Přehled
Text
Obecný komentář č. 14 (2013)
o právu dítěte na uplatňování jeho nejlepšího zájmu jako předního hlediska
(čl. 3 odst. 1)*
„Zájem dítěte musí být předním hlediskem při jakékoli činnosti týkající se dětí, ať už uskutečňované veřejnými nebo soukromými zařízeními sociální péče, soudy, správními nebo zákonodárnými orgány.“
Úmluva o právech dítěte (čl. 3 odst. 1)
I. Úvod
A. Nejlepší zájem dítěte: právo, zásada a procesní pravidlo
1. Článek 3 odst. 1 Úmluvy o právech dítěte dává dítěti právo na to, aby při všech činnostech nebo rozhodnutích, které se jej týkají, ať už se uskutečňují ve veřejném nebo soukromém životě, byl posuzován a jako přední hledisko uplatňován jeho nejlepší zájem. Toto ustanovení je navíc vyjádřením jedné ze základních hodnot úmluvy. Výbor pro práva dítěte („výbor“) označil čl. 3 odst. 1 za jednu ze čtyř obecných zásad úmluvy pro výklad a uplatňování všech práv dítěte1 a používá jej jako dynamický pojem, který je nutno vždy posuzovat s ohledem na konkrétní situaci.
2. Pojem „nejlepšího zájmu dítěte“ není nový. Byl vytvořen před přijetím úmluvy a byl zakotven již v Deklaraci práv dítěte z roku 1959 (článek 2), v Úmluvě o odstranění všech forem diskriminace žen (čl. 5 písm. b) a čl. 16 odst. 1 písm. d)) a rovněž v regionálních nástrojích a v mnoha národních a mezinárodních normách.
3. Úmluva výslovně uvádí nejlepší zájem dítěte i v dalších článcích: článku 9: oddělení od rodičů, článku 10: spojení rodiny, článku 18: rodičovská odpovědnost, článku 20: zbavení rodinného prostředí a náhradní péče, článku 21: osvojení, čl. 37 písm. c): oddělení od dospělých ve vězeňském zařízení, čl. 40 odst. 2 písm. b) bodu iii): procesní záruky, jež zahrnují přítomnost rodičů dítěte na soudních jednáních v trestních věcech týkajících se dětí, které se dostaly do střetu se zákonem. Odkaz na nejlepší zájem dítěte se rovněž vyskytuje v Opčním protokolu k Úmluvě o právech dítěte o obchodu s dětmi, dětské prostituci a dětské pornografii (preambule a článek 8) a v Opčním protokolu k Úmluvě o právech dítěte zakládajícím postup předkládání oznámení (preambule a články 2 a 3).
4. Cílem zavedení pojmu nejlepšího zájmu dítěte je zajistit plný a účinný výkon všech práv obsažených v úmluvě a všestranný rozvoj dítěte.2 Výbor již poukázal na to,3 že „úsudek dospělé osoby ohledně nejlepšího zájmu dítěte nesmí převážit nad povinností respektovat všechna práva dítěte vyplývající z úmluvy“. Výbor dále připomíná, že není stanovena hierarchie práv zakotvených v úmluvě. Všechna práva obsažená v úmluvě jsou v „nejlepším zájmu dítěte“ a žádné právo nelze dítěti odepřít na základě negativního výkladu nejlepšího zájmu dítěte.
5. lné uplatňování pojmu nejlepšího zájmu dítěte vyžaduje vytvoření přístupu založeného na právech za účasti všech aktérů tak, aby byla zajištěna všestranná tělesná, duševní, morální a duchovní integrita dítěte a podpořena jeho lidská důstojnost.
6. Výbor zdůrazňuje, že nejlepší zájem dítěte je pojem skládající se ze tří složek:
(a) Hmotné právo: Právo dítěte na to, aby při zvažování různých zájmů s cílem učinit rozhodnutí o řešených otázkách byl vždy posuzován a jako přední hledisko uplatňován jeho nejlepší zájem, a záruka, že toto právo bude uplatňováno ve všech případech, kdy má být přijato rozhodnutí týkající se konkrétního dítěte, skupiny blíže určených nebo neurčených dětí nebo dětí obecně. Ustanovení čl. 3 odst. 1 zakládá vnitřní závazek pro všechny státy, které jsou smluvní stranou úmluvy, je přímo použitelné a lze se jej dovolat v soudním řízení.
(b) Základní zásada pro výklad práva: Pokud určité právní ustanovení umožňuje více výkladů, měl by být zvolen výklad, který nejúčinněji naplňuje nejlepší zájem dítěte. Základním rámcem pro jeho výklad jsou práva zakotvená v úmluvě a jejích opčních protokolech.
(c) Procesní pravidlo: Kdykoli má být učiněno rozhodnutí, které se týká konkrétního dítěte, skupiny blíže určených nebo neurčených dětí nebo dětí obecně, musí toto rozhodování zahrnovat vyhodnocení možného (pozitivního i negativního) dopadu takového rozhodnutí na toto dítě nebo děti. Posuzování a určování nejlepšího zájmu dítěte vyžaduje procesní záruky. Z odůvodnění rozhodnutí musí dále být zřejmé, že toto právo bylo výslovně zohledněno. V tomto ohledu jsou státy, které jsou smluvní stranou úmluvy, povinny vysvětlit, jak bylo toto právo při rozhodování dodrženo, tedy co bylo v daném případě konkrétně posouzeno jako nejlepší zájem dítěte, na jakých kritériích je rozhodnutí založeno a jak byl nejlepší zájem dítěte poměřen s jinými hledisky, ať již se jednalo o obecné otázky nebo jednotlivé případy.
7. V tomto obecném komentáři zahrnuje pojem „nejlepší zájem dítěte“ všechny tři výše popsané rozměry.
B. Struktura
8. Oblast působnosti tohoto obecného komentáře se omezuje na čl. 3 odst. 1 úmluvy a nevztahuje se na čl. 3 odst. 2, který se týká dobrých životních podmínek dítěte, ani na čl. 3 odst. 3, který se týká povinnosti států, které jsou smluvní stranou úmluvy, zajistit, aby instituce, služby a zařízení pro děti odpovídaly stanoveným normám a aby existovaly mechanismy, které zajistí dodržování těchto norem.
9. Výbor stanovuje cíle (kapitola II) tohoto obecného komentáře a popisuje povahu a rozsah povinností států, které jsou smluvní stranou úmluvy (kapitola III). Dále předkládá právní analýzu čl. 3 odst. 1 (kapitola IV) a ukazuje vazby na jiné obecné zásady úmluvy. Kapitola V je věnována uplatňování zásady nejlepšího zájmu dítěte v praxi a kapitola VI přináší návod k šíření tohoto obecného komentáře.
II. Cíle
10. Tento obecný komentář si klade za cíl zajistit, aby státy, které jsou smluvní stranou úmluvy, uplatňovaly a respektovaly nejlepší zájem dítěte. Vymezuje požadavky na jeho řádné posuzování, zejména v soudních a správních rozhodnutích, jakož i při jiných činnostech týkajících se dítěte jako jednotlivce a ve všech stádiích přijímání právních předpisů, politik, strategií, programů, plánů, rozpočtů, zákonodárných a rozpočtových iniciativ a pokynů – tedy všech prováděcích opatření – týkajících se dětí obecně nebo určité skupiny dětí. Výbor očekává, že tento obecný komentář poskytne návod pro rozhodování všem osobám, které přicházejí do styku s dětmi, včetně rodičů a dalších osob, které o děti pečují.
11. Nejlepší zájem dítěte je dynamický pojem, který zahrnuje různé otázky, jež se neustále vyvíjejí. Tento obecný komentář se snaží poskytnout rámec pro posuzování a určování nejlepšího zájmu dítěte, nikoli nařizovat, co je nejlepší pro dítě v konkrétní situaci a konkrétním čase.
12. Hlavním cílem tohoto obecného komentáře je posílit pochopení a uplatňování práva dětí na to, aby byl jejich nejlepší zájem posuzován a uplatňován jako přední hledisko nebo v některých případech jako hledisko prvořadé (viz odst. 38). Jeho hlavním cílem je podpořit skutečnou změnu v postojích vedoucí k plnému respektování dětí jako subjektů práv. Konkrétněji řečeno, výše uvedené má dopad na:
(a) vypracování všech prováděcích opatření přijatých vládami;
(b) jednotlivá rozhodnutí přijímaná soudy nebo správními orgány nebo subjekty veřejného práva prostřednictvím zástupců, která se týkají jednoho nebo více určených dětí;
(c) rozhodnutí přijímaná subjekty občanské společnosti nebo subjekty soukromého sektoru, včetně společností založených za účelem dosažení zisku i neziskových organizací, které poskytují služby týkající se dětí nebo mající dopad na děti;
(d) pokyny pro činnosti vykonávané osobami pracujícími s dětmi a pro děti, včetně rodičů a jiných osob pečujících o děti.
