující žádost nebo uvádějící potřebu technického poradenství nebo pomoci při zakládání organizací NHRI.
Organizace NHRI a státy, které jsou stranami úmluvy
25. Stát ratifikuje Úmluvu o právech dítěte a má povinnost ji v plném rozsahu provádět. Rolí organizací NHRI je nezávisle monitorovat dodržování této úmluvy ze strany státu a pokrok při provádění a učinit vše pro zajištění plného respektování práv dětí. I když tato skutečnost může vyžadovat, aby instituce vyvíjela projekty za účelem podpory prosazování a ochrany práv dětí, nemělo by to vést k tomu, aby vláda delegovala své monitorovací povinnosti na vnitrostátní instituci. Je nezbytné, aby instituce mohly i nadále zcela volně určovat svůj vlastní program a stanovovat své vlastní činnosti.
Organizace NHRI a nevládní organizace
26. Nevládní organizace hrají při prosazování lidských práv a práv dětí zásadní úlohu. Role organizací NHRI, s jejich legislativním základem a specifickými pravomocemi, je doplňková. Je nezbytné, aby instituce úzce spolupracovaly s nevládními organizacemi a aby vlády respektovaly nezávislost organizací NHRI i nevládních organizací.
Regionální a mezinárodní spolupráce
27. Regionální a mezinárodní procesy a mechanismy mohou posílit a konsolidovat organizace NHRI prostřednictvím sdílení zkušeností a dovedností, neboť organizace NHRI ve svých jednotlivých zemích řeší při prosazování a ochraně lidských práv společné problémy.
28. V tomto ohledu by instituce NHRI měly konzultovat příslušné národní, regionální a mezinárodní orgány a instituce zabývající se problematikou práv dětí a spolupracovat s nimi.
29. Problémy lidských práv dětí nejsou omezeny hranicemi států a je stále nezbytnější, aby byla nalezena vhodná regionální a mezinárodní řešení široké škály problémů v oblasti práv dětí (mimo jiné včetně kuplířství žen a dětí, dětské pornografie, dětských vojáků, dětské práce, týrání dětí, dětí uprchlíků a migrantů atd.). Mezinárodní a regionální mechanismy a výměny jsou žádoucí, neboť poskytují organizacím NHRI příležitost navzájem se poučit ze svých zkušeností, kolektivně posilovat své vzájemné pozice a přispívat k řešení lidskoprávních problémů dotýkajících se zemí i regionů.
Upozornění:
Tento dokument je v autentickém znění publikován v databázi smluvních orgánů OSN Treaty bodies Search (ohchr.org). Pořízený úřední překlad do českého jazyka není autentickým zněním.
Poznámky
1 Obecné pokyny k formě a obsahu periodických zpráv předkládaných stranami, které jsou stranami úmluvy, podle čl. 44 odst. 1 písm. b) úmluvy (CRC/C/58), odst. 18.
2 Zásady týkající se postavení a fungování vnitrostátních institucí v oblasti ochrany a prosazování lidských práv („Pařížské principy“), rezoluce Valného shromáždění 48/134 ze dne 20. prosince 1993, příloha.
3 Rezoluce Komise pro lidská práva 1992/54 ze dne 3. března 1992, příloha.