III. Povaha a rozsah závazků států, které jsou smluvní stranou úmluvy
13. Každý stát, který je smluvní stranou úmluvy, je povinen respektovat a uplatňovat právo dítěte, aby byl posouzen a jako přední hledisko uplatněn jeho nejlepšího zájem, a je povinen učinit všechna potřebná, promyšlená a konkrétní opatření směřující k plnému uplatnění tohoto práva.
14. Článek 3 odst. 1 stanoví rámec se třemi různými typy závazků států, které jsou smluvní stranou úmluvy:
(a) závazek zajistit, aby nejlepší zájem dítěte byl přiměřeně začleněn a důsledně uplatňován při veškeré činnosti vykonávané veřejnými institucemi, zejména při veškerých prováděcích opatřeních, ve správních a soudních řízeních, která přímo nebo nepřímo dopadají na děti;
(b) závazek zajistit, aby u všech soudních a správních rozhodnutí i v politikách a právních předpisech týkajících se dětí bylo zřejmé, že předním hlediskem byl nejlepší zájem dítěte. To zahrnuje povinnost popsat, jak byl nejlepší zájem dítěte zkoumán a posuzován a jaká důležitost mu byla v rozhodnutí přisouzena;
(c) závazek zajistit, aby byl nejlepší zájem dítěte posuzován a jako přední hledisko uplatňován v rámci rozhodnutí a činností v soukromém sektoru, včetně rozhodnutí poskytovatelů služeb nebo jiných soukromých subjektů či institucí, jejichž rozhodnutí se týkají dětí nebo mají dopad na děti.
15. V zájmu zajištění souladu by měly státy, které jsou smluvní stranou úmluvy, přijmout několik prováděcích opatření podle článků 4 a 42 a čl. 44 odst. 6 úmluvy a zajistit, aby byl nejlepší zájem dítěte předním hlediskem při veškerých činnostech, včetně:
(a) přezkumu a popřípadě změn vnitrostátních právních předpisů a jiných pramenů práva tak, aby do nich byl začleněn čl. 3 odst. 1 a aby bylo zajištěno, že požadavek posoudit nejlepší zájem dítěte bude zohledněn a uplatněn jako pravidlo hmotného i procesní práva ve všech vnitrostátních právních předpisech, včetně předpisů platných v určitých oblastech, v normách upravujících fungování soukromých nebo státních institucí poskytujících služby dětem nebo majících vliv na děti a v soudních a správních řízeních na všech úrovních;
(b) prosazování nejlepšího zájmu dítěte při koordinaci a uplatňování politik na celostátní, regionální nebo místní úrovni;
(c) zavádění mechanismů a postupů pro stížnosti, prostředky k nápravě nebo náhradě s cílem plně uplatnit právo dítěte na to, aby jeho nejlepší zájem byl přiměřeně začleněn a trvale uplatňován ve všech prováděcích opatřeních, správních a soudních řízeních, která se ho týkají nebo která na něj mají dopad;
(d) prosazování nejlepšího zájmu dítěte při rozdělování státních prostředků na programy a opatření, které jsou zaměřeny na uplatňování práv dítěte, a při činnostech s mezinárodní podporou nebo rozvojovou pomocí;
(e) zajištění toho, aby při zavádění, sledování a vyhodnocení shromážděných údajů byl výslovně stanoven nejlepší zájem dítěte a v případě potřeby podpořen výzkum v otázkách práv dítěte;
(f) poskytování informací a vzdělávání o čl. 3 odst. 1 a jeho použití v praxi všem osobám, které činí rozhodnutí, jež mají přímý nebo nepřímý dopad na děti, včetně odborníků a jiných osob pracujících pro děti a s dětmi;
(g) poskytování přiměřených informací dětem v jazyce, kterému rozumí, a jejich rodinám a osobám, které o ně pečují, tak aby rozuměly rozsahu práva, které je podle čl. 3 odst. 1 chráněno, a dále vytváření nezbytných podmínek pro to, aby děti mohly vyjádřit svůj názor, a zajištění toho, aby jejich názory byly patřičně zohledněny;
(h) boje proti všem negativním postojům a způsobům vnímání, které ztěžují plný výkon práva dítěte na to, aby byl posouzen a jako přední hledisko uplatněn jeho nejlepší zájem, pomocí komunikačních programů zapojujících hromadné sdělovací prostředky a sociální sítě i samotné děti s cílem dosáhnout uznání dětí jako subjektů práv.
16. Při plném uplatňování nejlepšího zájmu dítěte je třeba mít na paměti tato kritéria:
(a) univerzálnost, nedělitelnost a vzájemnou provázanost práv dětí;
(b) uznání dětí jako subjektů práv;
(c) celosvětový charakter a dosah úmluvy;
(d) závazek států, které jsou smluvní stranou úmluvy, respektovat, chránit a naplňovat všechna práva obsažená v úmluvě;
(e) krátkodobé, střednědobé a dlouhodobé účinky činností týkajících se vývoje dítěte v čase.
IV. Právní analýza a vazby na obecné zásady úmluvy
A. Právní analýza čl. 3 odst. 1
1. „Při jakékoli činnosti týkající se dětí“
(a) „při jakékoliv činnosti“
17. Článek 3 odst. 1 má za cíl zajistit, aby toto právo bylo zaručeno při všech rozhodnutích a činnostech týkajících se dětí. To znamená, že nejlepší zájem dítěte je nutno chápat jako přední hledisko při každé činnosti týkající se dítěte nebo dětí. Slovo „činnost“ nezahrnuje pouze rozhodnutí, ale rovněž všechny úkony, jednání, návrhy, služby, postupy a jiná opatření.
18. Nečinnost, nepřijetí opatření nebo opomenutí jsou také „činnosti“, například pokud orgány sociální péče neučiní kroky k ochraně dětí před zanedbáváním nebo zneužíváním.
(b) „týkající se“
19. Právní povinnost se vztahuje na všechna rozhodnutí a činnosti, které se přímo nebo nepřímo týkají dětí. Výraz „týkající se“ tedy v první řadě odkazuje na opatření a rozhodnutí, která se přímo týkají dítěte, skupiny dětí nebo dětí obecně, a dále na jiná opatření, která se týkají konkrétního dítěte, skupiny dětí nebo dětí obecně, i pokud nejsou přímými adresáty daného opatření. Jak je uvedeno v obecném komentáři č. 7 (2005), tyto činnosti zahrnují jak činnosti zaměřené na děti (týkající se například zdraví, péče nebo vzdělávání), tak i činnosti, které kromě dětí zahrnují i jiné skupiny obyvatel (např. v oblasti životního prostředí, bydlení nebo dopravy) (odst. 13 písm. b). Proto je třeba výraz „týkající se“ chápat ve velice širokém smyslu.
20. V konečném důsledku se všechny činnosti státu týkají určitým způsobem i dětí. To neznamená, že každá činnost státu musí zahrnovat úplný a formální postup posuzování a určování nejlepšího zájmu dítěte. V situacích, kdy však rozhodnutí bude mít zásadní dopad na dítě nebo děti, je přiměřené zvýšit stupeň ochrany a použít podrobný postup pro posouzení nejlepšího zájmu dítěte.
Pokud tedy jde o opatření, která nejsou přímo cílena na dítě nebo děti, je potřeba pro řádné vyhodnocení dopadu činnosti na dítě nebo děti objasnit výraz „týkající se“ s ohledem na okolnosti každého případu.
(c) „dětí“
21. Výraz „děti“ označuje bez jakékoli diskriminace v souladu s články 1 a 2 úmluvy všechny osoby mladší 18 let spadající do pravomoci státu, který je smluvní stranou úmluvy.
22. Článek 3 odst. 1 se týká dětí jako jednotlivců a stanoví povinnosti států, které jsou smluvní stranou úmluvy, posuzovat nejlepší zájem dítěte a uplatňovat jej jako přední hledisko pro jednotlivá rozhodnutí.
23. Výraz „děti“ však naznačuje, že právo na řádné zohlednění nejlepšího zájmu dítěte se netýká pouze jednotlivých dětí, ale i dětí obecně nebo skupiny dětí. Státy, které jsou smluvní stranou úmluvy, proto mají povinnost posuzovat a jako přední hledisko uplatňovat nejlepší zájem skupiny dětí a dětí obecně při všech činnostech, které se jich týkají. To je zřejmé zejména u všech prováděcích opatření. Výbor4 zdůrazňuje, že nejlepší zájem dítěte je nutno vnímat jako právo kolektivní i individuální a že při uplatňování tohoto práva ve vztahu ke skupině dětí náležejících k domorodému obyvatelstvu je třeba zvážit, jak toto právo souvisí s kolektivními kulturními právy.
24. Tím není řečeno, že při rozhodování, které se týká jednoho konkrétního dítěte, je nutno považovat jeho nejlepší zájem za stejný, jako je zájem dětí obecně. Článek 3 odst. 1 spíše naznačuje, že nejlepší zájem dítěte musí být posuzován individuálně. Postupy pro stanovování nejlepšího zájmu konkrétního dítěte a skupiny dětí jsou obsaženy níže v kapitole V.
2. „Veřejnými nebo soukromými zařízeními sociální péče, soudy, správními nebo zákonodárnými orgány“
25. Závazek států, které jsou smluvní stranou úmluvy, řádně zvažovat nejlepší zájem dítěte, představuje komplexní závazek zahrnující všechna veřejná i soukromá zařízení sociální péče, soudy, správní a zákonodárné orgány, které pracují s dětmi nebo se týkají dětí. Ačkoli se čl. 3 odst. 1 nezmiňuje výslovně o rodičích, nejlepší zájem dítěte musí „být základním smyslem jejich péče“ (čl. 18 odst. 1).
(a) „veřejná nebo soukromá zařízení sociální péče“
26. Tyto výrazy by neměly být vykládány úzce ani omezeny na zařízení sociální péče v přísném smyslu slova, nýbrž by měly být chápány tak, že se vztahují na všechny instituce, jejichž práce a rozhodnutí dopadají na děti a uplatňování jejich práv. Mezi tato zařízení patří nejen zařízení v oblasti hospodářských, sociálních a kulturních práv (např. péče, zdraví, životního prostředí, vzdělávání, podnikání, volného čas a her atd.), ale i zařízení zabývající se občanskými právy a svobodami (např. zápisy na matrice, ochranou proti násilí ve všech prostředích, v nichž se dítě pohybuje, atd.). Soukromá zařízení sociální péče zahrnují organizace působící v soukromém sektoru – ať už organizace založené za účelem zisku, či neziskové organizace – které plní určitou úlohu při poskytování služeb nezbytně nutných pro uplatňování práv dětí a které působí jménem státních služeb nebo vedle nich jako jejich alternativa.
(b) „soudy“
27. Výbor zdůrazňuje, že výraz „soudy“ se vztahuje i na veškerá soudní řízení ve všech stupních, ve kterých rozhodují profesionální soudci nebo též přísedící (soudci z lidu), a veškerá řízení týkající se dětí. Zahrnuje i smírčí, mediační a rozhodčí řízení.
28. V trestních věcech se zásada nejlepšího zájmu vztahuje na děti, které se dostaly do střetu se zákonem (tj. děti podezřelé, obviněné nebo uznané vinnými ze spáchání trestného činu) nebo přicházejí do styku se soudním řízením (jako oběti nebo svědkové), jakož i na děti, na které dopadá situace jejich rodičů, kteří se dostali do střetu se zákonem. Výbor5 zdůrazňuje, že ochrana nejlepšího zájmu dítěte znamená, že tradiční cíle trestního soudnictví, jako je represe a trest, musí v případě dětských (mladistvých) pachatelů ustoupit cílům restorativní justice.
29. V občanském řízení může dítě hájit své zájmy přímo nebo prostřednictvím svého zástupce například v případě určení otcovství, zneužívání nebo zanedbávání dítěte, sloučení rodiny, bydlení apod. Dítěte se může soudní řízení týkat například v případě osvojení nebo rozvodu, při rozhodování ve věci svěření do péče, bydliště, styku nebo jiných otázek, které mají důležitý dopad na život a vývoj dítěte, nebo v případě zneužívání či zanedbávání. Soudy jsou povinny zajistit, aby byl při všech takových situacích a rozhodnutích procesní nebo hmotné povahy zohledněn nejlepší zájem dítěte, a musí prokázat, že jej skutečně zohlednily.
(c) „správní orgány“
30. Výbor zdůrazňuje, že rozsah rozhodnutí, která činí správní orgány na všech úrovních, je velmi široký a že mimo jiné zahrnuje rozhodnutí týkající se vzdělávání, péče, zdraví a životního prostředí, životních podmínek, ochrany, azylu, přistěhovalectví nebo přístupu ke státní příslušnosti. Jednotlivá rozhodnutí, která činí správní orgány v těchto oblastech, je nutno posuzovat a vést na základě nejlepšího zájmu dítěte jako u všech prováděcích opatření.
(d) „zákonodárné orgány“
31. Rozšíření závazků států, které jsou smluvní stranou úmluvy, na jejich „zákonodárné orgány“ jasně ukazuje, že čl. 3 odst. 1 se vztahuje na děti obecně, nikoli pouze na děti jako jednotlivce. Přijetí jakéhokoli právního předpisu i kolektivní smlouvy – například dvoustranné nebo vícestranné obchodní nebo mírové smlouvy, která se týká dětí – by se mělo řídit nejlepším zájmem dítěte. Právo dítěte na to, aby jeho nejlepší zájmy byly posouzeny a uplatněny jako přední hledisko, by mělo být výslovně zakotveno ve všech příslušných právních předpisech, nikoli pouze v předpisech zaměřených výhradně na děti. Tento závazek se vztahuje i na schvalování rozpočtů, jejichž příprava a zpracovávání vyžaduje zohlednění nejlepšího zájmu dítěte, jakož i práv dítěte.
3. „Nejlepší zájem dítěte“
32. Pojem nejlepšího zájmu dítěte je komplexní a jeho obsah je třeba určovat případ od případu. Výklad a uplatňování čl. 3 odst. 1 spolu s ostatními ustanoveními úmluvy umožní zákonodárcům, soudcům, správním, sociálním nebo vzdělávacím orgánům tento pojem objasnit a konkrétně použít. Pojem nejlepšího zájmu dítěte je tedy flexibilní a přizpůsobitelný. Je třeba jej nastavit a vymezit individuálně podle konkrétní situace dítěte nebo dětí, kterých se týká, se zřetelem k jejich osobním souvislostem, situaci a potřebám. U jednotlivých rozhodnutí je nutno posuzovat a určovat nejlepší zájem dítěte ve světle specifických okolností konkrétního dítěte. U rozhodnutí týkajících se většího počtu dětí – jako jsou rozhodnutí zákonodárců – musí být nejlepší zájem dítěte posuzován a určován ve světle okolností konkrétní skupiny dětí anebo dětí obecně. V obou případech by mělo být posuzování a určování nejlepšího zájmu dítěte prováděno s plným respektem k právům obsaženým v úmluvě a v jejích opčních protokolech.
33. Nejlepší zájem dítěte se uplatní ve všech záležitostech týkajících se dítěte nebo dětí a zohledňuje se při řešení jakýchkoli případných rozporů mezi právy zakotvenými v úmluvě nebo v jiných úmluvách o lidských právech. Je nutno věnovat pozornost zjišťování možných řešení, která jsou v nejlepším zájmu dítěte. To znamená, že státy, které jsou smluvní stranou úmluvy, jsou při přijímání prováděcích opatření povinny objasňovat nejlepší zájem dětí, včetně dětí v obtížných životních situacích.
34. Flexibilita pojmu nejlepšího zájmu dítěte umožňuje, aby tento pojem reagoval na situaci jednotlivých dětí a rozvíjel poznatky o vývoji dítěte. Na druhé straně ponechává tato flexibilita prostor pro manipulaci. Pojem nejlepšího zájmu dítěte byl například zneužíván vládami a jinými státními orgány k ospravedlňování rasistických politik, rodiči k obhajování jejich vlastních zájmů ve sporech o svěření dítěte do péče nebo odborníky, kteří se jím nechtějí zabývat a odmítají posuzování nejlepšího zájmu dítěte jako nevhodné nebo nedůležité.
35. Pokud jde o prováděcí opatření, zajištění toho, aby byl nejlepší zájem dítěte předním hlediskem v právních předpisech a při vytváření a zavádění politik na všech úrovních vlády, vyžaduje neustálý proces posuzování dopadů na práva dítěte (CRIA) za účelem předvídání dopadu jakéhokoli navrhovaného předpisu, politiky nebo přidělení rozpočtových prostředků na děti a uplatňování jejich práv, jakož i hodnocení dopadu na práva dětí za účelem vyhodnocení skutečného dopadu jejich uskutečnění. 6
4. „Přední hledisko“
36. Nejlepší zájem dítěte musí být předním hlediskem při přijímání všech prováděcích opatření. Slova „musí být“ ukládají státům striktní právní závazek a znamenají, že státy nemají možnost se rozhodnout na základě vlastního uvážení, zda nejlepší zájem dítěte bude posuzován a zda bude patřičně zohledňován jako přední hledisko při jakékoli činnosti či nikoli.
37. Výraz „přední hledisko“ znamená, že nejlepší zájem dítěte nesmí být posuzován na stejné úrovni jako všechna ostatní hlediska. Tato silná pozice je ospravedlněna zvláštní situací dítěte: jeho závislostí, vyspělostí, právním postavením a často i neschopností projevit názor. Děti mají menší šanci než dospělí, aby přesvědčily o svých zájmech, a osoby zapojené do rozhodování, které se dětí týká, si musí být jejich zájmů výslovně vědomy. Pokud zájem dětí není zdůrazňován, je tendence je přehlížet.
38. Nejlepší zájem dítěte je dále posílen ve věcech osvojení (článek 21). Nemá zde být jen „předním hlediskem“, ale „prvořadým hlediskem“. Nejlepší zájem dítěte má být skutečně určujícím faktorem při přijímání rozhodnutí ve věci osvojení, ale i v jiných záležitostech.
39. Vzhledem k tomu, že se však čl. 3 odst. 1 vztahuje na širokou škálu situací, výbor uznává, že při jeho uplatňování je potřebná určitá flexibilita. Nejlepší zájem dítěte by se poté, co je posouzen a určen, mohl dostat do střetu s jinými zájmy nebo právy (např. jiných dětí, veřejnosti, rodičů atd.). Případné střety mezi nejlepším zájmem dítěte posuzovaným u jednotlivce a zájmem skupiny dětí nebo dětí obecně je třeba řešit případ od případu, pečlivě vyvažovat mezi zájmy všech stran a hledat přijatelný kompromis. Stejně je třeba postupovat, pokud jsou práva jiných osob s nejlepším zájmem dítěte v rozporu. V případě, že sladění není možné, budou muset orgány a osoby s rozhodovací pravomocí analyzovat a zvažovat práva všech zúčastněných stran, přičemž musí mít na paměti, že právo dítěte na to, aby jeho nejlepší zájem byl uplatněn jako přední hledisko, znamená, že nejlepší zájem dítěte má vysokou prioritu, a není tedy jen jedním z mnoha hledisek. Větší důležitost proto musí být přikládána řešení, které bude nejlepší pro dítě.
40. Závazek nahlížet na nejlepší zájem dítěte jako na „přední“ hledisko vyžaduje uvědomění si místa, které zájmu dítěte náleží při všech činnostech, a ochotu dát tomuto zájmu za všech okolností přednost, a to zejména v situacích, kdy příslušná činnost má nezpochybnitelný dopad na děti, kterých se týká.
B. Nejlepší zájem dítěte a vazby na jiné obecné zásady úmluvy
1. Nejlepší zájem dítěte a zákaz diskriminace (článek 2)
41. Zákaz diskriminace není pasivní závazek zakazující všechny formy diskriminace při uplatňování práv daných úmluvou, ale rovněž vyžaduje přiměřená proaktivní opatření, která mají státy přijmout, aby zajistily opravdové rovné příležitosti všech dětí požívat práv vyplývajících z úmluvy. To může vyžadovat pozitivní opatření zaměřená na nápravu situace skutečné nerovnosti.
2. Nejlepší zájem dítěte a právo na život, zachování života a rozvoj (článek 6)
42. Státy musí vytvářet prostředí, které respektuje lidskou důstojnost a zajišťuje všestranný rozvoj každého dítěte. Při posuzování a určování nejlepšího zájmu dítěte musí stát zajistit úplné dodržování jeho práva na život, zachování života a rozvoj.
3. Nejlepší zájem dítěte a právo dítěte být slyšeno (článek 12)
43. Hodnocení nejlepšího zájmu dítěte musí zahrnovat respektování práva dítěte svobodně vyjadřovat své názory, přičemž jeho názory musí být patřičně zohledněny ve všech záležitostech, které se jej týkají. To je jasně uvedeno v obecném komentáři výboru č. 12, který rovněž zdůrazňuje neoddělitelnou vazbu mezi čl. 3 odst. 1 a článkem 12. Tyto dva články se vzájemně doplňují: cílem prvního z nich je uplatnit nejlepší zájem dítěte a druhý poskytuje metodiku pro naslouchání názorů dítěte nebo dětí a jejich zohlednění ve všech záležitostech, které se jej týkají, včetně posouzení jeho nejlepšího zájmu. Článek 3 odstavec 1 nemůže být správně použit, pokud nejsou splněny požadavky článku 12. Obdobně čl. 3 odst. 1 upevňuje funkčnost článku 12 tím, že podporuje nezbytnou úlohu dětí při všech rozhodnutích, která ovlivňují jejich život7.
44. Při určování nejlepšího zájmu dítěte a jejich práva na slyšení je nutno brát v úvahu vyvíjející se schopnosti dítěte (článek 5). Výbor již stanovil, že čím více dítě ví, čím více toho prožilo a čím více věcem rozumí, tím spíše musí rodič, opatrovník nebo jiné osoby právně za něj odpovědné proměnit své vedení a poskytování poučení do připomínek a rad a později do výměn názorů rovného s rovným.8 Obdobně, jak dítě dospívá, mají jeho názory vzrůstající váhu při hodnocení jeho nejlepšího zájmu. Kojenci a velmi malé děti mají stejná práva jako všechny děti na posouzení svého nejlepšího zájmu, i když ještě neumějí vyjadřovat své názory nebo samostatně jednat tak jako starší děti. Státy musí zavést odpovídající opatření, případně včetně zastoupení, pro posuzování jejich nejlepšího zájmu. Totéž platí pro děti, které nejsou schopny nebo ochotny vyjádřit svůj názor.
45. Výbor připomíná, že čl. 12 odst. 2 úmluvy stanoví právo dítěte být slyšeno buď přímo, nebo prostřednictvím zástupce v každém soudním nebo správním řízení, které se ho týká (dále viz kapitola V. B níže).
V. Provádění: posuzování a určování nejlepšího zájmu dítěte
46. Jak již bylo uvedeno výše, „nejlepší zájem dítěte“ je právo, zásada a procesní pravidlo založené na posouzení všech faktorů zájmu dítěte či dětí v konkrétní situaci. Při posuzování a určování nejlepšího zájmu by měly být za účelem rozhodnutí o specifickém opatření podniknuty tyto kroky:
(a) zaprvé je třeba s ohledem na okolnosti konkrétního případu zjistit, jaké jsou relevantní faktory pro posouzení nejlepšího zájmu, dát jim konkrétní obsah a přiřadit jim váhu v jejich vzájemných vztazích;
(b) zadruhé je třeba se za tímto účelem řídit postupem, který zajistí právní záruky a řádné uplatnění práva.
47. Posouzení a určení zájmu dítěte jsou dva kroky, podle kterých je při rozhodování třeba postupovat. „Posouzení nejlepšího zájmu“ se skládá z posouzení a vyvážení všech faktorů nezbytných k rozhodnutí v konkrétní situaci ohledně konkrétního dítěte či skupiny dětí. Provádí jej subjekt s rozhodovací pravomocí a jeho pracovníci (pokud možno multidisciplinární tým) a vyžaduje přímou účast dítěte. „Určení nejlepšího zájmu“ popisuje formální postup se přísnými procesními zárukami určenými k tomu, aby stanovily nejlepší zájmy dítěte na základě jejich posouzení.
A. Posuzování a určování nejlepšího zájmu
48. Posuzování zájmu dítěte je jedinečná činnost, jež by měla být prováděna v každém jednotlivém případě ve světle konkrétních okolností každého dítěte či skupiny děti nebo dětí obecně. Tyto okolnosti souvisejí s individuálními vlastnostmi každého daného dítěte nebo dětí, jakými jsou mimo jiné věk, pohlaví, úroveň vyspělosti, zkušenosti, příslušnost k menšinové skupině, tělesné, smyslové či mentální postižení, jakož i sociální a kulturní prostředí, ve kterém se dítě či děti nacházejí, například přítomnost či absence rodičů, skutečnost, zda s nimi dítě žije; kvalita vztahů mezi dítětem a jeho příbuznými či vychovateli; bezpečnost prostředí; existence jiné kvalitní alternativy dostupné v rodině, širší rodině či u osob, které o dítě pečují, atd.
49. Určení toho, co je v nejlepším zájmu dítěte, by mělo začít posouzením specifických okolností, které činí dítě jedinečným. To znamená, že některé faktory budou využity, zatímco jiné ne, a rovněž to ovlivňuje způsob, jakým budou vzájemně poměřovány. V obecné rovině u dětí představuje posuzování jejich nejlepšího zájmu tytéž prvky.
50. Výbor považuje za užitečné vytvořit neúplný a nehierarchický seznam faktorů, který může použít jakýkoliv subjekt s rozhodovací pravomocí, který bude posuzovat nejlepší zájem dítěte. Neúplnost seznamu naznačuje, že lze jít nad jeho rámec a posoudit další relevantní faktory ve vztahu ke konkrétnímu dítěti či skupině dětí. Všechny faktory v seznamu musí být brány v úvahu a porovnány ve světle každé situace. Seznam by měl poskytovat konkrétní návod ale i flexibilitu.
51. Vytvoření takového seznamu faktorů by poskytlo státu či subjektům s rozhodovací pravomocí návod při úpravě konkrétních oblastí, jež mají dopad na děti, jako je rodina, osvojení a předpisy o soudnictví ve věcech mládeže. V případě potřeby mohou být doplněny i další faktory v souladu s právní tradicí daného státu. K přidávání dalších faktorů si výbor dovoluje upozornit, že konečným cílem nejlepšího zájmu dítěte by mělo být zajištění úplného a účinného uplatňování práv uznaných úmluvou a všestranný rozvoj dítěte. Tudíž faktory, jež jsou v rozporu s právy zakotvenými v úmluvě nebo které by byly v rozporu s právy v úmluvě uvedenými, nemohou být při posuzování, co je pro dítě či děti nejlepší, považovány za významné.
1. Faktory, které je třeba při posuzování nejlepšího zájmu dítěte vzít v úvahu
52. Na základě výše zmíněných předběžných úvah dospěl výbor k názoru, že v případě posuzování a určování zájmu dítěte musí být zohledněny následující faktory dle jejich významu v dané situaci:
(a) Názory dítěte
53. Článek 12 úmluvy zaručuje právo dětí vyjadřovat své názory ohledně všech rozhodnutí, která se jich týkají. Jakékoli rozhodnutí, které nebere na zřetel názor dítěte nebo je patřičně nezohledňuje v závislosti na jejich věku a vyspělosti, nerespektuje možnost dítěte nebo dětí ovlivnit určení jejich nejlepšího zájmu.
54. Skutečnost, že dítě je velmi malé nebo ve zranitelné situaci (např. je postižené, patří k menšinové skupině, je migrantem atd.), ho nezbavuje práva vyjádřit své názory ani nesnižuje váhu přikládanou jeho názorům při určování jeho nejlepšího zájmu. Zavedení specifických opatření, jež by zaručovala uplatnění rovných práv dětem v takových situacích, musí být předmětem individuálního posouzení, které zaručí roli samotných dětí v rozhodovacím procesu, a v případě potřeby stanoví přiměřenou úpravu9 a podporu k zajištění jejich plné účasti při určování jejich nejlepšího zájmu.
(b) Identita dítěte
55. Děti netvoří stejnorodou skupinu, a proto musí být při posouzení jejich nejlepšího zájmu zohledněna rozmanitost. Identita dítěte sestává ze znaků, jakými jsou pohlaví, sexuální orientace, národnost, náboženství a přesvědčení, kulturní příslušnost a osobnost. Ačkoli děti a mladí lidé sdílí základní obecné potřeby, vyjádření těchto potřeb závisí na širokém spektru osobních, fyzických, sociálních a kulturních aspektů, včetně jejich vyvíjejících se schopností. Právo dítěte zachovat si svou identitu je zaručeno úmluvou (článek 8) a musí být respektováno a zohledněno při posuzování nejlepšího zájmu dítěte.
56. V rámci náboženské a kulturní identity by se například při posuzování umístění dítěte do pěstounské či jiné péče měla brát v potaz potřeba kontinuity ve výchově dítěte, jakož i jeho etnické, náboženské, kulturní a jazykové zázemí (čl. 20 odst. 3). Tyto souvislosti musí subjekt s rozhodovací pravomocí, který posuzuje a určuje nejlepší zájem dítěte, zohlednit. Totéž platí v případě osvojení, oddělení od rodičů nebo rozvodu rodičů. Řádné posouzení nejlepšího zájmu dítěte znamená, že by děti měly mít přístup ke kultuře své rodné země (pokud možno i k jazyku) i své původní rodiny a že by měl být dítěti umožněn přístup k informacím o jeho biologické rodině v souladu s právními a odbornými normami dané země (viz čl. 9 odst. 4).
57. Přestože je nutné mít na zřeteli zachovávání náboženských a kulturních hodnot a tradic jako součásti identity dítěte, praxe, která je neslučitelná s právy zakotvenými v úmluvě, není v nejlepším zájmu dítěte. Kulturní identita nemůže omluvit ani ospravedlnit zachovávání takových tradic a kulturních hodnot ze strany subjektů s rozhodovací pravomocí, které dítěti upírají práva zaručená úmluvou.
(c) Ochrana rodinného prostředí a udržování vztahů
58. Výbor připomíná, že je nezbytné provést posouzení a určení nejlepšího zájmu dítěte, pokud se zvažuje možné oddělení dítěte od rodičů (články 9, 18 a 20). Rovněž zdůrazňuje, že výše zmíněné faktory jsou skutečná práva, a nikoliv pouze faktory sloužící k určování nejlepšího zájmu dítěte.
59. Rodina je základní jednotkou společnosti a přirozené prostředí pro růst a duševní pohodu jejich členů, obzvláště dětí (preambule úmluvy). Právo dítěte na rodinný život je chráněno úmluvou (článek 16). Pojem „rodina“ musí být vykládán v širším smyslu, aby zahrnoval biologické a adoptivní rodiče či pěstouny nebo případně i příslušníky širší rodiny či komunity v závislosti na místních zvyklostech (článek 5).
60. Předcházení rozpadu rodiny a ochrana jednoty rodiny jsou důležité součásti systému ochrany dětí a jsou založeny na právech stanovených v čl. 9 odst. 1: „Dítě nemůže být odděleno od svých rodičů proti jejich vůli, ledaže […] takové oddělení je potřebné v zájmu dítěte“. Navíc dítě, které je odděleno od jednoho či obou rodičů, je oprávněno „udržovat osobní vztah a přímý pravidelný kontakt s oběma rodiči, ledaže by to bylo v rozporu se zájmy dítěte“ (čl. 9 odst. 3). To samé se vztahuje na jakoukoli osobu, jíž je dítě svěřeno do péče, zákonné či obvyklé osoby, které o dítě pečují, pěstouny a osoby, se kterými má dítě silné osobní vztahy.
61. Vzhledem k tomu, že oddělení od rodičů má na dítě velmi silný dopad, mělo by být zvažováno až jako krajní možnost, například existuje-li hrozba, že dojde k bezprostřední újmě na zdraví dítěte, nebo pokud je toto řešení jinak nezbytné. K oddělení by nemělo docházet, jestliže je možné využít mírnějších opatření, která by dítě ochránila. Před uchýlením se k oddělení by měl stát poskytnout rodičům podporu, aby mohli převzít svoji rodičovskou odpovědnost a obnovit nebo zvýšit svoji schopnost o dítě se postarat, ledaže je oddělení nutné, aby bylo dítě chráněno. Ekonomické důvody nemohou být k oddělení dítěte od jeho rodičů dostačující.
62. Pokyny k náhradní péči o děti10 si kladou za cíl zajistit, aby děti nebyly umísťovány do náhradní péče nadbytečně. Pokud je náhradní péče poskytována, děje se tak za řádných podmínek, které odpovídají právům a nejlepšímu zájmu dítěte. Zejména „finanční nebo hmotná nouze nebo podmínky, které z ní přímo či nepřímo vyplývají, by se nikdy neměly stát jediným odůvodněním pro odebrání dítěte z rodičovské péče, [...] naopak finanční a hmotnou nouzi je nutno vnímat jako signál toho, že rodina potřebuje odpovídající podporu“ (článek 15).
63. Obdobně by dítě nemělo být odděleno od svých rodičů kvůli jakémukoli zdravotnímu postižení jak na straně dítěte, tak na straně rodičů.11 Oddělení by mělo být zvažováno jen v takových případech, kdy nezbytná podpora k udržení jednoty rodiny není natolik dostatečná, aby se předešlo možnému zanedbání nebo opuštění dítěte či ohrožení jeho bezpečí.
64. V případě oddělení musí stát zaručit, aby situace dítěte a jeho rodiny byla pokud možno posuzována multidisciplinárním týmem složeným z řádně vyškolených odborníků a s náležitou účastí soudu v souladu s článkem 9 úmluvy, a dále musí být shledáno, že žádná další možnost nemůže zajistit nejlepší zájem dítěte.
65. Pokud je oddělení nezbytné, subjekty s rozhodovací pravomocí by měly zajistit, aby si dítě zachovávalo vazby a kontakty se svými rodiči a svou rodinou (sourozenci, příbuznými a osobami, ke kterým mělo dítě silné citové vztahy), ledaže by to bylo v rozporu s jeho nejlepším zájmem. Pokud je dítě umístěno mimo rodinu, je třeba při rozhodování ohledně četnosti a délky návštěv a jiného kontaktu zohlednit kvalitu vztahů a potřebu je zachovat.
66. Jestliže jsou vztahy mezi dítětem a rodiči přerušeny z důvodu migrace (rodičů bez dítěte nebo dítěte bez rodičů), mělo by se brát v úvahu, aby při určení nejlepšího zájmu dítěte při rozhodování o sloučení rodiny byla chráněna jednota rodiny.
67. Výbor je toho názoru, že obecně je v nejlepším zájmu dítěte sdílená rodičovská odpovědnost. Při rozhodování ohledně rodičovské odpovědnosti je však jediným kritériem nejlepší zájem konkrétního dítěte. Jestliže předpisy bez dalšího svěřují dítě do péče jednoho či obou rodičů, děje se tak v rozporu se zájmem dítěte. Při posuzování nejlepšího zájmu dítěte musí soudce zvážit společně s ostatními faktory, které jsou v daném případě podstatné, i právo dítěte na zachování svých vztahů s oběma rodiči.
68. Výbor doporučuje ratifikaci a provádění úmluv Haagské konference o mezinárodním právu soukromém,12 které usnadňují uplatňování nejlepšího zájmu dítěte a poskytují záruky pro jeho výkon i v případě, že rodiče žijí v různých zemích.
69. V případech, kdy rodiče nebo jiné osoby, které převážně o dítě pečují, spáchají trestný čin, by měly být k dispozici alternativy k trestu odnětí svobody, které by se měly užít na základě vyhodnocení každého jednotlivého případu s plným vědomím možných dopadů různých trestů na nejlepší zájem dítěte či dětí.13
70. Zachování rodinného prostředí znamená zachování pout dítěte v širším smyslu. Tato pouta se vztahují na širší rodinu, jako jsou prarodiče, strýcové/tety, jakož i přátelé, škola a širší okolí, a jsou obzvlášť důležité v případech, kdy jsou rodiče odděleni a žijí na různých místech.
(d) Péče, ochrana a bezpečí dítěte
71. Při posuzování a určování nejlepšího zájmu dítěte nebo dětí obecně by se měla brát v potaz povinnost státu zajistit dítěti takovou ochranu a péči, která je nezbytná pro jeho dobré životní podmínky (čl. 3 odst. 2.). Pojmy „ochrana a péče“ musí být také chápány v širším smyslu, protože jejich význam není přesně stanoven omezujícími či negativními výrazy (např. „chránit dítě před újmou“), ale spíše ve vztazích ke všeobecným vzorům, které zajišťují dobré životní podmínky dítěte a jeho rozvoj. Dobré životní podmínky dětí v širším slova smyslu zahrnují jejich základní hmotné, tělesné, vzdělávací a citové potřeby, jakož i potřebu lásky a bezpečí.
72. Citová péče je základní potřebou dětí. Jestliže rodiče či osoby, které převážně o dítě pečují, nenaplňují citové potřeby dítěte, musí být učiněny takové kroky, aby si dítě mohlo vytvořit bezpečné pouto. Děti si potřebují vytvářet pouto vůči osobě, která o ně pečuje, již ve velmi raném věku a takové pouto, pokud je přiměřené, musí být trvalé, aby poskytlo dítěti stabilní prostředí.
73. Posuzování nejlepšího zájmu dítěte musí také zohlednit jeho bezpečnost, tj. právo dítěte na ochranu proti veškerému fyzickému a duševnímu násilí, křivdám nebo zneužívání (článek 19), sexuálnímu obtěžování, tlaku vrstevníků, šikaně, ponižujícímu zacházení atd.,14 jakož i ochranu proti sexuálnímu, ekonomickému a jinému vykořisťování, drogám, nucené práci, ozbrojeným konfliktům atd. (články 32 až 39).
74. Užití přístupu nejlepšího zájmu dítěte při rozhodování znamená posoudit bezpečí a integritu dítěte v daném čase. Zásada prevence však také vyžaduje posouzení možnosti budoucího rizika a újmy a dalších následků tohoto rozhodnutí pro bezpečnost dítěte.
(e) Stav zranitelnosti
75. Důležitými faktory pro posouzení zranitelnosti dítěte jsou například zdravotní postižení, příslušnost k menšinové skupině, postavení uprchlíka nebo žadatele o azyl, oběť zneužívání, život na ulici atd. Smysl určení nejlepšího zájmu dítěte či dětí ve zranitelných situacích by neměl být jen ve vztahu k plnému uplatňování práv zaručených úmluvou, ale také k ostatním lidskoprávním normám, které se vztahují k dané situaci, jakými jsou mimo jiné všechna práva zakotvená v Úmluvě o právech osob se zdravotním postižením a Úmluvě o právním postavení uprchlíků.
76. Nejlepší zájem dítěte v konkrétním zranitelném postavení nebude stejný jako u ostatních dětí v totožné situaci. Státní orgány a subjekty s rozhodovací pravomocí musí brát v úvahu různé druhy a stupně zranitelnosti každého dítěte, protože každé dítě je jedinečné a každá situace musí být dle toho posouzena. Měla by být individuálně posouzena i minulost každého dítěte od jeho narození prostřednictvím pravidelného přezkumu prováděného multidisciplinárním týmem a doporučeny přiměřené úpravy po celou dobu vývoje dítěte.
(f) Právo dítěte na zdraví
77. Právo dítěte na zdraví (článek 24) a jeho zdravotní stav jsou hlavními kritérii při posuzování zájmu dítěte. Pokud však existuje více než jedna možná zdravotní léčba nebo v případě, že výsledek léčby je nejistý, musí být výhody všech možných způsobů léčby zváženy s ohledem na všechna možná rizika a nežádoucí účinky a patřičná pozornost se také musí věnovat názorům dítěte s ohledem na jeho věk a vyspělost. Dětem by měly být v tomto směru poskytnuty dostatečné a vhodné informace, aby mohly pochopit situaci i všechny důležité aspekty ve vztahu k jejich zájmům, a mělo by jim být dovoleno, aby pokud možno vyjádřily svůj informovaný souhlas.15
78. Pokud jde například o zdraví dospívajících, výbor16 uvedl, že státy, které jsou smluvní stranou úmluvy, mají povinnost zajistit, aby všichni dospívající, a to jak ve škole, tak i mimo ni, měli přístup k odpovídajícím informacím, které jsou nezbytné pro jejich zdraví a vývoj, aby si mohli zvolit vlastní zdravotní chování. Tyto informace by měly obsahovat údaje o užívání tabáku a závislosti na něm i o alkoholu a jiných látkách, o stravě, vhodné informace o sexu a reprodukčním zdraví, nebezpečí předčasného těhotenství, prevenci HIV/AIDS a informace o pohlavně přenosných chorobách. Dospívající s psychosociální poruchou mají v maximální možné míře právo na léčbu a péči vkomunitě, ve které žijí. V případě nutné hospitalizace nebo umístění do ústavní péče musí být nejlepší zájem dítěte posuzován před přijetím konečného rozhodnutí a s ohledem na názory dítěte. Stejný postup platí i pro mladší děti. Zdraví dítěte a možnosti léčby mohou být také součástí posouzení a určení nejlepšího zájmu dítěte spolu s ostatními druhy významných rozhodnutí (např. udělení povolení k pobytu z humanitárních důvodů).
(g) Právo dítěte na vzdělání
79. Je v nejlepším zájmu dítěte, aby mělo bezplatný přístup ke kvalitnímu vzdělání, včetně předškolního vzdělání, neformálního či zájmového vzdělání a souvisejících činností. Všechna rozhodnutí o opatřeních a činnostech týkajících se konkrétního dítěte nebo skupiny dětí musí respektovat nejlepší zájem dítěte nebo dětí ve vztahu ke vzdělání. Za účelem podpory vzdělání nebo lepší kvality vzdělání pro více dětí musí mít státy, které jsou smluvní stranou úmluvy, řádně vyškolené učitele a další odborníky, kteří pracují v různých institucích, jež souvisejí se vzděláváním, a stejně tak musí disponovat prostředím, jež je k dětem přátelské, a vhodnými metodami výuky a učení, přičemž je nutno brát v úvahu, že vzdělávání není jen investicí do budoucna, ale také příležitostí pro zábavné činnosti, učení se respektu, účasti a plnění vlastních tužeb. Odpovídat na tento požadavek a posílit odpovědnost dětí za účelem překonání omezení způsobených jejich zranitelností jakéhokoli druhu bude v jejich nejlepším zájmu.
2. Vyvažování faktorů při posuzování nejlepšího zájmu dítěte
80. Je třeba zdůraznit, že základní posouzení nejlepšího zájmu představuje obecné posouzení všech významných faktorů nejlepšího zájmu dítěte a význam každého faktoru ve vazbě na ostatní. Ne všechny faktory budou pro každý případ významné a různé faktory mohou být použity v různých případech odlišnými způsoby. Význam každého faktoru se bude nutně lišit u každého dítěte a případ od případu, v závislosti na typu rozhodnutí a konkrétních okolnostech, stejně jako se bude lišit stupeň významu každého faktoru v celkovém hodnocení.
81. Při hodnocení konkrétního případu a jeho okolností se může stát, že některé faktory budou při posuzování nejlepšího zájmu ve vzájemném rozporu. Například zachování rodinného prostředí může být v rozporu s potřebou chránit dítě před hrozbou násilí nebo zneužívání ze strany rodičů. V takových situacích se musí faktory vzájemně porovnávat, aby bylo nalezeno řešení, které je v zájmu dítěte nebo dětí.
82. Při vyvažování různých faktorů je třeba mít na paměti, že účelem posouzení a určení nejlepšího zájmu dítěte je zajistit plné a účinné uplatnění práv uznaných úmluvou a jejími opčními protokoly, jakož i všestranný rozvoj dítěte.
83. Může nastat situace, kdy je třeba posuzovat „ochranné faktory“ týkající se dítěte (např. ty, které mohou mít za následek omezení práv) ve vztahu k opatřením určeným k „posílení postavení“ (což znamená plný výkon práv bez omezení). V takových situacích by věk a vyspělost dítěte měly mít rozhodující vliv na vyhodnocování faktorů. Při posuzování úrovně vyspělosti dítěte je třeba zohlednit tělesný, citový, rozumový a sociální vývoj dítěte.
84. Při posuzování nejlepšího zájmu je třeba vzít v úvahu, že schopnosti dítěte se budou vyvíjet. Subjekty s rozhodovací pravomocí by proto měly zvážit opatření, která lze následně přepracovat nebo příslušně upravit, namísto toho, aby učinily konečné a nezvratné rozhodnutí. K tomu je zapotřebí, aby posuzovaly nejen tělesné, citové, vzdělávací a další potřeby v daném konkrétním okamžiku rozhodnutí, ale měly by také zvážit různé možnosti budoucího vývoje dítěte a analyzovat je v krátkodobém i dlouhodobém horizontu. V této souvislosti by rozhodnutí měla posuzovat kontinuitu a stabilitu současné i budoucí situace dítěte.
B. Procesní záruky zajišťující uplatnění nejlepšího zájmu dítěte
85. Aby bylo zajištěno řádné uplatnění práva dítěte na uplatňování jeho nejlepších zájmů jako předního hlediska, musí být zavedeny a dodržovány některé dětem vstřícné procesní záruky. Takovým procesním pravidlem je i koncepce nejlepšího zájmu dítěte (viz bod 6 písm. b) výše).
86. Zatímco orgány veřejné moci a organizace přijímající rozhodnutí, která se týkají dětí, musí jednat v souladu s povinností posoudit a určit nejlepší zájem dítěte, od osob, které přijímají rozhodnutí týkající se dětí každodenně (např. rodiče, jiní zákonní zástupci, učitelé atd.), se tento dvoufázový postup striktně nevyžaduje, ač rozhodnutí přijímaná v každodenním životě musí rovněž respektovat a reflektovat nejlepší zájem dítěte.
87. V případě rozhodnutí, která budou mít vliv na dítě, musí státy zavést formalizované postupy s přísnými procesními zárukami, jejichž účelem bude posuzovat a určovat nejlepší zájem dítěte, včetně mechanismů, jež budou konečné výsledky vyhodnocovat. Státy musí vytvořit transparentní a objektivní postupy pro všechna rozhodnutí přijímaná zákonodárci, soudci nebo správními orgány, a to zejména v oblastech, které se dítěte přímo týkají.
88. Výbor vyzývá státy a všechny osoby, které se nacházejí v postavení, ve kterém mohou posuzovat a určovat nejlepší zájem dítěte, aby věnovaly zvláštní pozornost níže uvedeným opatřením a zárukám:
(a) Právo dítěte vyjádřit své vlastní názory
89. Důležitým prvkem procesu je komunikace s dětmi, jež má za cíl usnadnit smysluplnou účast dětí a zjistit jejich nejlepší zájem. Tato komunikace by měla obsahovat informování dětí o daném procesu a možných dlouhodobě fungujících řešeních a službách, jakož i shromažďovat informace poskytnuté dětmi a zjišťovat jejich názory.
90. V případě, že dítě chce vyjádřit své názory a toto právo je uplatňováno prostřednictvím zástupce, je povinností takového zástupce sdělovat názory dítěte přesně. V situacích, kdy jsou názory dítěte v rozporu se zájmy jeho zástupce, by měl být stanoven postup, který umožní dítěti přístup k danému orgánu za účelem ustanovení odlišného zástupce (např. kolizního opatrovníka), pokud je to nutné.
91. Postup posuzování a určování nejlepšího zájmu skupiny dětí je do jisté míry odlišný od posuzování nejlepšího zájmu jednotlivého dítěte. Jedná-li se o zájmy velkého počtu dětí, musí státní orgány najít způsoby, jak vyslyšet názory určujícího vzorku dětí, a věnovat jejich názorům náležitou pozornost, pokud plánují opatření nebo přijímají legislativní rozhodnutí, která se přímo či nepřímo skupiny týkají, aby bylo zajištěno, že jsou pokryty všechny kategorie dětí. Existuje mnoho příkladů, jak výše uvedeného dosáhnout, a to včetně slyšení dětí, dětských parlamentů, organizací vedených dětmi, dětských sdružení či jiných zastupujících subjektů, diskusí ve škole, internetových sociálních sítí atd.
(b) Zjišťování skutečností
92. Skutečnosti a informace významné v konkrétním případě musí získávat dobře vyškolení odborníci s cílem zjistit všechny faktory nezbytné k posouzení nejlepšího zájmu. Ty mohou mimo jiné zahrnovat dotazování osob blízkých dítěti i ostatních lidí, kteří jsou v každodenním kontaktu s dítětem, či svědků určité události. Informace a shromážděné údaje musí být před použitím v rámci hodnocení zájmu dítěte nebo dětí ověřeny a analyzovány.
(c) Vnímání času
93. Plynutí času není dětmi a dospělými vnímáno stejně. Zpoždění nebo oddalování rozhodnutí má na děti a jejich vývoj obzvláště nepříznivý dopad. Je proto žádoucí, aby postupy a řízení týkající se dětí byly upřednostňovány a dokončeny v nejkratší možné době. Načasování rozhodnutí by mělo, pokud možno, odpovídat vnímání dítěte ohledně toho, jakým způsobem pro něj může být prospěšné, a přijatá rozhodnutí by měla být přezkoumávána v rozumných intervalech s ohledem na vývoj dítěte a jeho schopnost vyjadřovat své názory. Všechna rozhodnutí o péči, léčbě, umístění v zařízení a dalších opatřeních týkajících se dítěte musí být pravidelně přezkoumávána s ohledem na vnímání času dítětem, vývoj jeho schopností a celkový rozvoj (článek 25).
(d) Kvalifikovaní odborníci
94. Děti tvoří různorodou skupinou, každé z nich má své jedinečné vlastnosti a potřeby, jež mohou být dostatečně posouzeny pouze odborníky, kteří mají odborné znalosti v otázkách týkajících se vývoje dětí a dospívajících. Proto by měl formální proces vyhodnocení probíhat v přátelském a bezpečném prostředí a být prováděn odborníky, kteří mají zkušenosti s prací s dětmi, dokáží objektivně zvážit získané informace a jsou vyškoleni mimo jiné v dětské psychologii, vývoji dítěte a dalších významných humanitních a sociálních oblastech. Pokud je to možné, měl by být do posuzování nejlepšího zájmu dítěte zapojen multidisciplinární tým odborníků.
95. Posouzení dopadů alternativních řešení musí být založeno na obecných znalostech pravděpodobných následků každého možného řešení, a to na základě individuálních vlastností dítěte a zkušeností z minulosti (obecné znalosti by měly být z oblasti práva, sociologie, vzdělávání, sociální práce, psychologie, zdravotnictví atd.).
(e) Právní zastoupení
96. Pokud soud či jiný odpovídající orgán formálně posuzuje a určuje nejlepší zájem dítěte, potřebuje dítě řádné právní zastoupení. Kromě zákonného zástupce a zástupce, který hájí názory dítěte [opatrovníka], by měl být ustanoven právní zástupce zejména v případech, kdy se dítě účastní správního nebo soudního řízení týkajícího se jeho nejlepšího zájmu, a pokud existuje možný střet zájmů mezi stranami při rozhodování.
(f) Právní argumentace
97. Každé rozhodnutí o dítěti nebo dětech musí být motivováno, zdůvodněno a vysvětleno, aby bylo zřejmé, že právo dítěte na posouzení a uplatnění jeho nejlepšího zájmu jako předního hlediska bylo dodrženo. Odůvodnění by mělo výslovně uvést všechny konkrétní skutkové okolnosti týkající se dítěte, faktory, jež byly shledány významnými při posuzování jeho nejlepšího zájmu, obsah faktorů v daném případě a způsob, jakým byly hodnoceny. Pokud se konečné rozhodnutí liší od názorů dítěte, měl by být jasně uveden důvod, který k takovému rozhodnutí vedl. Jestliže zvolené řešení není výjimečně v nejlepším zájmu dítěte, musí být důvody takového řešení objasněny, aby se prokázalo, že i přes konečný výsledek byl nejlepší zájem dítěte předním hlediskem. Nestačí jen obecně uvést, že ostatní argumenty převážily nejlepší zájem dítěte. Všechny úvahy musí být výslovně uvedeny ve vztahu k předmětnému případu a musí být vysvětleno, proč v konkrétním případě převažují. Odůvodnění musí rovněž přesvědčivým způsobem ukázat, proč nebyl nejlepší zájem dítěte natolik silný, aby převážil ostatní důvody. Je třeba zohlednit takové okolnosti, za kterých je nejlepší zájem dítěte prvořadým hlediskem (viz odst. 38 výše).
(g) Mechanismy přezkoumávání nebo revize rozhodnutí
98. Státy by měly zavést v rámci svých právních systémů mechanismy, které budou sloužit k přezkoumání nebo revidování rozhodnutí, jež se týkají dětí, pokud se rozhodnutí nezdá být v souladu s náležitým postupem posuzování a určování nejlepšího zájmu dítěte či dětí. Vždy by měla existovat možnost požádat o přezkum nebo revizi takového rozhodnutí na vnitrostátní úrovni. Dítě by mělo být o takových mechanismech informováno a měly by mu být zpřístupněny buď přímo, nebo prostřednictvím jeho zákonného zástupce, má-li se za to, že nebyly dodrženy procesní záruky, nebyl řádně zjištěn skutkový stav, nejlepší zájem dítěte nebyl posouzen odpovídajícím způsobem nebo že protichůdnému argumentu byla dána příliš velká váha. Přezkoumávající subjekt musí prošetřit všechny tyto aspekty.
(h) Hodnocení dopadu na práva dítěte (CRIA)
99. Jak bylo uvedeno výše, přijetí všech prováděcích opatření by se mělo řídit procesem, který zajistí, že nejlepší zájem dítěte bude předním hlediskem. Hodnocení dopadu opatření na práva dítěte (CRIA) může předpovídat dopad jakékoli navrhované politiky, právního předpisu, nařízení, rozpočtu nebo jiného správního rozhodnutí týkajících se dětí a uplatňování jejich práv a mělo by doplňovat průběžné sledování a hodnocení dopadů opatření na práva dítěte.17 Hodnocení dopadu na práva dítěte (CRIA) musí být začleněno do postupů veřejné správy na všech úrovních a co nejdříve zahrnuto do vývoje politiky a dalších obecných opatření s cílem zajistit řádnou správu věcí veřejných ve vztahu k právům dítěte. Při provádění CRIA mohou být vytvořeny různé metody a postupy. Musí se však alespoň rámcově řídit úmluvou a jejími opčními protokoly a zejména zajistit, aby se hodnocení opírala o obecné principy a brala zvláštní ohled na různý dopad zvažovaných opatření na děti. Posouzení dopadů jako takových by mohlo být založeno na informacích získaných od dětí, občanské společnosti a odborníků, jakož i od příslušných orgánů veřejné správy, z akademického výzkumu a ze zkušeností zdokumentovaných přímo na území státu či jinde. Analýza by měla vést k doporučení přijetí pozměňovacích návrhů, alternativ a zlepšení a měla by být zpřístupněna veřejnosti.18
VI. Šíření
100. Výbor doporučuje, aby státy tento obecný komentář šířily v parlamentech, státní správě, na soudech, na celostátní i místní úrovni. Měl by být také šířen k dětem – včetně těch, které se nacházejí v situaci sociálního vyloučení –, ke všem odborníkům pracujícím pro děti a s dětmi (včetně soudců, právníků, učitelů, opatrovníků, sociálních pracovníků, zaměstnanců veřejných nebo soukromých institucí sociálního zabezpečení, pracovníků ve zdravotnictví atd.) a k občanské společnosti jako celku. Za tímto účelem by měl být tento obecný komentář přeložen do příslušných jazyků a měly by být k dispozici vhodné a k dětem vstřícné verze, měly by se konat konference, semináře, workshopy a další akce, na kterých byly sdíleny osvědčené postupy, jak nejlépe tento obecný komentář uvést do praxe. Tento obecný komentář by měl být rovněž začleněn do formálního i dalšího vzdělávání všech zúčastněných odborníků a technických pracovníků.
101. Státy by měly výboru pravidelně předkládat zprávy a uvést v nich informace ohledně problémů, jimž čelí, a ohledně opatření, která byla učiněna, aby byl nejlepší zájem dítěte uplatňován a respektován ve všech soudních a správních rozhodnutích a jiných opatřeních týkajících se dítěte jako jednotlivce i ve všech stádiích realizace opatření týkajících se dětí obecně nebo jako specifické skupiny.
Upozornění:
Tento dokument je v autentickém znění publikován v databázi smluvních orgánů OSN Treaty bodies Search (ohchr.org). Pořízený úřední překlad do českého jazyka není autentickým zněním.
* Přijatý na 62. zasedání výboru (14. ledna až 1. února 2013).
1 Obecný komentář výboru č. 5 (2003) o obecných opatřeních k provedení Úmluvy o právech dítěte, odstavec 12, a č. 12 (2009) o právu dítěte být slyšeno, odst. 2.
2 Výbor od států očekává, že budou vykládat pojem rozvoje všestranně, aby zahrnoval tělesný, duševní, duchovní, mravní a sociálním rozvoj dítěte (obecný komentář č. 5, odst. 12).
3 Obecný komentář č. 13 (2011) o právu dítěte na ochranu před všemi formami násilí, odst. 61.
4 Obecný komentář č. 11 (2009) o domorodých dětech a jejich právech podle úmluvy, odst. 30.
5 Obecný komentář č. 10 (2007) o právech dětí v systému soudnictví ve věcech mládeže, odstavec 10.
6 Obecný komentář č. 5 (2003) o obecných opatřeních k provedení Úmluvy o právech dítěte, odst. 45.
7 Obecný komentář č. 12, odst. 70 až 74.
8 Tamtéž, odst. 84.
9 Viz Úmluva o právech osob se zdravotním postižením, článek 2: „přiměřená úprava“ znamená nezbytné a odpovídající změny a úpravy, které nepředstavují nepřiměřené nebo nadměrné zatížení a které jsou prováděny, pokud to konkrétní případ vyžaduje, s cílem zaručit […] uplatnění nebo užívání všech lidských práv a základních svobod na rovnoprávném základě s ostatními.
10 Rezoluce Valného shromáždění 64/142, příloha.
11 Úmluva o právech osob se zdravotním postižením, čl. 23 odst. 4.
12 Tyto úmluvy zahrnují Úmluvu č. 28 o občanskoprávních aspektech mezinárodních únosů dětí (1980); Úmluvu č. 33 o ochraně dětí a spolupráci při mezistátním osvojení (1993); Úmluvu č. 23 o uznávání a výkonu rozhodnutí o vyživovací povinnosti (1973); Úmluvu č. 24 o právu rozhodném pro vyživovací povinnosti (1973).
13 Viz doporučení dne obecné rozpravy o dětech vězněných rodičů (2011).
14 Obecný komentář č. 13 (2011) o právu dítěte na ochranu před všemi formami násilí.
15 Obecný komentář č. 15 (2013) o právu dítěte na nejvyšší dosažitelnou úroveň zdraví (článek 24), odst. 31.
16 Obecný komentář č. 4 (2003) o zdraví a vývoji dospívajících v souvislosti s Úmluvou o právech dítěte.
17 Obecný komentář č. 16 (2013) o povinnostech států týkajících se dopadu podnikatelské činnosti na práva dětí, odst. 78 až 81.
18 Státy mohou čerpat ze zprávy zvláštního zpravodaje o právu na výživu a obecných pokynů k posuzování vlivu dohod v oblasti obchodu a investic na lidská práva (A/HRC/19/59/Add.5).